| 67/18.5YFLSB |  |
INSPEÇÃO JUDICIAL
ACÇÃO DE ANULAÇÃO
AÇÃO DE ANULAÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
ATO ADMINISTRATIVO
SUSPEIÇÃO
ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO
FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO
IMPARCIALIDADE
INSTRUÇÃO
PRINCÍPIO INQUISITÓRIO
CLASSIFICAÇÃO DE SERVIÇO
RELATÓRIO DE INSPECÇÃO
RELATÓRIO DE INSPEÇÃO
ANULABILIDADE
DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
RECURSO CONTENCIOSO
JUIZ
DIREITO ADMINISTRATIVO – PROCESSO EXECUTIVO / EXECUÇÃO PARA PRESTAÇÃO DE FACTOS OU DE COISAS / EXECUÇÃO DE SENTENÇAS DE ANULAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
- Fernanda Gonçalves, Manuel João Alves, Vítor Manel Freitas Vieira, Rui Miguel Gonçalves, Bruno Correia e Mariana Violante Gonçalves, Novo Código do Procedimento Administrativo, anotado e comentado, 2016, 3ª edição, Almedina, p. 194;
- Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 4ª edição, 2018, p. 351 e 352;
- Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume II, 4ª edição revista, Coimbra editora, p. 825 e 826;
- Luiz S. Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição revista e atualizada, Quid Juris, 2019, p. 497;
- Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Almedina, volume I, p. 502 e ss..
ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS (EMJ): - ARTIGOS 168.º, N.º 5 E 178.º.
CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (CPTA): - ARTIGOS 37.º E 191º.
CÓDIGO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO (CPA): - ARTIGO 153.º, N.º 2.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
- DE 09-07-2015, PROCESSO N.º 51/14.8YLSB, IN WWW.DGSI.PT;
- DE 30-03-2017, PROCESSO N.º 62/16.9YFLSB, IN SASTJ, SECÇÃO DO CONTENCIOSO, BOLETIM ANUAL DE 2017;
- DE 22-01-2019, PROCESSO N.º 65/18.0YFLSB, IN WWW.DGSI.PT;
- DE 04-07-2019, PROCESSO N.º 18/18.7YFLSB, IN WWW.DGSI.PT;
- DE 04-07-2019, PROCESSO N.º 4/18.7YFLSB.
I- A remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, ambos do EMJ, para o regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica para o regime deste Código.
II- Assim, essa remissão é agora feita para a nova ação administrativa – artigos 37º e seguintes do CPTA.
III- A decisão que ordena a realização de uma inspeção extraordinária a um magistrado judicial é um ato preparatório, não diretamente lesivo, e, como tal, não impugnável isoladamente.
IV- Com efeito, esse ato deliberativo não é autonomamente impugnável porque, por si só, não restringe, extingue ou afeta direitos ou interesses legalmente protegidos do magistrado inspecionando.
V- Os motivos da suspeição pressupõem seriedade e gravidade adequadas a gerar dúvidas sobre a imparcialidade da intervenção do ato do órgão ou do seu agente, pelo que só poderão ser aceites quando assumam tal natureza e devem ser encarados quer na perspetiva da imparcialidade subjetiva quer na da imparcialidade objetiva.
VI- O erro nos pressupostos de facto consubstancia um vício de violação da lei e consiste na discrepância entre os pressupostos factuais que se revelarem determinantes para a decisão e aqueles que efetivamente se verificam.
VII- Para que proceda a invocação do erro nos pressupostos de facto, o demandante tem o ónus de invocar os factos que compõem a realidade que tem como verdadeira e demonstrar que os factos nos quais a administração se baseou não existiam ou não tinham a dimensão por ela suposta, havendo ainda que averiguar a concreta relevância do erro para a decisão que veio a ser tomada.
VIII- A fundamentação consiste na expressão dos motivos que encaminharam a decisão para um determinado sentido e na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram ao pronunciamento e, como emerge do n.º 2, do artigo 153º, do CPA, deve ser clara, suficiente e coerente.
IX- Sendo, em consequência, ilegal a fundamentação «obscura» - que não permite apurar o sentido das razões apresentadas -, «contraditória» - que não se harmoniza os fundamentos logicamente entre si ou não se conforma aqueles com a decisão final -, ou «insuficiente» - que não explica por completo a decisão tomada.
X- Assim, equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade contradição ou insuficiência, não esclarecem concretamente a motivação do ato.
XI- A deliberação do Plenário do CSM que atribuiu a classificação de “suficiente” a um magistrado judicial, após inspeção extraordinária ao seu serviço no período de 01.01.2017 a 12.12.2017, está insuficientemente fundamentada quando não concretiza a razão dessa atribuição e não permite apreender as razões que lhe estiveram subjacentes, considerando que por deliberação de 19.09.2017, lhe atribuiu a classificação de “Muito bom”, após inspeção ordinária, relativa ao período de 01.10.2012 a 31.12.2016.
Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça
I - Relatório:
AA, Juiz ..., propôs a presente ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo[1], ao abrigo do disposto no artigo 168º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais [EMJ], aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, contra o Conselho Superior da Magistratura [CSM] pedindo que seja anulada, nos termos e para os efeitos do artigo 163º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo [CPA], a deliberação do seu Conselho Plenário, [CSM], de 12 de junho de 2018[2], que lhe atribuiu a classificação de “suficiente” pela sua prestação funcional, no período compreendido de 01.01.2017 a 31.08.2017 e de 01.09.2017 a 12.12.2017.
Para tanto, alega que o despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, que ordena a realização da Inspeção Extraordinária, a que foi sujeito, não está fundamentado, faltando-lhe “em absoluto o motivo ponderoso que a justificava” e que deduziu “incidente de suspeição” sobre o Inspetor da “18ª Área” que foi nomeado, para a efetuar, quando existiam vários Inspetores da Área de Lisboa.
Sustenta que a deliberação impugnada incorre em violação do princípio da imparcialidade, das regras do impedimento, previstas nos artigos 9º e 69º, ambos do Código do Procedimento Administrativo [CPA], dada a intervenção dos Exmos. Senhores Vogais na deliberação, em violação dos princípios da participação, do inquisitório e da completude probatória, por haver um “deficit” de instrução, dada a constante desconsideração de factos e circunstâncias por si levados para apreciação da realidade em que exerceu e desenvolveu, naquele período, as suas funções.
Incorre, também, segundo o Demandante a deliberação em erro manifesto na apreciação dos pressupostos jurídico-factuais, que a matéria de facto dada como provada é manifestamente insuficiente para a fundamentar e que ho um manifesto erro na apreciação dos pressupostos de facto.
O Demandado respondeu, concluindo pela improcedência da ação.
Alegaram o CSM, o impugnante e o Mº Pº - aqueles mantendo a sua posição e este emitindo parecer no sentido da improcedência da presente ação impugnatória.
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Questão prévia:
Nas suas alegações o Impugnante levanta a questão do regime legal subsidiário a que aludem os artigos 168º, n.º 5, e 178º, ambos do EMJ.
Segundo ele, depois da alteração ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos [CPTA] e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF], efetuada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, as remissões feitas por lei especial em processos entrados em Juízo a partir de 01 de dezembro de 2015 [data da sua entrada em vigor], para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas, agora, para o regime da ação administrativa – artigo 191º, do CPTA.
Mais diz que esta remissão “tem de ser entendida como uma remissão dinâmica”, porque o EMJ foi aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, com alterações sucessivas, mas que a matéria relativa aos recursos – artigos 168º a 178º - teve a sua última alteração pelo Decreto-Lei n.º 143/99, de 31 de agosto, daí que a tramitação do presente “recurso” tem de ser como “ação de impugnação de ato administrativo”, com as especificidades constantes no EMJ.
Se assim não for, diz ele, está-se a violar, por um lado, o direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva, constitucionalmente consagrado, e, por outro lado, o direito a um processo equitativo, consagrado no artigo 6º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
Por fim, diz que, neste sentido, tem sido a mais recente jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, de que é exemplo o acórdão do TEDH, 21 de junho de 2016 [Requêtes n.º 9023/13 e 78077/13 (TEDH, art.º 6º, § 1, violação)], que condenou o Estado Português a pagar uma indemnização às queixosas por ter considerado que o controlo exercido pelo Supremo Tribunal de Justiça sobre os atos praticados pelo Conselho Plenário do CSM deve também incluir a reapreciação da matéria de facto.
Nas suas alegações, o Conselho Superior da Magistratura [CSM], respondendo a essa questão, alega que “tem por claro, inequívoco e jurisprudencialmente assente” que o regime aplicável ao recurso contencioso das deliberações do Conselho Plenário do CSM, para o qual remete o artigo 178.º, do EMJ, é o recurso de revista, como resulta do disposto nos artigos 150.º, 151.º e 192.º, do CPTA.
Nessa medida, diz o CSM, estabelece o artigo 150.º, n.º 3, do CPTA. que “[a]os factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado”, pelo que, em consequência da aplicação conjugada dos artigos 178.º. do EMJ, e 150.º, do CPTA, a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça apenas conhece de direito.
Nesse sentido indica, entre outros, os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso deste Supremo Tribunal: de 23.06.2016, proferido no processo n.º 134/15.7YFLSB.S1, de 09.07.2015, proferido no processo n.º 52/14.6YFLSB, de 21.03.2013., proferido no processo n.º 15/12.6YFLSB, de 08.05.2013, proferido no processo n.º 47/12.4YFLSB e de 05.07.2012, proferido no processo n.º 69/11.2YFLSB.
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Determina o artigo 168º, n.º 5, do EMJ, que “constituem fundamentos do recurso [das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça] os previstos na lei para os recursos a interpor dos atos do Governo”.
De acordo com o artigo 178º, do EMJ, são subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos, de contencioso administrativo, interpostos para o Supremo Tribunal de Justiça.
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Por sua vez, estabelece o artigo 191º, do CPTA, que as remissões feitas por lei especial para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas para o regime da ação administrativa.
O artigo 192º, do mesmo Código, dispõe que “sem prejuízo do disposto em lei especial, os processos em matéria jurídico-administrativa cuja competência seja atribuída a tribunais pertencentes a outra ordem jurisdicional regem-se pelo disposto no presente Código, com as necessárias adaptações”.
Ora, o artigo 191º, do CPTA, esclarece que as remissões feitas em disposições avulsas para o regime do Código Administrativo, do Regulamento do STA e da LFTA, que regulavam, conjugadamente, o processo de recurso contencioso de anulação de atos administrativos, se consideram agora efetuadas para a forma que corresponde no CPTA.
Essa forma de processo, na sequência da eliminação, pela revisão de 2015, da antiga distinção entre ação administrativa comum e a ação administrativa especial, é agora a ação administrativa, cuja tramitação está regulada nos artigos 37º e seguintes, e que corresponde ao processo declarativo comum em contencioso administrativo.
Assim sendo, a remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, do EMJ, é agora feita para a ação administrativa, como decorrência necessária de terem sido revogados pelo artigo 6º, da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, a Parte IV, do Código Administrativo, que se reportava ao contencioso administrativo, bem como o Decreto-Lei n.º 41.234, de 20 de agosto de 1957, que aprovara o Regulamento do STA e a LPTA.
Na verdade, o artigo 191º, do CPTA, transformou as referências feitas em legislação extravagante em remissões dinâmicas para a nova ação administrativa[3].
Neste sentido se pronunciaram Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[4] quando referem que “assim sucede, designadamente com a norma do artigo 168º, do EMJ, que manda aplicar subsidiariamente ao processo de recurso contencioso das deliberações do CSM, impugnáveis perante o STJ, as normas que regem os trâmites processuais dos recursos contenciosos interpostos para o STA […]”.
Quanto à extensão de aplicabilidade do CPTA, prevista no artigo 192º, dizem os mesmos Comentadores[5], que “este artigo torna extensivo o regime do CPTA aos litígios relativos a relações jurídico-‑administrativas que sejam da competência de tribunais não administrativos, desde que não exista lei especial a regular a respetiva tramitação.
[….]
Importa, todavia, ter presente que a extensão de aplicabilidade do CPTA só tem lugar se a lei avulsa que atribui competência em matéria administrativa a outra ordem jurisdicional não contiver, ela própria, normas específicas que regulem a respetiva tramitação. É o que decorre com toda a evidência da ressalva contida no segmento inicial do preceito («sem prejuízo do disposto em lei especial»). Sucede, por outro lado, que a normação específica tanto pode ser constituída por preceitos que regulem diretamente os trâmites a seguir, como preceitos que se limitem a remeter ou mandar aplicar subsidiariamente uma outra lei.
É o que, designadamente, acontece com o EMJ, que regula, nos artigos 168º e seguintes, os termos dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, cujo conhecimento pertence ao STJ. Estas disposições estabelecem uma regulamentação própria, que naturalmente se sobrepõe ao disposto no presente artigo 192º. Entre essas disposições encontra-se a norma do artigo 178º, do Estatuto, que prevê a aplicação subsidiária do regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, e que deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica parra o regime deste Código. Essa norma remissiva não deixa, porém, de integrar a regulamentação própria dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, o que significa que estes recursos se regem pelo disposto nos artigos 168º a 177º e, nos aspetos não expressamente regulados, pelo CPTA, aplicável subsidiariamente” – sublinhados nossos.
