Acordão do Tribunal Central Administrativo

M… (doravante Recorrente ou Impugnante) veio recorrer da sentença proferida a 30.06.2017, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria, na qual foi julgada improcedente a impugnação por si apresentada, que teve por objeto o ato de fixação de valor patrimonial tributário (VPT) – 2.ª avaliação, relativo ao terreno para construção inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 2…, da freguesia de Santo E…, concelho de Benavente.

O recurso foi admitido, com subida imediata nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

Nesse seguimento, o Recorrente apresentou alegações, nas quais concluiu nos seguintes termos:

“A) Está em causa neste processo 0 resultado da 2a avaliação do terreno para construção sito na M…, hoje Rua M…, inscrito na matriz predial da freguesia de Santo Estêvão, concelho de Benavente, sob o artigo 2.., avaliação de que resultou o vpt de € 96.320,00, mantendo o valor a primeira avaliação, resultante da fórmula do artigo 38.º do CIMI:

Foi efetuada a inspeção direta ao prédio e analisados os documentos respetivos.

Não se registaram alterações relativamente aos valores obtidos na primeira avaliação. (...)

B) A quaestio decidenda neste processo é o coeficiente de localização (Cl) utilizado na avaliação reportada a 14 de janeiro de 2009, data da primeira avaliação, que foi de 1,05, o máximo previsto para Benavente.

C) Conforme o documento n.° 1, esse coeficiente era, na data da primeira avaliação inquestionavelmente de 0,85 conforme constava do Sistema de informação Geográfica do IMI (SIGIMI),

D) Na segunda avaliação foi ignorado 0 laudo do Representante do ora Recorrente, não atendendo às razões óbvias que apresentou a favor do Cl de 0,85, do qual resulta um vpt de € 75.790,00.

E) A fotografia da localização do prédio, terreno para construção, constante do ponto 8, alínea H, não constava do SIGMi do Portal das Finanças quando em 19.02.2009 foram extraídos os documentos 1 e 2 juntos a este recurso, e não é legível.

F) Quanto ao documento I) do mesmo n.° 8, o Cl. também não legível, não revela a situação do prédio, nem permite saber qual é o Cl, em suma.

G) De qualquer forma, esta informação não está correta; além de não ser legível não contém a data em que foi extraída do SIGIMI, declarando-se apenas no texto da sentença que foi obtida da Informação Geográfica do Imposto Municipal sobre Imóveis (SIGIMI) peio sítio da internet www.pfinancas.gQV.pt consultado a 19.02.2009.

H) Não é possível, na mesma data -19.02.2009 -, o SIGIMI apresentar, para informação pública, o documento n.° 1 junto a este recurso, que apresenta, bem legível, o Cl de 0,85, e conter, também bem legível, a data em que foi extraído do sistema SIGIMI, e na mesma data extrair-se do mesmo sistema um Cl ilegível que se diz ser de 1,05 apesar de ser de todo ilegível e não conter a data da sua extração.

I) Obviamente que se trata de um erro que foi apontado sem sucesso, pelo Representante do ora Recorrente na segunda avaliação, que se refletiu decisivamente na, aliás, douta sentença recorrida.

J) Ao agir como agiu, a actuação da AT neste processo, violou flagrantemente os princípios da colaboração, da boa fé e os direitos e garantias do contribuinte o ora Recorrente.

K) O artigo 11.° do novo Código de Procedimento Administrativo determina que os órgãos da Administração Pública devem atuar em estreita colaboração com os particulares e são responsáveis pelas informações prestadas, de harmonia, aliás, do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa.

L) Também os n.°s 1 e 2 do artigo 59.º da LGT sujeitam os órgãos da AT e os contribuintes a um dever de colaboração recíproca e presume de boa fé a atuação tanto dos contribuintes como da AT.

