| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
As empresas “FEP S.A.” e “GCT, L.da” veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal 22.07.2018 pela qual foi julgada (totalmente) improcedente a acção de contencioso pré-contratual intentada pelas ora Recorrentes contra a AN, S.A., ora Recorrida, e em que forma indicadas como Contrainteressadas EES, S.A. e PPSE, S.A.; VST, S.A. e EEE, L.da; ERIE, S. A. e SSLTC, L.da., para declaração de invalidade dos actos administrativos relativos ao procedimento por concurso limitado por prévia qualificação “Ega-o0022 - aquisição de serviços de levantamento cadastral das redes de abastecimento de água e de saneamento dos Concelhos de Arouca, Baião e Cinfães”, a que se refere o convite e anúncio de procedimento n.º 6246/2015, ambos de 15.10.2015, bem como das demais peças do procedimento, inclusive a notificação de adjudicação da Entidade Demandada às Contrainteressadas.
Invocaram para tanto, em síntese que: a decisão recorrida é nula no julgamento da matéria de facto e por omissão de pronúncia; errou, em todo o caso, no julgamento da matéria de facto e no enquadramento jurídico, em particular, quanto à omissão de indicação de preços unitários submetidos à concorrência, quanto à omissão de apresentação do documento cronograma financeiro, quanto ao incumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite, quanto ao incumprimento do previsto na alínea c4) do ponto 6.1.; alínea c) do convite – Plano de equipamentos, verificando-se aqui uma incorrecta interpretação e aplicação pela sentença dos art.ºs 70.º e 146.º do Código de Contratos Públicos, quanto à violação do critério de adjudicação e do interesse público pela decisão e, finalmente, quanto à incorrecta fundamentação do júri do procedimento.* Apenas a Recorrida AN, S.A. contra-alegou defendendo a manutenção da decisão recorrida.* O Tribunal recorrido emitiu despacho de sustentação, a negar qualquer nulidade na decisão impugnada.* O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A. A Recorrente impugna os factos dados como provados 8, 11, 12, 13 e 14 da sentença, porque os mesmos não correspondem inteiramente à prova produzida ou porque dos mesmos não constam os factos resultantes da referida prova produzida.
B. Quanto ao facto provado 8 onde se lê (vide erro na tabela) que as Autoras no relatório final ficaram em 1º lugar e a Contrainteressada ficou em 6.º deve ler-se que as Autoras ficaram em 2.º lugar e a Contrainteressada ficou em 1.º lugar.
C. Quanto aos factos provados em 11 e 12 são uma conclusão errada, contrariando inclusive o facto correctamente dado como provado em 10, não tendo a sentença relevado os esclarecimentos prestados pelo Júri do procedimento, ao abrigo do artigo 50.º, n.º 2, do Código de Contratos Públicos, o Júri já havia respondido que (cf. página 8 do documento “EGAO0022_2_Prestação de Esclarecimentos - Fase Propostas” do processo administrativo): EGA-O0022_2ERIE, S. A. 2016-05-02 PT1.MSG.339811 Resposta: Conforme descritivo do item 1.1.1 do mapa de quantidades de trabalho (MQT), o mesmo refere-se à «Montagem e desmontagem de estaleiro ... principal, secundário ou qualquer outra instalação provisória de apoio à execução dos trabalhos...» (sublinhado nosso). Assim, os concorrentes deverão incluir neste item quaisquer encargos com instalações, provisórias ou permanentes, de que venham a necessitar para apoio logístico à execução de trabalhos de levantamento de redes de saneamento, de acordo com o. Por outro lado, no item 1.1.2 do mapa de quantidades de trabalho (MQT), os concorrentes deverão incluir os custos de manutenção dessas mesmas instalações, provisórias ou permanentes, durante o prazo de execução dos trabalhos.
D. Ou seja, nos termos do ponto 6.1, al. b), do convite, ao contrário da sentença recorrida, as Contrainteressadas adjudicatárias deveriam apresentar o preço unitário para o trabalho de montagem e desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro para os 3 concelhos, no formulário próprio com todos os trabalhos e todos os preços unitários.
E. Pelo que os factos provados em 11 e 12 deverão ser substituídos pelo teor da alínea b) do ponto 6.1 do convite, acrescentado o referido esclarecimento do júri do procedimento.
F. Quanto ao facto provado 13 deverá ler-se o teor da al. d) do ponto 6.1 do convite conjugado com a cláusula 2.1.1.4 do caderno de encargos cláusulas especiais pois, só assim, pode ser conjugado o “plano de pagamentos” com o “programa de trabalhos” deve para o efeito ser relevado o teor da al. d) do ponto 6.1 do convite: “d) plano de pagamentos, com indicação das percentagens sobre o valor global da aquisição de serviços, congruente com o programa de trabalhos.” bem como a 2.1.1.4 do caderno de encargos cláusulas especiais, pois, esta não é só uma obrigação contratual.
G. E, ainda, quanto ao facto provado 14 o mesmo não deve ser dado como provado, pois, a proposta das Concorrentes adjudicatárias não apresentaram os documentos nos termos exigidos pela al. c) do ponto 6.1 do convite.
H. Os factos provados deveriam relevar o teor do ponto 6.1, alínea c) a n) do convite, inclusive o mesmo passar a ser facto provado.
I. Pela prova documental junta como documentos nºs 1 a 5, os documentos constantes do processo administrativo, inclusive o documento “EGAO0022_2_Prestação de Esclarecimentos - Fase Propostas” do processo administrativo e os documentos nºs 6 e 7 que se requereu a sua junção terão que ser relevados.
J. Assim, considerando a violação do art.º 94.º do CPTA quanto ao seu teor (dos factos provados e foram de transcrição criticada) constitui uma nulidade ao abrigo dos art.ºs 1.º, 94.º e 95.º do CPTA e dos art.ºs 607.º, 614.º, 615.º, n.º 1, todos do CPC.
K. Devem em qualquer circunstância tais factos ser dados como não provados os referidos factos por carecerem de sustento de facto e de Direito e serem dados como provados os factos de acordo com a prova produzida.
Do Direito aplicável e da devida revogação da sentença:
Da omissão de pronúncia quanto ao fundamento de omissão de apresentação de documentos:
L. A Autora invocou nos autos que a proposta apresentada pelo consórcio composto pelas empresas EES S.A. / PPSE, S.A. concorrente n.º 6 não se faz acompanhar por todos os documentos exigidos nas Peças de Procedimento, nomeadamente não apresentou os seguintes:
M. a. não apresentação dos preços unitários exigidos nas peças de procedimento (cfr. 6.1, al. b) e 13.4 do convite);
b. não apresentação do cronograma financeiro mensal e acumulado tendo por unidade tempo mês (cfr. 2.1.1.4 do CE CG e 6.1, al. d) do convite);
c. apresentação incompleta memória descritiva e justificativa dos trabalhos, frentes de trabalho, natureza, locais de execução, caracterização interdependências e encadeamento das diferentes actividades (cfr. 6.1, al. c1) do convite);
d. não apresentação do documento de execução dos trabalhos segundo as prioridades da Entidade Adjudicante (cfr. 6.1, al. c1) do e 10.2.4.3 do CE);
e. não apresentação do documento de execução dos trabalhos com a indicação dos prazos parcelares por cada um dos municípios (cfr. 6.1, al. c1) e al. c2) do convite e 10.2.4.3 do CE);
f. não apresentação do documento de acordo o plano de equipamentos (cfr. 6.1, al. c) do CE).
N. Na verdade, não juntaram as concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias como documento integrante da sua proposta os documentos referidos, o que seria motivo de exclusão, conforme separada e individualmente suscitado pelas Autoras.
O. Não foram respeitados pelo relatório final os artºs 74.º, 75.º, 132.º, n.º 1, al. n) e 139.º, nºs 1 a 4, todos do CCP e os princípios que emergem do art.º 1.º, n.º 4, daquele diploma, quer pelas peças do procedimento, quer pelo relatório preliminar.
P. Além disso, outro dos fundamentos dos presentes autos é que o Júri do Procedimento não relevou no Relatório Final e Adjudicação, aquando da avaliação e classificação, a impossibilidade de admissão e avaliação da proposta das Concorrentes, ou pelo menos que não foi relevada essa omissão através da redução da pontuação da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias.
Q. Portanto, a sentença não se pronunciou quanto a esses dois fundamentos enunciados pelas Autoras na sua petição inicial.
R. Pelo que, face à sentença, o Tribunal a quo deixou de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, o que teria sido útil para a solução de facto e de Direito dos presentes autos, consubstanciando uma nulidade por omissão de pronúncia (cfr. art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA).
Do erro de julgamento quanto à omissão de indicação de preços unitários submetidos à concorrência:
S. A Contrainteressada EES S.A. / PPSE, S.A., não apresentou preços unitários para os artigos de montagem e desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro para os 3 concelhos objecto de intervenção na presente Prestação de Serviços, conforme alegado pelas Autoras e prova produzida nos presentes autos.
T. Pese embora a sentença comece por referir (vide pág. 18 da decisão recorrida) que a “...proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A., no documento identificado como “Lista de Preços Unitários de todas as espécies de trabalhos previstas – Ponto 6.1, Alínea b) do convite”, não apresenta expressamente o preço para os artigos de montagem de desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro, discriminados por concelho.
U. Limitou-se a aceitar o entendimento do Júri do Procedimento no sentido de que “...os mesmos se encontram imputados nos restantes artigos do referido documento, entendimento este que encontra acolhimento no documento “Questionário da Proposta”, elaborado conforme a Lista de Preços Unitários, no qual os referidos artigos surgem cotados com valor 0 € (zero euros). A circunstância da contrainteressada cotar estes artigos com valor 0 € (zero euros), não corresponde a uma manifestação de desvinculação do cumprimento integral do objeto do contrato, sendo que a prestação dos serviços para estes artigos é que não tem qualquer custo associado, pelo que o seu valor é 0 € (zero euros).”
V. Depois dessa “conclusão” refere a sentença que nos termos do art.º 97.º, n.º 1 do CCP, o preço contratual corresponde ao preço a pagar, pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato e que para o efeito “...resultando de todas as prestações a que o concorrente se compromete a contratar, conforme o Anexo III – Modelo da Proposta. Consultado o referido documento, constamos que o preço total da EES, S.A. e PPSE, S.A. é de € 400.239,19 (quatrocentos mil, duzentos e trinta e nove euros e dezanove cêntimos).”
W. Essa interpretação é incorrecta nos termos do ponto 6.1, al. b), do convite e quanto aos Esclarecimentos prestados pelo Júri do Procedimento (cfr. art.º 50.º do CCP), pelo que a proposta deveria ter sido excluída.
X. A Contrainteressada teve um tratamento de favor relativamente aos demais concorrentes, que se esforçaram por cumprir a obrigação de apresentação de uma lista de preços unitários completa.
Y. De resto assim é o entendimento da jurisprudência:
Acórdão do TCAS de 24-11-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/94c446ac038c8fce8025807d004667d1?OpenDocument;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 17-06-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f535ef3d494ad94b80257ffe0048ebd6?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-07-2017 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/c7b258f13f38a0eb802581bf00511f9b?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o.
Z. Pelo que é evidente o desacerto da decisão recorrida e que a conclusão possível do Direito, e dúvidas não podem restar, é que, contrariamente à sentença, a Autora deveria ser excluída por violação 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP e nos termos das Peças do Procedimento.
Do erro de julgamento quanto à omissão de apresentação do documento cronograma financeiro.
AA. Acresce que as Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias também não apresentaram na sua proposta o cronograma financeiro mensal e acumulado tendo por unidade tempo mês pelo concorrente nos termos do previsto no ponto 2.1.1.4. do caderno de encargos, cláusulas gerais, em conjugação com o item 6.1, al. d) do convite.
