| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
1.1. JM..., casado, residente na Rua (…), intentou a presente ação administrativa contra “Estado Português - Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...) – Avenida (…)”, peticionando a condenação do “R.” no pagamento (i) da quantia de EUR 6.809,20, a título de danos patrimoniais globais, (ii) de quantia a liquidar ulteriormente, a título de danos patrimoniais futuros e (iii) da quantia de EUR 25.000,00, a título de danos não patrimoniais, acrescidas de juros desde 02.06.2018 até integral pagamento.
Para tanto, alega, em síntese, depois de ter sido observado na Unidade de Saúde Familiar (...), SASU (...), onde lhe foi administrado o fármaco injetável Diclofenac / Voltaren, quando chegou ao seu domicílio, sentiu uma crescente perda de força e dormência na perna e pé direitos, o que posteriormente se constatou ser uma efetiva paresia da perna direita, causada por acidente isquémico transitório.
As lesões que sofreu imediatamente após o dia 02.06.2018 em que lhe foi administrado tal fármaco, devem-se ao facto de ter sido atingido o nervo nadegueiro, o que resulta de o fármaco ter sido administrado de forma incorreta pela Sr.ª Enfermeira, VL... na Unidade Local de Saúde Familiar (...) - SASU.
A referida enfermeira é uma funcionária que se encontra sob a tutela da administração direta do Estado Português – Ministério da Saúde, tornando-o responsável pelo risco nos termos do artigo 11.º da Lei n.º 67/2007, ou, caso assim se não entenda, pelo facto ilícito descrito, pelo que deve ser indemnizado nos termos peticionados.
Conclui pugnando pela procedência da ação.
1.2. Foi citado o Ministério da Saúde para contestar a ação, que se defendeu por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou a falta de personalidade judiciária e a ilegitimidade passiva. Quanto à falta de personalidade judiciária, invocou que tendo a ação sido proposta para efetivação da responsabilidade civil de pessoas coletivas públicas, deve ser, como foi, proposta contra o Estado, uma vez que a personalidade judiciária atribuída aos ministérios na 2.ª parte do n.º2 do artigo 10.º do CPTA, não se aplica a ações desta natureza.
Relativamente à ilegitimidade passiva, aduz que a causa de pedir invocada pelo Autor reside unicamente nos danos patrimoniais presentes e futuros e nos danos não patrimoniais que o A. alega terem sido causados ao próprio pelos atos e omissões da entidade que lhe prestou cuidados de saúde, a ARSN que integra a Unidade de Saúde Familiar (…)-SASU (...), pelo que, pela forma como o autor configura a ação, o Ministério da Saúde não é sujeito da relação material controvertida, como prevê o art.º 10.º, n.º1 do CPTA.
Conclui que, sujeito da relação material controvertida é a Administração Regional de Saúde Norte, I.P., que integra a Unidade de Saúde Familiar (...) - SASU (...).
Na defesa por impugnação, impugnou os factos alegados pela autora, pugnando pela improcedência da ação.
1.3. O Autor replicou, alegando, em suma que intentou a ação nos termos que dela constam com o único objetivo de, com clareza possível, identificar com detalhe hierárquico o ente público cuja ação gerou a responsabilidade civil peticionada, identificação nem sempre fácil.
Concede razão ao Ministério da Saúde, quando vem clarificar que a entidade que deverá figurar como R. é a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P., que o próprio A. parcialmente identifica na p.i.
Mais refere que a citação do Ministério da Saúde se deveu a lapso na inserção da informação no portal SITAF, onde ficou erradamente indicado como réu.
Requer que a ação prossiga contra a Administração Regional da Saúde do Norte, I. P., peticionando, a final, que seja proferido despacho de convite ao aperfeiçoamento, nos termos do n.º2 do artigo 87.º do CPTA.
1.4. Por despacho de 16/04/2021 (fls. 193-196 do SITAF) foi indeferido o pedido de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial e determinada a citação do Estado Português para que, no prazo de 10 [dez] dias, querendo, ratificasse a intervenção do Ministério da Saúde, sob pena de absolvição da instância.
1.5. Citado, O Estado Português manteve-se silente.
1.6. O Ministério Público argui a nulidade da citação do Estado por ter sido efetuada no CEJUR, mas essa nulidade foi indeferida por despacho de 21.07.2021.
1.7. Proferiu-se saneador-sentença, em que se fixou o valor da ação em EUR 31.809,20 (trinta e um mil, oitocentos e nove euros e vinte cêntimos), constando o mesmo o seguinte segmento decisório:
«Nos termos e com os fundamentos supra expostos, julgo verificadas as exceções dilatórias da falta de personalidade judiciária e da ilegitimidade passiva do Réu e, em consequência, absolvo-o da instância
Condena-se o Autor no pagamento das custas processuais, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário de que goza.
*
Registe-se e notifique-se.»
1.8. Em 06/09/2021, o Autor apresentou nova p.i. corrigida na qual indica como Réu a “Administração Regional de Saúde do Norte, I.P”, invocando para o efeito o disposto no n.º 8 do artigo 87.º do CPTA.
1.9. O Autor interpôs recurso jurisdicional do saneador-sentença, terminando as alegações de recurso com as seguintes Conclusões
«A) Foi o recorrente notificado de sentença pela qual o MM. Juiz a quo decide pela absolvição da instância julgando procedentes as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva do R.
B) A petição inicial do recorrente de ação administrativa foi apresentada:
- na plataforma SITAF figurando como réu Ministério da Saúde
e
- no articulado de petição inicial submetida figurando “Estado Português – Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde do Norte”
C) Tal indicação via SITAF resultou de lapso, em virtude da complexidade da referida plataforma na indicação e identificação de partes.
D) Tendo sido indicado como R. na petição inicial, “Estado Português – Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde do Norte”.
E) A 12.02.2021, após ser notificado de oposição do indicado R. Ministério da Saúde, o recorrente logo requereu ao MM juiz a quo que este possibilitasse o convite ao aperfeiçoamento de Petição Inicial. O qual possibilitaria ao Recorrente a indicação correta do R. que efetivamente seria Administração Regional de Saúde do Norte. I.P.
F) Requerimento do recorrente que, por despacho do M.M. Juiz a quo de 16.04.2021 resultou indeferimento.
G) Ordenando, naquela data, a notificação do Estado Português para ratificação de intervenção do Ministério da Saúde ou não sucedendo que aquele peticionasse a repetição de todo o processado.
H) Sendo que, não existiu qualquer pronuncia do Estado Português.
I) A 21.07.2021 emite o MM juiz a quo despacho saneador ora objeto de recurso.
J) Determinando a absolvição de instância com fundamento de falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva do R. Ministério da Saúde.
K) Perante tal decisão judicial o recorrente: apresentou a 6.9.2021 nova petição inicial nos termos do 87.º, n. º 8 do CPTA, petição sobre a qual ainda não recaiu, nesta data de submissão de recurso, decisão do M.M. Juiz à quo.
L) Sendo apenas em face da referida ausência de decisão de deferimento de nova petição inicial e por cautela de patrocínio que apresenta a presente alegação de recurso de apelação.
M) O recorrente não se conforma com tal absolvição, por na sua perspetiva a mesma não poder ser determinada sem que ao recorrente fosse dada oportunidade de suprir as identificadas exceções dilatórias.
N) Posição que se afigura ter previsão legal nos termos do art.º 87.º n º 7 do CPTA, dado que apenas será legitimamente procedente a absolvição, se dentro de prazo atribuído por decisão judicial não forem supridas as exceções dilatórias.
O) Posição igualmente alvo de análise e acolhimento da jurisprudência administrativa, vide:
Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 2015-01-23 (Processo n.º 00442/13.1BEPNF) publicado em :
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/F99FB0A89E33948880257E37003BA081
Cit:
«III – Num caso em que a petição inicial revela uma antinomia entre a entidade pública indicada como réu e a entidade pública identificada como sujeito da relação material controvertida, é de proferir despacho a convidar o autor a aperfeiçoar a petição quanto à identificação da entidade pública que pretende demandar.»
(Ponto III de Sumário do Relator)
P) No mesmo sentido a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo do Sul Acórdão de 12.09.2019 proc. nr 1780/14.1BESNT) Vide: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/8395886f79817d7f80258477003d4df1?OpenDocument
E acórdão de 18.05.2017 no proc. n.º 298/16.2BELLE cit
Publicado em : http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/317A4F19BDADCEF180258131002EF862
Q) Concluindo-se ter fundamento a possibilidade do convite no caso em apreço, tanto mais quando, se verifica ter existido lapso na inserção na plataforma citius e foi parcialmente identificado o correto sujeito no articulado de petição inicial. Convite que evitaria a grave a repercussão na esfera do recorrente pela absolvição de instância nomeadamente em termos de tempestividade.
R) Essa repercussão, a qual, se afigura que o legislador quis acautelar com a vigente legislação processual administrativa, não fazendo recair sobre o cidadão o risco de erro de identificação da entidade demandada em face da multiplicidade de organismos, entidades e pessoas coletivas que compõem a globalidade da Administração do Estado Português.
S) Convite aquele que respeitaria os valorizados princípios do aproveitamento dos atos e da economia processual.
T) Pelo que s.m.o. deveria o M.M. juiz a quo ter procedido ao convite ao recorrente para o aperfeiçoamento ou suprimento de exceções, atribuindo paro o efeito prazo ao A, inexistindo tal convite nasce na perspetiva do recorrente nulidade processual, que se invoca.
Na eventualidade de diverso entendimento por V. Exas.
U) Como referido ordenou, o MM. Juiz a quo, citar o Estado Português no sentido de ratificação de intervenção do Ministério da Saúde ou não sucedendo que aquele peticionasse a repetição de todo o processado.
V) Apesar de controvérsia nos autos sobre qual a entidade a citar em representação do Estado Português, a verdade é que existiu citação eficaz na perspetiva do M.M. juiz a quo.
W) Citando o Centro de Competências Jurídicas do Estado, s.m.o, citação ferida de nulidade. Citado que, não se pronunciou quer quanto a ratificação, quer quanto a repetição do processado, o que acarretou a imediata decisão judicial em crise.
X) Salvo melhor opinião, existe base legal para repetição do processado em face aos n.ºs 2 a 4 do art.º 10.º do CPTA.
Y) Pois que, o recorrente indicou no seu articulado (ainda que parcialmente) na identificação do demandado «Região de Saúde do Norte – Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU »
Z) Corretamente deveria ter apenas indicado – Administração Regional de Saúde do Norte – Unidade de Saúde Familiar (...) – Sasu -, o que logo reconheceu em seu requerimento de 12.02.2021.
AA) Pelo que, indicando parcialmente o recorrente na petição inicial «Região de Saúde do Norte – Unidade de Saúde Familiar (...) – S.A.S.U. –» afigura-se como possível que por aplicação do normativo do art.ºs 10.º e 8.º- A do CPTA, poderia haver supressão eficaz das exceções, pela repetição do processado se fosse este o indicado pelo Estado Português e não a absolvição de instância como viria a suceder, por força do silêncio.