M) Também a jurisprudência - acórdão de 17.01.2008, Proc. 0896/07, do STA decidiu que “O n.° 2 do art. 268.0 da CRP impõe que a Administração paute a sua atividade pelos princípios da transparência e da publicidade de modo a que não só as suas decisões sejam públicas e acessíveis, mas também que 0 procedimento que as precede possa ser objeto de consulta e informação pois só assim se promove a formação de uma opinião pública esclarecida e só assim se permite que os interessados conheçam as razões que determinaram os seus actos.” (bold nosso)

N) No mesmo sentido a doutrina afirma, a propósito do n.° 2 do artigo 59.º da LGT, que o Estado deve ser uma pessoa de bem e dar o exemplo, em todo o seu comportamento, de uma atuação pautada por valores éticos na impossibilidade de mudar de critérios da sua atuação de forma injustificada.

O) Por outro lado, o n.° 3 do artigo 103.º da Constituição determina que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos...que tenham natureza retroativa, princípio reafirmado no n.° 1 do artigo 12.0 da LGT, pelo que as possíveis alterações posteriores do Cl e do zoneamento não podem ser aplicados retroativamente à avaliação em causa, reportada ao dia 14 de janeiro de 2009, sob pena de inconstitucionaiidade.

P) O n.° 2 do artigo 11.º do Novo Código do Procedimento Administrativo responsabiliza a Administração Pública pelas informações prestadas por escrito aos particulares e, neste caso, ao ora Recorrente através do documento n.° 1, onde, sem margem para dúvidas o informou de que o Cl, quando da 1a avaliação, em 14.01.2009 era de 0,85, coeficiente que se mantinha no SIGIMI em 19.02.2009.

Q) Os preceitos invocados obrigam a que na 2a avaliação, na determinação do vpt do terreno para construção, a expressão do n.° 1 do artigo 38.º do CIMl, o coeficiente de localização seja de 0,85, de que resultará o valor patrimonial tributário de € 75.790,00.

R) Decidindo como decidiu, a, aliás, douta sentença recorrida, está ferida de ilegalidade, deve ser revogada por não poder manter-se na ordem jurídica, devendo ser substituída por outra nova que ordene nova avaliação reportada a 14.01.2009, em que seja tomado em consideração 0 Cl de 0,85.

Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a douta sentença proferida peio Tribuna) a quo com todas as consequências de lei e ordenar-se a realização de nova avaliação em que seja tomado em consideração o coeficiente de localização de 0,85, como é de

A Fazenda Pública (doravante Recorrida ou FP) não apresentou contra-alegações.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público, nos termos do então art.º 289.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos (art.º 657.º, n.º 4, do CPC, ex vi art.º 281.º do CPPT), vem o processo à conferência.

a) Verifica-se erro de julgamento, porquanto o ato de fixação do valor patrimonial tributário (VPT) padece de ilegalidade, no tocante ao coeficiente de localização?

II.A. O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

“A) Em 7-1-2009 foi apresentada declaração Modelo 1, relativa ao terreno para construção inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 2…, sito na Rua C…, lote …, da freguesia de S.., concelho de Benavente (cf. fls. 43/44 do processo administrativo em apenso).

B) A 1.ª avaliação foi efectuada em 14-1-2009, nela constando o seguinte: “(…)

C) Em 20-2-2009, deu entrada no Serviço de Finanças de Benavente o pedido de 2.ª avaliação terreno para construção inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 2… da freguesia de S…, concelho de Benavente, nos seguintes termos:

“(…) 1. Na 1.ª avaliação considerou-se o coeficiente de localização, a que alude o artigo 42.º do Código de IMI, de 1,05. Ora,

2. Consultando o Sistema de Informação Geográfica do IMI (SIGIMI), verifica-se que o coeficiente que lhe corresponde é, de facto, o de 0,85 (Doc. n.º 2).

3. Operando com o novo coeficiente, temos que o valor patrimonial tributário do terreno para construção é, segundo a fórmula do art. 38.º do CIMI, de € 75.790,00 (Doc. n.º 3).

4. É pois, este o valor patrimonial de tributário que deve ser atribuído na 2.ª avaliação.