BB. No ponto 2.1.1.4. do caderno de encargos - cláusulas gerais, é solicitado que os concorrentes apresentem na sua proposta o Cronograma Financeiro mensal e acumulado tendo por unidade de tempo o mês, documento este, essencial à avaliação da proposta não apresentado pela Concorrente Contrainteressada.
CC. O Tribunal a quo teve uma interpretação diferente, mas incorrecta, e contrária ao ponto 6.1, al. d) do e 2.1.1.4 do caderno de encargos.
DD. E padecendo a proposta da Contrainteressada adjudicatária, de omissão, a mesma é conducente à sua exclusão, nos termos explanados e nos termos do art.º 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP e nos termos das Peças do Procedimento.
EE. Mais, não obstante a exigência de apresentação de Cronograma Financeiro, na alínea 6, nº1, d) do convite, é exigida a apresentação de um Plano de Pagamentos com indicação das percentagens sobre o valor global dos serviços, documento este o qual, uma vez mais, não foi apresentado pela mesma Concorrente Contrainteressada adjudicatária.
FF. O documento apresentado não responde ao exigido no convite, uma vez que do mesmo constam diversas situações anómalas, que deveriam ter sido reflectidas na pontuação atribuída, o que não aconteceu.
GG. Nesse sentido a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, no acórdão de 10-10-2013 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/110be7724e6faf0780257c0500548ef3?OpenDocument;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 17-06-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f535ef3d494ad94b80257ffe0048ebd6?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-07-2017 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/c7b258f13f38a0eb802581bf00511f9b?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o.
HH. Assim, é evidente o desacerto da decisão recorrida e que a conclusão possível do Direito, e dúvidas não podem restar, é que, contrariamente à sentença, a Autora deveria ser excluída art.º 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP.
Do erro de julgamento quanto ao incumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite.
II. Nesta alínea do convite, era exigido a todos os concorrentes a apresentação de uma Memória Descritiva e Justificativa que incluirá a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamento das diferentes actividades e, em geral, de todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da aquisição de serviços.
JJ. Também por isso, considerando os factores e a avaliação prevista nas peças do procedimento, caso não fosse excluída a proposta da Concorrente Contrainteressada (cfr. art.ºs 57.º e 70.º do CCP) deveria ter a avaliação e pontuação inferiores à proposta das Concorrentes Autoras.
KK. O Tribunal a quo teve uma interpretação diferente no sentido que as Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias, nos termos da alínea c1) do 6.1 do convite e do art.º 57.º do CCP, apresentou o documento identificado como “Plano de Trabalho - Ponto 6.1, Alínea c) do convite – C1) a Memória descritiva e justificativa, e cujo teor se constata não contrariar o estabelecido na cláusula 10.2.4.3 do caderno de encargos do presente procedimento.
LL. Note-se, aqui a sentença entende que a exigência dos documentos prevista no caderno de encargos já teria relação com o previsto no convite na fase pré-contratual e não apenas como uma obrigação contratual conforme raciocínio anterior, verificando-se essa contradição diversas vezes.
MM. Não se pronunciou a sentença, quanto ao grau de detalhe e pormenor exigido da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias, quanto ao cumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite, e que para tanto não foi ponderado tal omissão para efeitos de avaliação e classificação pelo Júri do Procedimento, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
NN. Além disso, na verdade, a interpretação correcta é diferente nos termos da al. c1 do ponto 6.1 do convite pois a proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias não apresentou qualquer documento que contivesse a descrição ali prevista.
OO. E como tal a proposta apresentada devia ter sido excluída nos termos do previsto na al. d) do nº2 do artigo 146º e al. b) e c) do nº 1 do artigo 57º do mesmo diploma legal.
PP. Nesse sentido a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul de 10-10-2013 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/110be7724e6faf0780257c0500548ef3?OpenDocument;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 17-06-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f535ef3d494ad94b80257ffe0048ebd6?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-07-2017 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/c7b258f13f38a0eb802581bf00511f9b?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o.
QQ. A conclusão possível do Direito, e dúvidas não podem restar, é que, contrariamente à sentença, a Autora deveria ser excluída art.º 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP.
RR. E, consequentemente, merecendo censura a decisão de adjudicação e o respectivo relatório final, quanto ao alegado e peticionado nos presentes autos, deve ser julgada absolutamente procedente e provada a presente acção, com as legais consequências, inclusive alterar-se a análise/avaliação/ordenação das propostas nos termos do exposto pelas Autoras.
Da omissão de pronúncia quanto à obrigação de identificação da sequência da execução dos trabalhos em casa Município de acordo com as prioridades definidas pela Entidade Adjudicante – Cláusulas Especiais do caderno de encargos
SS. Nos art.ºs 114 a 140 da petição inicial as Autoras suscitavam ainda como motivo de exclusão ou como motivo para alterar a avaliação do júri do procedimento a omissão da proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias quanto à obrigação de identificação da sequência da execução dos trabalhos em casa Município de acordo com as prioridades definidas pela Entidade Adjudicante – Cláusulas Especiais do caderno de encargos.
TT. Porque a informação exigível nas peças de procedimento quanto a esta matéria era essencial e indispensável para a avaliação não só da “Valia Técnica” da proposta apresentada, como também do factor “Garantia de cumprimento do prazo”.
UU. Com a omissão de tal documento e informação a proposta das concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias deveria ter sido excluída ou pelo menos deveria a sua avaliação considerar tal facto para efeitos de pontuação, o que não foi relevado quer pelo Júri do Procedimento, quer pela sentença.
VV. Não se pronunciou sentença, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
WW. Nesse sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01-10- 2015 que julgou nula a decisão recorrida naqueles autos por omissão de pronúncia quanto a questão suscitada pelas partes (disponível em http://bdjur.almedina.net/juris.php?field=node_id&value=2094969)
Do erro de julgamento quanto ao incumprimento do previsto na alínea c4) do ponto 6.1. Alínea c) do convite – Plano de equipamentos.
XX. As Autoras ainda suscitaram na sua petição inicial que as Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias não apresentaram o plano de equipamentos nos termos previstos no convite, portanto, peticionavam a exclusão da proposta ao abrigo do na alínea d) do nº2 do artigo 146º ex vi alínea c) do nº1 do artigo 57º, ambos do CCP.
YY. No âmbito do Ponto 6.1, alínea c), c4), do convite, era exigido “Plano de equipamentos a afetar à Aquisição de Serviços, com a distribuição da utilização dos mesmos equipamentos repartidos pela execução da montagem do equipamento e trabalhos de construção civil para o efeito necessário; deve explicitar os rendimentos calculados para os diferentes meses e épocas do ano, face à natureza dos trabalhos em causa;”
ZZ. Enquanto no ponto 6.1, alínea k), do convite se previa “Folhas de Características: o Concorrente deverá preencher as folhas de características detalhadas dos equipamentos a utilizar na Aquisição de Serviços. Em conjunto com as folhas de características, o Concorrente deverá apresentar todos os documentos, nomeadamente catálogos, necessários à caracterização dos equipamentos, (eletromecânicos, elétricos e eletrónicos) e materiais a aplicar;”
AAA. Também por isso, as contradições insuficiências dos documentos da proposta face ao previsto no ponto 6.1, alínea c), c4) e k), no convite, caso não fosse excluída a proposta da Concorrente Contrainteressada (cfr. art.ºs 57.º, 70.º e 146.º ambos do CCP) deveria ter a avaliação e pontuação daquela proposta serem inferiores à proposta das Concorrentes Autoras.
BBB. A sentença não entendeu assim, tendo concluído (mais uma vez recorrendo a cláusulas do caderno de encargos nomeadamente à alínea b.3), do ponto 2.1.1.4, do caderno de encargos – Clausulas Gerais, quando em outras referências entende que não se aplicaram essas vinculações e obrigações).
CCC. Não se pronunciou sentença, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
DDD. Nesse sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01-10-2015 que julgou nula a decisão recorrida naqueles autos por omissão de pronúncia quanto a questão suscitada pelas partes.
EEE. Além disso, uma vez mais, a contradição nos documentos apresentados na proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias quanto aos termos e condições da alínea c)4 do ponto 6.1.C e no ponto 6.1.K do convite, por si só, justifica a exclusão da proposta apresentada pelo concorrente.
FFF. Nomeadamente no que diz respeito aos equipamentos GPS e Estações Totais a usarem e a afetarem à respectiva prestação de serviços, acrescendo que além dessa contradição ainda é evidente a insuficiência de equipamento a afectar à prestação de serviços.
GGG. Contrariamente ao solicitado no caderno de encargos – Cláusulas Gerais: 1.1.3 A Aquisição de Serviços ainda integra os seguintes trabalhos, constituindo encargo do Adjudicatário: (...)c) Todos os estudos, fornecimentos, transporte de materiais e equipamentos, e despesas com importações, seguros, alfândega e armazenamento, necessários aos trabalhos; (...) 2.1.1.2 A disponibilização e o fornecimento de todos os meios necessários para a realização dos trabalhos e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos, compete ao Adjudicatário. (...) 2.1.1.4 No planeamento dos trabalhos o Adjudicatário está vinculado a observar os seguintes termos ou condições que deverão ser demonstrados na sua proposta: (...) b) Programa de trabalhos, incluindo plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos. Os documentos referidos serão elaborados da seguinte forma: b.3) Plano de equipamentos
O plano de equipamentos deverá identificar a quantidade e as características técnicas dos diferentes equipamentos a utilizar na realização da Aquisição de Serviços. (...)
2.5.3 Especificações dos equipamentos e dos materiais (...) 2.5.3.1 Os equipamentos e materiais a empregar na Aquisição de Serviços terão a qualidade, as dimensões, a forma e as demais características definidas no caderno de encargos e nos restantes documentos contratuais, com as tolerâncias regulamentares ou admitidas nestes documentos. 2.5.3.2 Sempre que os documentos contratuais não fixem as respetivas características, o Adjudicatário não poderá empregar materiais que não correspondam às características da Aquisição de Serviços ou que sejam de qualidade inferior aos usualmente empregues em Aquisição de Serviços que se destinem a idêntica utilização. 2.5.3.3 No caso de dúvida quanto aos materiais a empregar nos termos dos números anteriores, devem observar -se as normas portuguesas em vigor, desde que compatíveis com o direito comunitário, ou, na falta desta, as normas utilizadas na União Europeia.
HHH. Assim, contrariamente ao referido na sentença, o caderno de encargos expressamente imponha a obrigação dos equipamentos estarem especificados de acordo com os trabalhos a executar.
III. Além disso esses documentos da proposta eram importantes para avaliação da proposta contrariamente ao defendido pela sentença (pontos 3 e 4 do Programa do Procedimento).
JJJ. Dos documentos da proposta resulta a contradição entre os equipamentos identificados quanto à alínea c1), c4) e ck) do ponto 6.1 do convite, o que também não foi relevado pela sentença, seja quanto ao fundamento de exclusão, seja quanto à avaliação e adjudicação do júri do procedimento.
KKK. E das pontuações atribuídas quanto aos factores referidos não resultava clara e objectivamente a avaliação e a adjudicação nos termos do procedimento e segundo o critério da proposta mais vantajosa, pois foi tratado de forma igual o que é diferente (comparação objectiva entre propostas e pontuações previstas nas peças dos procedimentos), o que a sentença manteve sem mais.
LLL. Assim, deveria ser excluída a proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias por não ser constituída por todos os documentos exigidos nos termos do disposto na al. d) do n.º 2 do art.º 146.º e 2 do artigo 57.º, ambos do CCP, e do ponto 6.1, al. c1, c4) e ck) do convite, contrariamente ao decidido na sentença.
MMM. Acrescentando apenas que se verifica a incorrecta interpretação e aplicação pela sentença dos art.ºs 70.º e 146.º do CCP.