BB) Concorrendo ainda o normativo constante do art.º 8.º-A. n.º 5 do CPTA, no sentido do esforço da Lei de aproveitamento da proposição de ação pelo recorrente.
CC) Assim, pela conformação com o silêncio do citado Estado Português e determinação da absolvição da instância, sem mais, ficou claramente prejudicado o recorrente.
DD) Quando, na perspetiva do recorrente, o citado Estado Português estaria obrigado a pronunciar-se em um dos dois sentidos para que foi citado.
Nestes termos e fundamentos se requer a V. Exas. que:
I – Concluam pela existência de nulidade processual, ordenando a prolação de despacho de convite ao Autor para o aperfeiçoamento de petição inicial nomeadamente pela supressão de exceção dilatórias indicadas, com a correção de entidade publica demandada.
Alternativamente e sem prejudicar;
II – Concluam pela obrigação de pronuncia do Estado Português e determinem a notificação do mesmo para que se pronuncie nos termos alternativos do art.º 8.º-A, nr.º4 do CPTA.»
1.10.O Ministério da Saúde contra-alegou, formulando as seguintes Conclusões:
«a) O Ministério da Saúde, carece de legitimidade passiva nos autos e bem decidiu a douta sentença recorrida que considerou o Ministério da Saúde parte ilegítima e o absolveu da instância.
b) O Recorrente pediu a condenação das Entidades demandadas, entre elas o Ministério da Saúde, no pagamento de quantias, a título de indemnização por alegadas ações e/ou omissões das referidas entidades.
c) Todavia, pela forma como a Recorrente configurou o requerimento, o Ministério da Saúde não é sujeito da relação material controvertida, como prevê o artigo 10.º, n.º 1 do CPTA.
d) Nos factos expostos pelo Recorrente não existe qualquer ação ou omissão do Ministério da Saúde, que não praticou qualquer ato lesivo dos direitos ou interesses do Recorrente, nem tão pouco omitiu qualquer ato devido.
e) Tão pouco o Recorrente fez referência ou identificou quaisquer órgãos ou trabalhadores do Ministério da Saúde aos quais seria imputável qualquer omissão ou sobre os quais recairia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
f) O Ministério da Saúde desconhece, e não tem obrigação legal de conhecer, o relacionamento existente entre o Recorrente, e a Administração Regional de Saúde Norte, LR, nem entre os médicos que ali trabalham.
g) Improcedem, todos os pedidos formulados face ao Ministério da Saúde, que é totalmente alheio aos factos invocados pela Recorrente, não existindo qualquer causa de pedir relativa ao Ministério da Saúde conexa com o pedido.
h) Razão pela qual o Ministério da Saúde carece de legitimidade passiva na ação, e assim foi decidido na douta sentença recorrida, face ao disposto no artigo 10.º, n.º 1 e 6 do CPTA e ao artigo 30.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi o artigo 1 º do CPTA.
i) Consequentemente, deverá a Entidade Demandada Ministério da Saúde ser liminarmente absolvida da instância, nos termos das alíneas d) e e), do n.º 1, do artigo 278.º do CPC, ex vi, o artigo 1.º do CPTA.
j) O Recorrente não atacou nas suas conclusões os fundamentos da sentença recorrida de forma a demonstrar a alegada improcedência dos mesmos relativamente ao peticionado ao Ministério da Saúde.
k) Limitou-se a dizer que demandou o Ministério da Saúde por erro, que até pretendeu corrigir.
l) Pelo que estão inabalados os fundamentos da sentença recorrida.
m) O Recorrente não invocou factos suscetíveis de provar que a Entidade Demandada Ministério da Saúde tenha lesado os seus direitos ou interesses, nem a existência de um nexo de causalidade entre as hipotéticas ações ou omissões e os alegados prejuízos sofridos pelo Recorrente.
n) Pressupostos que o Recorrente não logrou demonstrar estarem preenchidos, por forma a garantirem ganho de causa.
Termos em que, a douta sentença recorrida deverá ser mantida e a Entidade Demandada Ministério da Saúde deverá ser liminarmente absolvida da instância, nos termos das alíneas nos termos das alíneas d) e e), do n.2 1, do artigo 278.º do CPC, ex vi, o artigo 1.2 do CPTA;
Ou, caso assim não se entenda,
Deverá a presente ação ser considerada improcedente por não provada, e a Entidade Demandada Ministério da Saúde ser absolvida do pedido, assim se fazendo
JUSTIÇA!»
1.11. Por despacho de 12.11.2021, o TAF do Porto, pronunciou-se sobre a apresentação pelo A. de nova petição inicial, indeferindo a requerida renovação da instância.
1.12. Inconformado com o despacho que antecede, o Autor interpôs recurso jurisdicional do mesmo formulando as seguintes Conclusões:
«A
A 1.9.2021 o recorrente foi notificado de sentença pela qual o MM. Juiz a quo decide pela absolvição da instância julgando procedentes as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva do R.
B
Perante tal sentença apresentou o A. nova petição inicial nos ter mos e para os efeitos do 87.º, n.º 8 do CPT A a 6 de Setembro de 2021.
C
Na ausência de despacho sobre aquela petição interpôs recurso 30.09.2021, sobre a indicada sentença de absolvição da instância de 1.9.2021.
D
A petição inicial do recorrente/autor de ação administrativa foi apresentada, na plataforma SITAF figurando com o réu Ministério da Saúde e no articulado de petição inicial, submetida figurando “Estado Português – Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde do Norte”
E
Tal indicação via SITAF resultou de manifesto lapso cometido pelo mandatário em virtude da complexidade da referida plataforma no que respeita à indicação e identificação de partes. Tendo sido indicada na peça processual como R. na formulação supra indicada, por excesso de cautela de identificação, que se verificou equívoca.
F
Pelo que, a 12.02.2021, reconheceu o recorrente a errada indicação do Réu e requereu ao MM juiz a quo que este possibilitasse o convite ao aperfeiçoamento de Petição Inicial. Convite aquele que possibilitaria ao Recorrente a indicação correta do R. que efetivamente seria Administração Regional de Saúde do Norte. I.P.
G
Resultando despacho do M.M. Juiz a quo de 16.04.2021 pelo qual se indefere o requerido convite.
H
A 21.07.2021 emite o MM juiz a quo despacho saneador determinando a absolvição de instância com os fundamentos elencados de falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva do R. Ministério da Saúde.
I
Perante tal decisão judicial o recorrente apresentou a 6.9.2021 nova petição inicial nos termos do 87.º, n.º 8 do CPTA, ora em crise.
J
Não se conformando o recorrente com o despacho de indeferimento do MM juiz a quo sobre nova petição inicial pois na sua perspetiva estão preenchidos os pressupostos daquele normativo.
K
Sobre o requisito - casos em que pode haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias- Foi o mesmo alvo de análise e acórdão desse tribunal cfr . Acórdão de 2015-01-23 (Processo n.º 00442/13.1BEPNF) publicado em :
http://www.dgsi.pt/jt cn.nsf/-/F99FB0A89E33948880257E37003BA081
E na vigência do atual CPTA reforçou o TCAS no seu acórdão de 10.05.2018 proc. n.º1491/16BESNT, cit.
L
Requisito deve ser considerado preenchido à luz do atual CPTA, nos termos no preâmbulo do diploma do DL. nº 214-G/2015 que veio a alterar aquele Código, pois que deve este adequar -se às especificidade s próprias i.e . problemas que se colocam no Processo Administrativo e já não no Processo Civil. Na verdade, foi isso o que sucedeu, pois ocorreu lapso de identificação da concreta entidade administrativa na esfera da qual podem ser imputados os factos conducentes a responsabilidade civil, em alegados na petição inicial.
M
Diversamente do Processo Civil em que a tarefa de identificação do futuro Réu é à partida evidente, no caso do processo administrativo a referida identificação é suscetível de equívocos como foi o caso.
N
No caso concreto haveria que aferir a concreta dependência do serviço de saúde que prestou cuidados ao recorrente ou seja o Centro de Saúde (...) – Extensão de Unidade de Saúde Familiar (...) dentro das inúmeras entidades e pessoas jurídicas do Estado Português e especificamente no caso da prestação de cuidados de saúde
O
Foi efetivamente esse risco que o legislador não quis deixar de acautelar na atual redação do CPTA, pois que se ele existia no passado efetivamente continua a existir presentemente. Seja por precipitação ou lapso, pode ser interposta ação relevante contra entidade administrativa, que afigurando-se à primeira vista com o responsável, na verdade organicamente não o é.
P
Tal foi o caso de apresentação de ação figurando como R. o Ministério da Saúde e não como Administração Regional de Saúde do Norte.
Q
Porventura seria evidente e manifesta a ilegitimidade se, dados os factos de prestação de cuidados de saúde ao invés do indicado R. Ministério da Saúde viesse o recorrente a indicar como R. ministério de área diversa (p.º ex.º do Mar ou Agricultura) ou entidade que em nada se relacionasse com a matéria dos factos em apreço. Sendo nessa circunstância eventual impossibilidade de suprimento.
R
Será, pois, verosímil o lapso entre as duas entidades - Ministério da Saúde e Administração Regional de Saúde, as quais têm particular e estreita relação de dependência, jurisdição territorial e relação entre si e com os cidadãos a que servem prestam cuidados.
S
O necessário balanço para resposta à questão resulta entre dois interesses:
- o interesse fixado nos princípios da promoção do acesso à justiça, aproveitamento dos atos e da economia processual, impostos pelo art.º 7.º do CPTA concretizado na possibilidade de renovação de petição inicial originalmente imperfeita, por incorporar ilegitimidade passiva, derivada de lapso entre entidades administrativas com competências num mesmo setor de prestação de serviço ao cidadão.
OU
- O interesse processualmente superior em considerar em absoluto insanável lapso conducente à ilegitimidade passiva.
T
O mesmo é dizer o balanço entre a prevalência no século XXI entre direito substantivo, e do direito adjetivo ou instrumental daquele outro, como resposta à concreta questão do cidadão perante a administração pública.
U
Sendo que sobre esta ponderação debruçou-se já a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo no processo n.º. 1080/15 em acórdão de 19 de maio de 2016, cit: «É que, não podemos esquecer que este artigo 10º têm uma grande amplitude na correção de situações de ilegitimidade e precisamente porque é ele próprio uma extensão do princípio “pro actione” que visa fazer prevalecer o conhecimento do mérito sobre os obstáculos formais.
Pelo que, independentemente das teorias civilistas sobre a possibilidade de suprimento de mero erro de identificação do réu, o simples facto de estar em causa uma situação de ilegitimidade passiva implica admissibilidade do seu suprimento.»
V
Pelo que, salvo melhor opinião sobre o referido requisito do art.º 87.º n.º 8 do CPTA - de existência de exceções dilatórias suscetíveis de suprimento o mesmo deve ser considerado preenchido.
W
No que se refere ao segundo requisito – i.e. da inexistência de convite ao aperfeiçoamento por parte do MM. Juiz, no presente caso, apesar de requerido pelo recorrente, o mesmo não sucedeu. Sendo que, tem sentido aquele convite no caso em apreço, tanto mais quando existiu manifesto lapso na inserção na plataforma citius e foi parcialmente identificado o correto sujeito no articulado de petição inicial.
X
O mecanismo do indicado art .º 87.º n.º 8 do CPTA tem aplicabilidade ao caso concreto, sendo por ventura neste caso de ilegitimidade passiva singular a sua melhor utilidade, comparando com outras hipóteses ser subsumíveis de exceções dilatórias supríveis.
Y
Por outra forma, será grave a repercussão na esfera do recorrente pela absolvição de instância nomeadamente em termos de tempestividade. Foi efetivamente essa repercussão que o legislador quis obviar com a presente legislação processual administrativa, não fazendo recair sobre o cidadão o risco de erro de identificação da entidade demandada em face da multiplicidade de organismos, entidades e pessoas coletivas que compõem a globalidade da Administração do Estado Português.
Nestes termos e fundamentos se requer a V. Exas. que concluam pela procedência da alegação de recurso do recorrente e acordem na revogação de despacho recorrido de 12.11.2021, determinando a admissibilidade de nova petição inicial apresentada a 6.9.2021 nos termos do 87.º, n.º 8 do CPTA.»
1.13.O Ministério da Saúde não contra-alegou.
1.14. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.
1.15. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2. Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.1. Assentes nas enunciadas premissas, e antes de elencarmos as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN, importa precisar que o Recorrente interpôs dois recursos jurisdicionais.
No introito do primeiro recurso – contra o despacho saneador que absolveu o Réu Ministério da Saúde da instância com fundamento na falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva – o Apelante adverte que já apresentou uma nova p.i., mas como em relação à mesma ainda não foi proferida nenhuma decisão judicial, interpõe recurso do saneador-sentença apenas por cautela de patrocínio, embora discorde do saneador-sentença proferido.
No que tange ao segundo recurso, esclarece que sem prejuízo do recurso interposto contra o despacho saneador, pretende sindicar o despacho que rejeitou a apresentação de nova p.i., entretanto proferido, já depois de interposto recurso sobre o despacho saneador.
Dito isto, as questões que se encontram submetidas a este Tribunal ad quem e sobre as quais incumbe decidir passam por saber se:
A- No recurso interposto do despacho saneador:
(i) Se no despacho saneador a 1ª Instância incorreu em erro de julgamento ao declarar verificada a exceção de falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva do Ministério da Saúde, sem que ao recorrente fosse dada oportunidade de suprir as identificadas exceções dilatórias, nos termos consentidos pelo artigo 87.º, n.º 7 do CPTA.
(ii) subsidiariamente, se o despacho-saneador incorreu em erro de julgamento porquanto, tendo ordenado a citação do Estado, e não se tendo o mesmo pronunciado quer quanto a ratificação, quer quanto a repetição do processado, se o Tribunal a quo não se devia ter conformado com o silêncio do Estado Português, e proferido a decisão judicial em crise, mas antes se devia ter ordenado a repetição do processado, para aplicação dos artigos 10.º e 8.º-A do CPTA, uma vez que caso o Estado se pronunciasse e a entidade por si indicada como tendo legitimidade fosse «Região de Saúde do Norte – Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU » poderia haver supressão eficaz das exceções.
B- No recurso interposto do despacho que rejeitou a renovação da instância através da apresentação de nova p.i.:
(iii) saber se o despacho recorrido que rejeitou a apresentação da nova p.i. pelo recorrente, impedindo o suprimento das exceções dilatórias decididas no despacho saneador, violou o n.º 8 do artigo 87.º do CPTA.** III- FUNDAMENTAÇÃO
III.A- DE FACTO.
Os factos relevantes para a decisão a proferir neste recurso, são os que constam do relatório acima elaborado.** III. B - DE DIREITO
(i)da suscetibilidade de sanação da exceção dilatória da ilegitimidade passiva singular
3.2. Compulsada a petição inicial apresentada pelo Autor o mesmo veio, nos temos do artigo 37.º, n.º 1, alínea K) do CPTA intentar ação administrativa, identificando como contraparte nessa ação, nos precisos termos que transcrevemos: «Estado Português - Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...) – Avenida (…)».
Por sua vez, na plataforma SITAF, o Autor identificou como Réu o “MINISTERIO DA SAÚDE”.
Entretanto, a unidade orgânica do TAF de Braga citou o Ministério da Saúde como o Réu, e o mesmo, na contestação que apresentou, suscitou a exceção da sua falta de personalidade judiciária, alegando que apenas o Estado Português tem personalidade judiciária e, bem assim, a sua falta de legitimidade passiva para ser demandado na presente ação.
Alega para tanto que, tendo em conta que os fundamentos da ação, tal como o autor configurou o objeto da mesma na petição inicial, a sua pretensão indemnizatória (pedido) “enquadra-se no Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas”, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, pelo que, a presente ação «deve ser, como foi, interposta contra o Estado, que será representado pelo Ministério Público, nos termos da alínea a) do n.º1 do Estatuto do Ministério Público».
Quanto à ilegitimidade passiva, sustenta que face ao teor da p.i. e os termos em que o autor delimitou os termos do conflito, tem de se entender que «a causa de pedir reside unicamente nos danos patrimoniais presentes e futuros e nos danos não patrimoniais que o A. alega terem sido causados ao próprio pelos atos e omissões da entidade que lhe prestou cuidados de saúde, a ARSN que integra a Unidade de Saúde Familiar (...) - SASU (...)», pelo que, sujeito da relação jurídica material controvertida é a Administração Regional de Saúde do Norte, IP, e não o Ministério da Saúde, que é alheio à relação material controvertida descrita, não se confundindo o Ministério da Saúde com o Estado nem com a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P., que têm personalidade jurídica e judiciárias próprias.
Na resposta que apresentou o Autor não refutou a falta de legitimidade do Ministério da Saúde, aceitando que efetivamente, tendo em consideração a contestação apresentada pelo Ministério da Saúde e os esclarecimentos aí prestados, parte legitima é a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. ( ARSN, IP), acrescentando que «parcialmente identifica no articulado de sua petição inicial», observando ainda que a identificação da contraparte a que procedeu na p.i. teve o único objetivo de «com a clareza possível, identificar com detalhe hierárquico o ente público cuja ação gerou a responsabilidade civil peticionada», «Identificação nem sempre de fácil alcance, como reconhece o legislador no art.º 10 do CPTA», requerendo que a ação prossiga contra a ARSN, IP, para o que Tribunal a quo deve proferir despacho de convite ao autor para aperfeiçoamento da p.i., ao abrigo do n.º 2 do art.º 87 do CPTA.
Nesta sequência, o Senhor juiz a quo proferiu despacho que indeferiu o pedido de prolação de convite ao aperfeiçoamento no sentido de o Autor indicar a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P., como Ré e, concomitantemente, determinou a citação do Réu Estado Português para no prazo de 10 (dez) dias, querendo, ratificar a intervenção do Ministério da Saúde ou, caso assim não o entenda, peticionar a repetição de todo o processado, sob pena de tal Réu ser absolvido da instância, nos termos do consignado no n.º4 do artigo 8.º-A do CPTA.
Na sequência deste despacho, citou-se o CEJUR, em representação do Estado Português, vindo o Ministério Público arguir a sua falta de citação, por considerar que aquela citação deveria ser feita ao mesmo, nulidade que foi julgada pelo Tribunal a quo como não verificada.
Uma vez citado, o Estado Português manteve-se silente, nada tendo dito ou requerido na sequência do despacho a que nos referimos supra.
Nesse seguimento, o Senhor Juiz a quo proferiu despacho saneador que constitui objeto do primeiro recurso interposto pelo autor/recorrente, cujo teor consideramos útil transcrever e no qual decidiu pela verificação da exceção da falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva do Ministério da Saúde, absolvendo-o da instância, o que fez com assento na seguinte fundamentação:
«Da falta de personalidade judiciária e da ilegitimidade passiva do Réu, Ministério da Saúde
Como já se viu, o Réu, Ministério da Saúde, por um lado, alega não ter personalidade judiciária, dado que esta apenas o próprio Estado Português a teria e, por outro, entende não ser parte legítima nos presentes autos, uma vez que, vindo os atos ilícitos imputados à Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU, só a Administração Regional da Saúde do Norte, I.P. é que poderia fazer parte da relação material controvertida.
O Autor, por seu turno, não refuta tal entendimento, vindo aduzir, porém, que era contra a Administração Regional da Saúde do Norte, I.P. que pretendia dirigir a presente ação administrativa.* Cumpre apreciar e decidir, já que a tal nada obsta.* Ora, o Tribunal, por despacho de fls. 193-196 do SITAF, já decidira que a identificação da entidade demandada [Ministério da Saúde] não poderia ser substituída após a sua instauração [para a ARSN, I.P.].
Assim sendo, e uma vez que era ao Ministério Público - entidade a quem o Centro de Competências Jurídicas do Estado comunicou logo em 23.04.2021 pertencer a representação do Estado Português nestes autos – que incumbia informar se ratificava ou não a contestação apresentada pelo Réu, Ministério da Saúde, para efeitos do n.º 4 do artigo 8.º do CPTA, torna-se, pois, inevitável a conclusão de que a falta de personalidade judiciária deste não fora suprida no prazo que fora concedido para o efeito a fls. 199 do SITAF.
Verifica-se, portanto, na esteira do que se aduzira a fls. 193-196 do SITAF, para cuja fundamentação se remete por uma questão de comodidade de raciocínio lógico e desnecessidade de repetição, a exceção dilatória da falta de personalidade judiciária prevista na alínea c) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA.
Exceção esta que, mostrando-se insanada, gera, inelutavelmente, a absolvição do Réu (Ministério da Saúde) da presente instância, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 278.º do CPC.
Depois, mesmo que, porventura, se considerasse a presente ação como tendo sido diretamente instaurada contra o Estado Português e não apenas contra o Ministério da Saúde, a verdade é que o destino da respetiva instância se encontrava necessariamente votado ao da sua extinção, por falta de legitimidade processual passiva, nos termos do n.º 3 do artigo 30.º do CPC.
Com efeito, compulsado o teor da petição inicial, dúvidas não existem no sentido de que a relação material controvertida, tal como unilateralmente e discricionariamente configurada pelo Autor, tem apenas como parte passiva a Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU, a cujo funcionário o Autor imputa a prática de um ato materialmente ilícito, ou seja, a realização incorreta do ato de administrar o medicamente injetável de Diclofenac / Voltaren.
E, a este título, também ninguém questiona que a Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU faz parte integrante da Administração Regional da Saúde do Norte, I.P., a qual consubstancia um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira, nos termos do Decreto-Lei n.º 22/2012, de 30 de janeiro com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 127/2014, de 22 de agosto.
Era, por isso, esta a única pessoa coletiva de substrato institucional que, autónoma e distinta do Estado Português, deveria ter sido demandada pelo Autor, de acordo com a substanciação que este alicerçou nestes autos.
Quer isto dizer, portanto, que, mesmo nesta perspetiva, o Estado Português sempre seria totalmente alheio à relação material controvertida que o Autor configurou na presente ação, nos termos do n.º 3 do artigo 30.º do CPC e do n.º 1 do artigo 10.º do CPC, por tal desenho dizer exclusivamente respeito à ARSN, I.P, dado que é esta entidade na qual se integra a USF (...).
Verifica-se, assim, também por aqui, uma outra exceção dilatória, in casu, a ilegitimidade processual passiva do Réu, nos termos da alínea e) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA e da alínea d) do n.º 1 do artigo 278.º do CPC.
Aliás, ainda que se perspetivasse tal questão do ponto de vista material, isto é, no sentido de que o Autor quis efetivamente imputar ao Estado Português uma qualquer ilicitude, o certo é que, à luz do que se disse, a sua ilegitimidade substantiva era evidente e deveria ser, desde logo, declarada em sede de saneador, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 88.º do CPTA.* Mercê do exposto, deverá a presente instância ser extinta.
O que se decidirá.»
Analisado o inconformismo do apelante em relação ao assim decidido, o mesmo sustenta que perante as dificuldades em identificar a entidade que deve ser demandada, indicou como Réu o «Estado Português - Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...) – Avenida (…)», de cujo elenco consta, ainda que de forma incompleta, a entidade que efetivamente devia ter sido demandada, ou seja, a Administração Regional de Saúde do Norte, IP, pelo que, tendo sido citado o Ministério da Saúde e perante a invocação por parte deste da sua ilegitimidade passiva para a presente ação, impunha-se ao tribunal que o tivesse convidado a corrigir aquela errónea identificação da entidade demandada, tendo em consideração a filosofia que enforma o atual CPC e CPTA, que privilegia decisões de mérito em detrimento das de forma e, em todo o caso, errou de direito, quando na sequência do despacho saneador que absolveu o Réu Ministério da Saúde, não admitiu a nova petição inicial, porque, no caso concreto, assistia-lhe o direito de apresentar nova petição inicial corrigida, isto é, com a identificação correta da entidade demandada, aproveitando os efeitos da propositura da ação, mediante a apresentação, em juízo da petição inicial originária.
Vejamos se assiste fundamento legal ao recorrente para a apontada crítica que assaca ao despacho saneador sentença recorrido.
Nos termos do n.º 1 artigo 78.º do CPTA a «instância constitui-se com a propositura da ação e esta considera-se proposta logo que a petição inicial seja recebida na secretaria do tribunal ao qual é dirigida».
Por sua vez, o n.º 2 do mesmo preceito, estabelece que a petição deve ser deduzida de modo articulado e os requisitos que a mesma deve observar, constando da alínea b), que a mesma deve «Identificar as partes, incluindo eventuais contrainteressados, indicando os seus nomes, domicílios ou sedes e, sempre que possível, números de identificação civil, de identificação fiscal ou de pessoa coletiva, profissões e locais de trabalho, sendo a indicação desta informação obrigatória quando referente ao autor».
Impende assim sobre o Autor o ónus de cumprir os requisitos previstos na alínea b) do n.º 2 do artigo 78.º do CPTA, identificando corretamente as partes, a começar pela sua própria identificação, pretendendo-se também que indique a pessoa coletiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional que deve figurar no processo como demandado, de acordo com o especifico regime de legitimidade passiva que é aplicável aos processos que tenham por objeto as ações ou omissões de entidades públicas.
Resulta deste preceito legal, ao qual, aliás, corresponde em grande medida, o disposto nos arts. 5º e 552º do CPC, que, na petição inicial, sobre o autor impende o ónus de delimitar subjetiva (quanto aos sujeitos) e objetivamente (quanto ao pedido e à causa de pedir) a relação jurídica que pretende submeter, e que submete, à apreciação e decisão do tribunal e que delimita todo o campo de cognição do tribunal, sabendo-se que, caso o tribunal, na sentença não conheça todos os fundamentos do pedido (causa de pedir), incorrerá no vício da nulidade por omissão de pronúncia, salvo se a apreciação dos fundamentos de que não conheceu estiver prejudicado pela decisão tomada quanto a um outro fundamento de que conheceu, e incorrerá no vício da nulidade por excesso de pronúncia, caso conheça de fundamento não alegado pelas partes e de que não lhe era permitido conhecer oficiosamente e, bem assim, que incorrerá no vício da nulidade da sentença, por condenação “ultra petitum,” quando condenar o réu em pedido qualitativamente ou quantitativamente distinto do pedido efetivamente solicitado pelo autor, na petição inicial, que o tribunal lhe reconhecesse.
Essa obrigação que impende sobre o Autor de, na petição inicial, ter de ser identificar cabalmente, de forma especificada e concreta, o réu, isto é, a pessoa que pretende demandar, mas também de ter de formular, de forma expressa e clara, o pedido, mas igualmente, de forma, clara, concreta e individualizada, a causa de pedir, ou seja, os factos concretos e essenciais consubstanciadores e individualizadores da norma abstrata de que se pretende fazer valer e que, na sua perspetiva, lhe confere o direito a que se arroga titular e de que faz derivar a pretensão de tutela judiciária que pretende que o tribunal lhe reconheça (pedido), é decorrência dos princípios nucleares do dispositivo e do contraditório, mas ainda, quanto à causa de pedir, da teoria da substanciação que anima o direito processual civil e administrativo nacional.
Na verdade, apesar dos limites que o atual CPC e CPTA introduziram ao princípio do dispositivo, este princípio continua a ser nuclear do processo civil e administrativo, nos termos do qual o tribunal não pode resolver nenhum conflito de interesses que a ação pressupõe sem que a resolução lhe seja pedido por uma das partes (art. 3º, n.º 1 do CPTA), isto é, estando em causa a tutela de interesses particulares, numa sociedade democrática e liberal, em que a liberdade e a autonomia privada são alcandorado em alfa e ómega da sociedade, compreende-se que o tribunal, por sua iniciativa, ou seja, oficiosamente, não possa resolver nenhum conflito, mas a sua legitimidade para intervir está necessariamente dependente da iniciativa das partes no sentido de lhe solicitarem a resolução de um concreto e determinado conflito, pelo que é as partes, e exclusivamente a elas, por um lado, assiste o direito/iniciativa de solicitarem a intervenção do tribunal no sentido de resolver o conflito que as contrapõe e de conformarem o objeto do conflito que pretendem que o tribunal aprecie e dirima, delimitando-o subjetivamente e objetivamente, fixando-se o tema decidendum do tribunal.
E é ao autor que, mediante a entrada em juízo, solicita a intervenção do tribunal no sentido de que este dirima o conflito que o contrapõe a outro sujeito e, por conseguinte, legitima a intervenção do tribunal na resolução do litígio, litígio esse que o mesmo terá de, necessariamente, delimitar, como dito, não apenas quanto aos sujeitos (identificando com quem anda em conflito e em relação a quem pretende que esse conflito seja dirimido e solucionado pelo tribunal), mas também quanto ao pedido e à causa de pedir, os quais lhe cumpre individualizar, de forma clara e expressa, na petição inicial, fixando os contornos desse conflito e, portanto, o âmbito da atividade instrutória do tribunal e de decisão deste.
Esses ónus que impendem sobre o autor, além de serem decorrência do princípio do dispositivo, são igualmente consequência do princípio do contraditório, o qual comporta, no atual processo civil e administrativo, além da sua dimensão negativa de proibição da indefesa (n.º 1 do art. 3º do CPC), nos termos do qual é vedado ao tribunal solucionar o conflito que o autor lhe apresenta, sem que previamente seja devidamente chamado o réu ao processo para apresentar a sua versão dos factos (o que se processa através da citação), a dimensão positiva de proibição de prolação de decisões surpresa, ao proibir a indefesa, conferindo a ambas as partes o direito de influenciarem positivamente a decisão que vai ser proferida pelo tribunal a propósito da resolução do conflito e daí, que nos termos do n.º 3 do art. 3º do CPC, o juiz tenha de observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo em caso de manifesta desnecessidade, decidir qualquer questão processual, de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
Quanto à necessidade do autor ter de, na petição inicial, de individualizar, de forma concreta e clara, as partes, a causa de pedir e o pedido, por essa individualização e concretização serem exigência dos princípios nucleares do dispositivo e do contraditório, no que respeita à causa de pedir, esta é igualmente decorrência da teoria da substanciação que anima o direito processual civil e administrativo nacional, nos termos da qual não é suficiente a indicação genérica, pelo autor, na petição inicial, do direito que pretende tornar efetivo contra o réu através da ação proposta, como defende a teoria da individualização, mas antes torna-se necessário que aquele enuncie, na petição inicial, a causa específica/concreta do pedido, ou seja, por exemplo, o concreto título aquisitivo do direito de propriedade (um determinado ato jurídico de compra e venda, de doação, de sucessão ou a usucapião), ou o concreto fundamento determinativo da invalidade do contrato (um determinado vício ou falta de vontade, a falta de forma legalmente prescrita para aquele concreto contrato, etc.) – ( cfr. Ferreira de Almeida, “Direito Processual Civil”, vol. II, 2015, Almedina, págs. 72 a 73.).
Note-se que, sendo a petição inicial, um ato jurídico que tem como destinatário o tribunal e o réu, o parâmetro a considerar, em sede interpretativa daquela, a fim de se verificar se o autor cumpriu (ou não) com os ónus que se acabam de elencar, é necessariamente, a de um declaratário médio, colocado na posição do real declaratário (art. 236º, n.º 1 do CC), isto é, de um juiz médio, com os conhecimentos normais e que se presumem serem inerentes a um cidadão médio, dotado do normal conhecimento, e dos conhecimentos específicos de um juiz médio inerentes às funções que lhe estão atribuídas.
Destarte, sempre que o autor, tendo por referência o parâmetro que se acaba de referir, não identifique, de forma concreta e clara, as partes (o próprio autor e o réu), a petição inicial não permite conhecer as partes do conflito em relação às quais o autor pretende que o tribunal o aprecie e solucione e daí que tal seja fundamento de recusa da petição inicial ( al. c) do n.º1 do art.º 80.º do CPTA/ al. b), do art. 558º do CPC) ou de indeferimento liminar da petição inicial, caso esta seja recebida pela secretaria.
Também se compreende que uma petição inicial, em que falte, tout court, o pedido ou a causa de pedir, ou em que estes apesar de nela se encontrarem, respetivamente, formulado e alegado, estão-no de tal forma obscura que, atento o parâmetro de um cidadão e de um juiz médio, não é compreensível qual a pretensão (pedido) que o autor pretende que o tribunal lhe reconheça, ou em que, segundo o mesmo parâmetro, qual o concreto ato ou facto jurídico (negócio jurídico, conduta ilícita, vício invalidante, direito sobre uma coisa, etc.) em que este se baseia para enunciar o seu pedido, ou seja, qual a concreta causa de pedir que o mesmo elegeu e de que faz derivar o direito a que se arroga titular e em que faz ancorar/fundamentar o pedido, seja inepta (art. 186º, n.º 2, al. a) do CPC), por esta não poder servir de base ao pedido do autor para que o tribunal intervenha no sentido de dirimir esse concreto conflito, cujos contornos descreve, mas que dada a ausência de identificação do pedido e/ou da causa de pedir e/ou a forma ininteligível em como estes aí se encontram, respetivamente, formulados e alegados, ao tribunal apreender que concreto conflito é esse cuja resolução o autor lhe pede.
É certo que conforme refere o recorrente, na sequência da revisão ao CPC operada pela Lei n.º 41/2013, que constitui, aliás, direito supletivo em termos de processo administrativo (art. 1.º do CPTA) no sentido de promover uma justiça mais material, em detrimento de uma justiça formal, os enunciados princípios a que se vem fazendo referência foram atenuados no âmbito do atual vigente CPC e CPTA, e daí que, atualmente, sobre o autor apenas impenda o ónus de alegar, em sede de petição inicial, os factos essenciais que constituem a causa de pedir, e ao réu, na contestação, e ao autor, na réplica, os factos essenciais das exceções que, respetivamente, invoque na contestação ou das contra exceções que oponha, na réplica, às exceções invocadas pelo réu na contestação (arts. 5º, n.º 1, 552º, n.º 1, al. d), 572º, al. c) e 587º, n.º 2 do CPC) aplicáveis ex vi art.º 1.º do CPTA), estando os mesmos dispensados do ónus da alegação dos factos complementares e dos instrumentais e, bem assim, que se faça impender sobre o juiz um verdadeiro ónus legal (que não um simples poder discricionário, que este, segundo o seu arbítrio cumprirá ou deixar de cumprir) de dirigir uma série de convites às partes, em sede de pré-saneador, para que supram insuficiências ou imprecisões na exposição da matéria de facto, juntarem documentos com vista a permitir a apreciação de exceções dilatórias, ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da causa no despacho saneador, ou, no caso da relação jurídica controvertida delineada pelo autor na petição inicial e complementada com as exceções invocadas pelo réu na contestação e pelas contra exceções invocadas pelo réu na réplica, assentar numa relação litisconsorcial (uma única relação jurídica, mas com mais que um sujeito do lado ativo e/ou do lado passivo) necessária, fazer intervir a parte dessa relação que não figura na ação como autor (litisconsórcio necessário ativo) ou como réu (litisconsórcio necessário passivo), cuja falta na ação determina, respetivamente, a ilegitimidade ativa ou passiva, de respetivamente, autor e réu, suprindo desta forma a exceção da ilegitimidade ativa ou passiva.
Cremos aliás, que o regime do art. 8º-A, n.ºs 4 e 5 do CPTA, é um dos exemplos da nova postura do legislador em dotar o processo administrativo de uma flexibilidade, antes inexistente, tendo em vista a prossecução de uma justiça material em detrimento de uma justiça material, mas essa nova postura do legislador não foi ao ponto de arredar quer do processo civil, quer do processo administrativo, os princípios nucleares do dispositivo e do contraditório, nem se vê como o pudesse ser, sob pena de se colocar em crise toda a filosofia em que assenta o direito processual, que é emanação do tipo de sociedade que temos e que desejamos ter, isto é, uma sociedade democrática, do tipo liberal, em que os cidadãos são livres de disporem dos seus direitos e de resolverem os seus interesses e conflitos pela forma que lhes aprouver, contanto que dentro da legalidade, em que a intervenção do Estado (e, por inerência, dos tribunais) está exclusivamente reservada para determinadas áreas em que os interesses públicos em jogo exigem uma intervenção oficiosa do Estado, sob pena de toda a estrutura da sociedade ser colocada em crise e até poder colapsar, ou ao nível dos interesses particulares, quando os próprios particulares solicitem a intervenção do Estado (através dos tribunais), no sentido de apreciar e decidir os conflitos, com vista à pacificação social.
Porque assim é, por exemplo, num conflito particular, em que o autor delimitou o conflito, na petição inicial, pretendendo vê-lo resolvido em relação a determinado sujeito que nela identifica (o réu), se se impõe que o juiz convide o autor a suprimir a exceção dilatória da ilegitimidade ativa e/ou passiva, por a relação jurídica material controvertida delineada, na petição inicial, e complementada pelas exceções que as partes venham posteriormente a alegar nos respetivos articulados, ter vários sujeitos do lado ativo e/ou do lado passivo, e nos termos da lei, do contrato ou da própria natureza dessa relação jurídica se exigir a intervenção de todos esses sujeitos, sob pena de ilegitimidade ativa e/ou passiva de, respetivamente, do autor e/ou do réu, já tendo o autor demandado determinado réu, que identificou na petição, fazendo a sua opção por demandar essa concreta pessoa, quando a relação jurídica material controvertida por ele delineada, na petição inicial, tem vários sujeitos passivos (que não apenas os demandados), mas em que a lei, o contrato ou a natureza da relação jurídica não exige a intervenção de todos esses sujeitos, para que o conflito possa ser dirimido e decidido pelo tribunal, naturalmente que, tendo o autor optado por, na petição inicial, apenas demandar um desses sujeitos, não pode posteriormente, no decurso da ação, pretender fazer intervir, mediante o incidente da intervenção principal provocada, os restantes sujeitos passivos dessa relação jurídica não demandados, nem o tribunal pode dirigir-lhe semelhante convite.
De igual forma, tendo o autor, na petição inicial identificado como réu determinado sujeito, quando esse réu não é o verdadeiro sujeito da concreta relação jurídica material que descreve na petição inicial, mas antes uma terceira pessoa, salvo a situação verdadeiramente excecional prevista no art. 8º-A, n.ºs 4 e 5 5 do CPTA, não é possível ao tribunal convidar o autor para que faça intervir essa terceira pessoa, em substituição da pessoa que ele erroneamente demanda como réu.
Também se é certo constituir obrigação legal do juiz, em sede de pré-saneador, convidar o autor a suprir insuficiências ou imprecisões na exposição dos factos alegados na petição inicial, não é possível convidá-lo a suprir a falta de alegação de factos essenciais, porquanto, não é possível “salvar petições afetadas por ineptidão resultante da falta ou da ininteligibilidade da causa de pedir, mas apenas corrigir articulados que, cumprindo os requisitos mínimos, se revelem, contudo, insuficientes, deficientes ou imprecisos em termos de fundamentação da pretensão”- (cfr Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta, Luís Filipe Pires de Sousa, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, 2º ed., Almedina, pág. 703.)
Assentes nas premissas que se vem descrevendo, revertendo ao caso dos autos, tendo em conta a forma como o autor procedeu à identificação do Réu, a primeira questão que urgia resolver era a de saber contra quem é que efetivamente o Autor intentou a presente ação.
O Autor indicou como o Réu, «O Estado Português - Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...) – Avenida (…)», usando uma forma imprecisa, confusa, quase ininteligível de expressar a identificação do Réu cuja compreensão poderia despertar dúvidas, desde logo, à secção quando tivesse de proceder à citação.
Mas essa dúvida, a secção resolveu-a logo quando tratou de proceder à citação, ao verificar que do «respetivo comprovativo de entrega de fls. 1-4 do SITAF é possível retirar-se que o Autor indicou apenas como Réu, o Ministério da Saúde, entidade esta que viria a ser citada, conforme ofício de fls. 160-161 do SITAF.».
E lendo a petição inicial, em como dito, o Autor identifica como o Réu, «O Estado Português - Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...) – Avenida (…)» mas tomando em consideração que este, no comprovativo de entrega da petição inicial, ou seja na plataforma SITAF, identifica como o Réu na presente ação, o “Ministério da Saúde”, isto é, um único Réu, a única ilação que é possível extrair, e que seria possível extrair por um declaratário médio que se visse confrontado com o teor dessa petição inicial, em que o Autor identifica como Réu, reafirma-se, «O Estado Português - Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...) – Avenida (...)», é que aquele instaurou a presente ação contra um único Réu, e não vários Réus, como seria o caso, se na situação tivesse intervalado a expressão “Estado Português” “Ministério da Saúde” “Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...)” com as expressões “e” ou “ou”, o que não é manifestamente o caso, assim inculcando claramente a ideia de que se está perante um único Réu, sendo para ele “o Estado Português – Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...)”, a mesma coisa, isto é, a mesma realidade jurídica, a mesma entidade.
Essa conclusão sai claramente reforçada quando se constata que, no comprovativo de entrega da petição inicial, no âmbito do SITAF, o Autor identifica um único Réu, mais concretamente, o “Ministério da Saúde”, não admirando, por isso, que a Secção de processos não tivesse tido então qualquer dúvida e não tivesse suscitado qualquer dúvida perante o juiz (o qual, aliás, só poderia concluir, face aos dados com que se viu confrontado, no mesmo sentido em que concluiu a Secção), que a entidade indicada como Réu era o Ministério da Saúde.
Para além de nada permitir concluir que o Autor tivesse pretendido identificar como Réus o “Estado Português” e/ou o “Ministério da Saúde” e/ou a “Região de Saúde do Norte, Unidade Familiar Terras de Maia – SASU (...)”, cumulativamente ou em termos subsidiários, dado que, como se referiu, para que assim fosse necessário seria que entre aquelas expressões constasse o vocábulo de, respetivamente, “e” ou “ou”, o que não era o caso, impõe-se referir que apesar do art. 12.º do CPTA/ art.º 39º do CPC admitir que a ação possa ser instaurada contra vários réus em termos subjetivos, essa possibilidade está, contudo, condicionada à circunstância de o Autor se encontrar numa situação de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação jurídica material delineada na petição, situação de fundamentada dúvida essa que tem de ser, no entanto, por ele alegada na petição inicial ou, posteriormente, quando requer a intervenção subsidiária desse terceiro, por forma a justificar porque demanda subsidiariamente um ou outro dos réus que identifica.
A situação de fundamentada dúvida quanto a quem deva figurar como réu na ação não pode naturalmente resultar da ignorância da lei, decorrentes de eventuais dificuldades subjetivas em interpretar a lei de modo a aferir, perante aquela, quem são as entidades dotadas de personalidade jurídica e judiciárias próprias em que se desdobra o aparelho do Estado, posto que, conforme é consabido, para além da ignorância da lei não aproveitar a ninguém, o Direito é uma ciência e exige o recurso das partes a profissionais do foro, os quais devem ter esse conhecimento e sobre quem impende a obrigação legal e estatutária de recusarem o patrocínio em matérias para as quais não se sintam preparados tecnicamente, como é o caso do Direito Administrativo, que exige conhecimentos técnicos específicos.
Ora, compulsada a petição inicial, verifica-se que o Autor, nela nada alega em sede dessa justificação para eventualmente ter demandado vários réus supletivamente, o que também reforça, que o entendimento que o Autor quis apenas demandar, e demandou, um único Réu, sendo para ele “Estado Português – Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...), SASU” a mesma e única pessoa coletiva pública, quando assim não é.
Assim, considerando o modo como o Autor indica o Réu na presente ação, em conjugação com o teor da petição inicial, afigura-se-nos que o mesmo pretendeu demandar como sujeito passivo um único réu, embora indicando vários entes - entre os quais, como vimos o Estado, que é uma pessoa coletiva de direito público e o Ministério da Saúde que é um mero departamento do Estado- mas como se fossem entidades indistintas, ignorando o seu mandatário que de acordo com o modo como delineou a ação que propôs quem devia ter indicado como Réu era a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. Aliás, como admite o mandatário da Autora, na resposta que subscreveu à contestação apresentada pelo Ministério da Saúde, ante a dificuldade que constituía para o mesmo identificar quem era a entidade administrativa a quem devia assacar a responsabilidade pelos danos alegadamente sofridos, identificou o Estado, e o Ministério da Saúde, e o demais, como se de um único réu se tratasse.
Logo, e como bem entendeu o Senhor Juiz a quo «na verdade, de lado algum se pode extrair que uma tal indicação se haja devido a um lapso por parte do Autor, pois que, em bom rigor, no seu articulado inicial se constata que não só este nunca se referiu à Administração Regional da Saúde do Norte, I.P, como, sobretudo, imputa a prática dos factos ilícitos em questão ao “Estado Português”, porque considera que a Unidade de Saúde Familiar das (...) – SASU se trata de um serviço sob tutela da sua administração direta, tal como decorre dos artigos 24.º e 36.º da sua PI.
Portanto, não só o comprovativo de entrega a fls. 160-161 do SITAF afasta a interpretação do Autor, como, mais importante, a alegação constante da sua petição inicial jamais permitiria ao Tribunal concluir que o Autor, antes de ser confrontado com a contestação do Réu, pretendera efetivamente demandar a Administração Regional da Saúde do Norte, I.P. e, não como resulta da leitura da causa de pedir inscrita no próprio articulado, o Estado Português. Tudo o mais, quanto à questão de saber se a Unidade de Saúde Familiar das (...) se inscreve ou não no âmbito da administração direta do Estado Português, conforme alegado no artigo 36.º da PI, a sua resposta, que se efetuará oportunamente, prender-se-á naturalmente com a existência ou não de erro na interpretação e aplicação de normas jurídicas por parte do Autor na hora de preparar a instauração da presente ação.
Ora, tal erro, a existir, não pode deixar de se inserir no âmbito do princípio da autorresponsabilidade das partes que, enquanto corolário do princípio do dispositivo e estruturante do processo civil, impõe, no que para aqui releva, que, na preparação da competente ação judicial o Autor, efetue os estudos necessários de molde a aferir quem é a pessoa coletiva que deve figurar, no plano passivo, à sua pretensão jurisdicional, nos termos e para os efeitos do disposto v.g. na alínea b) do n.º 2 do artigo 78.º do CPTA
O que quer dizer que, de acordo com tal princípio, em caso de eventual indevido cumprimento de tal ónus, a parte terá que suportar o encargo inerente a um eventual cenário de haver (erradamente) demandado uma pessoa coletiva que, no plano material, não poderá ser responsabilizada pelos factos que lhe vêm imputados e respetiva obrigação de indemnizar.
E, neste campo, não se olvide que o princípio pro actione previsto no artigo 7.º do CPTA, é inaplicável dado que não pode servir para subverter as regras processuais e muito menos um princípio estruturante como aquele [cf. para o efeito, entre outros, os Acórdãos do STA, de 03 de Março de 2010, processo n.º 0278/09 e do TCA-Norte, de 7 de Março de 2013, processo n.º 00506/12.9BEPRT, acessíveis in www.dgsi.pt]. ».
Assim sendo, bem andou o Senhor Juiz a quo ao não proferir despacho de convite ao Autor para que procedesse à substituição do Réu na ação, de forma a que nela passasse a figurar como entidade demandada quem lá devia estar ab initio- a ARSN, IP, conquanto, estando-se perante uma situação de ilegitimidade singular, a mesma é insuprível.
Não desconhecemos que existe jurisprudência, apoiada essencialmente nos ensinamentos do professor Mário Aroso de Almeida, que vem sustentando que a exceção dilatória da ilegitimidade singular ativa e passiva, depois das alterações introduzidas ao CPTA pelo DL n.º 214-G/2015, passou a ser suscetível de sanação.
Mas cremos convictamente que assim não é e que, como melhor nos passaremos a explicar, a impossibilidade da sua sanação saiu ainda mais evidenciada com a revisão do CPTA operada pelo DL 214-G/2015.
Conforme se estabelece no art.10.º, n.º 1 do C.P.T.A., “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades de interesses contrapostos aos autores”, pelo que, tem legitimidade passiva quem for a outra parte na relação material controvertida.
Este preceito legal retoma a regra geral enunciada no art.º30.º do CPC/2013 (anterior art. 26.º do CPC), aplicável ex vi art. 1.º do CPTA, segundo o qual é parte legítima quem tiver interesse direto em contradizer ( n.º1), sendo que de acordo com o n.º 2 desse preceito essa qualidade pertence aos sujeitos da relação controvertida, tal como esta estiver configurada pelo Autor.
A legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua. Por isso, a legitimidade processual deva ser aferida pelas afirmações do autor na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objeto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efetiva titularidade da relação material controvertida existente, tomada de forma provisória como objetivamente existente com a configuração que vier a resultar das afirmações do A. e do R., confirmadas pela instrução e discussão da causa.
Daí que a legitimidade processual mais não é do que a “suscetibilidade de ser parte numa ação aferida em função da relação dessa parte com o objeto daquela ação” – (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, in Estudos sobre o novo processo civil, 2.ª ed., Lisboa, Lex, 1997, pág. 136 e ss).
Na situação vertente, percorrida toda a p.i., como vimos, o Autor indica como causa de pedir exclusivamente os danos patrimoniais presentes e futuros e os danos não patrimoniais que diz terem sido causados ao próprio pelos atos e omissões da entidade que lhe prestou cuidados de saúde, concretamente, pela senhora enfermeira que na Unidade Local de Saúde Familiar (...) - SASU lhe ministrou o tratamento que lhe provocou os danos que invoca.
E pese embora, nos artigos 24.º e 36.º da p.i. impute expressamente a prática dos factos ilícitos em questão ao “Estado Português”, porque considera que a Unidade de Saúde Familiar das (...) – SASU é um serviço sob tutela da sua administração direta, a verdade é que aquele serviço integra outra pessoa coletiva que não se confunde com o Estado.
A Unidade de Saúde Familiar das (...) – SASU, está integrada na Administração Regional de Saúde do Norte, I.P, que é um instituto público, dotado de autonomia administrativa, financeira e património próprio, conforme D.L. n.º 22/2012, de 30 de janeiro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 127/2014, de agosto, e pelo D.L. n.º 173/2014, de 19 de novembro, que se rege pela Lei Quadro dos Institutos Públicos, conforme o artigo 4.º, n.º 1 da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, sendo uma pessoa coletiva de direito público distinta do Estado.
Não se questiona que a ARSN, I.P. seja um modo de administração indireta do Estado. Mas isso em nada bole com a sua irredutível alteridade relativamente ao Réu Estado e ao Ministério da Saúde, nem resulta numa qualquer comunicabilidade ao Estado, da responsabilidade civil por factos ilícitos a si imputáveis.
Entre o Estado, mediante o Ministério Réu, e o Instituto há apenas a relação de superintendência que, grosso modo, se reconduz a um poder de fiscalização e designação dos titulares do conselho de administração.
Tão pouco o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais entidades públicas permite qualquer comunicação da responsabilidade civil extracontratual entre pessoas coletivas públicas e o Estado.
Na verdade, as atuações e omissões da competência da ARSN, IP só à mesma são imputáveis pelo que, a verificarem-se os pressupostos de que depende a constituição a favor do apelante de um direito indemnizatório, essa obrigação impende sobre a ARSN, IP e não sobre o Estado (ou o respetivo Ministério).
Destarte, é consabido que para os efeitos da efetivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado não têm os ministérios personalidade judiciária, pelo que demandado nas correspondentes ações administrativas comuns tem de ser o Estado tout court, quando se trate de ato ou omissão imputável a órgão de um ministério, ou a pessoa coletiva em que se integre o órgão a quem seja imputável a prática do ato ou a omissão geradora dos danos alegados.
Esta interpretação restritiva do teor literal do artigo 10º, nº 2 do CPTA é consensual entre a doutrina e a jurisprudência desde o início da vigência do diploma (cfr. quanto à doutrina, a anotação ao artigo 10º do CPTA no “Comentário” ao CPTA, de Aroso de Almeida).
Significa isto que, a montante da questão da ilegitimidade, quando a ação seja intentada contra um Ministério, se suscita a da falta de personalidade judiciária do Ministério.
Daí que, esta falta de personalidade judiciária do Ministério demandado já determinaria, só por si, a sua absolvição da instância. Se, contudo, o Estado tivesse legitimidade poder-se-ia salvar a instância citando-se o Estado, nos termos do n.º 4 do artigo 8.º-A do CPTA, no qual se dispõe que: «Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada mediante a intervenção do Estado e a ratificação do processado».
Na presente situação, foi ordenada a citação do Estado, para ratificar a intervenção do Ministério da Saúde ou, caso assim não o entenda, para pedir a repetição de todo o processado.
Porém, não obstante o Estado nada ter vindo dizer nos autos, sempre se imporia a sua absolvição da instância, por ser inequívoca a sua falta legitimidade passiva, e esta ser uma exceção de conhecimento oficioso, considerando a relação jurídica material controvertida, tal como a mesma foi delineada pelo autor na p.i., pelo que, em bom rigor, se dispensava até o despacho proferido pelo Senhor Juiz a quo nos termos do n.º 4 do artigo 8.º-A do CPTA.
Assinale-se que, conforme antedito, no CPTA não se encontra expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva singular, como sucede in casu, em que é indicada como entidade demandada uma pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado. Os vários números do artigo 10.º não contemplam esta situação, mesmo contando com as alterações que se introduziram ao CPTA. E não somos os únicos a er esta compreensão.
Nesse sentido, veja-se o voto de vencido exarado no acórdão do TCAS, de 10.05.2018, proferido no processo n.º 1491/16.3BESNT no qual se vincou que «tendo o legislador do CPTA introduzido situações de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, em relação a várias exceções dilatórias, não é possível extrair de qualquer disposição legal, de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, como a do caso vertente, em que foi demandado um instituto público, que é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e judiciária, quando devia ter sido demandado um Ministério, no âmbito do qual se integra o órgão autor do ato impugnado».
No caso, estamos perante uma situação semelhante, em que a ação foi instaurada contra o Ministério da Saúde, quando devia ter sido intentada contra a ARSN, IP. O Autor devia ter proposto a ação contra um instituto público, e demandou o “Estado- Ministério da Saúde…”. E porque assim é, a questão não tem uma relevância puramente adjetiva, mas também substantiva, estando em causa garantir que seja demandada a entidade com interesse em contradizer a pretensão formulada pela autora, ou seja, que seja acionado aquele que é o outro sujeito da relação jurídica controvertida.
Assim, é incontornável que o Ministério da Saúde é parte ilegítima, e também o é o Estado, que é alheio à relação entre o causador e a vítima dos supostos danos, pelo que manifestamente não é parte na relação jurídica controvertida destinada a apurar a responsabilidade civil extracontratual pelos danos alegadamente sofridos pelo Autor. E não se objete que o Estado tem interesse em contradizer apenas porque é pedida a sua condenação a pagar uma indemnização ao Autor.
Assim, e em suma, impunha-se a absolvição do Ministério por falta de personalidade judiciária, mas sempre se imporia a absolvição do Estado por ilegitimidade passiva, pois este não é parte na relação controvertida, tal como descrita pelo Autor.
Na verdade, mesmo que se prove tudo o alegado e se conclua pelo direito do A. de ser indemnizado pelos danos alegados, considerando a forma como ação se encontra delineada jamais o Estado, poderia ser condenado no pedido, tendo em conta que o Tribunal se encontra subordinado á Lei e ao Direito nos julgamentos que realizar.
E tendo em consideração que se está perante uma situação de ilegitimidade ativa singular, essa exceção é insuprível, não se detetando no CPTA nenhuma alteração decorrente do DL 214-G/2015, que aponte em sentido antagónico a este entendimento, sequer pode ver-se no Art.º 8.º-A, algum subsídio a essa tese.
Dispõe esse preceito, sob a epígrafe “Personalidade e capacidade judiciárias”, que:
«1 - A personalidade e a capacidade judiciárias consistem, respetivamente, na suscetibilidade de ser parte e na de estar por si em juízo.
2 - Tem personalidade judiciária quem tenha personalidade jurídica, e capacidade judiciária quem tenha capacidade de exercício de direitos, sendo aplicável ao processo administrativo o regime de suprimento da incapacidade previsto na lei processual civil.
3 - Para além dos demais casos de extensão da personalidade judiciária estabelecidos na lei processual civil, os ministérios e os órgãos da Administração Pública têm personalidade judiciária correspondente à legitimidade ativa e passiva que lhes é conferida pelo presente Código.
4 - Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.
5 - A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º».
Com esta norma o legislador da revisão do CPTA, operada pelo DL n.º 214-G/2015, pretendeu e resolveu positivamente a questão de saber se quando uma ação que devia ser intentada contra a pessoa coletiva Estado mas que fora indevidamente intentada contra um ministério, a respetiva falta de personalidade judiciária e de legitimidade ativa podia ou não ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado, solução que, aliás, já era sufragada por parte significativa da jurisprudência mesmo antes da consagração expressa dessa possibilidade. Porém, o legislador nada disse quanto às situações de ilegitimidade singular ativa como aquela que ocorre nos presentes autos, quando a ação é intentada contra um ministério ou contra o Estado e devia ter sido intentada contra um instituto público, mantendo um “silêncio eloquente” como bem se refere no Acórdão deste TCAN, de 21.12.2018, proferido no processo 00786/17.3 BEPNF.
No identificado aresto, a propósito das alterações introduzidas ao CPTA no artigo 8.ºA, lê-se que:
«Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.”
Esta disposição, apesar de inserida no art. 8º-A, sob a epígrafe de “Personalidade e capacidade judiciárias”, e mesmo que com referência à “falta de personalidade judiciária”, atua também como regra para a falta de legitimidade, na contemplada hipótese.
Pela equivalência estabelecida no antecedente n.º 3.
Nesta equivalência e particular hipótese (Ministério/Estado) há uma continuidade de solução oportuna às “especificidades próprias do processo administrativo”.
Retomando que «A questão de saber se deve ser demandado o Ministério ou o Estado Português que seria uma questão de existência (ou extensão) de personalidade judiciária passiva, de acordo com os conceitos do Código de Processo Civil (art. ºs 5º e 6º), é tratada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos como uma questão de legitimidade, não se autonomizando aqui o conceito de personalidade judiciária» (cfr. Ac. deste TCAN, de 04-03-2016, proc. n.º 00991/14.4BEAVR).
E, sabendo que de pretérito não era consensual o tema, do mesmo passo que se aprofundou a aproximação ao processo comum civil, foi esta a única ressalva que mereceu positivada diferenciação por banda do legislador de revisão do CPTA.
No mais - pese o exagero de afirmação, mas o ganho da ideia -, um “silêncio eloquente” da lei [Cfr., a propósito KARL LARENZ (Cfr, “Metodologia da Ciência do Direito”, tradução da 5ª edição, revista, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 448 e segs.).].».
Também no voto de vencido lavrado no Acórdão do TCAS, de 10.05.2018, processo n.º 1491/16.BESNT, a propósito da possibilidade de suprimento da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular no direito processual administrativo na versão aprovada pelo DL n.º 214-G/2015, expenderam-se as seguintes considerações, em que nos revemos:
«No direito processual administrativo sob a vigência do regime processual do CPTA na sua redação inicial, a maioria da jurisprudência vinha decidindo no sentido na impossibilidade de sanação do pressuposto processual da ilegitimidade passiva singular, nos termos em que o decidiu a decisão recorrida, acompanhando a jurisprudência dos Tribunais Judiciais.
(…) No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto aos artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, conduzindo a sua procedência à absolvição da entidade demandada da instância, como decidido na decisão recorrida.
Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural.
Neste sentido, entre outros, cfr. Acórdão da Relação de Coimbra, de 06/12/2011, Processo n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado à ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”.
Neste sentido também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”, cfr. António Abrantes Geraldes, in Temas da Reforma do Processo Civil, II Volume, 3.ª ed., 2000, Almedina, pp. 64.
No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.
No caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.” – vide António Abrantes Geraldes, obra cit., nota 104, pp. 64.
Isto é, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158. Este entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de a citação dever ser repetida, com o consequente prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos relevantes essenciais, que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outra parte que não foi a inicialmente demandada em juízo.
Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída.
Sob o atual e vigente CPC de 2013, a doutrina mantém o anterior entendimento, não concedendo a possibilidade de sanação do pressuposto processual de legitimidade passiva singular, segundo a locução de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis” – cfr. José Lebre de Freitas, in A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013, 3.ª ed., Coimbra Editora, pp. 158 (nota 7).
No entanto há a assinalar que tem existido uma evolução no regime da possibilidade de suprimento dos pressupostos processuais na lei processual civil.
Já nas disposições do CPC na redação emergente da reforma de 1961 se previa a “intervenção corretora do juiz no sentido de procurar, “ex officio”, a superação da falta de tais pressupostos processuais.”, cfr. António Abrantes Geraldes, obra cit., pp. 63.
A inovação prevista na reforma do CPC aprovada em 1995/96 consistiu em “se ter expressamente localizado após os articulados essa intervenção judicial e de se ter alargado o leque de circunstâncias capazes de a fundamentar à generalidade das exceções dilatórias típicas e atípicas que sejam supríveis”, Idem, pp. 63.
Esta evolução continuou no CPC de 2013, pois sendo o poder de o juiz convidar ao aperfeiçoamento ao tempo do CPC revogado um poder discricionário, não podendo o seu não uso fundar a arguição de nulidade (artigo 195.º do CPC), assim como o despacho proferido não era recorrível (artigo 630.º, n.º 1 do CPC), na atualidade o CPC em vigor atribuiu ao juiz um poder vinculado, que o juiz tem o poder-dever de exercer – neste sentido José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 156-157.
A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito.
Estabelece-se o “dever do juiz de providenciar pela sanação da falta de pressupostos processuais que seja sanável: o juiz deve determinar a realização dos atos necessários à regularização da instância e, quando não o possa fazer oficiosamente, por se estar no campo da exclusiva disponibilidade das partes, convidar estas a praticá-los (art. 6-2).” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.
8. Quer na lei processual administrativa, quer na lei processual civil, prevê-se a possibilidade de suprimento de certos pressupostos processuais, mas, simultaneamente, admite-se que haja pressupostos processuais que não são sanáveis.
No tocante à lei processual administrativa encontram-se referências expressas à sanação da falta de personalidade e capacidade judiciárias no caso de a ação ter sido proposta contra o ministério, quando o devia ser contra o Estado português (artigo 8.º-A, n.º 4), no caso da ilegitimidade passiva, a ação ter sido instaurada contra o órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional a que o órgão pertence (artigo 10.º, n.º 4), a ilegalidade da coligação (artigo 12.º, n.ºs 3 e 4) e a incompetência do tribunal (artigo 14.º, n.º 3).
No CPTA não se encontra expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva, por indicação como entidade demandada de pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado, configurada como ilegitimidade passiva singular, pois os vários números do artigo 10.º não contemplam esta situação.
(…) ».
Ainda recentemente o Supremo Tribunal de Justiça, em Acórdão de 27/02/2019, proferido no processo n.º 0280/17.2BALSB, numa ação administrativa intentada por um oficial de justiça contra o Estado Português, em que o mesmo alega como causa de pedir a ilegalidade de três despachos do Ex.mº Sr. Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa, pedindo a declaração de nulidade de tais despachos, considerou que carecendo o Estado de legitimidade passiva para ser demandado porquanto quem devia ter sido demandado era o Senhor Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa, ocorria uma situação de ilegitimidade singular passiva que nos termos dos artigos 89º n.º 1 al. d), n.º 2 e n.º 4, al. e) do CPTA e artigos 278º n.º 1 al. d) 576º n.ºs 1 e 2 e 577º al. e) todos do CPC, ex vi art. 1º do CPTA, impunha a absolvição da instância do Estado sem possibilidade de sanação, lendo-se nesse acórdão, sobre a questão da insanabilidade dessa exceção que:
«Nem se argumente que a ilegitimidade passiva é, em regra, passível de ser suprida (artigos 7.º, 7.º-A, n.º 2 e 87.º, n.º 1, al. a), todos do CPTA).
É que, no caso, a sanação da falta do pressuposto processual a que vimos aludindo implicaria a substituição do Estado por Exmo. Sr. Presidente da Relação de Lisboa (i.e. a parte legítima), o que é, a todos os títulos, inaceitável, já que não é consentido por qualquer norma legal (observa-se que só a ilegitimidade plural é suprível - cfr. n.º 1 do art.º 261.º do CPC) e, sobretudo, porque este último não é um órgão da pessoa coletiva demandada.
Assim, em suma e em conclusão, entendemos que o Réu Estado é parte ilegítima nos presentes autos, situação que não é passível de ser suprida ou sanada, pelo que se impõe a sua absolvição da instância.»
E sumariou-se nesse acórdão a seguinte jurisprudência:
«IV - Considerando que os atos cuja impugnação vem pedida constituem decisões próprias da competência do presidente do tribunal da Relação, deve figurar como réu quem as proferiu, isto é, o presidente do tribunal da Relação.
V - Tendo sido demandado o Estado Português, ocorre uma situação de ilegitimidade passiva, que não pode ser sanada, impondo-se, no caso, a sua absolvição da instância».
Em face das considerações que antecedem, a situação em análise, configura claramente um caso de ilegitimidade passiva singular, em que o Autor instaurou a ação contra “Estado-Ministério da Saúde…”, como se de uma mesma entidade se tratasse, mas os termos em que delineou a ação, designadamente, quando considerada a causa de pedir em que funda os pedidos indemnizatórios, em que alega como causa dos danos sofridos a atuação da enfermeira que lhe ministrou o fármaco, no SASU (...), que considera erradamente tratar-se de um serviço sobre a responsabilidade do Estado, ignorando que o mesmo se integra na ARSN, IP, instituto público com personalidade e capacidade jurídica próprias, com autonomia administrativa financeira e património próprios, e como tal, que era contra esta pessoa coletiva de direito público que devia ter instaurado a ação. E sendo assim, como bem decidiu o Tribunal a quo não se impunha que fosse proferido despacho de convite ao Autor para o aperfeiçoamento da p.i. como foi por ele requerido, dado não se estar perante uma situação listisconsorcial.* (ii) da obrigação do Tribunal a quo ordenar nova citação do Estado antes da prolação do saneador-sentença, atendendo ao silencio do mesmo quando foi instado a intervir nos autos ao abrigo do n.º4 do art.º 8.º-A do CPTA.
3.3.Ao que depreendemos das conclusões de recurso apresentadas pelo apelante – U) a DD)- o mesmo, fundando-se na circunstância de na petição inicial, alegadamente ter identificado, ainda que de forma incompleta, a Administração Regional de Saúde do Norte, IP, entidade que pretendia efetivamente demandar, tanto assim que, naquele articulado inicial, verdadeiramente fundador da ação, identifica como Réu o «Estado Português - Ministério da Saúde, Região de Saúde do Norte, Unidade de Saúde Familiar (...) – SASU (...) – Avenida (...) », vem ainda sustentar que antes da absolvição da instância determinada pelo Tribunal a quo, se impunha, perante o silêncio do citado Estado Português, que se tivesse repetido o processado e ordenado nova citação do Estado para a ação, porque o mesmo estava obrigado a pronunciar-se em um dos dois sentidos para que foi citado, o que não tendo sucedido o prejudicou, assim se incorrendo em nulidade de citação.
Não tem qualquer razão.
No caso era patente ab initio que se estava perante uma situação de ilegitimidade passiva singular, e como tal, que não era admissível convidar-se o autor a suprir essa exceção, pelo que, como refere Mário Aroso de Almeida, in CPTA Anotado, 5.ª edição, pág.698, em anotação ao artigo 87.º quando o convite não é possível haverá lugar, consequentemente, à imediata prolação de despacho de absolvição da instância, o que sucede quando se verifique a existência de uma exceção dilatória insuprível.
Definida a questão de saber contra quem é que o Autor intentou a presente ação, e sendo inequívoco que a entidade com legitimidade passiva para figurar como réu na ação, era a Administração Regional de Saúde do Norte, IP, nem sequer se justificava que tivesse sido ordenada a citação do Estado Português nos moldes em que foi, ou seja, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 4 do art.º 8.º-A, por ser evidente que aquele não tinha legitimidade passiva para ser demandado na presente ação, quanto mais o propugnado pelo apelante.
Não tem cobertura legal a conclusão que o apelante retira de acordo com a qual, o Estado quando chamado a intervir na ação no âmbito do disposto no n.º4 do artigo 8.º-A está obrigado a pronunciar-se, tendo de optar entre a ratificação ou a repetição do processado. Este preceito apenas contém uma regra de sanação da exceção dilatória resultante da falta de personalidade judiciária, quando a ação seja proposta contra um ministério num caso em que este não disponha de legitimidade para intervir, pertencendo essa legitimidade ao Estado, e neste caso, a ação não pode ser tida como regularmente proposta, nem a citação pode considerar-se feita no representante processual do Estado, sendo que a sanação da irregularidade depende de ato processual a praticar pelo Estado, pelo que na ausência de uma tal intervenção há necessariamente lugar à absolvição da instância por falta de personalidade e ilegitimidade passiva do réu- (cfr. Mário Aroso de Almeida, in CPTA cit., pág. 93.)
Termos em que improcede o invocado fundamento de recurso.* (iii) da rejeição do requerimento de apresentação de nova p.i.
3.4. O Apelante, depois de ter sido notificado do despacho saneador-sentença recorrido, apresentou uma nova p.i. corrigida, na qual identifica como contraparte na ação, a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P..
Sobre esse requerimento, o Tribunal a quo proferiu despacho de rejeição.
O Apelante não se conforma, tendo também interposto recurso deste despacho.
Nos termos do nº 8 do artigo 87.º do CPTA « A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho pré-saneador, em casos em que podia haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias ou de irregularidades, não impede o autor de, no prazo de 15 dias, contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação».
De acordo com o disposto neste preceito apenas se admite a apresentação de nova petição, quando tenha sido decretada a absolvição da instância, sem prévia emissão de despacho pré-saneador, nos casos em que possa haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias ou de irregularidades.
Logo, como bem se expendeu no despacho recorrido «a possibilidade de o autor apresentar uma nova petição inicial, com observância das prescrições em falta e beneficiar da data da apresentação da primeira petição, está condicionada à admissibilidade do suprimento da exceção dilatória ou da irregularidade em causa, sem que tenha sido proferido despacho pré-saneador para essa finalidade, sem que se possa extrair do citado n.º 8 do artigo 87.º do CPTA a admissibilidade de suprimento da exceção dilatória sempre que seja possível a substituição da petição inicial.
Neste sentido, não se pode retirar dos termos do disposto no n.º 8 do artigo 87.º do CPTA que é porque a petição inicial pode ser substituída que a exceção dilatória é passível de ser suprida, mas antes que nos casos em que podia haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias – nos casos em que o sejam – se não tiver sido proferido despacho pré-saneador, pode a petição ser substituída por outra.
Poderá entender-se de iure condendo que possa vir a legislar-se nesse sentido, mas não existem elementos ao nível da interpretação da lei que nos permitam chegar a esse resultado interpretativo.
Não se questiona que existem casos em que por a exceção dilatória poder ser suprida, se admite a substituição da petição inicial – como na ilegalidade de cumulação de pedidos ou na falta de indicação dos contrainteressados –, mas é de recusar, à face do direito constituído, que o critério para aferir o suprimento das exceções dilatórias assente na possibilidade de a petição inicial ser substituída, por o direito positivo não o dizer.
Donde, não se extrair qualquer conteúdo normativo relevante do disposto no n.º 8 do artigo 87.º do CPTA para a resolução da questão controvertida, referente à possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular.
Pronuncia-se ainda a citada doutrina quanto às “situações passíveis de suprimento ou correção”, como sendo as previstas “nas alíneas e) (ilegitimidade do demandado e falta da identificação dos contrainteressados), f) (ilegalidade da coligação de réus) e j) (ilegalidade da cumulação de pretensões) do n.º 1 do artigo 89.º.” e também quanto às exceções dilatórias insupríveis, como sendo as “de inimpugnabilidade do ato impugnado (quando se não verifique um mero erro na sua identificação), de caducidade do direito de ação e de litispendência ou de caso julgado (cfr. artigo 89.º, n.º 1, alíneas i), k) e l), por se tratar, em qualquer dos casos, de situações que não consentem a renovação da instância.”, e ainda a nulidade do processo, a que se refere a alínea b) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA, designadamente, por ineptidão da petição inicial – cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, obra cit., pp. 661-662.
Porém, no caso da ineptidão da petição inicial, configurado como de exceção dilatória insuprível, admite-se a possibilidade de apresentação de nova petição inicial, sem que se consinta a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento ou de correção pelo juiz.
Nestes termos, a qualificação ou não da exceção dilatória como suprível ou insuprível não depende da possibilidade de existir ou não a substituição da petição inicial ou a renovação da instância, pois há-de antes depender da gravidade das repercussões que essa irregularidade ou deficiência assuma na instância, no sentido de viabilizar ou não a continuidade da instância constituída em pelo menos alguns dos seus termos.
Nestes termos, não se vislumbra existir normativo legal no CPTA, que seja diferente do regime que se encontra consagrado no CPC, em que se possa fundamentar o entendimento doutrinário que se pronuncia favoravelmente à possibilidade de sanação do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular.
(…) Porém, tendo o legislador do CPTA introduzido situações de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, em relação a várias exceções dilatórias, não é possível extrair de qualquer disposição legal, de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, como a do caso vertente, em que foi demandado um instituto público, que é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e judiciária, quando devia ter sido demandado um Ministério, no âmbito do qual se integra o órgão autor do ato impugnado.
A exceção de ilegitimidade passiva singular que ora se coloca nos autos embora se traduza na falta de um pressuposto processual, como supra se deixou expendido, traduz-se numa questão de posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável.
(…) Não se vislumbra existir qualquer diferenciação normativa entre os regimes previstos no CPC e no CPTA no tocante ao dever de gestão processual ou ao poder-dever de o juiz providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias que sejam supríveis, nem tão pouco existir uma qualquer especialidade de regime do CPTA que legitime uma diferenciação quanto ao julgamento da questão do suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular.»
Em conclusão, não sendo a ilegitimidade ativa singular suprível, não assistia ao Autor a possibilidade de apresentar uma nova petição inicial como fez.
Não existe no CPTA nenhuma norma à luz da qual seja permitido o suprimento da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, não configurando esta situação nenhuma daquelas situações em que o legislador previu a sanação ope legis, pelo que, estando-se perante uma exceção dilatória insuprível, sem possibilidade de suprimento ou de correção, seja por iniciativa do autor, seja através de convite ao aperfeiçoamento, forçoso é concluir pela correção do despacho saneador-sentença e pela bondade do despacho recorrido que rejeitou a apresentação de nova p.i. corrigida.
No caso, a supressão da ilegitimidade ativa do Ministério demandado implicaria uma modificação subjetiva da instância que passaria pela substituição da parte demandada por uma outra que ocuparia o seu lugar, o que não é processualmente admissível, quer á luz do CPTA, quer à luz do CPC, como supra tivemos ensejo de demonstrar.
Assim, tendo Autor apresentado uma nova p.i. corrigida, em ordem a superar a ilegitimidade passiva singular na ação que propôs, bem andou o Tribunal a quo ao indeferir a requerida renovação da instância.
Improcedem, pois, todos os fundamentos de recurso, impondo-se manter a decisão recorrida.** IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.
Custas pelo Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.* Porto, 08 de abril de 2022
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