D) Em 7-09-2009 foi emitido um documento designado de “Termo de Avaliação” pelo Serviço de Finanças de Benavente, com o seguinte conteúdo:

“(…) Depois de efectuada a inspecção directa ao prédio em apreço e de se proceder à análise dos documentos constantes no processo, concluiu-se não haver lugar a alteração relativamente ao valor que resultou da primeira avaliação, pelo facto da mesma ter sido efectuada com observância de todos os pressupostos aplicáveis (…)” (cf. fls. 14/15 do processo administrativo em apenso).

E) No “Termo de Avaliação” identificado na alínea anterior foi lavrado o seguinte pelo representante do ora Impugnante “Não obstante o referido, na qualidade de representante do sujeito passivo não pode deixar de manifestar a sua discordância quanto à aplicação do coeficiente de localização de 1,05, porquanto, apesar de ser o que resulta da aplicação informática do serviço de finanças, não resulta óbvio ser esse o coeficiente aplicável quando é feita a consulta do site da DGCI pelos contribuintes e, sobretudo, por aquele coeficiente corresponder ao coeficiente máximo previsto para Benavente, sendo certo que o local onde se encontra o prédio em causa não fica na zona “nobre”, implicando a sua aplicação ao caso uma valorização excessiva que fere os princípios da proporcionalidade e da capacidade contributiva que enformam o nosso sistema fiscal.” (cf. fls. 15 do processo administrativo em apenso).

F) Em 7-9-2009, foi emitida a Ficha n.º 2838496 correspondente à 2.ª avaliação relativa ao prédio sito na Rua C…, Lote 1.., em S…, Benavente, inscrito na matriz sob o artigo 2… da qual consta, o seguinte:

(…)” (cf. fls. 11/12 do processo administrativo em apenso). G) Em 18-8-2009, foi emitida a notificação da 2.ª avaliação dirigida ao ora Impugnante (cf. fls. 8 dos autos).

H) Do sistema de Avaliações do CIMI, relativa à localização do prédio do Impugnante, consta o seguinte:

I) Do sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal sobre Imóveis (SIGIMI) obtido pelo sítio da internet www.e-financas.gov.pt) consultado a 19-2-2009, consta o seguinte, relativo à freguesia de S…:

II.B. Relativamente aos factos não provados, refere-se na sentença recorrida:

“Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados”.

“A convicção do Tribunal quanto aos factos considerados provados resultou do exame dos documentos, não impugnados, das informações oficiais constantes dos autos, designadamente do Processo Administrativo em apenso”.

Considera o Recorrente que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, na medida em que o ato impugnado padece de erro sobre os pressupostos, quando à componente coeficiente de localização.

In casu, está em causa o ato de fixação de VPT relativo a terreno para construção, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 2…, da freguesia de S…, concelho de Benavente.

Com a reforma da tributação do património, de 2003, operou-se uma profunda alteração em termos de avaliação dos prédios urbanos.

Como resulta do preâmbulo do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), aprovado pelo DL n.º 287/2003, de 12 de novembro, um dos objetivos desta reforma foi o de aproximar o valor tributário dos prédios ao seu valor de mercado. Citando:

“O sistema de avaliações até agora vigente foi criado para uma sociedade que já não existe, de economia rural e onde a riqueza imobiliária era predominantemente rústica. Por essa razão, o regime legal de avaliação da propriedade urbana é profundamente lacunar e desajustado da realidade atual.

(…) Com este Código opera-se uma profunda reforma do sistema de avaliação da propriedade, em especial da propriedade urbana. Pela primeira vez em Portugal, o sistema fiscal passa a ser dotado de um quadro legal de avaliações totalmente assente em fatores objetivos, de grande simplicidade e coerência interna, e sem espaço para a subjetividade e discricionariedade do avaliador.

(…) Foram acolhidas, no essencial, as recomendações do relatório da Comissão de Desenvolvimento da Reforma Fiscal, bem como os critérios do anteprojeto do Código de Avaliações elaborado em 1991, atualizados mais tarde no âmbito da Comissão da Reforma da Tributação do Património, considerando-se, nomeadamente, a relevância do custo médio de construção, da área bruta de construção e da área não edificada adjacente, preço por metro quadrado, incluindo o valor do terreno, localização, qualidade e conforto da construção, vetustez e caraterísticas envolventes.