NNN. Aproveitando-se a jurisprudência acima referida acrescentando-se apenas que: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de Março de 2011 disponível em
http://www.contratacaopublica.com.pt/jurisprudencia/portuguesa/tribunais-administrativos/Acordao-do-Supremo-Tribunal-Administrativo-de-22-de-Marco-de-2011-proc-104210/473/;
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29-09-2016 disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf//3a4ebba81240f27d8025804500333ff9?OpenDocument&ExpandSection=1.
Do erro de julgamento quanto à avaliação das propostas quanto ao factor da Valia Técnica da Proposta e quanto ao factor Garantia de Cumprimento do Prazo.
OOO. As Autoras mais alegaram que a não apresentação dos documentos, cuja junção era fundamental para avaliação da mesma, não garante, de forma alguma, as garantias exigidas pela entidade adjudicante, como não permite a aplicação do modelo de avaliação da proposta nos termos do critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa.
PPP. Mal andou a sentença, contrariamente ao previsto na al. n) do n.º 1 do art.º 132.º do CCP, às alíneas c) a n) (não tem o) do ponto 6.1 do convite e aos pontos 3 e 4 do Programa do Procedimento.
QQQ. Contrariamente à sentença, as omissões nos documentos da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias deveria ter ditado a sua exclusão, ou pelo menos a sua avaliação reduzida pela diminuição da pontuação conforme o previsto no critério de avaliação do referido factor (Anexo V do Programa do Procedimento), conforme o previsto nas al. c) e n) do ponto 6.1 do convite.
RRR. Neste contexto, pode fazer-se um juízo de desconformidade da proposta com as peças do procedimento, ou quando muito que deveria ser atribuída uma pontuação inferior que as propostas das outras concorrentes que cumpriram com os documentos exigidos.
SSS. Contrariamente à sentença, o júri teria que fazer uma avaliação sobre a adequação da avaliação/pontuação porque está submetido à censura jurisdicional em casos de erro de facto ou nos casos limite de violação do princípio da racionalidade («erro grosseiro» ou «erro manifesto») ou do princípio da proporcionalidade como acontece no caso concreto.
TTT. Estamos perante um “erro manifesto” de avaliação de cada proposta concreto que invalida o acto de adjudicação e, consequentemente, a decisão recorrida.
UUU. Nesse sentido, a sentença não fez correcta interpretação da al. c) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP, sendo que a jurisprudência vai também nesse sentido:
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19-05-2016, disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/f3c2fa74e47cb7a480257fc600516b73?OpenDocument.
Do erro de julgamento quanto à violação do critério de adjudicação e do interesse público pela decisão.
VVV. As Autoras ainda pediam nos autos a anulação da decisão de adjudicação porque na avaliação o júri do procedimento não ponderou os parâmetros contidos nas peças do procedimento, não tendo sequer ocorrido a correcta e necessária fundamentação, verificando-se a invalidade nos termos do art.º 283.º do CCP.
WWW. A sentença, a nosso ver mal, entendeu que não, apenas referido que inexistindo qualquer dos vícios apontados nos autos, não foi violado o critério de adjudicação e o interesse público.
XXX. Pelas razões criticamente acima referidas não temos dúvidas que a sentença não ponderou correctamente os motivos de exclusão por omissão de documentos, nem sequer que daí advinha a redução da avaliação e pontuação da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias, o que também não foi relevado pela sentença.
YYY. Mas, pior, a sentença não julgou e não se pronunciou sequer quanto à questão levantada de invalidade das peças do procedimento, conforme os artigos 182 a 198 da petição inicial.
ZZZ. Pelo que verifica-se a nulidade por omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. c) do CPC e art.ºs 94.º e 95.º do CPTA.
AAAA. É bom de ver que pelas razões acima identificadas a adjudicação do procedimento não aconteceu à proposta mais vantajosa, ficando, consequentemente, prejudicado o interesse público.
BBBB. A sentença não se pronunciou quanto a esta questão como também o que ali referiu está incorrectamente interpretado, caindo nessa parte em erro de julgamento, segundo as normas acima discriminadas (art.º 74.º, n.º 1, al. a), do CCP e, o art.º 42.º, n.º 6, da Lei de Enquadramento Orçamental).
Erro de julgamento quanto à incorrecta fundamentação do júri do procedimento.
CCCC. Outro dos fundamentos, o último, mas não o menos importante, é que o júri do procedimento não fundamentou correctamente a sua decisão de adjudicação, verificando-se a invalidade nos termos do art.º 283.º do CCP.
DDDD. O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos então arts. 124.º e 125.º do CPA, atuais 152.º e 153.º.
EEEE. A fundamentação dos actos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.
FFFF. Ou seja, fundamentar um acto administrativo consiste em expor o raciocínio de aplicação aos pressupostos que se verificam no caso concreto face às normas jurídicas que regulam tal situação, ou que, pelo menos, permitem à Administração que um dado assunto seja apreciado, segundo o seu critério e à luz de determinado interesse público.
GGGG. Quer da decisão de adjudicação, quer da sentença não se consegue extrair onde é que o Júri do Procedimento respeitou o seu dever de fundamentação conforme quod erat demonstradum.
HHHH. As Autoras identificaram vários documentos da proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias que não estão conforme o previsto nas pelas do procedimento, nomeadamente quanto ao ponto 6.1 do convite e quanto ao caderno de encargos – Cláusulas Gerais.
IIII. Essas circunstâncias não foram ponderadas pela decisão recorrida como já não haviam sido relevadas pela decisão de adjudicação.
JJJJ. Verificam-se vários erros grosseiros, quer quanto à falta de fundamentação quanto aos motivos de exclusão, quer na avaliação e pontuação atribuída nos factores às concorrentes Autoras e Contrainteressadas, nos termos previstos objectivamente nas Peças do Procedimento.
KKKK. Foi atribuída pontuação àquelas Contrainteressadas, quando foram omitidos vários documentos e informações solicitados nas peças do procedimento, pelo que a sua pontuação quanto a esses pontos deveria ser ter sido reduzida na avaliação do júri do procedimento.
LLLL. A decisão recorrida não fundamentou porque manteve a decisão de adjudicação assim contrária às peças do procedimento.
MMMM. E, consequentemente, merece censura a decisão recorrida e deverá ser julgada absolutamente procedente e provada a presente acção, com as legais consequências, inclusive com a correcção da análise/avaliação/ordenação das propostas nos termos da adjudicação e o relatório final impugnados.
NNNN. Também por isso deverá o presente recurso ser julgado procedente.* II – A nulidade da decisão recorrida.
1. A nulidade no julgamento da matéria de facto.
Neste ponto invoca as Recorrentes:
“J. Assim, considerando a violação do art.º 94.º do CPTA quanto ao seu teor (dos factos provados e foram de transcrição criticada) constitui uma nulidade ao abrigo dos art.ºs 1.º, 94.º e 95.º do CPTA e dos art.ºs 607.º, 614.º, 615.º, n.º 1, todos do CPC.”
Sem razão.
Nenhuma destas normas invalida com a nulidade uma decisão que seja meramente deficitária, por não conter determinados factos relevantes, ou que incorra em erro no julgamento da matéria de facto, dando por provado um facto que não está provado ou dando por não provado um facto que está provado.
Apenas padece de nulidade a sentença que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (artigos 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. c), do Código de Processo Civil de 1995; artigos 613º, n.º3, e 615º, n.º1, al. c), do Código de Processo Civil de 2013; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).
No caso a decisão recorrida tem factos provados – os que se reputaram suficientes – e faz o respetivo enquadramento jurídico.
Saber se tais factos foram correctamente fixados como provados ou outros haveria a considerar provados é matéria que tem a ver com o acerto ou com mérito da decisão e não com a sua validade.
Não se verifica, pois, esta nulidade.
2. A nulidade por omissão de pronúncia.
2.1. Da omissão de pronúncia quanto ao fundamento de omissão de apresentação de documentos.
Invocam as Recorrentes:
“L. A Autora invocou nos autos que a proposta apresentada pelo consórcio composto pelas empresas EES S.A. / PPSE, S.A. concorrente n.º 6 não se faz acompanhar por todos os documentos exigidos nas Peças de Procedimento, nomeadamente não apresentou os seguintes:
M. a. não apresentação dos preços unitários exigidos nas peças de procedimento (cfr. 6.1, al. b) e 13.4 do convite);
b. não apresentação do cronograma financeiro mensal e acumulado tendo por unidade tempo mês (cfr. 2.1.1.4 do CE CG e 6.1, al. d) do convite);
c. apresentação incompleta memória descritiva e justificativa dos trabalhos, frentes de trabalho, natureza, locais de execução, caracterização interdependências e encadeamento das diferentes actividades (cfr. 6.1, al. c1) do convite);
d. não apresentação do documento de execução dos trabalhos segundo as prioridades da Entidade Adjudicante (cfr. 6.1, al. c1) do e 10.2.4.3 do CE);
e. não apresentação do documento de execução dos trabalhos com a indicação dos prazos parcelares por cada um dos municípios (cfr. 6.1, al. c1) e al. c2) do convite e 10.2.4.3 do CE);
f. não apresentação do documento de acordo o plano de equipamentos (cfr. 6.1, al. c) do CE).
N. Na verdade, não juntaram as concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias como documento integrante da sua proposta os documentos referidos, o que seria motivo de exclusão, conforme separada e individualmente suscitado pelas Autoras.
O. Não foram respeitados pelo relatório final os artºs 74.º, 75.º, 132.º, n.º 1, al. n) e 139.º, nºs 1 a 4, todos do CCP e os princípios que emergem do art.º 1.º, n.º 4, daquele diploma, quer pelas peças do procedimento, quer pelo relatório preliminar.
P. Além disso, outro dos fundamentos dos presentes autos é que o Júri do Procedimento não relevou no Relatório Final e Adjudicação, aquando da avaliação e classificação, a impossibilidade de admissão e avaliação da proposta das Concorrentes, ou pelo menos que não foi relevada essa omissão através da redução da pontuação da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias.
Q. Portanto, a sentença não se pronunciou quanto a esses dois fundamentos enunciados pelas Autoras na sua petição inicial.
R. Pelo que, face à sentença, o Tribunal a quo deixou de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, o que teria sido útil para a solução de facto e de Direito dos presentes autos, consubstanciando uma nulidade por omissão de pronúncia (cfr. art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA).”
Vejamos.
Determina a alínea d) do n.º1, do artigo 615º, do Código de Processo Civil (de 2013), aplicável por força do disposto no artigo 1º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que a sentença é nula quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Este preceito deve ser compaginado com a primeira parte do n.º2, do artigo 608º, do mesmo diploma (anterior artigo 660º, com sublinhado nosso): “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.
Conforme é entendimento pacífico na nossa jurisprudência e na doutrina, só se verifica nulidade da sentença por omissão de pronúncia, a que aludem os citados preceitos, quando o juiz se absteve de conhecer de questão suscitada pelas partes e de que devesse conhecer (cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09).
O erro de direito não se integra no conceito de falta de fundamentação ou omissão de pronúncia.
O erro no enquadramento jurídico leva à revogação da sentença e não à declaração de nulidade, nos termos da invocada norma da alínea b), do n.º1 do artigo 615º do Código de Processo Civil.
A nulidade só ocorre quando a sentença ou acórdão não aprecie questões suscitadas e não argumentos apresentados no âmbito de cada questão, face ao disposto nos artigos 697º e 608º do Código de Processo Civil (de 2013).
Efectivamente, o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, mas apenas fundamentar suficientemente em termos de facto e de direito a solução do litígio.
Questões para este efeito são todas as pretensões processuais formuladas pelas partes, que requerem a decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto especial, quando realmente debatidos entre as partes (Antunes Varela, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 122º, página 112), não podendo confundir-se as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões, argumentos e pressupostos em que fundam a respectiva posição na questão (Alberto dos Reis, obra citada, 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228).
