| 4/22.2YFLSB |  |
MAGISTRADOS JUDICIAIS
CLASSIFICAÇÃO
VIOLAÇÃO DE LEI
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
EFICÁCIA RETROATIVA
I – O NRI, emitido pelo CSM no exercício da função administrativa que lhe compete, tratando-se de um regulamento, limita-se a executar e complementar as previsões, quanto à avaliação das/os Juízas/es, que o legislador verteu no EMJ, vigente na ordem jurídica desde 01-01-2020.
II - Os arts. 13.º, n.º 5, e 14.º, n.º 1, al. d), do NRI não violam os arts. 31.º, n.º 3, e 36.º, n.º 1, al. b), do EMJ.
III – Os arts. 13.º, n.º 5 e 14.º, n.º 1, al. d), do NRI não violam os princípios da legalidade, boa-fé, igualdade, razoabilidade e proporcionalidade.
IV – O art. 33.º, n.º 1, do NRI não viola a proibição de eficácia retroativa dos regulamentos consagrada no art. 141.º do CPA.
V - Concluindo-se pela não verificação dos vícios apontados pelos autores aos arts. 13.º, n.º 5, 14.º, n.º 1, al. d), e 33.º, n.º 1, do NRI, fica igualmente votada ao insucesso a pretensão condenatória reportada à alegada omissão regulamentar por insuficiência.
ACÓRDÃO: Processo nº 4/22.2YFLSB
O Supremo Tribunal de Justiça, no pleno da secção de contencioso, acorda: ------
I. Relatório:
As autoras e os autores:
- AA;
- BB;
- CC;
- DD;
- EE;
- FF; e
- GG;
Todas/os Juízas/es de direito, com os demais sinais dos autos,
intentaram neste supremo Tribunal ação administrativa contra o demandado: ------
Conselho Superior da Magistratura
Peticionando: -----------
a) A anulação da deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura, de 07.12.2021, na qual se decidiu: ----
“Apreciada a proposta do Exmo. Senhor Inspetor Judicial Coordenador, Juiz Desembargador Dr. HH, relativamente às exposições/reclamações ao Projeto de Plano Inspetivo para 2022-2023, foi deliberado por unanimidade concordar com a mesma, que aqui se dá por integralmente reproduzida e homologar o plano de inspeções de janeiro de 2022 a maio de 2023.”
b) A condenação do demandado a incluir as/os autoras/es no Plano de Inspeções de 2022/2023, e;
c) Na sequência da inclusão das/os autoras/es no Plano de Inspeções de 2022/2023, condenar-se o demandado a emitir norma que defina a aplicação no tempo do disposto no art.º 13.º, n.º 5, e do art.º 14.º, n.º 1, al. d), do Novo Regulamento de Inspeções do CSM (publicado no DR n.º 178/2021, II Série, n.º 178, de 13/09/2021), de modo a delas excluir as/os autoras/es, aplicando-se-lhes as normas correspondentes do antigo Regulamento dos Serviços de Inspeções do CSM (publicado no DR, II Série, n.º 221, parte D, de 17/11/2016), nomeadamente o art.º 13.º, n.º 5, com as devidas e legais consequências.
Para fundamentar os pedidos alegam como adiante vai especificadamente enunciando aquando da apreciação de cada questão jurídica suscitada.
O demandado, citado, contestou, por impugnação, concluindo a pugnar pela improcedência da ação.
O Ministério Público, notificado, entendendo que com a ação se visa proteger interesses particulares das/os autoras/es, declinou emitir parecer sobre o mérito da causa.
Por despacho proferido nos autos dispensou-se a realização de audiência prévia.
II. Objeto do litígio:
As autoras e os autores não contestam a facticidade vertida na deliberação impugnada, nem alegam matéria de facto contrária.
Pretendem obter tutela jurisdicional para as questões de mérito suscitadas no respetivo articulado, que ao tribunal cumpra solucionar e que, sintetizando, são as seguintes: --------
I – Do vício de violação de lei, por violação do EMJ;
II – Da violação dos princípios da legalidade, da boa-fé, da igualdade, da razoabilidade e da proporcionalidade;
III – Da violação do princípio da proibição da eficácia retroativa;
IV – Da omissão regulamentar.
III. SANEAMENTO:
1. A ação foi tempestivamente intentada (art.º 171º, do EMJ).
2. As partes têm capacidade e personalidade judiciárias, são legítimas e estão devidamente representadas.
3. O tribunal é competente em razão da nacionalidade, da matéria, da hierarquia e do território (art.º 170º, n.º 1, do EMJ).
