| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., Secção de Processo Executivo de ... recorre da Sentença que julgou prescrita a dívida exigida no processo executivo instaurado contra AA.
Formula nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem:
I. É doutrina assente que embora a matéria relativa à prescrição das dívidas à Segurança Social esteja submetida a um regime especial (presentemente a Lei de Bases da Segurança Social – Lei nº 4/2007 de 16.01) serão de aplicar, no que não está especialmente regulado, “as regras dos artigos 48º e 49º da LGT, atenta a vocação desta Lei para regular a generalidade das relações jurídico-tributárias, afirmada no seu artigo 1º.” [1]
II. Mais ainda, sem prejuízo da matéria de prescrição das obrigações tributárias se encontrar abrangida pelo principio da reserva de lei formal [artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP], haverá que realçar que a aplicação subsidiária, quer da Lei Geral Tributária, quer do Código Civil, nesta matéria, implica a falta de previsão de um regime próprio no Código Contributivo.
III. A propósito dos factos com eficácia interruptiva dispõe o n.º 3 do artigo 63.º da Lei n.º 17/2000, o seguinte: “A prescrição interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou cobrança da dívida”.
IV. Não estando os efeitos da interrupção da prescrição expressamente regulados na LGT, irão procurar-se os mesmos no Código Civil (CC), por força da remissão operada pelo artigo 2º, al. d) da LGT.
V. O artigo 326º, nº 1 do CC prevê, como regra geral, a inutilização para a prescrição de todo o tempo decorrido até à interrupção, começando a correr novo prazo a partir do ato interruptivo.
VI. O tribunal a quo, errou quando declarou a divida dos autos dos processos de execução fiscal PEF. ...68 e apensos, por não considerar a notificação de 20-12-2019, e o seu efeito interruptivo próprio de eliminar para a prescrição o tempo decorrido anteriormente.
VII. Pelo que, começando a correr o prazo de prescrição novamente em 2019-12-20, verifica-se que até ao ato interruptivo com efeito duradouro, a citação pessoal em reversão confirmada em 2021-08-04, não decorreu o prazo prescrição previsto para os tributos em causa de 5 anos.
VIII. Considera-se que a natureza especial do artigo 187.º, n.º 2, do Código Contributivo afasta, desde logo, a aplicação do artigo 49.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária no âmbito do regime de prescrição das contribuições e quotizações para a Segurança Social [artigo 7.º, n.º 3, do Código Civil].
IX. Em todo o caso, a expressão “qualquer diligência administrativa” neste âmbito utilizada pelo artigo 187.º, n.º 2, do Código Contributivo não deixa margens para dúvidas, os factos interruptivos que preencham esse conceito relativamente indeterminado, uma vez verificados, provocam a interrupção do prazo prescricional, de forma instantânea [artigo 326.º, n.º 1, do Código Civil] e sucessiva [interrompendo-se tantas vezes quanto os factos interruptivos que venham a ocorrer].
X. Assim, deve entender-se que a limitação a uma das interrupções da prescrição das dívidas à segurança social apenas valha para os factos interruptivos referidos no artigo 49º nº 1 da LGT designadamente a citação para os termos do processo executivo.
XI. Sem conceder, consideramos que decidindo como decidiu, o Mmo. Juiz a quo não subsumiu as normas legais ao caso concreto.
PEDIDO
Nestes termos e nos melhores de Direito, que V. Ex.ª doutamente suprirá, deverá o presente recurso ser julgado procedente.
O Recorrido apresentou contra-alegações, nas quais concluiu da seguinte forma:
A) O Recorrente impugna a matéria de facto mas não esclarece devida e claramente onde está o erro e como deveria ter sido fixado cada facto.
B) Debita e alega questões de direito, o que é muito pouco e não cumpre a obrigação legal de motivação do Art. 640º do CPC.
B) Em causa está o recebimento por parte do Recorrido da quantia de 6.086,36€ do Fundo de Garantia Salarial (doravante, designado de FGS) no ano de 2008/ 2009.
C) A nota de reposição nº .....313, emitida pelo Recorrente em 15/03/2016, foi contestada pelo Recorrido, invocando a prescrição.
D) O Recorrente não se pronunciou sobre o facto, pautando-se por uma acção omissiva.
E) O Recorrido em 20.12.2019 voltou a recepcionar a mesma nota de reposição – nº .....313.
F) Contestou-a novamente em 10/01/2020, alegando que as quantias recebidas eram devidas, foram devidamente pagas, não teve qualquer benefício indevido, desconhecimento do motivo de serem indevidas.
G) Invocou a prescrição das quantias reclamadas.
H) No dia 4 de Março de 2020, o Recorrido através de carta registada com AR, foi notificado de que a nota de reposição nº .....313, foi indevidamente gerada pelo FGS.
I) Pelo que, a mesma deverá ser desconsiderada.
OU SEJA,
J) A nota de reposição em causa – nota de reposição Nº .....313 – foi desconsiderada e dada sem efeito e comunicada a sua desconsideração ao Recorrido.
K) Além de que àquela data, a quantia exequenda já se encontrava prescrita!
L) O Recorrido não pode ser prejudicada pela actuação ilegal omissiva do Recorrido.
M) A interrupção de prescrição só ocorre com a citação no processo de execução fiscal.
N) As diligências administrativas não são, nem tê, carácter jurisdicional, nem a tal pode estar o cidadão comum sujeito, sob pena de violação do princípio da igualdade e da segurança jurídica.