Estes fatores são complementados com zonamentos municipais específicos, correspondentes a áreas uniformes de valorização imobiliária, com vista a impedir a aplicação de fatores idênticos independentemente da localização de cada prédio e de cada município no território nacional.

(…) Os objetivos fundamentais das alterações propostas são, pois, o de criar um novo sistema de determinação do valor patrimonial dos imóveis, o de atualizar os seus valores e o de repartir de forma mais justa a tributação da propriedade imobiliária, principalmente no plano intergeracional.

(…) Os prédios urbanos novos e os que forem transmitidos no domínio de vigência do CIMI serão objeto de avaliação com base nas novas regras de avaliação …”.

Visando, pois, cumprir tal desiderato, o legislador veio a consagrar uma série de regras, vertidas no CIMI, contendo os parâmetros de avaliação a considerar, definidos em termos objetivos, com significativa redução da margem de discricionariedade da administração.

Esses parâmetros, no caso dos prédios urbanos, onde se incluem os terrenos para construção (cfr. art.º 4.º do CIMI), apresentam diversas particularidades.

Assim, para os prédios urbanos para habitação, comércio, indústria e serviços, somos remetidos para os art.ºs 38.º a 44.º do CIMI, que, designadamente, abarcam o coeficiente de localização como elemento pertinente, para efeitos de determinação do VPT.

Já para o caso dos terrenos para construção, o CIMI contém disciplina específica, prevista no seu art.º 45.º, o qual, à época, continha a seguinte redação:

“1 - O valor patrimonial tributário dos terrenos para construção é o somatório do valor da área de implantação do edifício a construir, que é a situada dentro do perímetro de fixação do edifício ao solo, medida pela parte exterior, adicionado do valor do terreno adjacente à implantação.

2 - O valor da área de implantação varia entre 15% e 45% do valor das edificações autorizadas ou previstas.

3 - Na fixação da percentagem do valor do terreno de implantação têm-se em consideração as características referidas no n.º 3 do artigo 42.º

4 - O valor da área adjacente à construção é calculado nos termos do n.º 4 do artigo 40.º”.

Sobre a aplicação do coeficiente de localização, em sede de determinação do VPT relativo a terrenos para construção, considerando a disciplina legal então em vigor, já se pronunciaram nos nossos tribunais superiores, chamando-se à colação o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 23.03.2022 (Processo: 0653/09.4BELLE), onde se refere:

“A questão de saber se no caso sub judice o VPT foi determinado indevidamente por aplicação dos critérios aplicáveis aos prédios urbanos destinados a habitação comércio, indústria e serviços, como resulta da consideração do Cl, Ca e Cq tem vindo a ser colocada perante este Supremo Tribunal e dele tem vindo a merecer resposta uniforme – pelo menos desde que foi proferido o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 21 de Setembro de 2016, no processo 1083/13 (Disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/5150fecd6e9ad85b8025803b003e371a. No mesmo sentido, a jurisprudência uniforme ulterior àquele acórdão do Pleno, de que são exemplo o acórdão, também do Pleno, de 3 de Julho de 2019, proferido no processo com o n.º 16/10.9BELLE, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/c3d4e7c43dd8a094802584410030840c e os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
- de 5 de Abril de 2017, proferido no processo com o n.º 1107/16, disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/4f60dc5dbfb5b42680258106003ada95;

– no sentido de que na determinação do VPT dos terrenos para construção dos terrenos para construção adoptado pelo CIMI (…), era muito semelhante ao dos edifícios construídos, partindo-se da avaliação das edificações autorizadas ou previstas, sendo, no entanto, que na fórmula final de cálculo do VPT dos terrenos para construção, era de afastar a aplicação dos coeficientes de afectação, de localização (Note-se que não releva na decisão o facto de o art. 45.º do CIMI, após a redacção que lhe foi dada pelo Lei n.º 75-B/2020, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2021), ter vindo a consagrar expressamente a aplicação do coeficiente de localização na fórmula para determinação do VPT dos terrenos para construção: é que essa nova redacção não tem, manifestamente, carácter interpretativo, antes constituindo uma clara alteração das regras até então vigentes, com o estabelecimento expresso da fórmula de cálculo do VPT dos terrenos para construção.) e de qualidade e conforto.