4. A petição inicial não enferma de ineptidão.
5. O processo é o próprio e é válido, nos termos dos arts. 72º e sgs. do CPTA, aplicável ex vi art. 169.º do EMJ.
6. Findos o articulado foi proferido despacho (fls. 270 a 272) dispensando a realização de audiência prévia, - nos termos do art. 87º-B do CPTA -, pelas razões aí enunciadas (máxime: indisponibilidade do objeto da causa; inexistência de defesa por exceção; prova exclusivamente documental).
7. As partes foram notificadas da junção oficiosa de certidão com o acórdão proferido no processo n.º 26721.0YFLSB-A deste Supremo Tribunal e Secção e para dizer, querendo, o que tivessem por conveniente.
8. Apenas o réu se pronunciou considerando a junção pertinente para a decisão da causa.
9. Não se realiza audiência final porque não foram requeridas ou arroladas provas pessoais (máxime: depoimentos de parte, inquirição de testemunhas) nem prova pericial (não havendo, portanto, lugar a prestação de esclarecimentos verbais por peritos).
*
Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos e da Exma. Presidente da Secção, cumpre apreciar e decidir as questões de direito suscitadas nas pretensões das/os Autoras/es.
IV. Fundamentação:
a. Os factos:
Com relevância para a decisão da causa, o Tribunal julga provados, os seguintes factos: ----------
1 - Os autores AA, BB, EE e as autoras CC e DD são magistrados do XXVII (27º) Curso de Formação, via académica.
2 – O autor FF e a autora GG são magistrados do XXVIII (28º) Curso de Formação, via profissional e académica, respetivamente.
3 – O autor (1.º) AA realizou a primeira inspeção judicial ao abrigo do Plano de 2013 (05.03.2012 a 31.08.2013), com a obtenção da classificação de Bom, tendo a segunda inspeção ocorrido ao abrigo do Plano de 2017 (02.09.2013 e 29.09.2017) e obtido a classificação de Bom com Distinção.
4 – O autor (2.º) BB realizou a primeira inspeção judicial ao abrigo do Plano de 2013 (06.09.2012 a 30.08.2013), com a obtenção da classificação de Bom tendo a segunda inspeção ocorrido ao abrigo do Plano de 2017 (01.09.2013 a 05.12.2017) e obtido a classificação de Bom com Distinção.
5 – A autora (3.ª) CC realizou a primeira inspeção judicial ao abrigo do Plano de 2013 (06.03.2012 a 31.08.2013) com a obtenção da classificação de Bom, tendo a segunda inspeção ocorrido ao abrigo do plano de 2017 (02.09.2013 a 31.08.2017) e obtido a classificação de Bom com Distinção.
6 – A autora (4.ª) DD realizou a primeira inspeção judicial ao abrigo do Plano de 2013 (05.03.2012 a 31.08.2013) com a obtenção da classificação de Bom, tendo a segunda inspeção ocorrido ao abrigo do Plano de 2017 (01.09.2013 a 07.11.2017) e obtido a classificação de Bom com Distinção.
7- O autor (5.º) EE realizou a primeira inspeção judicial ao abrigo do Plano de 2013 (01.03.2012 a 31.08.2013) com a obtenção da classificação de Bom, tendo a segunda inspeção ocorrido ao abrigo do Plano de 2017 (31.08.2013 a 01.09.2017) e obtido a classificação de Bom com Distinção.
8 – O autor (6.º) FF realizou a primeira inspeção judicial ao abrigo do Plano de 2013 (07.09.2012 a 30.08.2013) com a obtenção da classificação de Bom, tendo a segunda inspeção ocorrido ao abrigo do Plano de 2017 (31.08.2013 a 01.09.2017) e obtido a classificação de Bom com Distinção.
9 – A autora (7.ª) GG realizou a primeira inspeção judicial ao abrigo do Plano de 2013 (06.09.2012 a 31.08.2013), com obtenção da classificação de Bom, tendo a segunda inspeção ocorrido ao abrigo do Plano de 2017 (01.09.2013 a 08.09.2017) e obtido a classificação de Bom com distinção.