O) O Recorrido tem obrigação de dar resposta e se pronunciar sobre as interpelações que lhe são dirigidas, sob pena de a sua acção omissiva causar danos e prejuízos irreparáveis ao cidadão comum.
P) Não pode o Recorrente basear-se ou fundamentar-se numa Nota de Reposição que ele próprio anulou, desconsiderou e considerou indevidamente gerada.
Q) Tendo-o comunicado ao aqui Recorrido por carta registada com aviso de recepção.
R) Tal comportamento daria primazia e relevância jurídica à indeterminação, à incerteza, à insegurança jurídica!
S) A Nota de Reposição em causa e apenas um a nota de reposição nº .....313, foi desconsiderada e indevidamente gerada pelo seu próprio sistema.
T) Não se encontrava fundamentada e descrito o motivo da sua restituição.
U) A ocorrer interrupção da prescrição sempre alegada e invocada pelo Recorrido, ocorre com a citação no âmbito do processo executivo em causa.
V) A prescrição encontra a sua fundamentação em razões de certeza e segurança jurídica para o devedor tributário.
W) Obstando a que a todo o tempo, possa ser interpelado para o cumprimento.
X) A lei que regula o regime da prescrição é a que vigora à data da sua constituição, à data da ocorrência do facto.
Y) Esta é matéria de direito substantivo, a ter em conta aquando da constituição da relação jurídica.
Z) O regime aplicável decorre do DL 155/92, na sequência das alterações introduzidas no Art. 13º do DL 133/88, de 20 de Abril, pelo nº 1 do Art. 149º do DL 33/2018, de 25 de maio.
AA) Sendo aplicável ao prazo em curso, por força do disposto no Art. 149º, nº 2 do DL 33/2018 de 25 de Maio.
BB) À data da citação do Recorrido já se verificava a prescrição da divida exequenda.
TERMOS EM QUE, deve o Recurso improceder, tudo com as devidas e legais consequências, fazendo-se a acostumada JUSTIÇA!
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso ser julgado procedente.
Foram dispensados os vistos legais, nos termos do n.º 4 do artigo 657.º do Código de Processo Civil, com a concordância da Exma. Desembargadora Adjunta e do Exmo. Desembargador Adjunto, atenta a disponibilidade do processo na plataforma SITAF (Sistema de Informação dos Tribunais Administrativos e Fiscais), bem como por se tratar de processo urgente.
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Delimitação do Objeto do Recurso – Questões a Decidir.
As questões suscitadas pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões [vide artigos 635.º, n.º 4 e 639.º CPC, ex vi alínea e) do artigo 2.º, e artigo 281.º do CPPT] são as de saber se a dívida exequenda se encontra ou não prescrita.
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Relativamente à matéria de facto, o tribunal, deu por assente o seguinte:
III - FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
1.1) FACTOS PROVADOS
Consideram-se provados, com relevância para a decisão da causa, os factos que infra se indicam:
1) Por ofício do IGFSS de 15/03/2016 o reclamante foi notificado para proceder à restituição de créditos laborais indevidamente pagos pelo Fundo de Garantia Salarial, relativos à “Nota de Reposição n.º .....313”, no valor de € 6.086,36 (cfr. fls. 29 do documento 006513879 do SITAF; confissão – cfr. ponto 4 da petição inicial, e doc. 1 junto com a petição inicial).
2) Por requerimento datado de 30/03/2016 o reclamante contestou junto do IGFSS – I.P. o pedido de restituição identificado no ponto antecedente tendo, concomitantemente requerido a prescrição (cfr. fls. 30 do documento 006513879 do SITAF, cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial).
3) Por ofício do Fundo de Garantia Salarial datado de 20/12/2019 foi remetido para o reclamante, por via postal registada com o registo “RN.........65PT”, “notificação de restituição de prestações indevidamente pagas”, relativas à “Nota de Reposição n.º .....313”, no montante de € 6.086,36, valor que melhor se discrimina infra: (cfr. fls. 31 do documento 006513879 do SITAF e doc. 3 junto com a petição inicial).
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
4) Por requerimento datado de 10/01/2020 o reclamante apresentou junto do Fundo de Garantia Salarial reclamação do pedido de restituição identificado no ponto antecedente, tendo ainda invocado a prescrição (cfr. fls. 32-33 do documento 006513879 do SITAF, cfr. doc. 4 junto com a petição inicial).
5) Em 29/07/2021 foi instaurado pelo IGFSS – Seção Processo Executivo de ... o processo de execução fiscal n.º ...68 e apensos, no qual figura como executado o aqui reclamante, para cobrança coerciva de dívidas relativas a prestações indevidamente recebidas do Fundo de Garantia Salarial no valor de € 6.572,06 (cfr. fls. 01 do documento 006513879 do SITAF)
6) Em 04/08/2021 o reclamante foi citado no âmbito do processo de execução fiscal identificado no ponto antecedente para pagamento da quantia no valor de € 6.572,06 (cfr. fls. 35-43 do documento 006513879 do SITAF)
7) Por ofício do IGFSS – Seção Processo Executivo de ... datado de 09/12/2021, foi remetido para o reclamante, por via postal registada em 14/12/2021 com o registo “RF........17PT”, despacho de indeferimento do pedido de prescrição dos tributos de Fundo de Garantia Salarial em cobrança coerciva no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...68 e apensos (cfr. fls. 44-49 do documento 006513879 do SITAF).
8) O despacho de indeferimento identificado no ponto antecedente assentou na fundamentação que ora se transcreve: (cfr. fls. 46-48 do documento 006513879 do SITAF).