No mesmo sentido se orientou a jurisprudência conhecida, em particular os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 09.10.2003, processo n.º 03B1816, e de 12.05.2005, processo n.º 05B840; os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 21.02.2002, processo n.º 034852 (Pleno), de 02.06.2004, processo n.º 046570, e de 10.03.2005, processo n.º 046862.
Referem as Recorrentes que a decisão recorrida padece de nulidade por não se ter pronunciado sobre a fata de apresentação de documentos que determinaria, no seu entender, a exclusão da proposta ganhadora, ou, pelo menos, uma impossibilidade de classificar ou a obrigação de dar inferior classificação.
Ora todas as questões aqui referidas pelas Recorrentes, resumem-se a uma só: saber se a proposta ganhadora, foi acompanhada ou não dos documentos exigidos pelo programa do concurso.
E a esta questão respondeu negativamente o Tribunal recorrido, a fls. 27 da decisão recorrida.
Quanto à não apresentação dos preços unitários exigidos nas peças de procedimento (cfr. 6.1, al. b) e 13.4 do convite), a fls. 20, diz-se, além do mais, o seguinte:
“Deste modo, encontrando-se implícitos os preços unitários para os artigos de montagem e desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro para os 3 concelhos objeto de intervenção, no “Questionário da Proposta”, isto significa, que na avaliação da proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A. foram considerados os atributos da proposta em sede de avaliação, ordenação e adjudicação”.
No que respeita à não apresentação do cronograma financeiro mensal e acumulado tendo por unidade tempo mês (cfr. 2.1.1.4 do CE CG e 6.1, al. d) do convite), a fls. 22, além do mais:
“Acresce ainda que, o documento exigido na alínea d) no ponto 6.1 do Convite é o Plano de Pagamentos, com indicações das percentagens sobre o valor global da Aquisição de Serviços, congruente com o Programa de Trabalhos.
Documento, este, que faz parte integrante da proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A., o qual contempla todos os elementos exigidos na alínea d) no ponto 6.1 do Convite.”
Sobre a apresentação incompleta memória descritiva e justificativa dos trabalhos, frentes de trabalho, natureza, locais de execução, caracterização interdependências e encadeamento das diferentes actividades (cfr. 6.1, al. c1) do convite), é dito, além do mais, a fls. 22:
“Nos termos da alínea c1) do 6.1 do Convite, era exigido como documento obrigatório da Proposta a apresentação de uma “memória descritiva e justificativa, que incluirá a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes atividades e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da Aquisição de Serviços.
Documento este que a Proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A. apresenta, conforme resulta da consulta ao documento identificado como “Plano de Trabalho - Ponto 6.1, Alínea c) do Convite – C1) a Memória descritiva e justificativa, e cujo teor se constata não contrariar o estabelecido na cláusula 10.2.4.3 do Caderno de Encargos do presente Procedimento.”
A propósito da não apresentação do documento de execução dos trabalhos segundo as prioridades da Entidade Adjudicante com a indicação dos prazos parcelares por cada um dos municípios (cfr. 6.1, al. c1) do e 10.2.4.3 do CE), diz-se, além do mais, a fls. 23-24:
“Como anteriormente foi exposto, também, o estipulado na cláusula 10.2.4.3 do Caderno de Encargos – Clausulas Gerais, corresponde, apenas e só apenas, a uma obrigação contratual exigível em sede da execução do Contrato, conforme explicitamente referido no Caderno de Encargos, e não em sede de elaboração da Proposta.
Pelo que, não assiste qualquer fundamento para a proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A. ser excluída, nos termos do artigo 70.º, n.º2 do CCP, por a mesma ser susceptível de avaliação e comparação com as restantes propostas.”
Finalmente sobre a não apresentação do documento de acordo o plano de equipamentos (cfr. 6.1, al. c) do CE), a fls. 24, é dito, além do mais:
“Ora, consultada a proposta da Contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A., a mesma, encontra-se instruída com o documento Plano de Equipamentos, incluído no documento identificado como “Plano de Trabalho – Ponto 6.1, alínea c) do Convite”.
Com efeito, da consulta conjugada do Plano de Equipamentos com os restantes documentos do Plano de Trabalhos da Proposta, verifica-se que a Proposta cumpre com o exigido na alínea c4) do n.º 6.1 do Convite, evidenciando a distribuição da utilização dos equipamentos por atividade, conforme Plano de Trabalhos.”
Concluindo, de forma sintética, a fls. 27:
“(…)
Posto isto, e conforme acima ficou explicitado a Contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A., apresentou os documentos exigidos no Ponto n.º 6, alíneas c) a o), do Convite.
Assim sendo, a proposta da Contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A., foi devidamente avaliada em sede de Relatório Preliminar, quanto ao fator de apreciação de “Valia Técnica da Proposta”.
(…)”
Tendo-se concluído, à partida, que não tinham sido omitidos documentos exigidos pelo programa do concurso, estava dada a resposta às questões que foram autonomizadas, da exclusão da proposta, da impossibilidade de avaliar a proposta ganhadora ou de esta merecer, por tal facto, ao menos, inferior classificação.
Não se verifica, pois, esta nulidade por omissão de pronúncia.
2.2. Da omissão de pronúncia quanto ao grau de detalhe e pormenor exigido da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias, quanto ao cumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite.
Referem as Recorrentes:
Do erro de julgamento quanto ao incumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite.
II. Nesta alínea do convite, era exigido a todos os concorrentes a apresentação de uma Memória Descritiva e Justificativa que incluirá a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamento das diferentes actividades e, em geral, de todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da aquisição de serviços.
JJ. Também por isso, considerando os factores e a avaliação prevista nas peças do procedimento, caso não fosse excluída a proposta da Concorrente Contrainteressada (cfr. art.ºs 57.º e 70.º do CCP) deveria ter a avaliação e pontuação inferiores à proposta das Concorrentes Autoras.
KK. O Tribunal a quo teve uma interpretação diferente no sentido que as Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias, nos termos da alínea c1) do 6.1 do convite e do art.º 57.º do CCP, apresentou o documento identificado como “Plano de Trabalho - Ponto 6.1, Alínea c) do convite – C1) a Memória descritiva e justificativa, e cujo teor se constata não contrariar o estabelecido na cláusula 10.2.4.3 do caderno de encargos do presente procedimento.
LL. Note-se, aqui a sentença entende que a exigência dos documentos prevista no caderno de encargos já teria relação com o previsto no convite na fase pré-contratual e não apenas como uma obrigação contratual conforme raciocínio anterior, verificando-se essa contradição diversas vezes.
MM. Não se pronunciou a sentença, quanto ao grau de detalhe e pormenor exigido da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias, quanto ao cumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite, e que para tanto não foi ponderado tal omissão para efeitos de avaliação e classificação pelo Júri do Procedimento, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
Sem razão.
Sobre este ponto conclui-se a fls. 23 da decisão recorrida:
“Em face do exposto e atento o conceito de documentos da Proposta, supra transcrito, conclui-se que o documento alegadamente em falta não consiste num documento da proposta, logo, a sua não apresentação não consubstancia motivo de exclusão da proposta, nos termos legalmente previstos, nos termos do artigo 146.º, n.º 2, do CCP.”
A única questão que neste ponto tem autonomia é a de saber se a proposta da Contrainteressadas cumpriu ou não cumpriu ou não o disposto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite, ou seja, se apresentou ou não os documentos aí mencionados, em concreto, se face a este normativo era exigível que todos os concorrentes apresentassem uma memória descritiva e justificativa, a incluir a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamento das diferentes actividades e, em geral, de todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da aquisição de serviços.
A sentença recorrida deu resposta negativa a esta questão ficando assim prejudicas as demais que as Recorrentes lhe associaram, como sejam a da repercussão desta alegada falta na possibilidade de classificação e na classificação em si mesma.
Isto sendo certo que, em particular, a menor classificação que deveria ser atribuída por esta alegada falta - caso não se considerasse justificadora da exclusão ou inviabilizadora da classificação – não é concretizada ou seja a falta apenas é referida em absoluto não com autonomia para fazer baixar, indicando em que valor ou percentagem, a classificação.
Também esta nulidade se não verifica.
2.3. Da omissão de pronúncia quanto à obrigação de identificação da sequência da execução dos trabalhos em casa Município, de acordo com as prioridades definidas pela Entidade Adjudicante – cláusulas especiais do caderno de encargos.
Invocam neste ponto as Recorrentes:
SS. Nos art.ºs 114 a 140 da petição inicial as Autoras suscitavam ainda como motivo de exclusão ou como motivo para alterar a avaliação do júri do procedimento a omissão da proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias quanto à obrigação de identificação da sequência da execução dos trabalhos em casa Município de acordo com as prioridades definidas pela Entidade Adjudicante – Cláusulas Especiais do caderno de encargos.
TT. Porque a informação exigível nas peças de procedimento quanto a esta matéria era essencial e indispensável para a avaliação não só da “Valia Técnica” da proposta apresentada, como também do factor “Garantia de cumprimento do prazo”.
UU. Com a omissão de tal documento e informação a proposta das concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias deveria ter sido excluída ou pelo menos deveria a sua avaliação considerar tal facto para efeitos de pontuação, o que não foi relevado quer pelo Júri do Procedimento, quer pela sentença.
VV. Não se pronunciou sentença, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
WW. Nesse sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01-10- 2015 que julgou nula a decisão recorrida naqueles autos por omissão de pronúncia quanto a questão suscitada pelas partes (disponível em http://bdjur.almedina.net/juris.php?field=node_id&value=2094969)
Plano de equipamentos:
CCC. Não se pronunciou sentença, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
DDD. Nesse sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01-10-2015 que julgou nula a decisão recorrida naqueles autos por omissão de pronúncia quanto a questão suscitada pelas partes.”
Mais uma vez sem razão.
A fls. 22 da decisão recorrida, é dito:
“Nos termos da alínea c1) do 6.1 do Convite, era exigido como documento obrigatório da Proposta a apresentação de uma “memória descritiva e justificativa, que incluirá a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes atividades e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da Aquisição de Serviços.
Documento este que a Proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A. apresenta, conforme resulta da consulta ao documento identificado como “Plano de Trabalho - Ponto 6.1, Alínea c) do Convite – C1) a Memória descritiva e justificativa, e cujo teor se constata não contrariar o estabelecido na cláusula 10.2.4.3 do Caderno de Encargos do presente Procedimento.”
Concluindo-se, a fls. 23-24:
“Em face do exposto e atento o conceito de documentos da Proposta, supra transcrito, conclui-se que o documento alegadamente em falta não consiste num documento da proposta, logo, a sua não apresentação não consubstancia motivo de exclusão da proposta, nos termos legalmente previstos, nos termos do artigo 146.º, n.º 2, do CCP.
Como anteriormente foi exposto, também, o estipulado na cláusula 10.2.4.3 do Caderno de Encargos – Clausulas Gerais, corresponde, apenas e só apenas, a uma obrigação contratual exigível em sede da execução do Contrato, conforme explicitamente referido no Caderno de Encargos, e não em sede de elaboração da Proposta.
Pelo que, não assiste qualquer fundamento para a proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A. ser excluída, nos termos do artigo 70.º, n.º2 do CCP, por a mesma ser susceptível de avaliação e comparação com as restantes propostas.”
Bem ou mal – para a análise deste ponto não interessa – a decisão recorrida pronunciou-se sobre a questão suscitada de forma negativa: não foi omitida a apresentação de nenhum documento exigido pelo programa do concurso.
Como acima se referiu, tendo-se concluído, à partida, que não tinha sido omitido qualquer documento exigido pelo programa do concurso, estava dada a resposta às questões que foram autonomizadas, da exclusão da proposta, da impossibilidade de avaliar a proposta ganhadora ou de esta merecer, por tal facto, ao menos, inferior classificação.
Não se verifica, pois, também esta nulidade por omissão de pronúncia.
2.4. Outras omissões de pronúncia.
Invocam as Recorrentes:
CCC. Não se pronunciou sentença, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
DDD. Nesse sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01-10-2015 que julgou nula a decisão recorrida naqueles autos por omissão de pronúncia quanto a questão suscitada pelas partes.
Mas não concretizam sobre aquilo a que, nestas conclusões, se estão a referir.
Isto sendo certo que nas conclusões imediatamente anteriores se referem a alegado erro de entendimento da decisão recorrida o que pressupõe, ao contrário, uma pronúncia sobre o tema que se tratado até ali nas conclusões das alegações.
Ainda mais à frente:
XXX. Pelas razões criticamente acima referidas não temos dúvidas que a sentença não ponderou correctamente os motivos de exclusão por omissão de documentos, nem sequer que daí advinha a redução da avaliação e pontuação da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias, o que também não foi relevado pela sentença.
YYY. Mas, pior, a sentença não julgou e não se pronunciou sequer quanto à questão levantada de invalidade das peças do procedimento, conforme os artigos 182 a 198 da petição inicial.
ZZZ. Pelo que verifica-se a nulidade por omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. c) do CPC e art.ºs 94.º e 95.º do CPTA.
AAAA. É bom de ver que pelas razões acima identificadas a adjudicação do procedimento não aconteceu à proposta mais vantajosa, ficando, consequentemente, prejudicado o interesse público.
BBBB. A sentença não se pronunciou quanto a esta questão como também o que ali referiu está incorrectamente interpretado, caindo nessa parte em erro de julgamento, segundo as normas acima discriminadas (art.º 74.º, n.º 1, al. a), do CCP e, o art.º 42.º, n.º 6, da Lei de Enquadramento Orçamental).
Quando à questão da invalidade das peças do concurso, é desde logo duvidosa a legitimidade das Autoras para suscitarem tal questão, dado tais peças não terem obstado à sua admissão ao concurso nem sequer se invocar quais em concreto determinaram a não atribuição da melhor classificação à sua proposta.
Em todo o caso, trata-se de uma alegação sem qualquer concretização, sem se indicar em concreto quais as peças do procedimento do concurso que se reputam inválidas e qual a repercussão relevante dessa invalidade no desfecho do concurso.
Pelo que a decisão recorrida não se pronunciou nem tinha de pronunciar, dada a respectiva falta de substância.
As Recorrentes acabam por confundir, depois, omissão de pronúncia com alegado erro na pronúncia.
Não se vislumbra qualquer omissão de pronúncia na decisão recorrida.
Assim como não se verifica qualquer contradição ou incongruência.
A decisão recorrida pronunciou-se sobre todas as questões suscitadas, de forma clara, suficiente e coerente.
Em particular no que diz respeito aos documentos exigidos no concurso, mais concretamente no aviso, a decisão recorrida entendeu que os documentos referidos pelas Autoras não eram exigidos no procedimento ou, em qualquer caso, os exigidos foram apresentados nos termos ali determinados.
Também por esta via não pode ser assacada qualquer nulidade à decisão recorrida. * III – Matéria de facto.
1. Os factos dados como provados 8, 11, 12, 13 e 14.
Nesta parte as Recorrentes invocam:
“Quanto ao facto provado 8 onde se lê (vide erro na tabela) que as Autoras no relatório final ficaram em 1º lugar e a Contrainteressada ficou em 6.º deve ler-se que as Autoras ficaram em 2.º lugar e a Contrainteressada ficou em 1.º lugar.”
Aqui têm razão, tratando-se de um manifesto lapso de escrita que importa corrigir, como o próprio Recorrido admite.
Mais invocam:
Os factos provados em 11 e 12 deverão ser substituídos pelo teor da alínea b) do ponto 6.1 do convite, acrescentado o referido esclarecimento do júri do procedimento.
Aqui têm, parcialmente, razão.
A afirmação de que os preços para “os artigos de montagem de desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro, discriminados por concelho” (facto 10) se encontram imputados no documento “Questionário da Proposta”, constante da alínea 11 factos provados é conclusiva e, por isso, não traduz um facto.
Facto, incontroverso e documentado, é apenas a parte restante da alínea:
“11) Estes artigos são referidos no documento apresentado pelas Contrainteressadas EES e PPSE como “Questionário da Proposta”, elaborado conforme a lista de preços unitários, no qual surgem cotados com valor 0 € (zero euros) - cfr. documento 1 junto com a contestação e processo administrativo.”
Também o ponto 12 da matéria de facto contém uma afirmação conclusiva a de que “O preço da proposta é sempre indicado na totalidade, resultando de todas as prestações a que o concorrente se compromete a contratar”, remetendo, de resto, para um documento que não comprova essa afirmação, mas antes, e apenas, como estas Contrainteressadas apresentaram a sua proposta.
Quanto ao teor do convite é sempre preferível a reprodução do seu teor do que fazer uma “leitura” do mesmo, em sede de fixação da matéria de facto.
Assim deverá dar-se como provado, nesta alínea que:
“12) Na proposta das Contrainteressadas EES e PPSE o respetivo preço é indicado na totalidade relativo a todas as prestações que se comprometeram a contratar, conforme o Anexo III – Modelo da Proposta – cfr. documento 2 junto com a contestação que aqui se dá por reproduzido e processo administrativo.”
Acrescentando-se ainda, duas outras alíneas com o seguinte teor:
“12.1) Consta do convite o seguinte ponto 6 (documento 4 junto com a petição inicial que aqui se dá por reproduzido e procedimento administrativo):
“DOCUMENTOS DA PROPOSTA
6.1 A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Proposta de Preço, elaborada em conformidade com o modelo do Anexo III deste Convite.
b) Lista de Preços Unitários de todas as espécies de trabalho previstas com o ordenamento dos mapas resumo de quantidades de trabalho, a preencher através de formulário próprio disponibilizado pela plataforma eletrónica, sendo que todo e qualquer preço unitário refletirá a totalidade do fornecimento e execução do respetivo trabalho, tendo em vista as finalidades do seu uso.
c) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP, incluindo:
c1) memória descritiva e justificativa, que incluirá a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes atividades e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global.”
“12.2) O Júri do procedimento prestou, entre outros, o seguinte esclarecimento (documento 5 junto com a petição inicial que aqui se dá por reproduzido e procedimento administrativo):
Conforme descritivo do item 1.1.1 do mapa de quantidades de trabalho (MQT), o mesmo refere-se à «Montagem e desmontagem de estaleiro ... principal, secundário ou qualquer outra instalação provisória de apoio à execução dos trabalhos...» (sublinhado nosso). Assim, os concorrentes deverão incluir neste item quaisquer encargos com instalações, provisórias ou permanentes, de que venham a necessitar para apoio logístico à execução de trabalhos de levantamento de redes de saneamento, de acordo com o Caderno de Encargos. Por outro lado, no item 1.1.2 do mapa de quantidades de trabalho (MQT), os concorrentes deverão incluir os custos de manutenção dessas mesmas instalações, provisórias ou permanentes, durante o prazo de execução dos trabalhos.”
Alegam ainda:
Quanto ao facto provado 13 deverá ler-se o teor da al. d) do ponto 6.1 do convite conjugado com a cláusula 2.1.1.4 do caderno de encargos cláusulas especiais pois.
Também aqui com razão. Ao invés de uma “leitura” da peça do procedimento, é preferível a sua reprodução, na parte em causa:
Deverá assim o referido ponto passar a ter a seguinte redacção:
“13) Consta da alínea d) do ponto 6.1 do Convite o seguinte (documento 4 junto com a petição inicial e documento 3 junto com a contestação que aqui se dão por reproduzidos, e processo administrativo).
“Plano de pagamentos, com indicação das percentagens sobre o valor global da Aquisição de Serviços, congruente com o Programa de Trabalhos”.
Finalmente referem, quanto à matéria de facto:
Quanto ao facto provado 14, o mesmo não deve ser dado como provado, pois a proposta das Concorrentes adjudicatárias não apresentaram os documentos nos termos exigidos pela al. c) do ponto 6.1 do convite.
Também aqui se mostra adequado, enquanto julgamento da matéria de facto, reproduzir o documento relevante, ao invés de fazer uma leitura do mesmo.
Assim esta alínea passará a ter a seguinte redacção:
“14) As Contrainteressadas EES, S.A. e PPSE, S.A., instruíram a sua proposta com um documento designado “Plano de Trabalho – Ponto 6.1, alínea c) do Convite” – e que inclui, nas páginas 19 e seguintes, um documento designado “c4) Plano de Equipamentos.” – cfr. documento 5 junto com a contestação que aqui se dá por reproduzido e processo administrativo”* 2. Deveremos assim dar como provados os seguintes factos:
1) A Entidade Demandada abriu o concurso limitado por prévia qualificação “Ega-o0022 - aquisição de serviços de levantamento cadastral das redes de abastecimento de água e de saneamento dos Concelhos de Arouca, Baião e Cinfães”, a que se refere o convite e anúncio de procedimento n.º 6246/2015, ambos de 15.10.2015, bem como as demais peças do procedimento – cfr. documento 1 junto com a petição inicial e processo administrativo.
2) As aqui Autoras apresentaram a sua proposta em agrupamento após o convite – cfr. processo administrativo.
3) Para além das Autoras apresentaram propostas ao procedimento pré-contratual as seguintes:
| Concorrente n.º | Denominação social | Denominação abreviada | Data e hora de entrada da proposta |
| 1 | FEP, S.A. /GCT, Lda. | FEP/GCT | 28-09-2016 / 11:07:59 |
| 2 | CME - Construção e Manutenção Electromecânica, S.A. / NOVEGT - Soluções de Engenharia, Unipessoal, Lda. | CME/NOVEGT | 03-10-2016 / 11:03:25; |
| 3 | VST, S.A. / EEE, Lda. | VST/EEE | 03-10-2016 / 15:23:25 |
| 4 | ERIE, S. A | ERIE | 03-10-2016 / 17:36:22 |
| 5 | SSLTC, Lda. | SSLTC | 03-10-2016 / 17:50:31 |
| 6 | EES, S.A. / PPSE, S.A. | EES/PPSE | 03-10-2016 / 17:54:44 |
4) Sendo que critério de avaliação das propostas previsto nas peças de procedimento patenteadas a concurso era o seguinte:
5) A pontuação de cada um dos factores qualitativos (valia técnica da proposta e garantia de cumprimento do prazo de execução) seria atribuída com base na seguinte metodologia:
| Proposta de boa/muito boa qualidade e com um bom/muito bom nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 10 |
| Proposta de boa qualidade e com um bom nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 9 |
| Proposta de satisfatória/boa qualidade e com um satisfatório/bom nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 8 |
| Proposta de satisfatória qualidade e com um satisfatório nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 7 |
| Proposta de aceitável/satisfatória qualidade e com um aceitável/satisfatório nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 6 |
| Proposta de aceitável qualidade e com um aceitável nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 5 |
| Proposta de fraca/satisfatória qualidade e com um fraco/satisfatório nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 4 |
| Proposta de fraca qualidade e com um fraco nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 3 |
| Proposta de muito fraca/fraca qualidade e com um muito fraco/fraco nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 2 |
| Proposta de muito fraca qualidade e com um muito fraco nível de detalhe dos trabalhos especificados no Caderno de Encargos, no que se refere ao fator em apreciação. | 1 |
6) As Autoras enquanto concorrentes ao procedimento de “Ega-o0022 - aquisição de serviços de levantamento cadastral das redes de abastecimento de água e de saneamento dos Concelhos de Arouca, Baião e Cinfães” foi notificada do Relatório Preliminar em que a classificação final das propostas era a seguinte (segundo o quadro 5 do item 7 das conclusões:
| Ordenação | Concorrente | Classificação final |
| 1º | EES/PPSE | 7,7846 |
| 2º | FEP/GCT | 7,4071 |
| 3º | VST/EEE | 7,2869 |
| 4º | ERI | 7,0011 |
| 5º | SSLTC | 6,1204 |
- cfr. documento 3 junto com a petição inicial e processo administrativo.
7) As Autoras notificada do Relatório Preliminar apresentou a sua audiência prévia - cfr. documento 4 junto com a petição inicial e processo administrativo.
8) As Autoras foram notificadas do Relatório final que decidiu por improcedentes as alegações contidas na audiência prévia apresentada nos mesmos termos do Relatório preliminar (segundo quadro 1 da ordenação final das propostas do item 5 do relatório final):
| N.º | Concorrente | Classificação final |
| 1 | EES/PPSE | 7,7846 |
| 2 | FEP/GCT | 7,4071 |
| 3 | VST/EEE | 7,2869 |
| 4 | ERI | 7,0011 |
| 5 | SSLTC | 6,1204 |
- cfr. documento 5 junto com a petição inicial e que se dá por integralmente reproduzido.
9) As Autoras foram notificadas em 18.08.2017 da aprovação do relatório final do júri do procedimento, pela Entidade Demandada, e da consequente adjudicação do procedimento à concorrente, aqui Contrainteressada, adjudicatária – cfr. Documento n.º 6, ora junto e dado por integralmente reproduzido.
10) A proposta das Contrainteressadas EES, S.A. e PPSE, S.A., no documento identificado como “Lista de Preços Unitários de todas as espécies de trabalhos previstas – Ponto 6.1, Alínea b) do Convite”, não apresenta expressamente o preço para os artigos de montagem de desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro, discriminados por concelho.
11) Estes artigos são referidos no documento apresentado pelas Contrainteressadas EES e PPSE como “Questionário da Proposta”, elaborado conforme a lista de preços unitários, no qual surgem cotados com valor 0 € (zero euros) - cfr. documento 1 junto com a contestação e processo administrativo.
12) Na proposta das Contrainteressadas EES e PPSE o respetivo preço é indicado na totalidade relativo a todas as prestações que se comprometeram a contratar, conforme o Anexo III – Modelo da Proposta – cfr. documento 2 junto com a contestação que aqui se dá por reproduzido e processo administrativo.
12.1) Consta do convite o seguinte ponto 6 (documento 4 junto com a petição inicial que aqui se dá por reproduzido e procedimento administrativo):
“DOCUMENTOS DA PROPOSTA
6.1 A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Proposta de Preço, elaborada em conformidade com o modelo do Anexo III deste Convite.
b) Lista de Preços Unitários de todas as espécies de trabalho previstas com o ordenamento dos mapas resumo de quantidades de trabalho, a preencher através de formulário próprio disponibilizado pela plataforma eletrónica, sendo que todo e qualquer preço unitário refletirá a totalidade do fornecimento e execução do respetivo trabalho, tendo em vista as finalidades do seu uso.
c) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP, incluindo:
c1) memória descritiva e justificativa, que incluirá a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes atividades e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global.”
12.2) O Júri do procedimento prestou, entre outros, o seguinte esclarecimento (documento 5 junto com a petição inicial que aqui se dá por reproduzido e procedimento administrativo):
“Conforme descritivo do item 1.1.1 do mapa de quantidades de trabalho (MQT), o mesmo refere-se à «Montagem e desmontagem de estaleiro ... principal, secundário ou qualquer outra instalação provisória de apoio à execução dos trabalhos...» (sublinhado nosso). Assim, os concorrentes deverão incluir neste item quaisquer encargos com instalações, provisórias ou permanentes, de que venham a necessitar para apoio logístico à execução de trabalhos de levantamento de redes de saneamento, de acordo com o Caderno de Encargos. Por outro lado, no item 1.1.2 do mapa de quantidades de trabalho (MQT), os concorrentes deverão incluir os custos de manutenção dessas mesmas instalações, provisórias ou permanentes, durante o prazo de execução dos trabalhos.”
13) Consta da alínea d) do ponto 6.1 do Convite o seguinte (documento 4 junto com a petição inicial e documento 3 junto com a contestação que aqui se dão por reproduzidos, e processo administrativo):
“Plano de pagamentos, com indicação das percentagens sobre o valor global da Aquisição de Serviços, congruente com o Programa de Trabalhos”.
14) As Contrainteressadas EES, S.A. e PPSE, S.A., instruíram a sua proposta com um documento designado “Plano de Trabalho – Ponto 6.1, alínea c) do Convite” – e que inclui, nas páginas 19 e seguintes, um documento designado “c4) Plano de Equipamentos.” – cfr. documento 5 junto com a contestação que aqui se dá por reproduzido e processo administrativo”* IV - Enquadramento jurídico.
1. Do erro de julgamento quanto à omissão de indicação de preços unitários submetidos à concorrência.
Invocam as Contrainteressadas neste ponto:
S. A Contrainteressada EES S.A. / PPSE, S.A., não apresentou preços unitários para os artigos de montagem e desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro para os 3 concelhos objecto de intervenção na presente Prestação de Serviços, conforme alegado pelas Autoras e prova produzida nos presentes autos.
T. Pese embora a sentença comece por referir (vide pág. 18 da decisão recorrida) que a “...proposta da contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A., no documento identificado como “Lista de Preços Unitários de todas as espécies de trabalhos previstas – Ponto 6.1, Alínea b) do convite”, não apresenta expressamente o preço para os artigos de montagem de desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro, discriminados por concelho.
U. Limitou-se a aceitar o entendimento do Júri do Procedimento no sentido de que “...os mesmos se encontram imputados nos restantes artigos do referido documento, entendimento este que encontra acolhimento no documento “Questionário da Proposta”, elaborado conforme a Lista de Preços Unitários, no qual os referidos artigos surgem cotados com valor 0 € (zero euros). A circunstância da contrainteressada cotar estes artigos com valor 0 € (zero euros), não corresponde a uma manifestação de desvinculação do cumprimento integral do objeto do contrato, sendo que a prestação dos serviços para estes artigos é que não tem qualquer custo associado, pelo que o seu valor é 0 € (zero euros).”
V. Depois dessa “conclusão” refere a sentença que nos termos do art.º 97.º, n.º 1 do CCP, o preço contratual corresponde ao preço a pagar, pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato e que para o efeito “...resultando de todas as prestações a que o concorrente se compromete a contratar, conforme o Anexo III – Modelo da Proposta. Consultado o referido documento, constamos que o preço total da EES, S.A. e PPSE, S.A. é de € 400.239,19 (quatrocentos mil, duzentos e trinta e nove euros e dezanove cêntimos).”
W. Essa interpretação é incorrecta nos termos do ponto 6.1, al. b), do convite e quanto aos Esclarecimentos prestados pelo Júri do Procedimento (cfr. art.º 50.º do CCP), pelo que a proposta deveria ter sido excluída.
X. A Contrainteressada teve um tratamento de favor relativamente aos demais concorrentes, que se esforçaram por cumprir a obrigação de apresentação de uma lista de preços unitários completa.
Y. De resto assim é o entendimento da jurisprudência:
Acórdão do TCAS de 24-11-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/94c446ac038c8fce8025807d004667d1?OpenDocument;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 17-06-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f535ef3d494ad94b80257ffe0048ebd6?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-07-2017 disponível em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/c7b258f13f38a0eb802581bf00511f9b?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o.
Z. Pelo que é evidente o desacerto da decisão recorrida e que a conclusão possível do Direito, e dúvidas não podem restar, é que, contrariamente à sentença, a Autora deveria ser excluída por violação 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP e nos termos das Peças do Procedimento.
Vejamos.
As Recorrentes centram a sua atenção no facto de as Contrainteressadas não terem apresentado na sua proposta, expressamente, o preço para os artigos de montagem de desmontagem de estaleiro e manutenção de estaleiro, discriminados por concelho.
E insistem que tal preço deveria ter sido expressamente discriminado tendo em conta os esclarecimentos prestados pelo Júri.
Sucede que foi o próprio Júri que no exercício de uma actividade que é amplamente discricionária defendeu que estes preços “se encontram imputados nos restantes artigos do referido documento, entendimento este que encontra acolhimento no documento “Questionário da Proposta”, elaborado conforme a Lista de Preços Unitários, no qual os referidos artigos surgem cotados com valor 0 € (zero euros). A circunstância da contrainteressada cotar estes artigos com valor 0 € (zero euros), não corresponde a uma manifestação de desvinculação do cumprimento integral do objeto do contrato, sendo que a prestação dos serviços para estes artigos é que não tem qualquer custo associado, pelo que o seu valor é 0 € (zero euros).”
Sendo esta uma actividade discricionária apenas é sindicável em casos excepcionais, como seja o erro patente ou notório, o que aqui não sucede.
Improcede, pois, nesta parte, o recurso e a acção, não se justificando que a proposta das Contrainteressadas tivesse sido excluída, não se mostrando violados, antes respeitados, os invocados artigos 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do Código dos Contratos Públicos, por referência aos termos das peças do procedimento, quer nos actos impugnados quer na decisão recorrida.
2. Do erro de julgamento quanto à omissão de apresentação do documento cronograma financeiro.
Neste ponto invocam as Recorrentes:
AA. Acresce que as Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias também não apresentaram na sua proposta o cronograma financeiro mensal e acumulado tendo por unidade tempo mês pelo concorrente nos termos do previsto no ponto 2.1.1.4. do caderno de encargos, cláusulas gerais, em conjugação com o item 6.1, al. d) do convite.
BB. No ponto 2.1.1.4. do caderno de encargos - cláusulas gerais, é solicitado que os concorrentes apresentem na sua proposta o Cronograma Financeiro mensal e acumulado tendo por unidade de tempo o mês, documento este, essencial à avaliação da proposta não apresentado pela Concorrente Contrainteressada.
CC. O Tribunal a quo teve uma interpretação diferente, mas incorrecta, e contrária ao ponto 6.1, al. d) do e 2.1.1.4 do caderno de encargos.
DD. E padecendo a proposta da Contrainteressada adjudicatária, de omissão, a mesma é conducente à sua exclusão, nos termos explanados e nos termos do art.º 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP e nos termos das Peças do Procedimento.
EE. Mais, não obstante a exigência de apresentação de Cronograma Financeiro, na alínea 6, nº1, d) do convite, é exigida a apresentação de um Plano de Pagamentos com indicação das percentagens sobre o valor global dos serviços, documento este o qual, uma vez mais, não foi apresentado pela mesma Concorrente Contrainteressada adjudicatária.
FF. O documento apresentado não responde ao exigido no convite, uma vez que do mesmo constam diversas situações anómalas, que deveriam ter sido reflectidas na pontuação atribuída, o que não aconteceu.
GG. Nesse sentido a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, no acórdão de 10-10-2013 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/110be7724e6faf0780257c0500548ef3?OpenDocument;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 17-06-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f535ef3d494ad94b80257ffe0048ebd6?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-07-2017 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/c7b258f13f38a0eb802581bf00511f9b?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o.
HH. Assim, é evidente o desacerto da decisão recorrida e que a conclusão possível do Direito, e dúvidas não podem restar, é que, contrariamente à sentença, a Autora deveria ser excluída art.º 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP.
Também aqui sem razão.
Face ao disposto no artigo 57.º, n.º 1, do Código de Contratos Públicos, constituem documentos da proposta os seguintes:
a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;
d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, direta ou indiretamente, das peças do procedimento.
Como se diz na decisão recorrida, face a este dispositivo legal, além da declaração de compromisso de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, constituem documentos da proposta, os que contêm os atributos da proposta e os que contêm os termos ou condições dos aspectos da execução do contrato, exigidos no programa do procedimento.
O documento exigido na alínea d) no ponto 6.1 do Convite é o plano de pagamentos, com indicações das percentagens sobre o valor global da aquisição de serviços, congruente com o programa de trabalhos.
Documento que integra a proposta das Contrainteressada EES, S.A. e PPSE, S.A. e que, tal como decidido, contempla todos os elementos exigidos na alínea d) no ponto 6.1 do Convite – documento n.º3 junto com a contestação.
Pelo que, tal como decidido, não se verifica nos actos impugnados a violação das referidas normas do Código da Contratação Púbica e das peças do procedimento.
Improcede também por esta via, o recurso.
3. Do erro de julgamento quanto ao incumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite.
Aqui dizem as Recorrentes:
II. Nesta alínea do convite, era exigido a todos os concorrentes a apresentação de uma Memória Descritiva e Justificativa que incluirá a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamento das diferentes actividades e, em geral, de todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da aquisição de serviços.
JJ. Também por isso, considerando os factores e a avaliação prevista nas peças do procedimento, caso não fosse excluída a proposta da Concorrente Contrainteressada (cfr. art.ºs 57.º e 70.º do CCP) deveria ter a avaliação e pontuação inferiores à proposta das Concorrentes Autoras.
KK. O Tribunal a quo teve uma interpretação diferente no sentido que as Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias, nos termos da alínea c1) do 6.1 do convite e do art.º 57.º do CCP, apresentou o documento identificado como “Plano de Trabalho - Ponto 6.1, Alínea c) do convite – C1) a Memória descritiva e justificativa, e cujo teor se constata não contrariar o estabelecido na cláusula 10.2.4.3 do caderno de encargos do presente procedimento.
LL. Note-se, aqui a sentença entende que a exigência dos documentos prevista no caderno de encargos já teria relação com o previsto no convite na fase pré-contratual e não apenas como uma obrigação contratual conforme raciocínio anterior, verificando-se essa contradição diversas vezes.
MM. Não se pronunciou a sentença, quanto ao grau de detalhe e pormenor exigido da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias, quanto ao cumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite, e que para tanto não foi ponderado tal omissão para efeitos de avaliação e classificação pelo Júri do Procedimento, constituindo nesta parte uma omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 1.º, 94.º e 95.º, todos do CPTA.
NN. Além disso, na verdade, a interpretação correcta é diferente nos termos da al. c1 do ponto 6.1 do convite pois a proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias não apresentou qualquer documento que contivesse a descrição ali prevista.
OO. E como tal a proposta apresentada devia ter sido excluída nos termos do previsto na al. d) do nº2 do artigo 146º e al. b) e c) do nº 1 do artigo 57º do mesmo diploma legal.
PP. Nesse sentido a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul de 10-10-2013 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/110be7724e6faf0780257c0500548ef3?OpenDocument;
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 17-06-2016 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/f535ef3d494ad94b80257ffe0048ebd6?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 07-07-2017 disponível em
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/c7b258f13f38a0eb802581bf00511f9b?OpenDocument&Highlight=0,omiss%C3%A3o,de,pre%C3%A7o.
QQ. A conclusão possível do Direito, e dúvidas não podem restar, é que, contrariamente à sentença, a Autora deveria ser excluída art.º 56.º, 57.º, n.º 1, al. a), b) e c), 146.º, n.º 2, al. d), n) e o) e 70.º, nºs 1 e 2, al. a), b) e c), todos do CCP.
RR. E, consequentemente, merecendo censura a decisão de adjudicação e o respectivo relatório final, quanto ao alegado e peticionado nos presentes autos, deve ser julgada absolutamente procedente e provada a presente acção, com as legais consequências, inclusive alterar-se a análise/avaliação/ordenação das propostas nos termos do exposto pelas Autoras.
Vejamos.
Antes de mais importa reiterar que acima já ficou dito: não se verifica qualquer contradição ou incongruência na decisão recorrida.
O documento identificado como “Plano de Trabalho” na proposta das Contrainteressada EES e PPSE, ponto 6.1, alínea c) do convite – c1) a memória descritiva e justificativa, satisfaz a exigência de apresentação de uma memória descritiva e justificativa incluindo a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza e locais de execução, a caracterização das interdependências e encadeamento das diferentes actividades e, em geral, de todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da aquisição de serviços – documentos n.ºs 3 e 4 juntos com a contestação.
E permite, como permitiu, uma classificação da sua proposta.
A sentença, por outro lado, não se pronunciou quanto ao grau de detalhe e pormenor exigido para a proposta das Contrainteressadas adjudicatárias, quanto ao cumprimento do previsto na alínea c1) do artigo 6.1 c do convite, e não foi ponderado tal omissão para efeitos de avaliação e classificação pelo júri do procedimento, nem tinha de se pronunciar nestes termos dado as alegações das Autoras, ora Recorrentes, pressuporem o incumprimento absoluto desta exigência do concurso e a decisão recorrida ter concluído pelo cumprimento absoluto.
Neste contexto seria até incongruente estar a avaliar o grau de detalhe e pormenor exigido para a proposta das Contrainteressadas e o reflexo quantitativo na classificação.
Termos em que se conclui pela suficiência e acerto da decisão neste ponto, e, consequentemente, também pela improcedência da acção nesta parte.
4. Do erro de julgamento quanto ao incumprimento do previsto na alínea c4) do ponto 6.1. Alínea c) do convite – Plano de equipamentos.
Alegam as Recorrentes neste ponto:
“XX. As Autoras ainda suscitaram na sua petição inicial que as Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias não apresentaram o plano de equipamentos nos termos previstos no convite, portanto, peticionavam a exclusão da proposta ao abrigo do na alínea d) do nº2 do artigo 146º ex vi alínea c) do nº1 do artigo 57º, ambos do CCP.
YY. No âmbito do Ponto 6.1, alínea c), c4), do convite, era exigido “Plano de equipamentos a afetar à Aquisição de Serviços, com a distribuição da utilização dos mesmos equipamentos repartidos pela execução da montagem do equipamento e trabalhos de construção civil para o efeito necessário; deve explicitar os rendimentos calculados para os diferentes meses e épocas do ano, face à natureza dos trabalhos em causa;”
ZZ. Enquanto no ponto 6.1, alínea k), do convite se previa “Folhas de Características: o Concorrente deverá preencher as folhas de características detalhadas dos equipamentos a utilizar na Aquisição de Serviços. Em conjunto com as folhas de características, o Concorrente deverá apresentar todos os documentos, nomeadamente catálogos, necessários à caracterização dos equipamentos, (eletromecânicos, elétricos e eletrónicos) e materiais a aplicar;”
AAA. Também por isso, as contradições insuficiências dos documentos da proposta face ao previsto no ponto 6.1, alínea c), c4) e k), no convite, caso não fosse excluída a proposta da Concorrente Contrainteressada (cfr. art.ºs 57.º, 70.º e 146.º ambos do CCP) deveria ter a avaliação e pontuação daquela proposta serem inferiores à proposta das Concorrentes Autoras.
BBB. A sentença não entendeu assim, tendo concluído (mais uma vez recorrendo a cláusulas do caderno de encargos nomeadamente à alínea b.3), do ponto 2.1.1.4, do caderno de encargos – Clausulas Gerais, quando em outras referências entende que não se aplicaram essas vinculações e obrigações).
Também aqui sem razão.
Tal como se sustenta na decisão recorrida, a proposta das Contrainteressadas EES e PPSE encontra-se instruída com o documento Plano de Equipamentos, incluído no documento identificado como “Plano de Trabalho – Ponto 6.1, alínea c) do Convite” – documento junto como n.º5 da contestação.
Da consulta conjugada do Plano de Equipamentos com os restantes documentos do Plano de Trabalhos da Proposta, verifica-se que a Proposta cumpre com o exigido na alínea c4) do n.º 6.1 do Convite, explicitando a distribuição da utilização dos equipamentos por atividade.
E também como se refere na decisão recorrida, quanto aos equipamentos propostos, o Caderno de Encargos não exige mínimos de equipamentos a afetar, apenas exige que o plano de equipamentos deverá identificar a quantidade e as características técnicas dos diferentes equipamentos a utilizar na realização da Aquisição de Serviços, o que a proposta das Contrainteressadas satisfaz.
Pelo que foi respeitado também nesta parte o exigido no Caderno de Encargos e no Programa de Procedimento, nos pontos aludidos.
Impondo-se, também por aqui, manter os actos impugnados e, com estes, a decisão recorrida.
5. A incorrecta interpretação e aplicação pela sentença dos art.ºs 70.º e 146.º do CCP.
Invocam as Recorrentes:
EEE. Além disso, uma vez mais, a contradição nos documentos apresentados na proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias quanto aos termos e condições da alínea c)4 do ponto 6.1.C e no ponto 6.1.K do convite, por si só, justifica a exclusão da proposta apresentada pelo concorrente.
FFF. Nomeadamente no que diz respeito aos equipamentos GPS e Estações Totais a usarem e a afetarem à respectiva prestação de serviços, acrescendo que além dessa contradição ainda é evidente a insuficiência de equipamento a afectar à prestação de serviços.
GGG. Contrariamente ao solicitado no caderno de encargos – Cláusulas Gerais: 1.1.3 A Aquisição de Serviços ainda integra os seguintes trabalhos, constituindo encargo do Adjudicatário: (...)c) Todos os estudos, fornecimentos, transporte de materiais e equipamentos, e despesas com importações, seguros, alfândega e armazenamento, necessários aos trabalhos; (...) 2.1.1.2 A disponibilização e o fornecimento de todos os meios necessários para a realização dos trabalhos e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos, compete ao Adjudicatário. (...) 2.1.1.4 No planeamento dos trabalhos o Adjudicatário está vinculado a observar os seguintes termos ou condições que deverão ser demonstrados na sua proposta: (...) b) Programa de trabalhos, incluindo plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos. Os documentos referidos serão elaborados da seguinte forma: b.3) Plano de equipamentos. O plano de equipamentos deverá identificar a quantidade e as características técnicas dos diferentes equipamentos a utilizar na realização da Aquisição de Serviços. (...) 2.5.3 Especificações dos equipamentos e dos materiais (...) 2.5.3.1 Os equipamentos e materiais a empregar na Aquisição de Serviços terão a qualidade, as dimensões, a forma e as demais características definidas no caderno de encargos e nos restantes documentos contratuais, com as tolerâncias regulamentares ou admitidas nestes documentos. 2.5.3.2 Sempre que os documentos contratuais não fixem as respetivas características, o Adjudicatário não poderá empregar materiais que não correspondam às características da Aquisição de Serviços ou que sejam de qualidade inferior aos usualmente empregues em Aquisição de Serviços que se destinem a idêntica utilização. 2.5.3.3 No caso de dúvida quanto aos materiais a empregar nos termos dos números anteriores, devem observar -se as normas portuguesas em vigor, desde que compatíveis com o direito comunitário, ou, na falta desta, as normas utilizadas na União Europeia.
HHH. Assim, contrariamente ao referido na sentença, o caderno de encargos expressamente imponha a obrigação dos equipamentos estarem especificados de acordo com os trabalhos a executar.
III. Além disso esses documentos da proposta eram importantes para avaliação da proposta contrariamente ao defendido pela sentença (pontos 3 e 4 do Programa do Procedimento).
JJJ. Dos documentos da proposta resulta a contradição entre os equipamentos identificados quanto à alínea c1), c4) e ck) do ponto 6.1 do convite, o que também não foi relevado pela sentença, seja quanto ao fundamento de exclusão, seja quanto à avaliação e adjudicação do júri do procedimento.
KKK. E das pontuações atribuídas quanto aos factores referidos não resultava clara e objectivamente a avaliação e a adjudicação nos termos do procedimento e segundo o critério da proposta mais vantajosa, pois foi tratado de forma igual o que é diferente (comparação objectiva entre propostas e pontuações previstas nas peças dos procedimentos), o que a sentença manteve sem mais.
LLL. Assim, deveria ser excluída a proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias por não ser constituída por todos os documentos exigidos nos termos do disposto na al. d) do n.º 2 do art.º 146.º e 2 do artigo 57.º, ambos do CCP, e do ponto 6.1, al. c1, c4) e ck) do convite, contrariamente ao decidido na sentença.
MMM. Acrescentando apenas que se verifica a incorrecta interpretação e aplicação pela sentença dos art.ºs 70.º e 146.º do CCP.
NNN. Aproveitando-se a jurisprudência acima referida acrescentando-se apenas que: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de Março de 2011 disponível em
http://www.contratacaopublica.com.pt/jurisprudencia/portuguesa/tribunais-administrativos/Acordao-do-Supremo-Tribunal-Administrativo-de-22-de-Marco-de-2011-proc-104210/473/;
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29-09-2016 disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf//3a4ebba81240f27d8025804500333ff9?OpenDocument&ExpandSection=1.
Vejamos.
Como se disse no ponto anterior, da consulta conjugada do Plano de Equipamentos com os restantes documentos do Plano de Trabalhos da Proposta, verifica-se que a Proposta cumpre com o exigido na alínea c4) do n.º 6.1 do Convite, explicitando a distribuição da utilização dos equipamentos por atividade.
E também como se refere na decisão recorrida, quanto aos equipamentos propostos, o Caderno de Encargos não exige mínimos de equipamentos a afetar, apenas exige que o plano de equipamentos deverá identificar a quantidade e as características técnicas dos diferentes equipamentos a utilizar na realização da Aquisição de Serviços, o que a proposta das Contrainteressadas satisfaz.
Quanto à avaliação – efectivamente feita, e, pontanto, possível – deste item insere-se na chamada discricionariedade técnica da Administração que apenas seria sindicável em causo de erro evidente ou critério manifestamente desajustado, o que aqui não se verifica.
Sobre este ponto, ver o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 30.11.2017, no processo 00453/09.1 VIS.
Improcede, também aqui, o recurso.
6. Conclusão sobre a alegada falta de apresentação de documentos exigidos como parte integrante da proposta das Contrainteressadas.
Referem as Recorrentes, em conclusão, sobre este tema:
N. Na verdade, não juntaram as concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias como documento integrante da sua proposta os documentos referidos, o que seria motivo de exclusão, conforme separada e individualmente suscitado pelas Autoras.
O. Não foram respeitados pelo relatório final os artºs 74.º, 75.º, 132.º, n.º 1, al. n) e 139.º, nºs 1 a 4, todos do CCP e os princípios que emergem do art.º 1.º, n.º 4, daquele diploma, quer pelas peças do procedimento, quer pelo relatório preliminar.
Sem razão.
Como acima ficou exposto, foram apresentados todos os documentos exigidos para o presente concurso com a proposta das Contrainteressadas.
Pelo que não se verifica a apontada violação de normas ou de princípios, devendo nesta parte manter-se os actos impugnados e a decisão recorrida.
7. Do erro de julgamento quanto à avaliação das propostas no factor da Valia Técnica da Proposta e quanto ao factor Garantia de Cumprimento do Prazo.
OOO. As Autoras mais alegaram que a não apresentação dos documentos, cuja junção era fundamental para avaliação da mesma, não garante, de forma alguma, as garantias exigidas pela entidade adjudicante, como não permite a aplicação do modelo de avaliação da proposta nos termos do critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa.
PPP. Mal andou a sentença, contrariamente ao previsto na al. n) do n.º 1 do art.º 132.º do CCP, às alíneas c) a n) (não tem o) do ponto 6.1 do convite e aos pontos 3 e 4 do Programa do Procedimento.
QQQ. Contrariamente à sentença, as omissões nos documentos da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias deveria ter ditado a sua exclusão, ou pelo menos a sua avaliação reduzida pela diminuição da pontuação conforme o previsto no critério de avaliação do referido factor (Anexo V do Programa do Procedimento), conforme o previsto nas al. c) e n) do ponto 6.1 do convite.
RRR. Neste contexto, pode fazer-se um juízo de desconformidade da proposta com as peças do procedimento, ou quando muito que deveria ser atribuída uma pontuação inferior que as propostas das outras concorrentes que cumpriram com os documentos exigidos.
SSS. Contrariamente à sentença, o júri teria que fazer uma avaliação sobre a adequação da avaliação/pontuação porque está submetido à censura jurisdicional em casos de erro de facto ou nos casos limite de violação do princípio da racionalidade («erro grosseiro» ou «erro manifesto») ou do princípio da proporcionalidade como acontece no caso concreto.
TTT. Estamos perante um “erro manifesto” de avaliação de cada proposta concreto que invalida o acto de adjudicação e, consequentemente, a decisão recorrida.
UUU. Nesse sentido, a sentença não fez correcta interpretação da al. c) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP, sendo que a jurisprudência vai também nesse sentido:
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19-05-2016, disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/f3c2fa74e47cb7a480257fc600516b73?OpenDocument.
Também aqui sem razão.
Como se disse nos pontos antecedentes, a proposta das Contrainteressadas foi acompanhada de todos os documentos exigidos pelo programa do concurso.
Tendo sido possível a avaliação, ponto por ponto, desta proposta.
Não se justificava qualquer diminuição na classificação dado que, tendo sido cumprido o imposto pelos instrumentos do concurso, não havia qualquer justificação para tal.
Isto sendo certo que, no respeito pelos instrumentos do concurso, a avaliação dentro destes parâmetros só pode ser criticada em caso de erro evidente, critério manifestamente desajustado ou desvio de poder, o que aqui não sucede, como já se mencionou.
Também por aqui improcede o recurso e a acção.
8. Do erro de julgamento quanto à violação do critério de adjudicação e do interesse público pela decisão.
Invocam aqui as Recorrentes:
“VVV. As Autoras ainda pediam nos autos a anulação da decisão de adjudicação porque na avaliação o júri do procedimento não ponderou os parâmetros contidos nas peças do procedimento, não tendo sequer ocorrido a correcta e necessária fundamentação, verificando-se a invalidade nos termos do art.º 283.º do CCP.
WWW. A sentença, a nosso ver mal, entendeu que não, apenas referido que inexistindo qualquer dos vícios apontados nos autos, não foi violado o critério de adjudicação e o interesse público.
XXX. Pelas razões criticamente acima referidas não temos dúvidas que a sentença não ponderou correctamente os motivos de exclusão por omissão de documentos, nem sequer que daí advinha a redução da avaliação e pontuação da proposta das Concorrentes Contrainteressadas adjudicatárias, o que também não foi relevado pela sentença.
YYY. Mas, pior, a sentença não julgou e não se pronunciou sequer quanto à questão levantada de invalidade das peças do procedimento, conforme os artigos 182 a 198 da petição inicial.
ZZZ. Pelo que verifica-se a nulidade por omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. c) do CPC e art.ºs 94.º e 95.º do CPTA.
AAAA. É bom de ver que pelas razões acima identificadas a adjudicação do procedimento não aconteceu à proposta mais vantajosa, ficando, consequentemente, prejudicado o interesse público.
BBBB. A sentença não se pronunciou quanto a esta questão como também o que ali referiu está incorrectamente interpretado, caindo nessa parte em erro de julgamento, segundo as normas acima discriminadas (art.º 74.º, n.º 1, al. a), do CCP e, o art.º 42.º, n.º 6, da Lei de Enquadramento Orçamental).
Sem razão.
Como acima ficou dito, quanto à questão da invalidade das peças do concurso, as Autoras, ora Recorrentes, não invocam em concreto que qualquer das peças do procedimento determinou a não atribuição da melhor classificação à sua proposta.
Trata-se, em todo o caso, de uma alegação sem qualquer concretização, sem se indicar em concreto quais as peças do procedimento do concurso que se reputam inválidas e qual a repercussão relevante dessa invalidade no desfecho do concurso.
No que diz respeito aos documentos exigidos no concurso, mais concretamente no aviso, a decisão recorrida entendeu que os documentos referidos pelas Autoras não eram exigidos no procedimento ou, em qualquer caso, os exigidos foram apresentados nos termos ali determinados.
Tendo a proposta das Contrainteressadas satisfeito a exigência dos documentos que a deviam acompanhar, como ficou visto, também não se verifica qualquer erro grosseiro, critério desajustado ou desvio de poder na avaliação desta proposta, únicas situações que poderiam determinar a declaração de invalidade do acto.
É assim de manter, também nesta perspectiva, quer os actos impugnados quer, consequentemente, a decisão recorrida.
9. Erro de julgamento quanto à incorrecta fundamentação do júri do procedimento.
CCCC. Outro dos fundamentos, o último, mas não o menos importante, é que o júri do procedimento não fundamentou correctamente a sua decisão de adjudicação, verificando-se a invalidade nos termos do art.º 283.º do CCP.
DDDD. O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos então arts. 124.º e 125.º do CPA, atuais 152.º e 153.º.
EEEE. A fundamentação dos actos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.
FFFF. Ou seja, fundamentar um acto administrativo consiste em expor o raciocínio de aplicação aos pressupostos que se verificam no caso concreto face às normas jurídicas que regulam tal situação, ou que, pelo menos, permitem à Administração que um dado assunto seja apreciado, segundo o seu critério e à luz de determinado interesse público.
GGGG. Quer da decisão de adjudicação, quer da sentença não se consegue extrair onde é que o Júri do Procedimento respeitou o seu dever de fundamentação conforme quod erat demonstradum.
HHHH. As Autoras identificaram vários documentos da proposta das Concorrentes Contrainteressadas Adjudicatárias que não estão conforme o previsto nas pelas do procedimento, nomeadamente quanto ao ponto 6.1 do convite e quanto ao caderno de encargos – Cláusulas Gerais.
IIII. Essas circunstâncias não foram ponderadas pela decisão recorrida como já não haviam sido relevadas pela decisão de adjudicação.
JJJJ. Verificam-se vários erros grosseiros, quer quanto à falta de fundamentação quanto aos motivos de exclusão, quer na avaliação e pontuação atribuída nos factores às concorrentes Autoras e Contrainteressadas, nos termos previstos objectivamente nas Peças do Procedimento.
KKKK. Foi atribuída pontuação àquelas Contrainteressadas, quando foram omitidos vários documentos e informações solicitados nas peças do procedimento, pelo que a sua pontuação quanto a esses pontos deveria ser ter sido reduzida na avaliação do júri do procedimento.
LLLL. A decisão recorrida não fundamentou porque manteve a decisão de adjudicação assim contrária às peças do procedimento.
MMMM. E, consequentemente, merece censura a decisão recorrida e deverá ser julgada absolutamente procedente e provada a presente acção, com as legais consequências, inclusive com a correcção da análise/avaliação/ordenação das propostas nos termos da adjudicação e o relatório final impugnados.
NNNN. Também por isso deverá o presente recurso ser julgado procedente.
Mais uma vez sem razão.
Conforme resulta dos factos provados sob os n.ºs 5 a 8 a cada concorrente foi atribuída uma classificação por cada factor de avaliação, tudo claramente definido numa grelha de classificação.
O que basta para ter os actos impugnados, em particular o de classificação das Contrainteressadas em 1º lugar, e a consequente adjudicação a seu favor, como devidamente fundamentados.
De resto, agora sob a invocação da falta de fundamentação, as Autoras repetem a invocação de vícios já apreciados e julgados inverificados.
Improcede, em suma, a acção, tal como decidido na sentença recorrida. *** V - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelas Recorrentes.
Porto, 25.01.2019
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Conceição Silvestre |