Em conformidade, o “recurso” das deliberações do CSM [que se devem ter como atos formalmente administrativos] é, em particular, regulado pelas normas contidas nos artigos 168º a 177ª, do EMJ [designadamente quanto ao prazo de impugnação, efeito e modo de interposição, prazo de resposta do demandado, das alegações, e intervenção do Mº Pº] subsidiariamente pelos artigos 37º, n.º 1, alínea a), 50º e seguintes, do CPTA, que disciplinam a ação administrativa de impugnação de ato administrativo, e, ainda supletivamente, pelo Código de Processo Civil [CPC] “ex vi” artigo 1º, do CPTA.
Assim, ao contrário do defendido pelo demandado, CSM, a remissão efetuada pelo artigo 178º, do EMJ, não é para o recurso de revista do STA, previsto nos artigos 150º, e seguintes, do CPTA, mas para a ação administrativa, prevista no artigo 37º, n.º 1, alínea a), do CPTA[6].
Procede, pois, a questão prévia colocada pelo demandante.
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Reapreciação da matéria de facto:
De acordo com o atual ordenamento jurídico-positivo, a ação impugnatória interposta de uma deliberação do Plenário do CSM é de mera legalidade, e não de jurisdição plena, o que implica que o recorrente apenas pode peticionar ao Supremo Tribunal de Justiça a sua declaração de nulidade ou a sua anulação, com base no inadimplemento de normas e princípios jurídicos a que aquele órgão está sujeito (artigos. 3.º, n.º 1[7], e 50.º, n.º 1[8], ambos do CPTA “ex vi” artigo 168.º, n.º 5, do EMJ), mas já não que se substitua àquele no uso dos respetivos poderes e prerrogativas ou que modifique um ato que se tem como lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos.
Estamos perante uma ação administrativa de legalidade e não de mérito, pelo que fica afastada a possibilidade de se apreciar o conteúdo da decisão impugnada e de se fazer sobre ela juízos valorativos, não podendo o Supremo Tribunal de Justiça intrometer-se no seu conteúdo.
Ou seja, uma vez que o Supremo Tribunal de Justiça só pode pronunciar-se sobre a legalidade da decisão impugnada, não lhe cabe reapreciar o ato da administração para o substituir por outro, sob pena de estar a exercer uma função administrativa e não jurisdicional.
Não lhe compete, deste modo, fazer uma administração ativa, substituindo-se à entidade demandada [contencioso de plena jurisdição].
Assim, dada a separação e interdependência dos poderes, os tribunais julgam do cumprimento pela Administração de normas e princípios vinculantes e não da sua oportunidade ou conveniência da sua atuação – artigo 3º, n.º 1, do CPTA.
Em conformidade com o estabelecido no artigo 3º, n.º 1, do CPTA, “[o] regime definido pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais para o recurso das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça tem que ser conjugado com o modelo de impugnação definido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do qual continua a resultar a opção legislativa por uma delimitação dos poderes dos “tribunais administrativos” que exclui da sua competência a apreciação “da conveniência ou oportunidade da (…) atuação da Administração” e apenas lhes permite julgar “do cumprimento (…) das normas e princípios jurídicos que a vinculam” (nº 1 do artigo 3º do Código)” - acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 11.12.2014, proferido no Processo n.º 148/11.6YTLSB[9].
De acordo com a remissão dinâmica feita pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, do EMJ, e 191º, do CPTA, para a nova ação administrativa, e sem se olvidar a linha traçada pelos artigos 3º, n.º 1, 50º e 95º, n.º 3, do CPTA, aplicáveis por força daquela remissão, é possível hoje suscitar a apreciação pelo Supremo Tribunal de Justiça de determinados pontos da fundamentação factual da deliberação do CSM, desde que devidamente identificados e o interessado demonstre a justificação e a necessidade da impugnação deduzida[10].
Contudo, no caso concreto, o Impugnante não requereu a realização de qualquer diligência probatória, tendo indicado apenas prova documental.
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Da ação de impugnação:
Cumpre, pois, apreciar e decidir.
II – Fundamentação:
- De facto:
Mostra-se provada, com relevância, para a apreciação das questões causa, a seguinte factualidade:
1) Todos os factos constantes e descritos na deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 12/06/2018 (que fez seus os factos constantes do Relatório de Inspeção Extraordinária).
2) O Demandante frequentou o ...º Curso Normal de Formação de Magistrados do Centro de Estudos Judiciários, a partir de ....
3) Por despacho do Senhor Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura de ..., com efeitos reportados a 15 de julho de 2006, foi nomeado Juiz ... e colocado como auxiliar no Tribunal Judicial da Comarca de ....
4) Após, foi sucessivamente nomeado e colocado nos Tribunais Judiciais das Comarcas de:
a) ..., por decisão de 18Jul2006,
b) ..., por decisão de 16Jul2007, como Juiz ... auxiliar,
c) ..., por decisão de 15Jul2008, como Juiz ... efetivo,
d) ..., na Instância Local da ..., Secção Genérica, por decisão de 08.07.2014, como Juiz ... efetivo,
e) ..., na Instância Central de Execuções de ..., por decisão de 07.07. como Juiz ... auxiliar,
f) ..., na Instância Central, 1.ª Secção de Execução, por decisão de 12.07.2016, como Juiz ... auxiliar,
g) ..., no Juízo de Comércio e Juízo de Execução de ..., lugar de efetivo (art.º 107º da LOSJ), por decisão de 11.07.2017, tendo a partir de 01.09.2017 sido colocado exclusivamente naquele Juízo de Execução.
5) Durante a sua carreira profissional, o recorrente obteve as seguintes classificações de serviço pelo seu desempenho:
- “Bom” como Juiz ... do Tribunal Judicial da Comarca de ..., no período de 5 de setembro de 2006 a 31 de agosto de 2007, por deliberação de 17 de junho de 2006;
- “Bom Com Distinção”, como Juiz ... do Tribunal Judicial da Comarca da ..., no período de 1 de setembro de 2007 a 30 de setembro de 2012 (deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 27 novembro de 2012);
- “Muito Bom “como Juiz ... do Tribunal Judicial da Comarca da ..., de 1 de outubro de 2012 a 31 de agosto de 2014, da Instância Local da ..., Secção Genérica, de 1 de setembro de 2014 a 31 de agosto de 2015, da Instância Central de Execução de ..., de 1 de setembro de 2015 a 31 de agosto de 2016, e da Instância Central de Execuções de ..., entre 1 de setembro de 2016 e 31 de dezembro 2016 (deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 19 de setembro de 2017).
6) Por despacho do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, datado de 15 de dezembro de 2017, foi determinada a realização de inspeção extraordinária ao recorrente, a incidir sobre o período seguinte ao termo final do período abrangido pela última inspeção ao seu serviço.
7) Esse despacho tem o seguinte teor:
Em complemento do anterior despacho:
No uso de competência delegada (Despacho 6706/2016, DR II Série, de 20.05.2016), determino a efetivação de uma inspeção extraordinária ao Exmo. Juiz, a levar a cabo pelo Exmo. Inspetor Judicial Dr. BB, abrangendo o período seguinte ao termo final do período abrangido pela última inspeção ao seu serviço.
Remeta-se para o processo inspetivo cópia da exposição antecedente, bem como a de toda a documentação referente a peças de processos judiciais constantes do processo disciplinar pendente.”
8) No âmbito do processo de inspeção extraordinária n.º 2017/467/IE, foi apreciado o mérito profissional do recorrente ao serviço prestado no período compreendido de 01/01/2017 a 31/08/2017 e de 01/09/2017 a 12/12/2017, respetivamente, como juiz auxiliar e juiz efetivo, no Tribunal Judicial da Comarca de ... – Juízo de Execução de ....
9) Finda tal Inspeção Extraordinária, o Exmo. Senhor Inspetor formulou a proposta de atribuição da classificação de serviço de "Medíocre"'.
10) Por deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 12/06/2018 foi atribuída ao recorrente a classificação de serviço de “Suficiente” pelo seu desempenho no Juízo de Execução de ..., no período de 01/01/2017 a 12/12/2017.
11) Por deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 15 de setembro de 2015, foi-lhe aplicada a pena de advertência, “pela prática de uma infração disciplinar, consubstanciada na violação do dever de zelo e de prossecução do interesse público e de correção”, em razão da “prática reiterada” de um “agendamento desajustado, porque em total sobreposição das diligências judiciais”.
12) O recorrente é Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de ... (FDU...) em 19..., com a classificação final de ... valores.
13) Conta, ainda, com o seguinte percurso académico:
- Curso de Especialização em Direito ..., em 2..., com a média final de ... valores;
- Pós-graduação em Ciências Jurídicas pela Universidade Católica Portuguesa (FDUC...), entre 200... e 200..., com a média final de ... valores;
- Pós-graduação em Ciências Jurídico-Administrativas pela FDU..., entre 200... e 200..., com a média final de ... valores;
- Mestrado em Ciências Jurídico-Criminais pela FDU..., entre 199... e 200..., com a dissertação “...”, com a média final de ... valores;
- Doutoramento em Direito, ..., entre 200... e 20..., e média final da fase escolar de ... valores e com aprovação com distinção em provas públicas prestadas em ...16, submetendo a dissertação “...” de investigação criminal como instrumento de resposta à criminalidade organizada. Contributo para uma adequação do Direito Português às exigências de uma resposta eficaz à criminalidade organizada”.
14) Fora da magistratura, conta com o seguinte percurso profissional:
- Estágio na Ordem dos Advogados, Advogado-Estagiário e Advogado, entre 200... e 200...;
- Jurista na ..., entre 200... e 200...;
- Jurista na Câmara Municipal de ..., entre 200... e 200...;
- Investigador não integrado no Centro de Investigação do Direito Penal e Ciências Criminais da FDU..., desde 20....
15) O recorrente participou, como orador, em .../2017, na ação de formação intitulada, “...”, promovida pelo CEJ no âmbito do Plano Anual de Formação Contínua de Magistrados.
16) É autor do artigo publicado na Revista do Ministério Público com o título “...” e do artigo publicado em obra conjunta sob a égide organizativa da Procuradoria Distrital do ... com o título “...”.
17) No seu memorando, o recorrente reportou que se encontra a elaborar as seguintes obras:
- “...” (monografia);
- “...” (para publicar em publicação periódica).
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- De direito:
É o teor da impugnação que define o âmbito do conhecimento do tribunal, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras questões – artigo 95º, n,º 1, do CPTA[11].
Há que conhecer de questões, e não das razões, argumentos ou fundamentos que às questões subjazem.
As questões a resolver são as que foram colocadas pelo demandante, pelo demandado, e pelo Mº Pº, no exercício do poder processual que lhes é conferido pelos artigos 173º, n.º 1, e 176º, ambos do EMJ, e do artigo 85º, do CPTA.
Dos vícios invocados pelo demandante:
1. Falta de fundamentação do despacho que ordena a Inspeção Extraordinária;
2. Violação do princípio da imparcialidade e dos impedimentos previsos no CPA;
3. “Défice” da Instrução;
4. Erro manifesto na apreciação dos pressupostos de facto;
5. Falta de fundamentação da deliberação impugnada.
Alega o Demandante que o despacho do Exmo. Senhor Vice-presidente do CSM que ordenou que fosse realizada uma inspeção extraordinária à sua prestação funcional de 01.01.2017 a 31.08.2017 e de 01.09.2017 a 31.12.2017, não tem qualquer justificação pelo que viola os artigos 69º, n.º 1, alínea a), e 70º, nºs 3 e 4, ambos do Código do Procedimento Administrativo [CPA].
Segundo ele, terá sido em sequência de uma queixa efetuada por dois Senhores Advogados, apresentada contra si no CSM, mas que, sem estar fundamentada a decisão “quanto ao motivo ponderoso” que a justificou, desconhece o verdadeiro fundamento que a originou.
Foi, assim, violado o disposto no artigo 8º, n.º 1, alínea c), do Regulamento dos Serviços de Inspeção do CSM [RSICSM], aprovado pelo Conselho Superior da Magistratura, através da Deliberação n.º 1777/2016, de 25 de outubro, publicada no DR, 2ª Série, n.º 221, de 17 de novembro de 2016, páginas 34325 a 34330.
Esse despacho tem o seguinte teor:
“Em complemento do anterior despacho:
No uso de competência delegada (Despacho 6706/2016, DR II Série, de 20.05.2016), determino a efetivação de uma inspeção extraordinária ao Exmo. Juiz, a levar a cabo pelo Exmo. Inspetor Judicial Dr. BB, abrangendo o período seguinte ao termo final do período abrangido pela última inspeção ao seu serviço.
Remeta-se para o processo inspetivo cópia da exposição antecedente, bem como a de toda a documentação referente a peças de processos judiciais constantes do processo disciplinar pendente[12].”
Ora, para o demandante, não estando esse despacho fundamentado, quanto ao “motivo ponderoso”, é o mesmo nulo, ou pelo menos, anulável, pois, segundo ele, “é de fácil perceção, ainda que se faça uma leitura perfunctória do referido despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM que o mesmo não cumpre os requisitos de fundamentação (cf. artigo 152º, do CPA) e viola o disposto no artigo 8º, n.º 1, alínea c), do Regulamento dos Serviços de Inspeção do Conselho Superior da Magistratura”.
O artigo 152º, n.º 1, do CPA, quanto ao dever de fundamentação, determina que, para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente:
a. Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções;
b. Decidam reclamação ou recurso;
c. Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d. Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e. Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior.
Por sua vez, o artigo 8ª, n.º 2, do RSICSM, dispõe que as inspeções extraordinárias ao serviço dos juízes são determinadas, em qualquer altura, pelo CSM, por motivos ponderosos e com o âmbito fixado.
Ora, a lei atribui ao CSM o encargo de apreciar o mérito profissional dos magistrados judiciais, em procedimento que tem como pressuposto uma inspeção ordinária ou extraordinária ao respetivo desempenho profissional.
De acordo com o artigo 36º do EMJ, “os juízes de direito são classificados em inspeção ordinária, a primeira vez decorrido um ano sobre a sua permanência em lugares de primeiro acesso e, posteriormente, com uma periodicidade, em regra, de quatro anos” [n.º 1] e “fora dos casos referidos na segunda parte do número anterior, aos magistrados judiciais pode ser efetuada inspeção extraordinária, a requerimento fundamentado dos interessados, desde que a última inspeção ordinária tenha ocorrido há mais de três anos, ou, em qualquer altura, por iniciativa do Conselho Superior da Magistratura” [n.º 2].
Resulta do artigo 37º, n.ºs 1 a 3, do EMJ, que nas classificações devem ser, sempre, considerados o tempo de serviço, os resultados das inspeções anteriores, os processos disciplinares e quaisquer elementos complementares que constem do respetivo processo individual, que o magistrado tem que ser, obrigatoriamente, ouvido sobre o relatório da inspeção e pode fornecer os elementos que entender convenientes e que as considerações que o inspetor eventualmente produza sobre a resposta do inspecionado não podem referir factos novos que o desfavoreçam e delas dar-se-á conhecimento ao inspecionado.
Ora, o ato que desencadeia o processo inspetivo/classificativo extraordinário, é a deliberação do CSM, quando o interessado o requeira ou a todo o tempo, ou seja, em qualquer altura, se for por iniciativa do CSM.
Desencadeado o processo, segue, posteriormente, a ulterior tramitação legal [artigo 16º e seguintes do RSICSM] e culmina no ato final da deliberação atributiva da classificação [artigo 152º, n.º 1, do EMJ].
Por sua vez, determina o n.º 1, do artigo 34º, do EMJ, que a classificação deve atender ao modo como os juízes de direito desempenham a função, ao volume, dificuldade e gestão do serviço a seu cargo, à capacidade de simplificação dos atos processuais, às condições de trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria intelectual, exercício de funções enquanto formador dos auditores de justiça, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade.
Ora, a deliberação de se proceder a uma inspeção extraordinária a um magistrado judicial, por si e diretamente, não lhe atribui nem lhe retira quaisquer direitos.
Ela é, tão-somente, o início da cadeia dos trâmites destinados a suportar a decisão classificativa.
Pelo que, com a sua anulação, o demandante não retira qualquer benefício que tenha imediata repercussão na sua esfera jurídica.
Com efeito, o ato que ordena a realização de uma inspeção extraordinária é, em princípio, um ato preparatório, não diretamente lesivo, e, como tal, não impugnável isoladamente[13].
Só assim não será, nos casos em que o ato preparatório ou interlocutório possuir, em concreto, características de lesão autónoma e imediata, desencadeando diretamente na esfera jurídica do interessado consequências lesivas imediatas.
Fora destes últimos casos qualificados, em geral, como atos destacáveis para efeitos de impugnação judicial, só o ato final do processo classificativo [deliberação atributiva da classificação], assumirá natureza de ato lesivo.
Sendo assim, na sua impugnação, do ato final, pode-se invocar todas as ilegalidades ocorridas durante o procedimento classificativo, designadamente as reportadas aos atos preparatórios ou de trâmite, não destacáveis, e que, desse modo, se refletem no ato final.
Por outro lado, a lesão dos direitos ou interesses dos administrados, legalmente protegidos, a que se refere o artigo 268º, n.º 4, da CRP, como pressuposto da impugnabilidade judicial é uma lesão objetiva e atual e não meramente potencial ou abstrata.
Ora, no caso em apreço, não estando em causa a impugnabilidade do ato final classificativo “afigura-se claro que não se verifica a necessidade concreta de recorrer à intervenção judicial [recurso autónomo e imediato da mencionada deliberação de efetuação da inspeção extraordinária], tendo em vista obter um qualquer efeito útil, que não possa, de outro modo, ser alcançado.
É que, tendo [sido interposta a ação administrativa de impugnação] da deliberação que atribui a classificação, sempre teria de se conhecer da alegada invalidade da deliberação que determinou a realização da inspeção, como pressuposto daquela” – acórdão de 10.12.2009, proferido nos Processos 3415/06 e 2085/07, deste Supremo Tribunal, e acórdão de 25.01.2006[14], do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no Processo n.º 044141 (1127/05).
Ora, tratando-se de um ato procedimental, não imediatamente lesivo, é constitucionalmente admissível o condicionamento das possibilidades de impugnar judicialmente atos inseridos em procedimentos administrativos, pois esse condicionamento, limitado aos casos em que o afastamento de possibilidade de acesso imediato aos tribunais é desnecessário para assegurar eficazmente a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos, não é incompatível com o disposto no nos artigos 20º, n.º 1, e 268º, n.º 4, ambos da CRP.
Conclui-se, pois, que a inimpugnabilidade judicial dos atos preparatórios (concretamente daquele que determina a realização de uma inspeção extraordinária), pela simples razão de que não são dotados de lesividade autónoma e imediata, não implica qualquer supressão ou limitação do direito de ver apreciada a legalidade do referido ato.
Com efeito, à luz do apontado princípio da impugnação unitária, as eventuais ilegalidades que afetem o ato preparatório podem ser convocadas e apreciadas na impugnação judicial do ato final do procedimento, ou seja, do ato da deliberação atributiva da classificação.
Por fim, de acordo com o estabelecido no artigo 152º, n.º 1, alínea a), do CPA, a deliberação do CSM que ordena uma inspeção extraordinária deve ser fundamentada, nomeadamente quanto ao motivo ponderoso.
Porém, tal ato deliberativo, não é autonomamente impugnável porque, por si só, não restringe, extingue ou afeta, por qualquer modo, direitos ou interesses legalmente protegidos do magistrado a inspecionar e nem lhe impõe ou agrava qualquer dever, encargo, ónus, sujeição ou sanção.
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2). Violação do princípio da imparcialidade e dos impedimentos previstos no CPA:
Alega, também, o Demandante que a referida inspeção extraordinária é nula pelo facto dos Exmos. Senhores Vogais do Conselho Superior da Magistratura estarem impedidos de intervirem em quaisquer atos ou na tomada de quaisquer deliberações no processo de inspeção supramencionado.
Como já se referiu a presente impugnação recai sobre a deliberação atributiva da classificação de “suficiente” ao demandado, tomada em 12 de junho de 2018, por unanimidade, pelo Plenário do CSM.
Na verdade, estava-se perante uma competência exclusiva do Plenário, nos termos das normas conjugadas dos artigos 151º, alínea c), e 34º, n.º 2, ambos do EMJ, uma vez que no Relatório da Inspeção Extraordinária o Senhor Inspetor havia proposto a classificação de “medíocre”.
Para impugnar esse ato, alegando violação do princípio da proporcionalidade e dos impedimentos, traz à colação o acórdão de 09 de julho de 2015, proferido no Processo n.º 51/14.8YLSB[15], desta Secção e Supremo Tribunal, que, por maioria, decidiu que “os juízes vogais que tiveram intervenção na deliberação do Permanente (1 deles enquanto relator desta) e do Plenário do CSM que atribuiu a classificação de Bom com Distinção ao recorrente, apresentam, no plano objetivo, um interesse direto e pessoal na classificação que vier a ser definitivamente atribuída ao recorrente, porque, se for obtida por este a classificação de Muito Bom, tal irá influenciar, em futuro movimento judicial, o número de ordem que o recorrente ocupará em relação àqueles, ficando este a ocupar uma posição mais adiantada na classificação do que aqueles.
Estamos perante um interesse impeditivo de cada um dos juízes vogais, isto é, existe um objetivo conflito de interesses. Na aparência objetiva não se pode ilidir o interesse de cada um dos vogais em causa relativamente à classificação a atribuir ao recorrente.
A deliberação recorrida é assim inválida por violação das garantias de imparcialidade, anulável nos termos do art.º 51.º do CPA, face à confirmação do impedimento, existente mas não declarado.”
Termina, dizendo que é o que sucede no caso concreto, o que viola o disposto nos artigos 6º e 69º, ambos do CPA.
Por sua vez, o CSM lembra que o acórdão mencionado não traduz a jurisprudência dominante, ou mesmo maioritária, desta Secção do Contencioso, e que “caberia, […], ao Recorrente [demandante] alegar e provar a base factual de onde se retirasse o interesse direto e pessoal no seu prejuízo, ónus que não cumpriu na medida em que nada é concretizado ou circunstanciado a tal respeito, limitando-se […] à transcrição sem mais de passagens da referida jurisprudência do STJ.”
Ora, esta questão foi recentemente tratada no acórdão de 22 de janeiro de 2019 no Processo n.º 65/18.0YFLSB[16].
O princípio da imparcialidade dos órgãos e agentes administrativos no exercício das suas funções está constitucionalmente consagrado no artigo 266º, da CRP, que determina:
1. “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”
Por sua vez, o artigo 9º, do CPA, impõe que a Administração Pública trate “de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”.
As garantias da imparcialidade estão contidas nos artigos 69º e seguintes do CPA.
No acórdão que esta Secção proferiu em 27 de abril de 2016, no Processo n.º 3/15.0YFLSB.S1, ponderou-se que o «princípio da imparcialidade postula que a Administração dispense um tratamento equitativo a todos que com ela lidam, desdobrando-se nas garantias de imparcialidade no procedimento e na própria decisão, campo em que se lhe impõe o dever de ponderar todos os interesses públicos secundários e interesses privados legítimos».
Afirmou-se, depois, que a dimensão negativa do princípio «comporta os casos de impedimento (taxativamente previstos no art.º 44.º, n.º 1, do CPA[17], em que a lei impõe a substituição do órgão ou agente competente por outro) e as situações de suspeição (art.º 48º, nº 1[18], do mesmo diploma), que são exemplificativas da cláusula geral referida no corpo do artigo – quando ocorra circunstância pela qual se possa razoavelmente suspeitar da isenção ou da retidão da conduta do titular do órgão ou agente –, em que a substituição do órgão ou agente não é automática, podendo, todavia, ocorrer se o mesmo pedir escusa (dispensa) de participar no procedimento ou o particular opuser uma suspeição desse agente, pedindo a sua substituição por outro».
E esclareceu-se que «nas situações de suspeição, a lei não proíbe a intervenção do titular do órgão ou agente, sendo a questão decidida por outro órgão da administração, que conheça do carácter daquele que vai agir pela administração e os interesses em causa no procedimento. Não tendo sido reconhecida administrativamente a sua falta de isenção ou retidão, a invalidação judicial só deverá ocorrer se o ato praticado ou o procedimento em que ele se formou evidenciarem (mormente, ao nível da imparcialidade e da proporcionalidade) que a decisão foi tomada por esses motivos».
Os motivos de suspeição pressupõem seriedade e gravidade adequadas a gerar dúvidas sobre a imparcialidade da intervenção no ato do órgão ou do seu agente, pelo que só poderão ser aceites quando assumam tal natureza e devem ser encarados na dupla perspetiva da imparcialidade subjetiva e da imparcialidade objetiva e a substituição do órgão ou agente, devido a suspeição, tem que ser declarada a pedido do próprio [escusa ou dispensa] ou a requerimento do particular.
A imparcialidade subjetiva, “que constitui o primeiro dever do agente como garantia da prossecução do bem público, há de, por isso, presumir-se até prova em contrário, exigindo-se para a recusa que sejam alegados e se demonstrem factos ou circunstâncias que permitam expressar e revelar exteriormente, em sinais objetivos, matéria do foro íntimo do juiz.[19]”
Por outro lado, para além dos casos de impedimento taxativamente enunciados na lei (citado art.º 69º), os motivos que ponham em causa a imparcialidade objetiva do agente deverão revelar-se em situações em que a confluência de interesses ou circunstâncias pessoais do mesmo não permitam garantir a sua imparcialidade, por serem de tal modo graves que a projeção externa dessa imparcialidade suscita reparos no público em geral e, particularmente, nos afetados diretos pela sua intervenção.
Na garantia da imparcialidade objetiva, sobreleva a compreensão externa sobre a aparência de correção da atuação da Administração.
Assim, esta garantia, que, mais do “ser”, releva do “parecer”, apenas pode ser afetada, não pela impressão subjetiva do destinatário da atuação quanto ao risco de algum prejuízo ou preconceito existente contra si, mas, antes, por motivos relevantes, que, pelo lado também de um homem médio, objetivamente, possa ser encarado com desconfiança, por poder ser visto, externamente, como suscetível de afetar, na aparência, a garantia da boa atuação da Administração.
É claro que, nesta ordem de ideias, realmente, sabendo-se que os «impedimentos que aos juízes de direito cumpre respeitar no exercício da “iuris dictio”, acresce o dever de igual respeito relativamente aos impedimentos legalmente estabelecidos quando no exercício de função tipicamente administrativa, como seja aquela que são chamados a exercer enquanto vogais do CSM[20]», é configurável, ainda que em abstrato, um objetivo conflito de interesses impeditivo de um dos juízes vogais intervir na deliberação sobre a classificação a atribuir a um outro juiz.
Mas a gravidade e a seriedade desse conflito de interesses terão que surgir realçadas nas concretas razões alegadas pelo interessado visado pelo ato.
Foi o que, embora no âmbito de um processo penal, se reconheceu no já citado acórdão de 21 de março de 2013: «A gravidade e a seriedade do motivo hão-de revelar-se, assim, por modo prospectivo e externo, e de tal sorte que um interessado – ou, mais rigorosamente, um homem médio colocado na posição do destinatário da decisão – possa razoavelmente pensar que a massa crítica das posições relativas do magistrado e da conformação concreta da situação, vistas pelo lado do processo (intervenções anteriores), seja de molde a suscitar dúvidas ou apreensões quanto à existência de algum prejuízo ou preconceito do juiz sobre a matéria da causa ou sobre a posição do destinatário da decisão».
Ora, no caso particular do CSM, não pode esquecer-se que se trata do Órgão que, apesar de ter natureza meramente administrativa, é independente e revestido de especial exigência no tocante à legitimidade democrática, à isenção e à imparcialidade.
O que se compreende, uma vez que, constitucionalmente, está incumbido do autogoverno do poder judicial [cf. artigos 217º e 218º da CRP] e de assegurar a independência externa (ou institucional) do poder judicial [artigo 6º da Convenção Europeia de Direitos Humanos – “qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, num prazo razoável por um tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei […]” e artigo 203º da CRP – “os tribunais são independentes e apenas estão sujeitos à lei”].
E daí que imediatamente se alcance a razão da aplicabilidade a todos os vogais do Órgão, e não apenas aos que sejam juízes, do especial regime de garantias concedidas/impostas aos magistrados judiciais – “as regras sobre garantias dos juízes são aplicáveis a todos os vogais do Conselho Superior da Magistratura” - artigos 218º, n.º 2, da CRP, e 148º, n.º 1, da Lei 21/85, de 30 de julho.
No caso em apreço, a este respeito aduz o Demandante o seguinte:
- No requerimento inicial alega, depois de citar o acórdão de 09 de julho de 2015, que “face ao teor do douto acórdão, julga-se que é precisamente o que sucede no caso vertente se a classificação do A. baixar, conforme deliberação impugnada […]”;
- Nas suas alegações, e respondendo ao CSM, refere que “parece resultar evidente que os Senhores vogais juízes de 1" instância, ainda que sendo mais antigos do que o A., poderão retirar benefícios de acentuada e inédita baixa de notação do A., sendo que, um desses Senhores vogais juízes de 1ª instância, foi inclusivamente o autor do projeto de deliberação.
E poderão tirar benefícios, pois estando sujeitos a inspeções ordinárias (e extraordinárias), também estão sujeitos a baixas de classificação, podendo muito bem ficarem com notação inferior ao A. e, como tal este passar a ter primazia, quer em movimentos judiciais quer no acesso aos tribunais superiores, além de que o A. possui um melhor curricula académico do que tais vogais: pois, (i) alem de um pretérito inspetivo muito positivo - com 3 inspeções relativas a 10 anos de trabalho com classificações sucessivas de Bom, Bom com Distinção e Muito Bom -, e (ii) doutorado em Direito – como resulta do processo inspetivo -, o que, a avaliar pela informação contida no sitio do CSM, não parece que suceda com os Senhores vogais juízes de 1ª instância.
Assim sendo, atribuindo-se uma classificação de "Suficiente", pelo procedimento habitual do CSM em matéria classificativa (em regra, subida apenas em um grau na classificação atribuída na anterior inspeção), os referidos Senhores vogais, muito dificilmente poderão vir a ser ultrapassados pelo A., nos próximos 8-10 anos.”
Lendo-se o requerimento inicial verifica-se que o Demandante não alega qualquer facto, razão ou circunstância concretos tendentes a demonstrar que a participação de qualquer dos Vogais do CSM Juízes de 1ª instância na deliberação ora impugnada foi enformada por qualquer eventual convicção pré-determinada ou por outro interesse que não fosse o de aferir a adequação da classificação proposta pelo Senhor Inspetor ao seu desempenho funcional no ano de 2017, considerando apenas os dados objetivos colhidos no respetivo procedimento.
Ora, a decisão impugnada demonstra o contrário uma vez que a classificação que foi lhe atribuída é superior à que foi proposta.
Aliás, na sua alegação, constam apenas afirmações, observações, suposições e conjeturas e são configuradas hipóteses sem qualquer suporte factual.
Na verdade, os únicos factos aí descritos respeitam a si próprio, ou seja, que é Doutor em Direito “o que, a avaliar pela informação contida no sítio do CSM, não parece que suceda com os Senhores vogais juízes de 1ª instância” e que possui um “curriculum” académico superior ao dos Vogais Juízes de 1ª instância, mas mesmo aqui sem concretizar e sem demonstrar essa falta e essa superioridade.
Pelo que a convicção do demandante não passa disso mesmo, da sua convicção, dado que a invoca sem trazer qualquer valoração objetiva da mesma.
Por outro lado, mesmo que essa impressão subjetiva, que o demandante invoca, não sofresse de patente falta de consistência, a mesma só seria de ponderar se acompanhada da evidenciação de motivos relevantes que pudessem ser encarados objetivamente com desconfiança por um homem normal, diligente e medianamente sagaz, ou seja, que por esses motivos poderem ser vistos, externamente, como suscetíveis de afetar, na aparência, a garantia da boa atuação da Administração.
Mas não é o que decorre da sua alegação.
Acresce que o CSM é um Órgão constitucional autónomo, de especial exigência no tocante à legitimidade democrática, à isenção e à imparcialidade, por estar incumbido de promover o poder judicial independente e respeitado pelos demais poderes e pelos cidadãos, enquanto pilar básico dum moderno estado e pedra angular da essência em que se consubstancia a ideia de estado de direito.
A sua composição “obedece claramente às seguintes regras; (a) uma maioria de membros designada pelos órgãos de soberania diretamente eleitos – PR e AR -, acentuando assim a sua legitimação democrática e contrariando a criação de formas de autogestão corporativa da magistratura, (b) simultaneamente, uma forte presença de membros oriundos da própria magistratura, a maior parte deles eleitos pelos próprios juízes, de entre si, (isto é, pelo conjunto dos juízes e não separadamente pelas várias categorias de juízes), o que se traduz numa certa medida de autogoverno da magistratura, (c) ausência de membros designados pelo Governo, sublinhando a separação entre a magistratura e o executivo e afastando toda a ingerência deste no governo daquela; (d) entrega da presidência do CSM ao Presidente do STJ, de modo a evitar, através dessa união pessoal de cargos, qualquer conflito de legitimidade ou de autoridade, e por forma a reforçar a posição dos juízes do STJ dentro do Conselho[21].”
Tal composição assegura, assim, uma diversificada, mas relativamente equilibrada, legitimação democrática porquanto, não obstante dispor de uma maioria de membros designados, de entre pessoas de reconhecido mérito, pelos órgãos de soberania diretamente eleitos, conta também com uma significativa presença de membros oriundos da própria magistratura, a maior parte deles (sete) eleitos pelo corpo único dos juízes dos tribunais judiciais, sem distinção de qualquer das suas três categorias e de harmonia com o princípio da representação proporcional [artigo 218º, n.º 1, alínea c), da CRP], o que, além de corresponder a um princípio geral de direito eleitoral constitucional [artigo 113º, n.º 5, da CRP], garante uma adequada representação das várias correntes da magistratura judicial, contribuindo, assim, para acentuar a legitimidade democrática do CSM [artigos 137º a 148º, do EMJ].
Ora, perante um Órgão com tais natureza e diversidade de fontes de legitimidade e cujas deliberações são tomadas à pluralidade dos votos, cabendo ao presidente voto de qualidade [artigo 156º, n.º 1, do EMJ], só com a invocação de razões concretas, objetivas e seriamente convincentes pode ser arredada a presunção de que qualquer dos seus membros eleitos pelo corpo único dos juízes, sem distinção de qualquer das suas três categorias, está, como é normal, imbuído do espírito de serviço público inerente à legitimidade que lhe confere essa eleição e, por isso, não persegue eventuais interesses particulares, formando a sua própria convicção apenas com base nos dados objetivos colhidos no procedimento administrativo.
Por outro lado e decisivamente, mesmo que se admitisse, em tese, que a participação de algum dos seus múltiplos membros, objetivamente valorada, pudesse estar inquinada por uma convicção pré-‑determinada pelo interesse particular, de qualquer modo, também não se vislumbraria como poderia a putativa falta de parcialidade do Órgão na deliberação ser desencadeada pelo contágio desse contributo eventualmente inquinado, com um voto de eficácia e valia exatamente iguais ao de cada um dos demais, excetuando o do Presidente.
Mesmo assim, o Demandante não forneceu o mais leve indício de que a eventual contaminação desse contributo tenha tido qualquer efeito de relevante para a formação de uma deliberação que foi tomada unanimemente pelo colégio que forma o CSM.
Por conseguinte, não procede a invocada violação do princípio da imparcialidade, por não se mostrar sustentada em razões adequadas e válidas, nomeadamente por inexistir qualquer impedimento ou suspeição na participação dos Senhores Vogais, Juízes da 1ª instância, na deliberação impugnada.
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3). “Deficit” da Instrução:
Invoca, também, o recorrente a existência de “deficit” de instrução do relatório inspetivo que esteve na base da deliberação impugnada.
Para o efeito, formula considerações de desacordo com o teor do relatório inspetivo, efetuando comparações com os anteriores relatórios inspetivos ao seu serviço, alegando ter sido omitida uma análise pormenorizada ao seu currículo académico e profissional e o apuramento da sua idoneidade cívica e, ainda, a circunstância de o relatório inspetivo ter perscrutado matéria jurisdicional.
Dispõe o artigo 58º do CPA, sob a epígrafe “Princípio do inquisitório”, que “O responsável pela direção do procedimento e os outros órgãos que participem na instrução podem, mesmo que o procedimento seja instaurado por iniciativa dos interessados, proceder a quaisquer diligências que se revelem adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa, ainda que respeitantes a matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados”.
O princípio do inquisitório, consagrado no artigo 58º do CPA, constitui um princípio geral do procedimento administrativo.
Em concreto, “o inquisitório tem a ver com os poderes de a Administração proceder às investigações necessárias ao conhecimento dos factos essenciais ou determinantes para a decisão, exigindo-se dela (ou imputando-lhe a responsabilidade correspondente) a descoberta e ponderação de todas as dimensões de interesses públicos e privados que se liguem com a decisão a produzir.
O princípio liga-se, nesta vertente, às ideias de completude instrutória ou de máxima aquisição de (fatos e) interesses, cuja - pode implicar ilegalidade do ato final do procedimento, por deficit de instrução (…)[22].”
São afloramentos deste princípio os artigos 115º, 116, n.º 1, e 125º, todos do CPA.
Nos termos do artigo 115º do CPA, sob a epígrafe “factos sujeitos a prova”:
1. O responsável pela direção do procedimento deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito.
2. Não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, bem como os factos de que o responsável pela direção do procedimento tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções.
3. O responsável pela direção do procedimento deve fazer constar do procedimento os factos de que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções”.
Por sua vez, dispõe o artigo 116º, n.º 1, do CPA, sob a epígrafe “prova pelos interessados”, que “cabe aos interessados provar os factos que tenham alegado, sem prejuízo do dever cometido ao responsável pela direção do procedimento nos termos do n.º 1 do artigo anterior”.
E, ainda, nos termos do artigo 125º do CPA, sob a epígrafe “Diligências complementares”, “Após a audiência, podem ser efetuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes”.
Porém, se é certo que o princípio do inquisitório se enquadra no dever fundamental que recai sobre os órgãos da Administração Pública de busca da verdade material[23], também permite “numa perspetiva negativa”, a pura recusa em se abrir, sequer, qualquer período de produção de prova, se for entendido o seu carácter desnecessário ou supérfluo à luz da verdade material já conhecida, ou de recusa, mesmo quando aberto o período de produção de prova, de tudo o que for impertinente ou dilatório[24].
Sobre a classificação dos juízes de direito regem os artigos 33º e seguintes do EMJ.
Nessa conformidade, os juízes de direito são classificados, de acordo com o seu mérito, de Muito bom, Bom com distinção, Bom, Suficiente e Medíocre (artigo 33º).
Por outro lado, a classificação deve atender ao modo como os juízes de direito desempenham a função, ao volume, dificuldade e gestão do serviço a seu cargo, à capacidade de simplificação dos atos processuais, às condições de trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria intelectual, exercício de funções enquanto formador dos auditores de justiça, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade (artigo 34º, n.º 1, do EMJ).
Também, nas classificações são sempre considerados o tempo de serviço, os resultados das inspeções anteriores, os processos disciplinares e quaisquer elementos complementares que constem do respetivo processo individual (artigo 37º, nº 1, do EMJ) e o inspecionando é ouvido obrigatoriamente sobre o relatório da inspeção, podendo fornecer os elementos que entender convenientes (artigo 37º, n.º 2, do EMJ).
Em matéria de critérios de avaliação do serviço prestado pelos juízes, dispõe o artigo 12º do Regulamento dos Serviços de Inspeção do Conselho Superior da Magistratura (Deliberação nº 1777/2016, do CSM), que:
1. “A inspeção dos magistrados judiciais incide sobre a sua capacidade humana para o exercício da função, a sua adaptação ao serviço e a sua preparação técnica.
2. No tocante à capacidade humana para o exercício da função, a inspeção leva globalmente em linha de conta, entre outros, os seguintes fatores:
a. Independência, isenção, dignidade de conduta e idoneidade cívica;
b. Relacionamento com sujeitos e intervenientes processuais, outros magistrados, advogados, outros profissionais forenses, funcionários judiciais e público em geral;
c. Prestígio profissional e pessoal de que goza enquanto juiz e na decorrência do exercício da função;
d. Serenidade e reserva com que exerce a função;
e. Capacidade de compreensão das situações concretas em apreço e sentido de justiça, face ao meio sociocultural onde a função é exercida;
f. Capacidade e dedicação na formação de magistrados.
3. A adaptação ao serviço é analisada, entre outras, pelas seguintes vertentes:
a. Assiduidade, zelo e dedicação;
b. Produtividade, designadamente no que respeita à taxa de resolução, obtida pela divisão do número de processos findos pelo número de processo entrados no mesmo ano, e à taxa de recuperação, correspondente à razão entre o número de processos findos e a soma dos processos entrados e dos processos pendentes;
c. Método de trabalho, dirigido à decisão final, que se revele organizado, lógico e sistemático;
d. Prazos de decisão e tempo de duração dos processos;
e. Capacidade de simplificação processual;
f. Direção das audiências e outras diligências, mormente quanto à pontualidade, calendarização, disciplina e criteriosa gestão do tempo;
g. Gestão do acervo processual distribuído ao inspecionado e participação na gestão da unidade de processos;
h. Contribuição do juiz para o cumprimento dos objetivos processuais aprovados.
4. Na análise da preparação técnica, a inspeção toma globalmente em linha de conta, entre outros, os seguintes vetores:
a. Nível jurídico do trabalho inspecionado, apreciado, essencialmente, pela capacidade de síntese na enunciação e resolução das questões, pela clareza e simplicidade da exposição e do discurso argumentativo, pelo senso prático e jurídico e pela ponderação e conhecimentos revelados nas decisões;
b. Capacidade de apreensão das situações jurídicas em apreço;
c. Capacidade de convencimento decorrente da qualidade e originalidade da argumentação crítica utilizada na fundamentação das decisões;
d. Categoria intelectual, no sentido de avaliação dos conhecimentos técnico-jurídicos adquiridos e da forma como tais conhecimentos são aplicados no exercício de funções.
5. Na apreciação referida nos números anteriores são sempre ponderadas as circunstâncias em que decorreu o exercício de funções, designadamente as condições de trabalho, volume de serviço, particulares dificuldades do exercício da função, grau de experiência na judicatura compaginado com a classificação e complexidade do tribunal ou secção, acumulação de serviço, tribunais ou secções, o exercício da função de juiz -coordenador, bem como de outras funções legalmente previstas ou autorizadas e a relevância de trabalhos jurídicos publicados”.
A propósito dos elementos a considerar nas inspeções, dispõe o artigo 16º, n º 1, do Regulamento dos Serviços de Inspeção do Conselho Superior da Magistratura (RSICSM - Deliberação nº 1777/2016, do CSM), que:
“As inspeções baseiam-se, entre outros que se mostrem relevantes, nos seguintes meios de conhecimento:
a) Processo individual do inspecionado;
b) Percurso profissional do inspecionado;
c) Elementos em poder do Conselho Superior da Magistratura a respeito dos tribunais, secções ou serviços em que o juiz tenha exercido funções, tendo em consideração os dados disponíveis relativamente ao desempenho de outros juízes de direito em idênticas circunstâncias;
d) Os resultados das inspeções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, relatórios, informações e quaisquer elementos complementares, referentes ao tempo e lugar a que a inspeção respeita e que estejam na posse do Conselho Superior da Magistratura;
e) Elementos indicados nos artigos 3.º e 4.º relativos ao inspecionado e aos tribunais ou secções;
f) Outros elementos existentes em arquivo nas comarcas onde o inspecionado tenha desempenhado funções, nomeadamente provimentos, relatórios e atas de reuniões de planeamento e avaliação;
g) Objetivos processuais definidos;
h) Consulta de processos em suporte físico e eletrónico, livros e papéis, findos e pendentes, na estrita medida do que se mostrar necessário para firmar uma segura convicção sobre o mérito do inspecionado;
i) Audição de gravações de diligências presididas pelo inspecionado;
j) Memorando, trabalhos e outros documentos apresentados pelo inspecionado;
k) Esclarecimentos prestados pelo inspecionado e os que o inspetor judicial entenda por conveniente solicitar;
l) Entrevistas com o inspecionado, que podem ser efetuadas por videoconferência ou por outros meios de comunicação à distância;
m) Contactos com entidades diversas.”
Por seu turno, o artigo 17º do mesmo diploma disciplina o processo inspetivo de classificação, dispondo que:
“1 - O processo inspetivo de classificação inicia -se com o despacho do inspetor judicial que o declare aberto.
2 — Naquele despacho, o inspetor judicial, além do mais:
a) Designa dia para a primeira entrevista com o inspecionado, a ocorrer entre 15 e 30 dias, preferencialmente em data consensualizada;
b) Comunica a data do início da inspeção à Divisão de Quadros e de Inspeções Judiciais do Conselho Superior da Magistratura, ao inspecionado, ao juiz presidente das comarcas envolvidas e ao respetivo administrador judiciário, neste caso com a indicação da data provável e local de instalação dos serviços de inspeção, para providenciarem a sua instalação em condições condignas e a necessária colaboração ao bom andamento dos serviços inspetivos.
3 — Até cinco dias antes da data designada para a primeira entrevista, o inspecionado entrega ao inspetor judicial, querendo, até ao máximo de dez trabalhos jurídicos produzidos no período inspetivo em causa, e um memorando sobre o seu desempenho nesse período.
4 — Durante a inspeção, o inspetor judicial pode obter todos os esclarecimentos que tiver por convenientes, designadamente junto do inspecionado.
5 — No prazo máximo de 45 dias, contados da primeira entrevista com o inspecionado, realiza -se a entrevista final, durante a qual o inspetor judicial, sempre que possível, informa o inspecionado da notação a propor.
6 — Se não for possível ultimar a inspeção no prazo mencionado no número anterior, o inspetor judicial solicita a prorrogação do prazo ao vice -presidente do Conselho Superior da Magistratura.
7 — No prazo máximo de 30 dias, contados da entrevista final, o inspetor judicial elabora o relatório inspetivo, sem prejuízo de prorrogação pelo vice -presidente do Conselho Superior da Magistratura.
8 — O relatório inspetivo é notificado ao inspecionado, que pode responder no prazo de 10 dias, juntar elementos e requerer diligências que tiver por convenientes.
9 — Caso se mostre necessário proceder a diligências complementares, o inspetor judicial procede à sua efetivação no prazo de 30 dias, elaborando a informação final nos dez dias subsequentes à resposta ou ao encerramento das diligências, a qual é notificada ao inspecionado.
10 — Se a informação final aditar novos factos, que não podem ser desfavoráveis ao inspecionado, este pode pronunciar -se no prazo de 10 dias, findos os quais o processo inspetivo é remetido à Divisão de Quadros e de Inspeções Judiciais do Conselho Superior da Magistratura.
11 — Se, no decurso da inspeção, o inspetor judicial verificar quaisquer circunstâncias anómalas que convoquem medidas urgentes de correção, comunica-as ao vice -presidente do Conselho Superior da Magistratura, em relatório sumário, com proposta da providência a adotar, dando disso conhecimento ao inspecionado”.
No caso dos autos, defende o recorrente que ocorreu “deficit” de instrução do relatório inspetivo que esteve na base da deliberação impugnada, formulando considerações de desacordo com o teor do relatório inspetivo, efetuando comparações com os anteriores relatórios inspetivos ao seu serviço, alegando ter sido omitida uma análise pormenorizada ao seu currículo académico e profissional e o apuramento da sua idoneidade cívica e, ainda, invocando a circunstância de o relatório inspetivo ter perscrutado matéria jurisdicional.
Percorrido o relatório inspetivo, verifica-se que não assiste razão ao recorrente.
Na verdade, analisado o relatório de inspeção (junto a fls. 196) verifica-se que o mesmo contém a apreciação crítica dos elementos considerados e diligências realizadas, cujo elenco consta de fls. 5 a 7 do relatório, onde se incluem, entre outros, despachos, sentenças, atas, provimentos, ordens de serviço, trabalhos apresentados pelo recorrente e o memorando apresentado pelo mesmo.
Foram analisadas as capacidades humanas do Demandante, ponderada a sua independência (quanto ao dever de acatamento das decisões proferidas, em via de recurso, pelos Tribunais Superiores; quanto à obediência à Constituição de à Lei), isenção, dignidade de conduta e idoneidade cívica (incluindo o relacionamento com os demais magistrados, com os advogados, com os funcionários judiciais e com outras instituições que se relacionam com a atividade dos tribunais), e, ainda, a sua serenidade e reserva no exercício da função.
Tudo isso esclarecido com recurso a atos concretos desenvolvidos pelo Demandante e com a indicação dos processos em que foram praticados (fls. 12 a 111 do relatório).
Apreciada foi também a capacidade e dedicação do magistrado e a sua adequação ao serviço (incluindo o tempo de serviço, a assiduidade, os índices de produtividade, a gestão processual, pontualidade e direção de audiência/diligências, preparação técnica/nível jurídico do trabalho inspecionado).
Tudo também demonstrado com recurso a listagens e atos concretos desenvolvidos pelo Demandante e com a indicação dos processos em que foram praticados (fls. 111 a 219 do relatório de inspeção).
Conclui-se, então, como se refere a fls. 203 da deliberação do Conselho Plenário do CSM, posta em crise, que no relatório da inspeção se encontram transcrições dos despachos e das decisões do inspecionado, atas, dados objetivos retirados do citius sobre o volume de trabalho encontrado, pendências, registo de atividade em tal plataforma, e, nesse aspeto, é o mesmo detalhado e está ancorado em elementos objetivos (analise de atas, despachos, estatísticas, audição de gravações de diligências, registo da hora de inicio e de fim das diligências, analise do agendamento efetuado, a disponibilidade de sala, registo disciplinar do juiz, etc.).
Acresce que foram, também, analisadas as decisões do Exmo. Senhor Juiz, mesmo as por ele apresentadas, bem como foram tidas em consideração as certidões das decisões por ele apresentadas e, ainda, a pronúncia da ASJP sobre a materialização dos processos.
Ora, ao contrário do alegado pelo Demandante (designadamente quanto à invocada circunstância de o relatório inspetivo ter perscrutado matéria jurisdicional), o Exmo. Inspetor indagou e indicou quais os factos (vários) que lhe são concretamente imputados, efetuando, após, a necessária análise quantitativa e qualitativa aos serviços por ele prestados, sendo que, a final, foram sintetizados no relatório, em sede de conclusão (fls. 218 e 219 do relatório), pelo que não se vislumbra em que medida haja “deficit” de instrução quanto a este campo.
Relativamente ao currículo académico e profissional do recorrente, o mesmo foi devidamente considerado no relatório, conforme resulta de fls. 8 a 12 e 111 (do relatório), onde, além do mais, é feita alusão às obras que, em sede de memorando, informou estar a elaborar.
Quanto à idoneidade cívica alega o recorrente que o Exmo. Inspetor se limitou a escrever que nada se conhece em abono ou desabono da idoneidade cívica do senhor juiz (fls. 54 do relatório).
Porém, o Demandante, nesta ação, limitou-se a efetuar uma alegação genérica, sem cuidar de indicar que aspetos deveriam ter sido considerados sobre a sua idoneidade cívica, e que não o foram, particularmente no período inspetivo em causa (entre 01 de janeiro de 2017 e 12 de dezembro de 2017), e que podiam ser úteis ou convenientes para a instrução.
Ainda, em cumprimento do disposto no artigo 37º, nº 2, do EMJ e 17º, n.º 8, do RSICSM, foi o Demandante notificado do relatório de inspeção e ouvido a respeito do mesmo, tendo apresentado a sua resposta, procedendo à junção de um documento e solicitando a junção aos autos de documentação vária (cfr. fls. 411 a 325 dos autos).
Tal resposta foi devidamente analisada pelo Exmo. Inspetor, que, após determinar a junção da documentação requerida e considerada relevante para a boa decisão da causa, elaborou a informação final, na qual se pronuncia sobre as questões suscitadas na resposta, reiterando, em suma, o que já havia escrito em sede de relatório de inspeção.
Face ao exposto, não ocorreu qualquer “deficit” de instrução.
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4). Erro manifesto na apreciação dos pressupostos de facto:
Entende o Demandante que ocorre erro manifesto na apreciação da matéria de facto em que assentou a deliberação impugnada.
Para o efeito, pronunciou-se, especificadamente, sobre a apreciação feita naquela deliberação sobre a matéria de facto, alegando a sua discordância relativamente à mesma.
Concretamente pronunciou-se sobre os seguintes “itens” da deliberação impugnada:
- A carga processual e o empenho do juiz (fls. 208-211); a noção de independência plasmada no não acatamento das decisões dos Tribunais (fls. 212-213); a noção de independência plasmada em atos do recorrente quanto à obediência à constituição e à lei (fls. 213-229); a noção de isenção ou imparcialidade plasmadas nos atos do recorrente inspecionado (fls. 229-232); a dignidade da conduta evidenciada em atos do recorrente (fls. 232-233); o relacionamento do recorrente com os colegas (fls. 234-235); as relações do recorrente com os advogados (fls. 235-239); as relações do recorrente com os funcionários de justiça (fls. 239-244); as relações do recorrente com os agentes de execução (fls. 244-245); o prestígio profissional e pessoal do recorrente (fls. 245); a serenidade e reserva no exercício da função (fls. 246 e 247); a produtividade (247 e 248); o subagendamento (fls. 249 e 250); o agendamento de tentativas de conciliação como alegado expediente dilatório (fls. 250-251); a falta de marcação de audiências preliminares e audiências prévias (fls. 251); outros exemplos de tramitação processual alegadamente não consentânea com a boa gestão processual (fls. 251-252); a capacidade de simplificação processual, a pontualidade e direção de audiência/diligência e a adaptação ao serviço (fls. 252-254); a preparação técnica (fls. 254).
Por fim, o Demandante, também, se pronunciou sobre a apreciação feita relativamente aos trabalhos que apresentou.
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Para o Demandante as apreciações feitas no ato impugnado não correspondem à realidade e, diz que, nele, se fazem análises sobre várias decisões de mérito, por si proferidas, mas que, segundo ele, trata-se de matéria jurisdicional relativamente à qual não é, “julga-se” lícito fazer quaisquer considerandos e/ou valorar em sede inspetiva, apenas sendo tal matéria escrutinável em sede de recurso ou de reclamação.
Ora, não se pode confundir o controlo jurisdicional das decisões judiciais, que podem ser mantidas, alteradas ou revogadas pelos Tribunais Superiores, com a sua análise crítica, em ato inspetivo, a fim de “se firmar uma segura convicção sobre o mérito do inspecionado”.
Com efeito, sendo a sentença pública não existe qualquer impedimento a que se faça uma análise crítica da mesma, sendo que, no caso, essa análise é feita para se avaliar, nomeadamente, a preparação técnica do inspecionando.
Para esse efeito, deve tomar-se em linha de conta, segundo o Regulamento das Inspeções, nomeadamente o nível jurídico do trabalho inspecionado, apreciado, essencialmente, pela capacidade de síntese na enunciação e resolução das questões, pela clareza e simplicidade da exposição e do discurso argumentativo, pelo senso prático e jurídico e pela ponderação e conhecimentos revelados nas decisões, a capacidade de apreensão das situações jurídicas em apreço, a capacidade de convencimento decorrente da qualidade e originalidade da argumentação crítica utilizada na fundamentação das decisões e a categoria intelectual, no sentido de avaliação dos conhecimentos técnico-jurídicos adquiridos e da forma como tais conhecimentos são aplicados no exercício de funções.
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Diz o Demandante que o ato impugnado sofre do vício de erro “manifesto” na apreciação dos seus pressupostos de facto.
Ora, o erro nos pressupostos de facto constitui uma das causas de invalidade do ato administrativo, consubstanciando um vício de violação de lei que configura uma ilegalidade de natureza material, pois é a própria substância do ato administrativo que contraria a lei.
Este vício consiste na divergência entre os pressupostos de que o autor do ato partiu para proferir a decisão administrativa final e a sua efetiva verificação na situação em concreto, resultando do facto de se terem considerado na decisão administrativa factos não provados ou desconformes com a realidade.
Segundo a jurisprudência[25] o erro nos pressupostos de facto “consubstancia um vício de violação da lei e consiste na discrepância entre os pressupostos factuais que se revelarem determinantes para a decisão e aqueles que efetivamente se verificam. Para que proceda a invocação em apreço, o impugnante tem o ónus de invocar os factos que compõem a realidade que tem como verdadeira e demonstrar que os factos nos quais a administração se baseou não existiam ou não tinham a dimensão por ela suposta, havendo ainda que averiguar a concreta relevância do erro para a decisão que veio a ser tomada”.
Na doutrina:
Marcelo Caetano[26] ensina que o erro de direito, consistente na interpretação ou aplicação indevida da regra de direito, perfila-se, ao lado do erro de facto, (…), como integrante do vício de violação da lei.
Para Freitas do Amaral[27] o vício de violação de lei é o “vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis.
O vício de violação de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material: neste caso, é a própria substância do ato administrativo, é a decisão em que o ato consiste, que contraria a lei. (…).
Não há, pois, correspondência entre a situação abstratamente delineada na norma e os pressupostos de facto e de direito que integram a situação concreta sobre a qual a Administração age, ou coincidência entre os efeitos de direito determinados pela Administração e os efeitos que a norma ordena. O vício de violação de lei produz-se normalmente quando, no exercício de poderes vinculados, a Administração decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decida quando a lei mande decidir algo.”
O vício de violação de lei ocorre, pois, quando é efetuada uma interpretação errónea da lei, aplicando-a à realidade a que não devia ser aplicada ou deixando-a de aplicar à realidade que devia ser aplicada.
Deste modo, o vício de erro nos pressupostos de facto não é suscetível de ser confundido com a diferente perspetiva que o Demandante tenha acerca dos factos comprovados e nem com o erro de direito.
Por sua vez, o erro de direito, consistente na interpretação ou aplicação indevida da regra de direito, perfila-se, ao lado do erro de facto - erro incidente em factos materialmente inexistentes ou apreciados erroneamente - como integrante do vício de violação da lei.
Acresce que a jurisprudência desta Secção e Supremo Tribunal tem entendido que na ação administrativa de impugnação das deliberações do CSM os poderes do Tribunal são limitados, não lhe competindo, pois, fazer administração ativa, dado ser ela uma ação de mera legalidade e não uma ação de jurisdição plena.
Por sua vez, sendo seu objeto apenas a impugnação da deliberação que atribuiu ao Demandante a classificação de serviço de “suficiente”, não pode o Tribunal sindicar o juízo valorativo contido nessa deliberação, a menos que o mesmo enferme de erro manifesto, crasso ou grosseiro relativamente ao seu substrato factual, ou se os critérios de avaliação forem ostensivamente desajustados ou violadores dos princípios da justiça, da imparcialidade e da proporcionalidade.
Não compete, pois, aos tribunais substituírem-se à Administração na avaliação da situação, “mas compete-lhes anular o ato quando verificarem que a avaliação feita pela Administração é manifestamente desacertada e inaceitável, quando o erro é ostensivo e notório, percetível a uma pessoa sem os conhecimentos da Administração[28]”.
Percorrida a deliberação em causa, que assenta na matéria de facto constante do relatório de inspeção [transcrita desde o percurso académico do recorrente - fls. 8 do relatório – cfr. fls. 40 a 203 da deliberação], constata-se que a mesma não enferma de “erro manifesto, crasso ou grosseiro” relativamente ao seu substrato factual e que os critérios de avaliação usados não se revelam desajustados.
Na verdade, a avaliação da matéria de facto, efetuada pelo Plenário do Conselho Superior da Magistratura, é suficientemente percetível a qualquer destinatário no que respeita à adequação da conduta do recorrente aos parâmetros que, globalmente presidem à classificação de serviço.
Por fim, resulta quer do requerimento inicial quer das suas alegações que o Demandante, apontando perspetivas diferentes de valoração e de interpretação dos pressupostos de facto [e não razões objetivas de erro], põe, apenas, em causa o “juízo valorativo” que veio a ser tomado em sede de deliberação, dado pretender que seja decidida coisa diversa.
Conclui-se, assim, que inexiste o invocado erro manifesto na apreciação dos pressupostos de facto.
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5). Falta de fundamentação da deliberação impugnada:
Defende, ainda, o Demandante que a deliberação impugnada, ao não ter ponderado corretamente as circunstâncias que rodearam o seu exercício de funções e ao “tirar conclusões não fundamentadas”, viola o dever de fundamentação estabelecido no artigo 268º, nº 3, da CRP e nos artigos 152º e 153º, estes do CPA.
Ora, a fundamentação de um ato administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato ou a dotá-lo de certo conteúdo[29].
O dever de fundamentação encontra consagração constitucional no artigo 268º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, que dispõe que “os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Na verdade, o dever de fundamentação, que se encontra regulado nos artigos 152º a 154º do Código do Procedimento Administrativo, constitui uma das mais relevantes garantias dos particulares, facilitando o controlo da legalidade dos atos[30].
A este propósito referem Gomes Canotilho e Vital Moreira[31] que “[o]s cidadãos têm direito à fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses protegidos (n.º 3, 2ª parte). A fundamentação é aqui entendida não só como motivação, traduzida na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela Administração, mas também como justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram à decisão tomada.
Trata-se de um princípio fundamental da administração do Estado de direito, pois a fundamentação não só permite captar claramente a atividade administrativa (princípio da transparência da ação administrativa) e a sua correção (princípio da boa administração), mas também, e principalmente, possibilita um controlo contencioso mais eficaz do ato administrativo, sobretudo quanto aos vícios resultantes da ilegalidade dos pressupostos e do desvio do poder. Em relação aos atos praticados no exercício de poderes discricionários, a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto que sem ela ficaria substancialmente frustrada a possibilidade de impugnar com êxito os seus vícios mais típicos.”
Segundo Luiz S. Cabral de Moncada[32], “[o] dever da fundamentação expressa de atos é uma obrigação oficiosa da Administração que corresponde a um direito fundamental constitucional dos destinatários do ato com honras de consagração expressa no n.º 3 do artigo 268º e ao mesmo tempo contribui para a melhor decisão administrativa e para a mais correta interpretação da vontade da Administração plasmada no ato. Preenche assim uma dupla função, subjetiva e objetiva e é um adquirido constitucional na caracterização da atividade administrativa[33].”
Por outro lado, refere-nos o mesmo autor[34] que [“o] se pretende com a fundamentação é levar ao conhecimento do destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo que o autor do ato percorreu para decidir de modo a permitir que um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário do ato, possa compreender por que razão o autor do ato decidiu assim. O critério é o da compreensibilidade por um destinatário normal do ato colocado na posição do destinatário real.”
Para Fernanda Gonçalves e Outros[35] “[o] dever de fundamentação e sede administrativa tem, compreensivelmente, uma previsão mais detalhada que a própria Constituição, o que bem se compreende dada a função orientador da CRP e a natureza operativa do CPA.
Assim, ainda que no exercício de poderes vinculados, devem ser fundamentados todos os atos relativamente aos quais a lei faça essa exigência e ainda todos os outros que afetem interesses legalmente protegidos” - Sublinhado nosso.
Conforme mencionado no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 30/3/2017, secção do contencioso, proferido no processo nº 62/16.9YFLSB[36] “A fundamentação consiste assim na expressão dos motivos que encaminharam a decisão para um determinado sentido e na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram ao pronunciamento e, como emerge do n.º 2, do artigo 153º, do CPA, deve ser clara, suficiente e coerente.
Sendo, em consequência, ilegal a fundamentação «obscura» - que não permite apurar o sentido das razões apresentadas -, «contraditória» - que não se harmoniza os fundamentos logicamente entre si ou não se conforma aqueles com a decisão final -, ou «insuficiente» - que não explica por completo a decisão tomada.
Ora, apenas releva, como vício do ato, a insuficiência da fundamentação que seja manifesta, dado que se tem como suficiente a exposição sucinta dos fundamentos e dos elementos necessários à expressão das razões do ato, apreensíveis por um destinatário normal e razoável[37]”.
Por outro lado, no artigo 152º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, estão enunciados os casos em que existe dever de fundamentar, mais concretamente (para além daqueles em que a lei especialmente o exija), os que: neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções; decidam reclamação ou recurso; decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior. Ou seja, em suma, os atos dominados “pela matriz dos atos gravame, ou lesivos dos interesses de terceiros[38]”.
Dispõe, pois, o artigo 153º, n.º 1, do CPA, que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”.
E, estatui o n.º 2 do mesmo normativo, que “equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato”.
A este propósito decidiu-se no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, Secção do contencioso, de 04/07/2019, proferido no processo n.º 18/18.7YFLSB[39], que “A densidade de fundamentação dos atos administrativos à luz do disposto no artigo 268.º, n.º 3, 2.ª parte, da CRP, e em conformidade com os artigos 151.º, n.º 1, alínea d), 152.º, n.º 1, alínea a), e 153.º, n.ºs 1 e 2, do CPA, deverá ser de teor variável em função das exigências inerentes a cada tipo de ato ou mesmo a cada caso singular, devendo nortear-se sempre pelo desiderato de proporcionar “a um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário do ato”, a compreensão das razões que conduziram o órgão decisor à decisão proferida”.
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Ora, analisada a deliberação impugnada, de 12 de junho de 2018, do Plenário do CSM constata-se que a mesma enuncia (reproduzindo-os) os elementos considerados no relatório de inspeção (onde se incluem, entre outros, despachos, sentenças, atas, provimentos, ordens de serviço, trabalhos apresentados pelo recorrente e o memorando apresentado), e que procede à sua análise crítica.
Tal análise permite vislumbrar qual o juízo valorativo que recaiu sobre a conduta profissional do Demandante para aquele período em concreto.
No entanto, não se observa, na deliberação e na sua fundamentação, uma suficiente densificação e concretização que explicite, na sua concatenação com os preceitos aplicáveis, os fatores que foram decisivos para a atribuição da classificação de serviço de “Suficiente”.
Com efeito, está assente que, na deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 19 de setembro de 2017, o recorrente obteve a classificação de serviço de “Muito Bom” pelo seu desempenho como Juiz ... no período compreendido entre 1 de outubro de 2012 e 31 de dezembro 2016.
Acresce que no âmbito do processo de inspeção extraordinária n.º 2017/467/IE, foi apreciado o mérito profissional do recorrente ao serviço prestado no período compreendido de 01/01/2017 a 31/08/2017 e de 01/09/2017 a 12/12/2017.
Este período iniciou-se, assim, no dia seguinte ao do termo final do período abrangido pela última inspeção que lhe foi feita, ou seja, aquela findou a 31.12.2016 e esta iniciou-se em 01.01.2017.
Acresce que a classificação que lhe foi atribuída naquela inspeção, de “Muito Bom”, foi através da deliberação do Conselho Plenário do CSM proferida em 19.09.2017, ou seja, durante o período abrangido pela inspeção extraordinária em causa.
Finda a Inspeção Extraordinária, determinada pelo Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM de 15/12/2017, o Exmo. Senhor Inspetor formulou a proposta de atribuição ao Demandante da classificação de serviço de "Medíocre" porque, em síntese, o Demandante, embora com capacidades intelectuais, “não revela o mínimo empenho, revela atos de arbítrio (não aguardar 5 minutos pelos advogados, quando estes pedem a repetição dos julgamentos condena-os em custas, condena os funcionários em custas, quando lhe colocam dúvidas nos processos, condena em custas os agentes de execução quando estes lhe colocam dúvidas legítimas, etc.), sem medir as consequências dos seus atos na não realização de uma sã justiça (materializa tudo para ocupar os funcionários, inicia e conclui julgamentos sem esperar o mínimo pelos intervenientes para que não se produza prova ou quando se produz não ter a intervenção de todos, a fim de facilitar a decisão a proferir, intimida testemunhas, antecipa juízos da causa, aplica arbitrariamente e mui severamente sanções pecuniárias a funcionários, agentes de execução e às partes).
Tem uma errada conceção da independência do juiz e das matérias jurisdicionais (a que recorre sistematicamente para justificar os exageros que comete, esperando que as mesmas estejam sobre o manto da irresponsabilidade).
Assume comportamentos violadores dos seus deveres de isenção/imparcialidade (opina ainda em fase de produção de prova sobre a sua convicção).
Trata de forma desigual as partes (pois é intransigente quanto a alguns advogados quanto à hora de início da diligência, não esperando nem 2 minutos por eles, mas por outros espera até 30 minutos).
Tem comportamentos em violação grosseira dos seus deveres de correção no relacionamento com juízes, advogados, funcionários e agentes de execução (tece comentários negativos sobre o trabalho dos seus antecessores, altera-o, não espera um tempo razoável pelos advogados e quando estes tentam não prejudicar as partes, requerendo novo julgamento, aplica-lhes custas dos incidentes, sanciona de forma arbitrária, despótica, os funcionários e agentes de execução).
Denota falta de serenidade e reserva no exercício das suas funções.
(…).”
Ora, por deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 12/06/2018 foi atribuída ao Demandante a classificação de serviço de “Suficiente” pelo seu desempenho no período de 01/01/2017 a 12/12/2017.
Acresce que, em sede de apreciação final da deliberação, concluiu-se que o recorrente é “intransigente e inflexível”, denotando “grande falta de equilíbrio na sua atuação”, características que foram agora evidenciadas, “sendo muito diferente das assumidas no passado, pelo que a nota atribuir deve ponderar se as características comportamentais são apenas temporárias ou definitivas. Neste enquadramento, como no passado recente os comportamentos eram bastante diferentes, sendo inauditas as posturas agora encontradas, parece termos uma mudança comportamental, que pode ser limitada no tempo, conjuntural e não estrutural.
Como é óbvio sendo estrutural a nota que mais se adequa é o medíocre, pois a magistratura não pode ter no seu seio pessoas com este tipo de perfil e postura, que prejudicam em muito o cidadão, em termos de realização de justiça. Mas sendo conjuntural, não se justificará uma descida tão acentuada, até porque o período inspetivo é reduzido, devendo a descida de classificação ser menos abrupta, mas sempre em mais de um grau, pois os comportamentos foram muito prejudiciais para a justiça e evidenciam uma personalidade que se não for alterada, justifica outro tipo de medidas”.
E concluiu-se que “os relatórios passados relatam um juiz com características elevadas, muito diferentes das características agora detetadas e encontradas, o período reduzido desta inspeção não permite ainda vislumbrar se os comportamentos agora encontrados são acidentais e limitados no tempo ou, antes, estruturais e permanentes, razão pela qual se tem por equilibrado atribuir a notação de suficiente, classificação que permite continuar a monitorizar o Exmo. Juiz, com tempos muito curtos (2 anos), a fim de perceber se as características são estruturais ou conjunturais e após agir em conformidade. Ademais é uma nota que permite ao juiz reavaliar os seus comportamentos e depois agir de acordo com a sua real natureza[40]”.
Contudo, estas considerações são de teor vago que carecem de melhor concretização e não permitem apreender as razões que concretamente estiveram subjacentes à atribuição, em 12/06/2018, da classificação de serviço de “Suficiente” (para período de 01/01/2017 a 12/12/2017), quando na deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 19/09/2017, o Demandante obtivera a classificação de serviço de “Muito Bom” pelo seu desempenho como Juiz ... no período compreendido entre 1/10/2012 e 31/12/2016.
Importava, com efeito, enunciar as razões pelas quais num tão curto período deixou de se considerar que o trabalho do Demandante era meritório (“muito bom”) para passar a ser apenas “suficiente”.
Acresce que a deliberação que atribuiu a classificação de “Muito Bom” está datada de 19.09.2017, a queixa foi apresentada em 14.12.2017, o despacho a ordenar a inspeção extraordinária é de 15.12.2017, os serviços da inspeção ficaram instalados a partir de 24 de janeiro de 2018, o Exmo. Senhor Inspetor finalizou o seu Relatório em 12.03.2018, a sua informação final, propondo atribuição da classificação de “Medíocre”, é de 02.04.2018 e a deliberação impugnada que lhe atribuiu a classificação de “Suficiente” foi tomada em 12.06.2018.
Do exposto resulta a inspeção extraordinária foi ordenada no dia imediatamente a seguir à apresentação da queixa e que a mesma demorou cerca de 2 meses e meio após sua instalação.
Ora, um homem comum, ou seja, o “bonus pater familias” não compreende, porque não fundamentada, esta celeridade quer na decisão a ordenar a inspeção extraordinária quer na sua realização e conclusão, atendendo à circunstância de o mesmo órgão 3 meses antes lhe ter atribuído a classificação máxima, isto é, a de ”Muito Bom”.
Conclui-se, assim, que, referindo a deliberação que o período reduzido da inspeção extrordinária não permitia, “ainda”, vislumbrar se os comportamentos do Demandante “agora” encontrados [eram] acidentais e limitados no tempo ou, antes, estruturais e permanentes, não se alcança por que razão se atribuiu a notação de “Suficiente” ao Demandante e não outra.
Entende-se, pois, que a deliberação não enuncia de forma explícita as razões que conduziram à decisão tomada, sendo a sua fundamentação insuficiente.
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Nos termos do artigo 163º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, “são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção”.
Conforme se decidiu no aludido Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 04/07/2019, proferido no processo n.º 4/18.7YFLSB[41], “A falta de enunciação dos factos relevantes, conforme o prescrito na al. c) do n.º 1 do artigo 151.º do CPA, pode gerar a invalidade do ato, em regra, sob a espécie do vício de anulabilidade nos termos do artigo 163.º, n.º 1, do mesmo Código. De igual modo, a falta ou insuficiência de fundamentação implicará, pelo menos em regra, o vício de anulabilidade”.
A este propósito escreveu também Diogo Freitas do Amaral[42] que se faltar a fundamentação num ato que deva ser fundamentado, ou se a fundamentação existir mas não corresponder aos requisitos exigidos pela lei, o ato administrativo será ilegal por vício de forma e, como tal, será anulável, nos termos do artigo 163º, n.º 1, do CPA.
Nos termos do artigo 163º, n.º 2, do CPA, “o ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração”.
Assim, o ato anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz, produzindo efeitos jurídicos como se fosse válido até ao momento em que venha a ser anulado[43].
Acresce que a anulação contenciosa de um ato administrativo tem efeitos retroativos, tudo se passando na ordem jurídica como se o ato nunca tivesse sido praticado.
Porém, em situações excecionais, previstas no artigo 163º, n.º 5, do CPA, o legislador permite que tais efeitos anulatórios não se produzam.
Nos termos daquele normativo, “não se produz o efeito anulatório quando:
a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo”.
Trata-se da “consagração expressa do princípio do aproveitamento do ato administrativo, sempre que a Administração, no uso de poderes vinculados, ou no exercício de poderes discricionários, mas cuja discricionariedade esteja reduzida a zero, pratique um ato inválido, mas cujo conteúdo não possa ser diferente (alínea a).
Por outro lado, se o ato inválido o for por preterição de formalidades legais, mas se se demonstrar que no caso concreto o fim último que aquelas formalidades visam assegurar tiver sido assegurado por outro meio, a Administração pode degradar essa(s) formalidade(s) essencial(ais) em formalidade(s) não essencial(ais) (alínea b).
Por fim, o efeito anulatório é, igualmente, evitado se a Administração no uso de poderes discricionários praticou um ato inválido, mas que, ainda que respeitasse o bloco de legalidade atingido que gerou a anulabilidade do ato, o ato seria exatamente o mesmo (alínea c) – princípio do aproveitamento do ato[44].”
Importa, pois, apreciar se se mostram verificadas as três situações previstas no nº 5 do artigo 163º do CPA.
Relativamente à alínea a), a mesma tem em vista que mesmo que o ato fosse anulado teria de ser praticado com o mesmo conteúdo.
Ora, tendo em conta que a deliberação em causa versa sobre a atribuição de classificação de serviço pelo desempenho do recorrente enquanto Juiz ..., o conteúdo do ato anulável poderia ser diverso, não tendo necessariamente de ser o mesmo.
Quanto à situação prevista na alínea b), a mesma também não se verifica porquanto o fim visado (pela exigência procedimental ou formal preterida) não foi alcançado por outra via.
Por fim, quanto à alínea c), atendendo à matéria em causa, também não existe certeza, “sem margem para dúvidas”, que a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, mesmo sem o vício (falta de fundamentação), teria o mesmo conteúdo.
Pelo exposto, entende-se que não se verifica nenhuma das três situações que determina o aproveitamento do ato anulável.
Assim, é de concluir que padecendo de falta de fundamentação, a deliberação recorrida é ilegal por vício de forma, o que determina a sua anulabilidade (artigo163º, n.º 1, do CPA).
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III – Decisão:
Nos termos expostos, acordam os Juízes que constituem a Secção do Contencioso, do Supremo Tribunal de Justiça, em julgar procedente a presente “ação administrativa de impugnação de ato administrativo” intentada por AA contra o Conselho Superior da Magistratura e, em consequência, anular a deliberação do seu Conselho Plenário, de 12.06.2018, que lhe atribuiu a classificação de “Suficiente”.
Custas pelo Demandado/CSM, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC’s.
Valor da causa: € 30.000,01
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Lisboa, 2019.10.24
Ferreira Pinto (Relator)
Helena Moniz
Graça Amaral
Oliveira Abreu (Voto vencido conforme o voto do Senhor Conselheiro Alexandre Reis)
Alexandre Reis (Declaração de voto) *
Tomé Gomes
Manuel Augusto de Matos
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (Presidente da Secção)
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Segundo me pareceu, a decisão quanto ao alegado vício da falta de fundamentação deveria orientar-se pelas seguintes coordenadas, reiteradamente afirmadas na jurisprudência desta Secção:
1) O argumentado pelo A sobre o referido vício, tal como sobre os demais invocados, impõe, desde logo, que se relembre que, sendo certo que este Tribunal tem o poder de controlo da juridicidade legalmente vinculada das actuações administrativas do órgão incumbido da gestão e da disciplina relativas aos juízes, está-lhe vedado o conhecimento do mérito não vinculado (discricionário) dessas actuações para o substituir por outro: quando estejam em causa os critérios de mérito, conveniência e oportunidade, as valorações efectuadas pelo CSM que se insiram no plano da chamada “discricionariedade técnica”, conceito que implica uma margem de livre decisão, serão, à partida, judicialmente insindicáveis se o impugnante, bem vistas as coisas, apenas suscitar a bondade do juízo valorativo quanto ao respectivo desempenho funcional.