“I - Dos fundamentos:
1. Por requerimento aos autos, veio o(a) mandatário(a) do(a) executado(a) supra, alegar a prescrição dos valores constantes da NR nº .....313, relativos a dividas do Fundo de Garantia Salarial.
2. Sendo a prescrição de conhecimento oficioso nos termos do artigo 175º do CPPT, cabe a esta Secção de Processo Executivo pronunciar-se sobre a mesma.
3. Perante a alegação do executado, e porque a Secção de Processo apenas tem competência para a cobrança coerciva da dívida, solicitou a intervenção do Núcleo do Fundo de Garantia Salarial, tendo este
serviço informado que:
“O procedimento não está prescrito. Existem interpelações que interromperam:
Despacho 9/10/2014 – Restituição de valores
Nota de reposição ...468, de 15/03/2016
Nota de reposição .....313, de 10/12/2019”
4. O regime da responsabilidade emergente do pagamento indevido de prestações de Segurança Social encontra-se previsto no Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril, com as alterações introduzidas pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, pelo artigo 149.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio e pelos artigos 2.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 79/2019, de 14 de junho.
5. Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril, no n.º 1 do artigo 2.º, considera prestações indevidas as que sejam:
a) Concedidas sem observância das disposições legais de atribuição, ainda que a comprovação da respetiva inobservância resulte de decisão judicial posterior;
b) Concedidas e pagas em valor superior ao que resulta das regras legais de apuramento do seu valor, e apenas quanto ao excesso; e
c) As prestações continuadas atribuídas após deixarem de se verificar as condições de atribuição ou ter cessado o período de concessão.
6. Definido o conceito de prestação indevidamente paga, podemos integrar o pagamento indevido de créditos laborais pelo Fundo de Garantia Salarial nas hipóteses concebidas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 2.º, bem como nas prestações recebidas indevidamente por terceiro, mas nunca na alínea c), face à sua natureza de prestação tendencialmente única e instantânea.
7. A circunstância do pagamento dos créditos poder ocorrer mais do que uma vez em virtude de alguma alteração de valores não modifica a natureza instantânea da prestação paga pelo Fundo, pois não a torna reiterada.
8. A emissão de uma nota de restituição no âmbito do FGS pode ter na sua génese a revogação de um ato administrativo de atribuição de uma prestação, o que sucede usualmente com fundamento na superveniência de factos desconhecidos no momento da primeira apreciação, e tem como efeito a obrigação de repor, por parte do beneficiário, os valores da prestação indevidamente auferida (artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril).
9. A título exemplificativo, a superveniência de um facto como a prolação da sentença de verificação e graduação de créditos, que vem reconhecer ao trabalhador um montante inferior ao requerido ao FGS em primeira apreciação, justifica a obrigação do trabalhador devolver os créditos pagos em excesso.
10. Dispõe o n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril que “o direito à restituição do valor das prestações indevidamente pagas prescreve no prazo de cinco anos a contar da data da interpelação para restituir”.
11. Importa salientar, antes de mais, que a referida norma foi alterada pelo n.º 1 do artigo 149.º do Decreto- Lei n.º 33/2018, de 15 de maio (diploma que estabeleceu as normas de execução do OE 2018), que veio equiparar o prazo de prescrição dos valores indevidamente pagos àquele já se encontrava previsto no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social para as dívidas decorrentes de obrigações de pagamento à Segurança Social (cfr. n.º 1 do artigo 187.º da Lei n.º 110/2009, de 16 de setembro).
12. Assim, o anterior prazo de dez anos foi encurtado para cinco, salvaguardando o n.º 2 do artigo 149.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio, que a alteração é aplicável aos prazos em curso, sendo considerado o tempo já decorrido. Por outras palavras, o prazo estabelecido pela nova lei é aplicável às dívidas pretéritas, mas em vez de se contar desde a data da entrada em vigor da nova lei, contabiliza-se todo o tempo que decorreu anteriormente.
13. Relativamente ao início da contagem do prazo, a lei é clara em definir que o mesmo se inicia a partir da interpelação para restituir. Deste modo, e aplicando a norma às situações do Fundo de Garantia Salarial, não é a data do despacho do Presidente do Conselho de Gestão do FGS, que determina o início da contagem, mas sim a data em que o requerente é notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o ato administrativo que, na sequência da reapreciação do processo, revoga o anterior ato e gera a nota de restituição (artigo 122.º e n.º 1 do artigo 165.º do Código de Procedimento Administrativo). É esse o momento que marca a primeira tomada de conhecimento por parte do beneficiário da sua obrigação de restituir.
14. Por força das diligências administrativas posteriores à notificação de audiência prévia, tais como a notificação de decisão (artigos 114.º e 127.º CPA), a notificação da nota de restituição propriamente dita e a citação no âmbito do processo de execução, o prazo de cinco anos irá interromper-se sucessivamente aquando da prática de cada um dos atos.
15. Neste cômputo, rege o n.º 3 do artigo 60.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que aprova as bases gerais do sistema de Segurança Social, segundo o qual, o prazo de prescrição interrompe-se “por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida”.
16. Interrompida a prescrição, dita o artigo 326.º do Código Civil que fica inutilizado todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr um novo prazo (idêntico ao prazo original), a partir do ato interruptivo, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 327.º do Código Civil.
17. Com efeito, se a interrupção resultar da citação, notificação ou ato equiparado que tenha lugar no âmbito de uma execução, a contagem do prazo não começa a correr enquanto o processo não terminar (n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil). Trata-se, pois, de um ato interruptivo com efeitos duradouros.
18. A este respeito, cfr. os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo n.º 01941/13 e 0956/16, segundo os quais, o efeito interruptivo de uma citação para a execução fiscal perdura até ao termo do respetivo processo. Nos mencionados arestos, foi ainda considerado que constitui facto interruptivo a notificação para o exercício do direito à audiência prévia, conforme já tínhamos abordado supra.
19. No que concerne aos atos suspensivos, dispõe o n.º 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril que “para além das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição, o prazo previsto no número anterior suspende-se ainda quando tenha sido autorizado o pagamento parcelado dos montantes a restituir, e enquanto se mantiver o seu cumprimento”. Ou seja, a aprovação de um plano prestacional suspende a contagem do prazo de prescrição enquanto o pagamento das prestações for pontualmente realizado. O incumprimento do beneficiário, para além das consequências que advém da perda do benefício do prazo e do vencimento antecipado das prestações (artigo 781.º do Código Civil), determina o término da suspensão.
20. O devedor foi interpelado para restituir o valor de 6.086,36€, pela Nota de Reposição n.º .....313, nas datas referenciadas de 2016-03-15 e 2019-12-20.
21. Nos termos do previsto no artigo 323º do CC e com os efeitos decorrentes do artigo 326º do mesmo normativo, com a interpelação feita interrompeu-se a prescrição.
22. Em 2021-07-29 foi instaurado o processo de execução fiscal nº ...68 e apensos, tendo ocorrido a confirmação da citação pessoal em 2021-08-04.
23. Nessa conformidade, a prescrição alegada não ocorreu.
II. Conclusão e proposta:
Ante o exposto proponho o indeferimento da prescrição dos tributos de Fundo de Garantia Salarial, em cobrança coerciva no processo executivo PEF. nº ...68 e apensos, com o consequente prosseguimento dos autos com os posteriores tramites até final”.
9) A petição inicial que deu origem aos presentes autos deu entrada no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social – Seção de Processo de ... em 04/01/2022 (cfr. fls. 01 e ss do SITAF).
1.2) FACTOS NÃO PROVADOS
Não existem factos não provados com relevância para a decisão da causa.
Motivação:
O Tribunal formou a sua convicção relativamente a cada um dos factos dados como provados tendo por base o exame dos documentos e informações oficiais constantes dos autos, os quais não foram objeto de impugnação e, bem assim no processo administrativo apenso, conforme especificado em cada um dos pontos da factualidade provada.
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Apreciação jurídica do recurso.
Antes de entramos na análise do caso concreto façamos uma apreciação do regime do Fundo de Garantia Salarial, uma vez que o que efetivamente está em causa é a reposição de verbas que foram recebidas pelo trabalhador no âmbito do regime desse Fundo e afigura-se necessário saber qual o regime legal aplicável para a restituição de tais verbas.
O Fundo de Garantia Salarial foi instituído para dar cumprimento à legislação da União Europeia relativamente à garantia do pagamento de créditos laborais que não pudessem ser pagos pela entidade empregadora, em virtude de insolvência ou insuficiência económica. Portanto, o Fundo visa a proteção dos trabalhadores, nas situações de falta de pagamento de créditos laborais emergentes de contratos de trabalho, sua violação ou cessação da relação laboral.
Assim, na sequência da Diretiva 80/987/CEE do Conselho de 20 de outubro de 1980, foi instituído o Fundo de Garantia Salarial [esta Diretiva 80/987, teve diversas alterações (entre as quais a Diretiva 2002/74/CE do Parlamento e do Conselho de 23 de Setembro de 2002), por isso acabou por ser condensada num único diploma, que foi a Diretiva 2008/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, mas que manteve essencialmente o mesmo regime de proteção dos trabalhadores por conta de outrem].
Ora, o Tribunal de Justiça da União Europeia proferiu diversos Acórdãos sobre este regime de proteção dos trabalhadores, entre os quais destacamos o Acórdão da Segunda Secção proferido em 16 de julho de 2009, no processo n.º C-69/08 – Visciano (em: http://curia.europa.eu/juris), tendo concluído (para o que aqui nos interessa) o seguinte:
1) Os artigos 3.º e 4.º da Diretiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de outubro de 1980, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador, não se opõem a uma legislação nacional que permite qualificar de «prestações de segurança social» os créditos dos trabalhadores em dívida quando os créditos são pagos por uma instituição de garantia.
2) A Diretiva 80/987 não se opõe a uma legislação nacional que utiliza como simples termo de comparação o crédito salarial originário do trabalhador assalariado para determinar a prestação a garantir pela intervenção do fundo de garantia.
O Acórdão do TJUE em referência foi apreciado na Revista “Questões Laborais”, n.º 38, Julho-Dez. 2011 (págs. 197/209), no artigo publicado por Ana Margarida Vilaverde e Cunha, “Protecção dos trabalhadores em caso de insolvência do empregador: cálculo das prestações do Fundo de Garantia Salarial”, de onde se destaca a seguinte passagem: «Em suma, o TJUE, no Acórdão sub judice, profere importantes esclarecimentos sobre a interpretação de certos preceitos da Directiva 2008/94/CE, sobretudo quanto à natureza dos pagamentos das instituições de garantia e ao sistema de cálculo das suas prestações. Com efeito, funcionando o Fundo, em determinados casos, como «uma espécie de fiador ope legis das obrigações emergentes do contrato de trabalho», os pagamentos por ele assegurados não se destinam à cobertura das necessidades elementares daqueles trabalhadores que se encontram em situação menos favorável, devido à insolvência dos respectivos empregadores, mas antes à satisfação, dentro de certos limites, de créditos laborais em dívida, cujo pagamento não pôde ser garantido pela entidade patronal insolvente.»
O Fundo de Garantia Salarial foi criado pelo Decreto-Lei n.º 219/99, de 15 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 139/2001, de 24 de abril, que também aprovou o Regulamento do Fundo de Garantia Salarial, não tendo sido definido como instituição da segurança social propriamente dita.
Os referidos diplomas foram revogados pelo Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, que veio aprovar o novo regime do Fundo de Garantia Salarial e, em anexo, o Regime Material do Fundo de Garantia Salarial (RMFGS).
Nos termos do artigo 14.º do RMFGS, o Regime institucional do Fundo de Garantia Salarial, em termos de gestão compete ao Estado e a representantes dos parceiros sociais e em termos de financiamento cabe aos empregadores e ao Estado, sendo que os saldos gerados pelas receitas revertem para o orçamento da segurança social. Por sua vez, nos termos do artigo 18.º, o Fundo está sujeito à tutela e superintendência dois membros do Governo responsáveis pelas áreas do emprego e da segurança social.
No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 59/2015, de 21 de abril, refere-se:
No novo regime, o FGS continua a surgir como um fundo autónomo que não integra o âmbito de proteção social garantido pelo sistema de segurança social, antes com este se relacionando, quer pela via de parte do seu financiamento, quer pela via da sua gestão entregue ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I. P. (IGFSS, I. P.).
Ora, não obstante o Fundo de Garantia Salarial ser um fundo autónomo e não integrar o sistema de proteção institucional da segurança social, conforme referido no Acórdão do TJUE no processo C-69/08, os créditos remuneratórios podem ser equiparados a prestações da segurança social.
Sendo equiparados a prestações da segurança social, à reposição de valores indevidamente recebidos deve aplicar-se o regime legal de reposição de prestações recebidas, estabelecido no Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril. Assim, ao caso não pode ser aplicado o regime do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, até porque este diploma refere-se apenas à reposição de dinheiros públicos pagos indevidamente a funcionários ou agentes da Administração Pública e quantias inseridas no Orçamento de Estado (vide Acórdão do TCA Norte de 05/02/2021, proferido no processo n.º 00498/14.1BEBRG).
Veja-se, ainda, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/07/2017, proferido no processo n.º 0667/16, cujo sumário é o seguinte:
Nos termos do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, a obrigação de restituição do pagamento indevido de prestações à segurança social prescreve no prazo de dez anos a contar da data da interpelação para restituir.
Na redação inicial do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril, o prazo de prescrição era de dez anos, contados da data da interpelação para restituir.
Esse prazo de dez anos foi encurtado para cinco anos, através da alteração realizada pelo artigo 149.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15/05 (em vigor a partir de 16/05/2018 – artigo 184.º do diploma). Por sua vez, o artigo 149.º, continha, ainda, um n.º 2, com a seguinte redação: «2 — A alteração prevista no número anterior aplica-se aos prazos em curso, sendo considerado o tempo já decorrido.».
A redação inicial do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril, foi objeto de aditamento dos nos. 2 e 3, efetuado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 79/2019, de 14/06 (em vigor a partir de 15/06/2019), passando o preceito a ter a seguinte redação:
Artigo 13.º (Prescrição do direito à restituição)
1- O direito à restituição do valor das prestações indevidamente pagas prescreve no prazo de cinco anos a contar da data da interpelação para restituir.
2 - Para além das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição, o prazo previsto no número anterior suspende-se ainda quando tenha sido autorizado o pagamento parcelado dos montantes a restituir, e enquanto se mantiver o seu cumprimento.
3 - As dívidas a que se refere o n.º 3 do artigo 11.º são declaradas prescritas, por via administrativa, na parte que não tenha sido objeto de compensação, decorrido o prazo previsto no n.º 1.
Portanto, este regime especial de restituição de valores indevidamente recebidos afasta a aplicação de qualquer outro regime, como seja o estabelecido no artigo 60.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro (Bases Gerais do Sistema da Segurança Social), que contém a seguinte redação:
Artigo 60.º (Restituição e cobrança coerciva das contribuições ou prestações)
1 - As quotizações e as contribuições não pagas, bem como outros montantes devidos, são objecto de cobrança coerciva nos termos legais.
2 - As prestações pagas aos beneficiários que a elas não tinham direito devem ser restituídas nos termos previstos na lei.
3 - A obrigação do pagamento das quotizações e das contribuições prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que aquela obrigação deveria ter sido cumprida.
4 - A prescrição interrompe-se por qualquer diligência administrativa, realizada com conhecimento do responsável pelo pagamento, conducente à liquidação ou à cobrança da dívida.
Ora, para além de ter de ser aplicável o regime especial que apenas permite o início do prazo de prescrição com a interpelação para restituir, ao caso não pode ser aplicável o regime de interrupção da prescrição com a notificação para restituir, pois que, sob pena de incongruência legislativa, o mesmo ato de interpelação para restituir, não pode interromper um prazo que não estava a decorrer, pois tal prazo incia-se, precisamente, com essa notificação.
Portanto, à luz do n.º 4 do artigo 60.º da Lei de Bases Gerais do Sistema da Segurança Social, a prescrição interrompe-se com a notificação para restituir, mas isso pressupõe que esteja a decorrer um prazo de prescrição.
Sucede que no regime do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, o prazo de prescrição é que se inicia com a notificação para restituir, portanto essa mesma notificação não pode ter o condão de interromper um prazo que não estava em curso, à face do regime desta lei especial.