Em síntese, tem o Supremo Tribunal Administrativo vindo a considerar que o CIMI prevê especificamente o modo de determinar o VPT dos terrenos para construção, cujo cálculo resulta do «somatório do valor da área de implantação do edifício a construir, que é a situada dentro do perímetro de fixação do edifício ao solo, medida pela parte exterior, adicionado do valor do terreno adjacente à implantação» (art. 45.º, n.º 1, do CIMI). Por sua vez, relativamente às operações de avaliação, a determinação do VPT dos prédios urbanos destinados a habitação, comércio, indústria e serviços obedece à seguinte fórmula: Vt = Vc x A x Ca x Cl x Cq x Cv (art. 38.º, n.º 1, do CIMI).

Esta fórmula apenas tem aplicação aos prédios urbanos que já estão edificados e se destinam a habitação, comércio, indústria e serviços, não abrangendo os terrenos para construção, cujo VPT deve ser determinado de acordo com o art. 45.º do CIMI, norma específica onde apenas é relevada a área de implantação do edifício a construir e o terreno adjacente, não estando os restantes coeficientes aí incluídos, pois estes apenas podem respeitar aos edifícios, como tal.

Tais coeficientes respeitam apenas ao edificado, mas não têm base real de sustentação na potencialidade que o terreno para construção oferece. Nos terrenos para construção visa-se taxar o valor da capacidade construtiva, geradora de acréscimo de valor patrimonial ou riqueza para o seu proprietário; e não factores ainda não materializados.

A aplicação destes factores na determinação do VPT dos terrenos de construção só poderia ser levada a cabo por analogia, que se deve ter por proibida, nos termos do disposto no art. 11.º da LGT, na medida em que a aplicação dos mesmos tem influência na base tributável, reflectindo-se na norma de incidência.

Assim os coeficientes de afectação, de localização e de qualidade e conforto relacionados com o prédio a construir não podiam nem deviam ser tidos em conta na avaliação do VPT do terreno para construção.

Não encontramos motivo para nos afastarmos dessa jurisprudência, antes se nos impondo o respeito pela mesma, atento o disposto no n.º 3 do art. 8.º do Código Civil”.

Atenta esta jurisprudência uniforme, a que se adere (cfr. art.º 8.º, n.º 3, do Código Civil), resulta que, à época, a determinação do VPT dos terrenos para construção não deveria considerar qualquer coeficiente de localização, pelo que a sua aplicação por parte da administração tributária, no caso em apreço, resulta em erro sobre os pressupostos do ato impugnado e sua consequente anulação (não cabendo, em sede de impugnação judicial, ao Tribunal a condenação à prática do ato devido, por estarmos perante contencioso de mera anulação), estando, por isso, prejudicada a apreciação dos demais argumentos esgrimidos.

Vencida a Recorrida é a mesma responsável pelas custas em ambas as instâncias (art.º 527.º do CPC), sem prejuízo de não haver lugar ao pagamento de taxa de justiça na presente instância, por não ter contra-alegado [art.º 7.º, n.º 2, do Regulamento das Custas Processuais (RCP)].

Face ao exposto, acorda-se em conferência na Subsecção Tributária Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:

a) Conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, julgar procedente a impugnação e anular o ato impugnado;

Lisboa, 14 de março de 2024

(Tânia Meireles da Cunha)

(Vital Lopes)

(Ana Cristina Carvalho)

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	2030/09.8BELRA

Secção:	CT


Data do Acordão:	03/14/2024

Relator:	TÂNIA MEIRELES DA CUNHA

Descritores:	VPT TERRENO PARA CONSTRUÇÃO COEFICIENTE DE LOCALIZAÇÃO

Sumário:	I - Na redação do CIMI vigente em 2009, o coeficiente de localização não era aplicável na determinação do VPT dos terrenos para construção, pelo que a avaliação que o tenha considerado padece de erro sobre os pressupostos.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção tributária Comum


Aditamento: