| Texto Integral: | Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 77/15.4BEPNF
1. RELATÓRIO
1.1 A Fazenda Pública (adiante Recorrente), em representação do “Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.”, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela sociedade denominada “A…………, S.A.” contra as autoliquidações da taxa para financiamento do Sistema de Recolha de Cadáveres de Animais Mortos nas Explorações (SIRCA), referentes aos meses de Agosto, Setembro e Outubro de 2014.
1.2 O recurso foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo e a Recorrente apresentou as alegações, que sintetizou em conclusões do seguinte teor (Porque usamos o itálico nas transcrições, os excertos que estavam em itálico no original surgirão, aqui como adiante, em tipo normal.):
«A. As liquidações impugnadas, bem com as instruções para a sua execução, dão cumprimento estrito ao disposto na Lei, designadamente ao determinado no DL 19/2011, de 07/02, mais concretamente ao disposto no art. 2.º, n.º 1, deste diploma.
B. A Administração Fiscal está vinculada ao princípio da legalidade, pelo que não poderia proceder de modo diferente daquele que procedeu.
C. Considera a Fazenda Pública que a taxa “SIRCA”, deve ser considerada uma taxa em sentido próprio e não qualquer outra espécie de tributo e muito menos, como pretendeu a impugnante, um imposto.
D. A taxa “SIRCA” constitui, em conjunto com os demais tributos referidos no art. 4.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, receita do “Fundo de Segurança Alimentar Mais”, e se destina, como as restantes, a assegurar o financiamento de acções que têm em vista a garantia de segurança alimentar.
E. Em 15 de Junho de 2012, através do Decreto-Lei n.º 119/2012 foi criado o “Fundo de Segurança Alimentar” ao qual foram afectos (cfr. o art. 4.º) diversas taxas e receitas cobradas pela DGAV, de entre estas e para o que aqui interessa, a taxa ora em discussão.
F. Pelo que, a Fazenda Pública entende haver similitude na natureza jurídica da taxa “SIRCA” e da Taxa de Segurança Alimentar “TSAM”.
G. Se se reconhecer que não se verifica, senão parcialmente, o carácter comutativo directo, entre a taxa “SIRCA” e algumas das prestações que em parte, se destina a custear, entende a Fazenda Pública que a taxa “SIRCA”, a não ser considerada uma taxa em sentido próprio, deverá ser qualificada como uma Contribuição Financeira usando a terminologia constitucional actual.
H. Idêntica qualificação jurídica, no que diz respeito à TSAM, encontra-se plasmada no Acórdão n.º 539/2015 do Plenário do Tribunal Constitucional, proferido a 20/10/2015 nos autos de recurso n.º 27/15, publicado a páginas 33623 e seguintes do Diário da República, 2.ª série – N.º 227 de 19 de Novembro de 2015.
I. Considera a Fazenda Pública que todas conclusões jurídicas a que se chegou no acórdão citado no que diz respeito à “TSAM” são extensíveis “mutatis mutandis” à taxa “SIRCA” em análise.
J. A Administração Fiscal não pode recusar a aplicação de norma alegadamente inconstitucional, uma vez que não lhe é permitido formular um juízo sobre essa constitucionalidade ou recusar a aplicação de norma por força de uma qualquer interpretação sobre a sua legalidade face à LGT.
K. Ao anular as liquidações com fundamento em erro nos pressupostos de direito, a sentença recorrida violou, genericamente, o regime legal instituído no DL 19/2011, de 07/02, e, especificamente, o disposto no art. 2.º, n.º 1 (deste mesmo diploma legal).
L. A douta sentença em crise fez uma errada interpretação e aplicação do disposto no n.º 2 do art. 4.º da LGT.
M. O n.º 2 do art. 4.º da LGT contém uma definição legal, não é uma norma autónoma pelo que, e atendendo a que nomen juris não vincula o intérprete, nunca poderia por si só fundamentar uma violação de lei.
N. A impugnante alegou que a taxa “SIRCA” é um imposto ou um tributo equivalente, sujeito ao princípio da legalidade, que por isso seria organicamente inconstitucional, este vício, o único que a impugnante invocou, não foi apreciado pelo Tribunal a quo.
O. As liquidações impugnadas estão em conformidade com a lei em vigor, não existindo “erro” que constitua a Administração Fiscal na obrigação de pagamento de juros indemnizatórios nos termos do art. 43.º da LGT conforme já decidido pelo STA nos Acórdãos de 21/01/2015, Processo n.º 0703/14, e de 04/03/2015, Processo n.º 01529/14.
P. A norma posta em causa pela impugnante, aqui Recorrida, não foi ainda sequer, julgada inconstitucional.
Q. Mesmo na hipótese da norma vir a ser julgada inconstitucional, não pode ser imputável aos serviços da Administração Fiscal qualquer “erro”, porquanto a Administração Fiscal não pode fazer qualquer julgamento de conformidade constitucional.
R. Pelo exposto, considera a Fazenda Pública, que não poderá deixar de se revogar a sentença em análise por enfermar de erro de julgamento de direito, consubstanciado na violação do disposto no DL n.º 19/2011, de 07/02, bem como por errada interpretação e aplicação do disposto no art. 43.º da LGT.
Termos em que, deve ser concedido, provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, ser revogada a douta sentença recorrida, com as legais consequências».
1.3 A Recorrida contra-alegou, sustentando a manutenção da sentença.
1.4 Remetidos os autos a este Supremo Tribunal Administrativo e dada vista ao Ministério Público, o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que seja concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e julgada improcedente a impugnação judicial, com a seguinte fundamentação:
«1. A recorrente Fazenda Pública imputa à sentença omissão de pronúncia sobre questão suscitada na impugnação judicial, embora sem expressa arguição da correspondente nulidade, nem formulação do pedido de declaração de nulidade do julgado (conclusão N.). Na economia da fundamentação da sentença, a apreciação da questão da inconstitucionalidade orgânica do DL n.º 19/2011, 7 Fevereiro (diploma que define as regras de financiamento do SIRCA) ficou prejudicada pela apreciação da questão da natureza do tributo previsto no art. 2.º do diploma citado e pela conclusão de que não assume a natureza de taxa constante da designação legal (embora sem eleição da sua classificação como imposto ou contribuição financeira especial, cf. art. 4.º n.ºs 1 e 3 LGT).
Neste contexto não se justifica a devolução do processo ao tribunal recorrido, por inexistência de expressa arguição da nulidade da sentença pela recorrente (art. 617.º n.ºs 1 e 5 CPC vigente / art. 2.º al. e) CPPT).
2.Inconstitucionalidade orgânica
O acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 539/2015, 20 Outubro 2015 (Diário da República, 2 série – n.º 227 – 19 Novembro 2015) procedeu à análise da constitucionalidade das normas constantes do art. 9.º DL n.º 119/2012, 15 Junho e dos arts. 3.º e 4.º Portaria n.º 215/2012, 17 Julho que regulam o regime da taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM).
Sobre a distinção entre as figuras da taxa, imposto e contribuição financeira, a caracterização e classificação do tributo em apreço, discursou o acórdão nos seguintes termos:
“O imposto constitui uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O que permite compreender que os impostos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada através do rendimento ou da sua utilização e do património (artigo 4.º n.º 1, da Lei Geral Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária e coactiva, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efectivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e a Administração e que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).
A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de receitas. Mas enquanto nos impostos esse propósito fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente às necessidades financeiras da comunidade, em cumprimento de um dever geral de solidariedade, nas taxas surge relacionado com a compensação de um custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é causador ou beneficiário. Assim, «a bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste na compensação dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida pela ocasião de uma prestação pública mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte» (SÉRGIO VASQUES, em “Manual de Direito Fiscal”, pág. 207, ed. de 2011, Almedina).
Entretanto, a revisão constitucional de 1997, introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (art 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas colectivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam colectivamente de uma actividade administrativa) (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, em “Constituição da República Portuguesa Anotada”, I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora).
As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa actividade se pretendem atingir (sobre estes aspectos, SÉRGIO VASQUES, obra. cit., pág. 221, e SUZANA TAVARES DA SILVA, em “As taxas e a coerência do sistema tributário”, pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra Editora
(…)
No caso vertente, poderá afirmar-se que a “taxa de segurança alimentar mais” não constitui uma verdadeira taxa porque não incide sobre uma qualquer prestação administrativa de que o sujeito passivo seja efectivo causador ou beneficiário, sendo antes tida como contrapartida de todo um conjunto de actividades levadas a cabo por diversas entidades públicas que visam garantir a segurança e qualidade alimentar (...)
É assim claro que o produto da “taxa de segurança alimentar mais”, enquanto receita do Fundo, está consignado à satisfação das despesas inerentes ao serviço público que essa entidade desenvolve no âmbito das respectivas atribuições e não poderá ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais É quanto basta para considerar que a “taxa de segurança alimentar mais” sendo uma contribuição especial não subsumível ao conceito de imposto ou taxa é também uma contribuição que reverte a favor de entidade pública e se enquadra na categoria de contribuição financeira a que se refere o artigo 165.º n.º 1, alínea i), da Constituição”.
Sobre a inclusão do regime das contribuições financeiras na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República escreveu-se:
“O artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, passou afazer depender da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a «criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor do Estado». Configuram-se assim dois tipos de reserva parlamentar: um relativo aos impostos, que abrange todos os seus elementos essenciais, incluindo a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (art. 103.º), outro restrito ao regime geral, que é aplicável às taxas e às contribuições financeiras, e relativamente às quais apenas se exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais e, portanto, sobre um conjunto de directrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum.
Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parlamentar, passando o regime destas a estar equiparado aos das taxas.
O princípio da legalidade, relativamente às contribuições financeiras, tal como o das taxas, apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais comuns às diferentes contribuições financeiras, não necessitando de uma intervenção ou autorização a sua criação individualizada, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção qualificada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.
A revisão constitucional de 1997 ao prever afigura das contribuições financeiras como tributo, para efeitos de definição da competência legislativa, equiparou-a às taxas e distinguiu-a dos impostos. Enquanto a criação destes se manteve na reserva relativa da Assembleia da República, relativamente às taxas e às contribuições financeiras aí se incluiu apenas a previsão de um regime geral, ficando excluída da reserva parlamentar a criação individualizada quer de taxas quer de contribuições financeiras (...)
Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao acto de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime onde esta não existe.
Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respectivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais”.
A fundamentação transcrita do acórdão é aplicável, mutatis mutandis à análise da natureza do tributo com a designação de taxa SIRCA, igualmente fonte de financiamento do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais (FSAM) permitindo concluir no sentido:
a) da sua classificação como contribuição financeira especial;
b) da inexistência de inconstitucionalidade orgânica do diploma que a prevê ,na medida em que apenas o regime geral das contribuições financeiras está sujeito à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, não a criação individualizada de cada contribuição financeira.
3. Inconstitucionalidade material
Apesar da sua caracterização como contribuição financeira, o tributo controvertido deve ser submetido ao teste de confronto com parâmetro constitucional, por forma a apurar se é possível surpreender na sua estrutura uma natureza comutativa adequada à conformidade como o princípio da equivalência, enquanto expressão do princípio da igualdade (art. 13.º CRP), à semelhança da apreciação efectuada no acórdão do Tribunal Constitucional.
Eventual violação daquele princípio, conferindo ao tributo a natureza pura e dura de imposto, determinaria a inconstitucionalidade orgânica do diploma por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de impostos (art. 165.º n.º 1 al. i) CRP).
A análise da questão justifica as seguintes considerações:
1.ª A taxa SIRCA constitui receita do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais, gerido pela Direcção Geral de Alimentação e Veterinária (art. 4.º n.º 1 al. a) DL n.º 119/2012, 15 Junho);
2.ª A taxa SIRCA, em concorrência com outras contribuições financeiras, concretiza o princípio da responsabilização de todos os agentes económicos intervenientes na componente de prevenção das políticas de saúde animal e protecção do consumidor, segundo o propósito enunciado pelo legislador no preâmbulo do diploma.
Emerge, assim, o conceito de responsabilidade partilhada na garantia da segurança entre os referidos operadores económicos e o Estado, através dos seus serviços oficiais, o qual contribui decisivamente para o cumprimento das rigorosas regras europeias em matéria de qualidade alimentar, conferindo às exportações nacionais condições de sucesso nos competitivos mercados internacionais.
Aqueles normativos [comunitários] consagram ainda a obrigação de financiamento dos custos referentes à execução dos controlos oficiais por parte dos Estados membros, conferindo a estes a possibilidade de obterem os meios financeiros adequados através da tributação geral ou da criação de contribuições especiais a suportar pelos operadores.
(...) encontram-se já instituídas diversas taxas destinadas a suportar financeiramente os actos de verificação e controlo (...) os produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos e origem animal encontram-se assim, obrigados ao pagamento de diversas taxas, designadamente a que se destina a financiar o sistema de recolha de cadáveres de animais na exploração (...)
3.ª O princípio da equivalência, aplicado às contribuições financeiras manifesta-se em relação de equivalência com o valor do benefício obtido ou do custo provocado pelos sujeitos passivos dessas contribuições, devendo ter-se em conta que essa equivalência não é sinalagmática, uma vez que as contribuições financeiras respeitam a feixes de prestações de que apenas podemos presumir provocadas ou aproveitadas por certos grupos de contribuintes (acórdão citado do Tribunal Constitucional).
4.ª No caso concreto essa relação de equivalência resulta do facto de os estabelecimentos de abate pertencerem a uma categoria de agentes económicos inseridos na fileira da produção e comercialização animal que beneficiam do controlo oficial pela autoridade pública das condições de exercício da sua actividade, com a correspondente certificação da sanidade e adequação para consumo público das espécies neles abatidas (distintas dos cadáveres de animais apresentados para abate ao abrigo do regime SIRCA); deste controlo oficial resultando a confiança dos produtores pecuários que apresentam os animais para abate, pressuposto indispensável de uma normal exploração económica da empresa que gere o estabelecimento, visando a obtenção de lucro».
1.5 Colheram-se os vistos dos Juízes Conselheiros adjuntos.
1.6 Cumpre apreciar e decidir.
i) se a sentença recorrida enferma de nulidade por omissão de pronúncia sobre a questão respeitante à arguida inconstitucionalidade orgânica do Decreto-lei n.º 19/2011, de 7 de Fevereiro (cfr. conclusão N.);
ii) se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao anular as autoliquidações impugnadas por violação do n.º 2 do art. 4.º da LGT (cfr. conclusões A. a M. e R.);
iii) se a sentença recorrida fez correcto julgamento ao condenar a Fazenda Pública no pagamento de juros indemnizatórios (cfr. conclusões O. a R.).* * * 2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DE FACTO
O Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:
«A) A impugnante no exercício da sua actividade e em cumprimento do DL 19/2011, de 7 de Fevereiro, procedeu às autoliquidações da denominada taxa SIRCA dos meses de Agosto de 2014 no valor de € 13.750,22, pago em 05/11/2014, de Setembro de 2014, no valor de € 13.517,66, pago em 28/11/2014, e de Outubro de 2014, no valor de € 12.481,78, pago em 05/01/2015 (PA).
B) A impugnante pagou ao IFAP esses montantes, nessas datas (PA).
Com relevância para a decisão da causa, não existe matéria de facto julgada não provada».* 2.2 DE FACTO E DE DIREITO
2.2.1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR
A ora Recorrida veio impugnar judicialmente as liquidações com fundamento na inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n.º 19/2011, na medida em que considera que a taxa SIRCA é um imposto ou um tributo equivalente, sujeito ao princípio da legalidade e à reserva de lei formal e, por isso, que a criação da mesma viola os arts. 103.º e 165.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).
O Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel julgou ilegais as liquidações impugnadas, por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto considerou que as mesmas «violam o art. 4.º, n.º 2, da LGT», pelo que proferiu decisão determinando a sua anulação e considerando «prejudicado o julgamento das demais questões suscitadas pelas partes (arts. 608.º, n.º 2, 2.ª parte, do CPC e 2.º, alínea e), do CPPT), designadamente, no que toca à ilegalidade decorrente da inconstitucionalidade do regime legal aprovado pelo DL n.º 19/2011, por violação da reserva de lei formal da Assembleia da República, nos termos do disposto nos arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP». Mais condenou a Fazenda Pública a restituir à Impugnante os montantes pagos, acrescidos de juros indemnizatórios.
A Fazenda Pública discordou e recorreu da sentença para este Supremo Tribunal Administrativo.
Se bem interpretamos as alegações e respectivas conclusões, a Recorrente entende que a sentença, não só não conheceu a única questão suscitada pela Impugnante – que era a da inconstitucionalidade orgânica do regime do Decreto-Lei n.º 19/2011, designadamente quanto à criação da denominada taxa SIRCA –, incorrendo, por isso, em nulidade por omissão de pronúncia, como fez errado julgamento quanto a esta questão, bem como fez errado julgamento ao condenar a Fazenda Pública no pagamento de juros indemnizatórios.
Assim, as questões que cumpre apreciar e decidir são as elencadas em 1.6.
Saliente-se desde já que este Supremo Tribunal Administrativo decidiu já dois recursos em que se colocavam as questões enunciadas – em processos respeitantes à mesma Impugnante (Referimo-nos aos seguintes acórdãos desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
- de 31 de Março de 2016, proferido no processo n.º 628/15, disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/b596f08054d5626b80257f8d0039f009;
- de 18 de Maio de 2016, proferido no processo n.º 102/16, disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/7b052d7faf06b06b80257fb900517e86.) e com cuja solução concordamos plenamente.
Assim, reproduziremos a fundamentação expendida no mais recente daqueles arestos – proferido em 18 de Maio de 2016, no processo n.º 102/16 – em que as alegações de recurso e o teor da sentença recorrida são em tudo idênticas às do presente recurso, diferindo apenas os períodos a que se referem as liquidações impugnadas.
2.2.2 DA NULIDADE POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA E DO ERRO DE JULGAMENTO
Passamos a citar, permitindo-nos apenas introduzir nos locais próprios as alterações demandadas pelo caso sub judice:
«O presente recurso tem por objecto a sentença proferida pelo TAF de Penafiel que julgou ilegais as liquidações impugnadas, por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto «violam o art. 4.º, n.º 2, da LGT, pelo que determina-se a sua anulação», mais se julgando que «com a anulação das liquidações impugnadas fica prejudicado o julgamento das demais questões suscitadas pelas partes (arts. 608.º, n.º 2, 2.ª parte, do CPC e 2.º, alínea e), do CPPT), designadamente, no que toca à ilegalidade decorrente da inconstitucionalidade do regime legal aprovado pelo DL n.º 19/2011, por violação da reserva de lei formal da Assembleia da República, nos termos do disposto nos arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP».
Dado que na conclusão N) deste recurso a recorrente invoca que o único vício que a sociedade impugnante suscitou na impugnação judicial – a inconstitucionalidade orgânica do Dec. Lei n.º 19/2011, na medida em que a taxa SIRCA é um imposto ou um tributo equivalente, sujeito ao princípio da legalidade e à reserva de lei formal (artigos 103.º e 168.º da CRP) – não foi apreciado pelo Tribunal a quo, o que consubstancia, de forma implícita, a imputação de um vício formal (por omissão de pronúncia) à sentença recorrida, importa começar pelo conhecimento dessa questão, sabido que constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o tribunal de recurso pode apreciar nulidades de sentença cuja invocação esteja ínsita no alegado pelo recorrente, independentemente de este lhe atribuir tal qualificação – cfr., entre outros, o Ac. do STA de 29/08/2007, no processo n.º 0625/07.
[…] Segundo o disposto no artigo 125.º do CPPT, constitui causa de nulidade da sentença, entre outras, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, considerando-se como tais, nos termos do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, aplicável ex vi da alínea e) do artigo 2.º do CPPT, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. E conforme o disposto na parte final do mesmo preceito legal, o juiz não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
Donde decorre que não pode haver omissão de pronúncia sobre questões colocadas quando o seu conhecimento é expressamente recusado pelo juiz ou, como reiteradamente tem frisado a doutrina e a jurisprudência, quando este se abstém de conhecer de uma questão mas indica as razões pelas quais não conhece dela. Nas palavras de ALBERTO DOS REIS, no “Código de Processo Civil, Anotado”, vol. V, pág. 143, “realmente, uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, outra é invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção”.
No caso dos autos, a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas contidas no Dec. Lei n.º 19/2011, de 7 de Fevereiro, foi expressamente suscitada pela impugnante na petição inicial de impugnação judicial, razão por que se impunha o seu conhecimento. Conhecimento que, todavia, não teve lugar porque o Mm.º Juiz considerou, expressamente, que com a anulação das liquidações impugnadas, por ofensa do artigo 4.º n.º 2 da LGT, ficava prejudicado o julgamento das restantes questões suscitadas, designadamente a aludida questão da inconstitucionalidade orgânica.
Encontrando-se justificada, na sentença recorrida, a razão pela qual não se conheceu da alegada inconstitucionalidade, não pode ocorrer o vício formal de omissão de pronúncia.
Improcede, deste modo, a arguida omissão de pronúncia.
[…] Dado que a recorrente também imputa um erro de julgamento à sentença recorrida por ter anulado as autoliquidações impugnadas com base na ofensa do n.º 2 do artigo 4.º Lei Geral Tributária (LGT), vejamos se lhe assiste razão.
A sentença anulou os actos de autoliquidação de taxas objecto de impugnação por julgar verificado um vício de violação de lei, traduzido na ofensa da norma contida no artigo 4.º, n.º 2, da LGT. E justificou o decidido nos seguintes termos (fls. 167/168 dos autos):
«A denominada taxa SIRCA estava regulada no DL 244/2003, de 7 de Outubro, que considerava sujeito passivo da taxa o apresentante dos animais para abate (arts. 4.º, n.º 1, e 5.º, n.º 2, do DL 244/2003).
Com o novo regime legal aprovado pelo DL 19/2011, o seu art. 2.º, n.º 1, passou a considerar que o sujeito passivo da taxa era o estabelecimento de abate e não o apresentante do animal para abate.
E é esta alteração que a impugnante alega que é ilegal por violar o art. 4.º, n.º 2, da LGT, porquanto ao vir exigir-se ao dono do estabelecimento o pagamento de uma quantia monetária para manutenção do SIRPE, o art. 2.º do DL 19/2011, não atentou, nem considerou, que os donos dos estabelecimentos de abate que não estejam abrangidos pelo regime de isenção do n.º 4 do art. 2.º não têm qualquer sinalagmaticidade nessa actividade. Isto é, o art. 2.º, n.º 1, do DL 19/2011 é ilegal por violar o art. 4.º, n.º 2, da LGT, já que com exercício dessa actividade o Estado não presta em concreto um serviço público à impugnante, a impugnante não utiliza qualquer bem do domínio público ou o Estado remove qualquer obstáculo jurídico ao comportamento da impugnante.
Logo, não há qualquer bilateralidade ou correspectividade entre a actividade da impugnante e o valor que lhe é exigido a título de taxa. Mesmo as alegadas questões de saúde pública e/ou de facilidade de cobrança da taxa e de responsabilização do estabelecimento de abate pela sua cobrança e pagamento, não são motivos válidos para considerar que com aquela actividade o Estado presta qualquer tipo de serviço e ou autorização legal à impugnante que justifique a liquidação da taxa.
Os beneficiários directos ou indirectos da actividade do Estado subjacente à taxa liquidada são, como de resto já eram antes da aprovação do DL 19/2011, os donos de animais apresentados para abate que com maior ou menor possibilidade e mais ou menos directa ou indirectamente terão interesse e/ou beneficiarão da actividade do IFAP na recolha dos cadáveres de animais mortos nas explorações.
Por isso, não existia, nem existe, razão de fundo para alterar o sujeito passivo responsável pela liquidação da taxa SIRCA já definido no art. 5.º, n.º 2, do DL 244/2003: isto é, o apresentante dos animais para abate.
O art. 2.º, n.º 1, do DL 19/2011 ao definir como sujeito passivo da taxa SIRCA o dono do estabelecimento de abate, que não têm qualquer tipo de contraprestação ou interesse na actividade desenvolvida pelo IFAP, relacionada com a recolha, transporte e destruição dos cadáveres de animais mortos nas explorações, viola o art. 4.º, n.º 2, da LGT, porquanto está a configurar esse tributo como taxa, quando na realidade não se verifica nenhum dos seus pressupostos definidos no art. 4.º, n.º 2, da LGT. (…)».
Segundo a Fazenda Pública, ora recorrente, a sentença padece de erro de julgamento, porquanto a Administração tributária não pode, em caso algum, deixar de aplicar uma norma legal vigente no ordenamento jurídico português, estando vinculada ao princípio da legalidade (arts. 266.º, n.º 1 da CRP e 4.º do CPA), pelo que não podia deixar de dar integral cumprimento aos normativos que o legislador ordinário criou, a menos que o tribunal julgasse tal norma inconstitucional, o que não aconteceu.
No que lhe assiste inteira razão.
Como se deixou já salientado no Acórdão desta Secção de 31/03/2016, no processo n.º 0628/15, não sendo a Lei Geral Tributária uma lei de valor reforçado, mas uma lei ordinária comum, a julgada antinomia entre o disposto no seu art. 4.º, n.º 2 e o disposto no art. 2.º, n.º 1, do Dec. Lei n.º 19/2011 – ambas leis ordinárias comuns – não é motivo válido e suficiente para fundamentar a julgada “ilegalidade das liquidações por vício de violação de lei”.
Com efeito, «por definição, tal vício só ocorre entre actos normativos que não têm igual valor hierárquico, o que não é o caso dos presentes autos. Não se encontra, pois, justificação legal para a desaplicação, sem qualquer prévio juízo de inconstitucionalidade, do disposto no artigo 2.º, n.º 1, do DL n.º 19/2011.
Contrariamente ao decidido, a questão da inconstitucionalidade orgânica do artigo 2.º, n.º 1 do DL 19/2011 não se podia ter como prejudicada em face da julgada violação do n.º 2 do artigo 4.º da LGT – pois que a violação do artigo 4.º, n.º 2 da LGT não pode fundamentar um juízo de ilegalidade de outras normas legais –, havendo que, no provimento do recurso e na sequência da revogação da sentença recorrida, tomar posição sobre a natureza jurídica da prestação em causa (imposto, taxa ou contribuição) e dela conhecer».
Razão por que o recurso merece provimento, ficando, assim, prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso».
2.2.3 CONCLUSÕES
Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões, decalcadas do sumário doutrinal do citado acórdão proferido no processo n.º 102/16:
I - Encontrando-se justificada, na sentença, a razão pela qual não se conheceu de uma questão colocada pelas partes, não pode ocorrer o vício formal de omissão de pronúncia.
II - Não constituindo a Lei Geral Tributária uma lei de valor reforçado, mas uma lei ordinária comum, não pode a antinomia entre o disposto no seu art. 4.º, n.º 2 e o disposto no art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 19/2011, de 7 de Fevereiro, constituir motivo válido e suficiente para fundamentar a julgada ilegalidade das liquidações por vício de violação de lei, impondo-se, para eventual desaplicação desse art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 19/2011, apreciar e decidir a colocada questão da sua inconstitucionalidade.* * * 3. DECISÃO
Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, em conceder provimento ao recurso, em revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel para conhecimento das demais questões suscitadas na impugnação.
Custas pela Recorrida, que contra-alegou o recurso.* Lisboa, 15 de Março de 2017. - Francisco Rothes (relator) Aragão Seia - Casimiro Gonçalves. |