Significa isto, que ao caso não se pode aplicar o regime de interrupção da prescrição estabelecido no n.º 4 do artigo 60.º da Lei de Bases da Segurança Social, sob pena de incongruência legislativa, que deixava sem sentido o regime do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88.
Contudo sempre se poderia admitir que o n.º 4 do artigo 60.º da Lei de Bases Gerais do Sistema da Segurança Social, pudesse ser aplicável às posteriores notificações para restituir as verbas (portanto após a primeira interpelação que inicia o prazo de prescrição), mas atenta a disposição expressa do n.º 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, que apenas admite que a interrupção (e a suspensão) da prescrição se verifique nos termos das causas gerais (para além do pagamento parcelado, situação que aqui não releva), resulta que esta disposição especial afasta o regime do referido artigo 60.º. Até porque, o legislador não podia deixar de ter conhecimento do regime previsto no n.º 4 do artigo 60.º da Lei de Bases Gerais do Sistema da Segurança Social, que também é um regime especial de interrupção do prazo de prescrição, pelo que se o pretendesse aplicar o teria dito expressamente.
Em face do exposto, temos de concluir que ao caso é aplicável o regime do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88 e o regime do Código Civil.
Aliás, cremos ser esse o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo, conforme se pode ver (para além do Aresto já acima citado) no Acórdão de 06/10/2021, proferido no processo n.º 0351/14.7BECBR (disponível em www.dgsi.pt), cuja parte do sumário com interesse para a presente demanda se transcreve, bem como a pertinente argumentação exposta nesse douto Acórdão.
III - O prazo de prescrição da obrigação de restituição das quantias indevidamente recebidas a título de prestações da Segurança Social está previsto no art. 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, e era de 10 anos até 16 de Maio de 2018, data em que passou a ser de 5 anos, por força da alteração que lhe foi introduzida pelo n.º 1 do art. 149.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de Maio, contando-se o novo prazo a partir da entrada em vigor deste diploma, mas atendendo-se ao tempo até então decorrido do prazo anterior, nos termos do n.º 2 do referido art. 149.º ainda do mesmo diploma.
IV - A contagem desse prazo inicia-se com a interpelação para restituir (cf. art. 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril) e interrompe-se, com efeitos duradouros, com a citação do devedor (cf. art. 327.º, n.º 1, do CC).
A dado passo, este Acórdão, refere o seguinte:
«2.2.3 DA PRESCRIÇÃO
Resta verificar se a sentença fez correcto julgamento quando julgou improcedente a invocada prescrição da obrigação de restituir as prestações respeitantes ao subsídio por morte, pago em 1 de Fevereiro de 2007, e as respeitantes à pensão de sobrevivência pagas entre os meses de Dezembro de 2004 a Fevereiro de 2009. Recorde-se que a Opoente tinha sustentado que as prestações sociais que lhe foram pagas estão abrangidas pelo prazo prescricional de 5 anos, previsto no n.º 1 do art. 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho («A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento».), que entende ter revogado o art. 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril ( «O direito à restituição do valor das prestações indevidamente pagas prescreve no prazo de dez anos a contar da data da interpelação para restituir».) e, assim, porque a citação ocorreu em 24 de Fevereiro de 2014, é de considerar como prescritas as obrigações relativas ao subsídio por morte e à pensão de sobrevivência no que respeita às prestações que lhe foram pagas antes de Fevereiro de 2009.
O decidido pela sentença não merece crítica alguma quando sustentou a aplicação do disposto no art. 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, sendo que a Recorrente se alheia da fundamentação aí expendida e se limita a insistir na tese da revogação desse preceito pelo n.º 1 do art. 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
Desde logo, como aí bem se entendeu, as dívidas objecto de cobrança coerciva estão sujeitas ao regime especial de prescrição previsto no Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, cujo art. 13.º não foi revogado, nem expressa nem tacitamente, pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, como bem o demonstra o facto, assinalado pelo Procurador-Geral-Adjunto, de lhe terem sido introduzidas alterações pelos Decretos-Lei n.ºs 33/2018, de 15 de Maio (art. 149.º), e 79/2019, de 14 de Junho (art. 2.º).
Da fundamentação aduzida na sentença no sentido de demonstrar a excepcionalidade desse regime, permitimo-nos salientar o excerto em que afirma: «do confronto entre os dois diplomas analisados verificamos que, de um lado (Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho), visa-se a reposição de quantias indevidamente pagas e recebidas consubstanciada numa “reposição de dinheiros públicos que devem reentrar nos cofres do Estado” enquanto que, do outro lado (Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril), aponta-se para a reposição de prestações indevidamente recebidas da Segurança Social, ou seja, a “reposição de dinheiros sob gestão pública, que devem reentrar no Fundo da Segurança Social” (vd., neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 21 de Novembro de 2019, proferido com referência ao processo n.º 01213/15.6BELRS, disponível em www.dgsi.pt).
Acresce que, não só o Fundo da Segurança Social se inscreve no Orçamento Autónomo do Estado, como os seus financiamentos não são todos decorrentes de dinheiros públicos, incluindo, entre outras receitas, contribuições de trabalhadores e empregadores privados. Ou seja, está em causa uma diferente natureza jurídica dos financiamentos que justifica uma diferença de tratamento no regime da reposição das verbas indevidamente recebidas (vd., neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 21 de Novembro de 2019, proferido com referência ao processo n.º 01213/15.6BELRS, disponível em www.dgsi.pt).