2) Por isso, do que se tratará é de saber se a (sucinta) análise da matéria tida por provada, com a conjuntura que a contextualiza, é (ou não) suficiente para asseverar que é aceitável, por ser manifestamente perceptível a qualquer pessoa sem os conhecimentos do CSM, a avaliação feita por este órgão quanto à maior ou menor adequação da conduta do impugnante aos parâmetros que, globalmente, presidem à classificação de serviço (cfr. arts. 33.º do EM] e 12.º e ss. do RSICSM), de modo a poder convencer da lisura e legalidade do resultado dessa sua actividade a generalidade dos cidadãos.
3) Por outro lado, não incumbe a este Tribunal, na decisão da suscitada questão de tal vício, apreciar todos os fundamentos, razões ou detalhes da argumentação em que o A se apoia para sustentar essa sua pretensão, mas apenas aferir se a fundamentação da decisão impugnada permite, claramente, a apreensão por um destinatário razoável e normal do percurso lógico-racional trilhado, considerando que nos segmentos integrantes do núcleo de discricionariedade técnica a exposição das razões da decisão pode cingir-se ao elencar dos elementos relevantes e à correlativa expressão pontual.
Com tais pressupostos e como a própria deliberação sustenta, é fácil de entender que «a magistratura não pode ter no seu seio pessoas com este tipo de perfil e postura, que prejudicam em muito o cidadão, em termos de realização de justiça».
Realmente, perante o que consta das páginas 41 a 43 do acórdão (com a conexa factualidade para que neste se remete), não estamos perante meros juízos formulados sobre capacidade e preparação técnica, categoria intelectual, produtividade ou cumprimento das regras de processo, incluindo as atinentes à respectiva oportunidade. O que com esse excerto a generalidade dos nossos concidadãos percebe é que o Sr. Juiz classificado atingiu com os seus apurados comportamentos o núcleo essencial do que é exigível a quem está incumbido do exercício do poder judicial, afectando gravemente a confiança em que a legitimidade desse exercício repousa, e que o mesmo, por isso, não disporá de condições para ser titular de tal poder e, portanto, para que lhe seja atribuída uma classificação positiva – ainda que no seu limiar mínimo –, a manter-se uma prestação funcional com contornos semelhantes aos verificados no período analisado.
O que, assim sendo, parte da conjectura acolhida na avaliação do CSM – que aqui não pode ser posta em causa em prejuízo do impugnante – sobre a possibilidade de ainda ser conjuntural a natureza do agora revelado “perfil”.
Concomitantemente, a fundamentação utilizada quanto ao realce conferido à repentina descida de notação também me parece suficiente para a apreensão por um destinatário razoável e normal do percurso lógico-racional trilhado na deliberação: mesmo que se admita como mais plausível que a anterior prestação do Sr. Juiz já deveria estar ensombrada por comportamentos com as características dos que fundamentam a avaliação em apreço, o certo é que o órgão reconhece que nas pretéritas avaliações não os havia detectado. Ora, perante tal justificação, não seria razoável a pretensão de que redundasse em benefício do classificando a circunstância de esses prováveis atributos ainda não se terem revelado ao sistema de inspecções por qualquer eventual disfunção deste ou, também, por não assumirem idênticos graus de nocividade e de publicitação/conhecimento.
Pelo exposto, entendi ser de concluir pela suficiência da fundamentação do acto em questão e pela improcedência da impugnação também quanto ao referenciado vício.
Lisboa, 24/10/2019
Alexandre Reis
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[1] - O recurso contencioso, previsto nos artigos 168º e seguintes do EMJ, com a entrada em vigor do CPTA, é hoje uma ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo.
Assim, ao Recorrente chamaremos Demandante e ao Recorrido (CSM) Demandado.
A Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto, alterou o EMJ.
Todavia, como essas alterações só entram em vigor em 01 de janeiro de 2020 não é aqui aplicável.
Esta alteração consagra, expressamente, que “os meios de impugnação judicial de normas ou atos administrativos do Conselho Superior da Magistratura ou de reação jurisdicional contra omissão ilegal dos mesmos, seguem a forma da ação administrativa prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos” - artigo 169º - e que “à ação administrativa, regulada no Capítulo X, aplicam-se subsidiariamente as regras previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos” – artigo 173º, do EMJ.
Consagrou-se, agora, legalmente o que a jurisprudência desta Secção do Contencioso já vinha entendendo.
[2] - No requerimento inicial há lapso manifesto ao referir-se a data de 15.06.2018.
[3] - Neste sentido, os acórdãos de 25.10.2018, proferido no Processo n.º 7/18.1YFLSB, e de 22.01.2019, proferido no Processo n.º 65/18.0YFLSB, ambos desta Secção do Contencioso.
[4] - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017 – 4ª edição, Almedina, páginas 1346/1347.
[5] - Obra citada, páginas 1347/1348.
[6] - Esta questão ficou, como já dito, definitivamente resolvida com a alteração feita ao EMJ pela Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto.
Mas com só entra em vigor em 01.01.2020, não é aqui aplicável.
[7] - Artigo 3º, n.º 1, do CPTA: “No respeito pelo princípio da separação de poderes e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam pelo cumprimento pela Administração das normas e dos princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação”.
[8] - Artigo 50º, n.º 1, do CPTA: “A impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade desse ato”.
[9]http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/202493e083b06c2980257afb00538716?OpenDocument.
[10] - Acórdão desta Secção de 22.01.2019, já referido.
[11] - O CPTA aplicável é o que resulta das alterações efetuadas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro.
“A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar--se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras” - artigo 95º, n.º 1, do CPTA.
“Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório” – artigo 95º, n.º 3, do CPTA.
[12] - Queixa apresentada, em 2017.12.14, contra o Demandante AA, no Conselho Superior da Magistratura, pelos mandatários da Exequente “Mini-Auto de Simões e Martins, Lda.” e da executada “Vilhenacar – Comércio de Automóveis, Lda.” contra o Demandante AA, partes no Processo Executivo n.º 2226/14.0T8LSB, [Apenso A - Embargos de Executado], a correr termos no Juízo de Execução – Juiz 6 [o do Demandante].
Alegam, em síntese, que:
1) - No Apenso de “Embargos de Executado” a audiência de discussão e julgamento encontrava-se agendada para o dia 12.10.2017, pelas 10h30.
2) – Nesse dia, pelas 10h30, os signatários da queixa, mais as respetivas testemunhas, já se encontravam no Tribunal.
3) - Devido aos procedimentos de identificação, implementados para entrar no Tribunal, chegaram ao 6º piso, pelas 10h37, onde se situa a secretaria e a sala de audiências.
4) - Aguardaram por 10 minutos, pois a primeira chamada é usualmente feita após 10/15 minutos da hora marcada.
5) - Como não apareceu ninguém, aguardaram mais 10 minutos, como de costume, pela segunda chamada.
6) - Após, e perante a ausência de qualquer funcionário, dirigiram-se à secretaria e, atendidos, foi-lhes dito que a 1ª chamada havia sido feita às 10h30, que a 2ª chamada fora às 10h33 e que a diligência tinha sido dada sem efeito, às 10h35, por falta de comparência das partes e dos seus mandatários, ou seja, deles próprios.
7) – Pretendendo falar com o Demandante, foram informados, na secretaria, que o único meio para contactar com o senhor juiz era através de requerimento contando o sucedido e solicitando a marcação de nova data para a diligência.
8) - Passados 5 dias, ou seja, no dia 17.10.2017, “mais espantados ficaram quando receberam uma notificação do despacho que recaíra sobre o seu requerimento” e que tinha o seguinte teor: “Indeferido por manifesta falta de fundamento legal, recordando-se aos requerentes que 10.30 é a hora para se iniciar o julgamento e não a hora para chegar ao Tribunal. Custas do incidente anómalo a cargo da opoente e exequente, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC’s a cargo de cada uma, nos termos do artigo 7º, n.ºs 4 e 8, do RCP”.
Terminam dizendo que “em face do exposto, requerem a V.ªs Ex.ªs se dignem atuar como conveniente”.
[13] - Cf., por todos, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.01.2005 – Recurso n.º 1626/03, de 25.02.2003 – Recurso n.º 1962/02, de 09.02.99 – Recurso n.º 41.801 (Pleno), de 14.01.99 – Recurso n.º 41.854 (Pleno), de 22.04.97 – Recurso n.º 39.881, e de 12.12.96 – Recurso n.º 40.330.
[14] - http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/2cd99e2b86df2e37802571a80035b1ca?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1
[15] - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/d49eaa689d75469080257e84003dd422?OpenDocument.
Teve dois votos de vencido.
[16] - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/1737e7d899b5f27a8025838c0034622b?OpenDocument. Acórdão que iremos seguir de muito perto.
[17] - Atualmente artigo 69ª, do CPA.
[18] - Atualmente artigo 73º, do CPA.
[19] - A no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21 de março de 2013, proferido no Processo n.º 19/13.1YFLSB – www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/901b6c4ec4731d3a80257b4b0035b6e1?OpenDocument.
[20] - Acórdão de 09.07.2015, citado pelo demandante e suporte da sua posição.
[21] - J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, II volume, Coimbra Editora, 4ª edição revista, página 597.
[22] - Eliana de Almeida Pinto, Isabel Silva e Jorge Costa, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Quid Iuris Sociedade Editora, 2018, pág. 160 (cf. também Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, Almedina, páginas 307 e 308).
[23] - Cf. António Francisco de Sousa, “Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado”, Qui Juris Editora, 2009, págs.194 e 195.
[24] - Pedro Fernandez Sanchez, in Comentários do Novo Código do Procedimento Administrativo, vol. II, 3ª edição, 2016, págs.120 a 122.
Cf., igualmente, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, Secção do Contencioso, de 28/02/2018, proferido no processo nº 67/17.2YFLSB, in www.dgsi.pt.
[25] - Acórdão do Supremo Turbinal de Justiça, de 23.02.2016, proferido no Processo nº 126/14.3YFLSB. http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/69b50f2d3c86c90e80257f690059bcef?OpenDocument.
[26] - Manual de Direito Administrativo, Almedina, volume I, páginas 502 e seguintes.
[27] - Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 4ª edição, 2018, páginas 351/352 - (com a colaboração de Pedro Machete e de Lino Torgal.
[28] - Fernanda Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, 4ª edição, página 142.
[29] - Diogo Freitas do Amaral “Curso de Direito Administrativo”, volume II, 3ª edição, 2016, pág. 31.
[30] - Diogo Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro, João Raposo Pedro Siza Vieira, Vasco Pereira da Silva, “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, Almedina, 1992, página 194.
[31]- “Constituição da República Portuguesa Anotada”, volume II, 4ª edição revista, Coimbra editora, anotação ao artigo 268º, páginas 825 e 826.
[32] - “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 3ª edição revista e atualizada, Quid Juris, 2019, página 497.
[33] - Cf. no mesmo sentido Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, Almedina, fls. 589.
[34] - Obra citada, páginas 497 a 498.
[35] - Fernanda Gonçalves, Manuel João Alves, Vítor Manel Freitas Vieira, Rui Miguel Gonçalves, Bruno Correia e Mariana Violante Gonçalves, “Novo Código do Procedimento Administrativo”, anotado e comentado, 2016 – 3ª edição, Almedina, página 194.
[36] - Sumários de Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, Secção do Contencioso, Boletim Anual de 2017.
[37] - Cf., ainda, no mesmo sentido, entre outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, de 16/06/15, 30/04/15, 21/03/13, 19/09/12 e 5/06/12, todos disponíveis in www.dgsi.pt – citados no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, Secção do Contencioso, de 28/02/2018, proferido no processo nº 67/17.2YFLSB, também disponível em www.dgsi.pt - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/647e96ceacafd73880258244003289fc?OpenDocument)”, Cf., também, no mesmo sentido, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, de 04/07/2019, proferido no Processo n.º 18/18.7YFLSB,, de 22/01/2019, proferido no Processo n.º 77/18.2YFLSB”, e o de 20/02/2019, proferido no Processo n.º 68/18.3YFLSB, respetivamente em - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/5bee2b0d0052f96e8025842e0032500c?OpenDocument, http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/578c23563a4c09788025838c003952d6?OpenDocument
http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/3bd8bb46285f0d3c802583a8003467dc?OpenDocument.
[38] - Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, Almedina, página 592.
[39] - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/5bee2b0d0052f96e8025842e0032500c?OpenDocument.
[40] - Nossos realce e sublinhado.
[41] - Ainda inédito.
[42] - “Curso de Direito Administrativo”, volume II, 3ª edição, 2016, página 320
[43] - Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, volume II, 3ª edição, 2016, página 358.
[44] - Eliana de Almeida Pinto, Isabel Silva e Jorge Costa, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Quid Juris Sociedade Editora, 2018, página 395.