Assim sendo, entende-se, em consonância com o defendido pelo IGFSS, I.P., ser de aplicar a dívidas relativas a créditos de restituição de prestações por morte, como os que estão em causa nos presentes autos, cuja entidade credora é o Centro Nacional de Pensões do Instituto da Segurança Social, I.P. (cf. ponto 12 do Probatório), o Decreto-lei n.º 133/88, de 20 de Abril» (No sentido de que são diferentes, no plano orçamental e financeiro, os fundos da Caixa Geral de Aposentações e da Segurança Social, vide, entre outros, os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
- de 6 de Junho de 2018, proferido no processo com o n.º 1614/15, disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/1fe6929d1cf9b613802582a600526fbb;
- de 21 de Novembro de 2019, proferido no processo com o n.º 1213/15.6BELRS, disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/6dd68c5f1ccc5bce802584c1003f6202;
- de 19 de Fevereiro de 2020, proferido no processo com o n.º 1811/12.0BELRS, disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/ddc76af0b0245f348025851b004e707d;
- de 13 de Julho de 2021, proferido no processo com o n.º 346/18.1BEVIS, disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/1ecb243ab36b8958802587120049c35d.).
Há que notar, no entanto, que, actualmente e no que respeita ao prazo de prescrição das prestações da Segurança Social pagas indevidamente, o prazo tem idêntica duração ao previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, ou seja, cinco anos, na sequência das alterações que foram introduzidas no art. 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, pelo n.º 1 do art. 149.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 25 de Maio («1- O artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, na sua redacção actual, passa a ter a seguinte redacção: «Artigo 13.º [...] O direito à restituição do valor das prestações indevidamente pagas prescreve no prazo de cinco anos a contar da data da interpelação para restituir.»».) e que essa alteração se aplica aos prazos em curso, sendo considerado o tempo já decorrido, por força do disposto no n.º 2 do mesmo art. 149.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 25 de Maio («2- A alteração prevista no número anterior aplica-se aos prazos em curso, sendo considerado o tempo já decorrido».).
Assim, como salientou o Procurador-Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal, dado que essa nova redacção do art. 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, entrou em vigor a 16 de Maio de 2018 (cf. art. 148.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de Maio), o prazo de 5 anos aplica-se ao caso sub judice, por ainda estar em curso, contando-se a partir desta data, mas atendendo-se ao período de tempo entretanto decorrido relativo ao anterior prazo.
O que significa que, para efeitos de contagem do prazo já decorrido, há que atender ao período decorrido entre a data de interpelação para pagamento – 19 de Novembro de 2011 – e a data da citação da ora Recorrente – 24 de Fevereiro de 2014 –, data em que o prazo se deve considerar interrompido com efeitos duradouros (cf. art. 327.º, n.º 1, do CC), motivo pelo qual há que concluir que do prazo de prescrição de 5 anos previsto no já citado art. 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de Abril, apenas decorreram 2 anos, 3 meses e 5 dias.
Assim sendo, é manifesto que à data da citação da Recorrente não se verificava a prescrição da dívida exequenda, motivo por que o recurso também não pode ser provido com esse fundamento.». Fim de citação.
Conforme já referido também ao caso não é aplicável o disposto no artigo 60.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro (Lei de Bases Gerais da Segurança Social), nem o regime do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, nem a Lei Geral Tributária, pois esta refere-se a créditos tributários, o que não é o caso das verbas aqui a repor, pois não se tratam de créditos tributários a repor.
Significa isto que ao caso apenas pode ser aplicável o regime de interrupção da prescrição estabelecido no Código Civil, pois é isso que menciona o n.º 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, ainda que na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 79/2019, de 14/06, pois que na ausência de disposição expressa a determinar a aplicação de algum regime especial de interrupção ou suspensão da prescrição, sempre se aplicaria o regime geral estabelecido na lei civil.
Portanto, não se podem ter em consideração os factos interruptivos previstos seja na Lei n.º 4/2007, seja, na Lei Geral Tributária.
Em todo o caso, diga-se que, sendo o prazo de prescrição inicial de dez anos, o mesmo apenas foi reduzido para cinco anos a partir de 16/05/2018. Ora, em 16/05/2018, ainda não estavam perfeitos dez anos sobre a data em que os créditos laborais diziam respeito (sendo que teriam sido pagos ao trabalhador após fevereiro de 2009, pois parece ser isso que o Reclamante alega na sua petição inicial).
Por sua vez, a interpretação que se deve fazer do n.º 2 do artigo 149.º do diploma que alterou o Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril, que era a seguinte: «2 — A alteração prevista no número anterior aplica-se aos prazos em curso, sendo considerado o tempo já decorrido.», é a de que o novo prazo de prescrição de cinco funciona logo que a alteração entre em vigor, mas para isso é necessário que já tenham decorrido cinco anos desde o momento de início da causa de prescrição.
Ora, nos termos do ponto 1. da matéria de facto, o Reclamante foi notificado em 15/03/2016 para proceder à restituição de créditos laborais, pelo que, nos termos do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril (com a interpretação do mencionado n.º 2 do artigo 149.º), a prescrição começar-se-ia a contar a partir de 15/03/2016.
Aplicando o regime especial do n.º 2 do artigo 149.º do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15/05 e começando-se a contar o prazo de prescrição de cinco anos a partir de 15/03/2016, a prescrição ocorreria em 16/03/2021, caso não houvesse qualquer causa de interrupção ou de suspensão, a prescrição.
Como apenas podemos aplicar o regime de suspensão e de interrupção da prescrição previsto no Código Civil, significa que as notificações administrativas não fazem suspender, nem interromper o prazo de prescrição, uma vez que o n.º 1 do artigo 323.º do Código Civil, apenas prevê como interrupção da prescrição a citação ou a notificação judicial avulsa e não existe reconhecimento do direito pelo Reclamante, pelo que também não se aplica a previsão do artigo 325.º do mesmo diploma. Para além disso, também não se está diante de qualquer causa de suspensão da prescrição prevista nos artigos 318.º a 322.º do Código Civil.
Ora, verifica-se que o Reclamante foi citado apenas em 04/08/2021, facto suscetível de interromper a prescrição nos termos do n.º 1 do arrigo 323.º do Código Civil.
Desta forma, à partida, a divida parece prescrita, pois que desde 15/03/2016 até 04/08/2021, decorreram mais de cinco anos.
Sucede que todos os prazos de prescrição estiveram suspensos por força dos dois confinamentos no âmbito da pandemia COVID19, que geram um prazo total de suspensão da prescrição de 160 dias, ou se se quiser, 5 meses e 10 dias, conforme a seguir explicado.
Assim, todos os prazos de caducidade e de prescrição estiveram suspensos entre o dia 9 de março de 2020 e o dia 2 de junho de 2020, conforme as disposições conjugadas do artigo 7.º, n.º 3 da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março e do artigo 6.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio, que determinou o seguinte: «Sem prejuízo do disposto no artigo 5.º, os prazos de prescrição e caducidade que deixem de estar suspensos por força das alterações introduzidas pela presente lei são alargados pelo período de tempo em que vigorou a sua suspensão.».
Portanto o prazo de prescrição esteve suspenso durante um período total de 86 dias, no ano de 2020.
Ocorreu ainda um outro período de suspensão da prescrição, decorrente do segundo confinamento no âmbito da pandemia COVID19, conforme estabelecido no artigo 2.º da Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, que aditou os artigos 6.º-B e 6.º-C à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março. Esta suspensão teve início no dia 22/01/2021, conforme determinado pelo artigo 4.º da Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro e durou até ao dia 05/04/2021, data em que foi revogado pelo artigo 6.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril (que teve entrada em vigor no dia seguinte – vide artigo 7.º desta Lei).
A Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril, estabeleceu, ainda no seu artigo 5.º, o seguinte: Artigo 5.º (Prazos de prescrição e caducidade)
Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, os prazos de prescrição e caducidade cuja suspensão cesse por força das alterações introduzidas pela presente lei são alargados pelo período correspondente à vigência da suspensão.
Assim, por força da Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, o prazo de prescrição esteve suspenso desde o dia 22/01/2021, até ao dia 05/04/2021, ou seja, por um total de 74 dias, para o ano de 2021.
Do exposto, resulta uma suspensão da prescrição de 160 dias (86 dias no ano de 2020 e 74 dias no ano de 2021), ou se se quiser, 5 meses e 10 dias.
O que significa que afinal o prazo de prescrição passou a ter mais 5 meses e 10 dias, portanto passou a ser de 5 anos, 5 meses e 10 dias. Donde resulta, que desde 15/03/2016, até 04/08/2021, decorreram 5 anos, 4 meses e 20 dias, pelo que a dívida não se pode considerar prescrita.
Por força da citação, a prescrição ficou interrompida até trânsito em julgado, conforme decorre do regime civilista, estabelecido nos artigos 323.º, 326.º e 327.º do Código Civil.
Em face do exposto, o recurso merece provimento.
***
No concerne a custas, atenta a revogação da sentença e a procedência do recurso, é o Recorrido o responsável pelas custas do recurso, sem prejuízo do apoio judiciário que beneficia – vide artigo 527.º, nos. 1 e 2 do e 529.º, n.º 2 do Código de Processo Civil.
***
Nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do Código de Processo Civil, elabora-se o seguinte sumário:
I - Os créditos remuneratórios pagos pelo Fundo de Garantia Salarial podem ser equiparados a prestações da segurança social.
II – O regime legal aplicável à reposição de verbas recebidas pelo Fundo de Garantia Salarial, não é o estabelecido no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, mas antes o previsto no Decreto-Lei n.º 133/88, de 20 de abril, diploma relativo à restituição de valores indevidamente recebidos de prestações de segurança social, cujo prazo de prescrição se inicia com a interpelação para devolução, nos termos do n.º 1 do artigo 13.º desde diploma.
III – Em relação à reposição das verbas recebidas pelo Fundo de Garantia Salarial, não pode ser aplicável o regime de interrupção da prescrição estabelecido na Lei Geral Tributária, por não se tratarem de créditos tributários, nem se pode aplicar o regime do artigo 60.º da Lei n.º 4/2007, uma vez que o regime especial do n.º 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 133/88, apenas prevê a aplicação das causas gerais de interrupção, que se devem considerar as previstas na lei civil.
IV – O regime de suspensão e de interrupção de prescrição aplicável às situações de restituição de valores indevidamente recebidos, é o estabelecido no Código Civil, no caso apenas funcionando o facto interruptivo originado pela citação para a execução fiscal.
V – Por força dos confinamentos ocorridos nos anos de 2020 e 2021, devido à pandemia COVID19, os prazos de prescrição estiveram suspensos por um total de 160 dias (86 dias no ano de 2020 e 74 dias no ano de 2021).
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Decisão
Termos em que, acordam em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a Reclamação improcedente.
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Custas a cargo do Recorrido, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.
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Porto, 19 de agosto de 2022.
Paulo Moura
Cláudia Almeida
Carlos Castro Fernandes
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[1] Sobre a prescrição da obrigação tributária, JORGE LOPES DE SOUSA, 2ª edição, 2010, p. 126 |