10 - Através da divulgação n.º 218/2021, de 08/11/2021, foi dado a conhecer às/aos Senhoras/es Magistradas/os, para apreciação e eventual reclamação, o projeto do plano de inspeções para o período compreendido entre janeiro de 2022 e maio de 2023, dele constando a seguinte nota explicativa:
“1. O presente Projeto procura salvaguardar os princípios orientadores da planificação das inspeções judiciais estabelecidos no Estatuto dos Magistrados Judiciais [na redação ora vigente, dada pela Lei nº 67/2019, de 27.08] e no Novo Regulamento de Inspeções do Conselho Superior da Magistratura [Regulamento nº 852/2021, publicado na 2ª Série do DR de 13.09.2021, que entrou em vigor a 14.09.2021, exceto o disposto no art. 14º que entra em vigor em novembro de 2021 - art. 33º nº 1], mais concretamente nos arts. 31º nº 3, 34º nºs 1 e 3 e 36º nºs 1, als. a) e b), 2 e 6 do primeiro diploma e 14º nº 1, als. a) a h) e 26º nº 3 do segundo.
A saber:
- O princípio da especialização, previsto no art. 31º nºs 3, 1ª parte, e 4 do EMJ, segundo o qual as inspeções devem ser realizadas, preferencialmente, por inspetores que desempenharam funções efetivas na mesma jurisdição do inspecionado e, caso o período inspetivo abranja várias jurisdições, preferencialmente por inspetor que tenha desempenhado funções efetivas na jurisdição em que o inspecionado trabalhou durante mais tempo ou na que prestou serviço mais relevante para efeitos inspetivos;
- Em articulação com o anterior, o princípio da distribuição equitativa das inspeções pelos diversos inspetores judiciais, estabelecido na 1ª parte do nº 3 do art. 26º do Novo Regulamento de Inspeções;
- O princípio da paridade, consagrado nos arts. 31º nº 3, «in fine», do EMJ e no art. 14º nº 1 [e suas alíneas] do Novo Regulamento de Inspeções, não tanto com a linearidade que consta daquele primeiro normativo, ou seja de que todos os juízes de direito de igual antiguidade devem ser inspecionados no mesmo ano civil, mas antes com o sentido por ele visado de todos os juízes com a mesma antiguidade deverem ser inspecionados de modo a poderem concorrer aos movimentos judiciais em plena situação de igualdade classificativa [com o mesmo número de inspeções realizadas e classificações homologadas], objetivo que só é possível através da fórmula criada pelo art. 14 nº 1 do Novo Regulamento de Inspeções, segundo o qual todos os juízes com a mesma antiguidade [do mesmo Curso de formação] devem ser inspecionados entre 1 de junho e 31 de maio seguinte [espécie de «ano inspetivo»], de modo a poderem concorrer ao movimento judicial seguinte em total igualdade de inspeções e classificações [excetuando os magistrados que foram alvo de inspeções extraordinárias]. Isto porque há apenas um movimento judicial em cada ano civil, que tem lugar a meio do ano [em junho-julho, com efeitos a 1 de setembro seguinte] e não no seu termo. Perante isto [o movimento judicial ocorrer a meio do ano civil e não no seu termo], só incluindo todos os juízes de igual antiguidade no mesmo plano anual de inspeções é que se consegue garantir que no movimento judicial seguinte estejam todos em situação de igualdade em termos classificativos, o que não aconteceria com o recurso ao critério do «ano civil», na medida em que, neste, os juízes que fossem inspecionados até final de maio poderiam aceder ao movimento judicial desse ano já com a nova classificação, ao passo que os que só fossem inspecionados entre junho e dezembro só poderiam fazê-lo no movimento judicial do ano seguinte.
Tivemos também em atenção os doutos despachos interpretativos do Exmo. Senhor Conselheiro Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura de 30.09.2021 e de 11.10.2021, proferidos no procedimento nº 2021/.../..., que homologou pareceres do Exmo. Vogal do CSM, Sr. Juiz Desembargador II relativos a questões suscitadas pela Associação Sindical dos Juízes Portugueses acerca dos arts. 13º nº 5 e 14º nº 1 al. d) do Novo Regulamento de Inspeções.
2. Assentando nestes princípios e critérios, seguimos depois as regras relativas à inspeção dos Srs. Juízes de Direito estabelecidas nos arts. 34º nºs 1 e 3 e 36º nºs 1, als. a) e b) e 2 do EMJ, que estabelecem que os mesmos:
- No final do primeiro ano de exercício efetivo de funções, são sujeitos a uma ação inspetiva não classificativa [são apenas avaliados positiva ou negativamente];
- Ao fim de três anos de exercício de funções, são sujeitos à primeira inspeção classificativa;
- Quatro anos depois, são novamente inspecionados para atribuição da segunda classificação;
- Decorridos mais cinco anos, são objeto de nova inspeção para atribuição da terceira classificação;
- Daí em diante, são inspecionados de cinco em cinco anos, até verem renovada a classificação de Muito Bom, ficando então dispensados da realização da inspeção seguinte.
E enquadrámos esta previsão no que está regulamentado nas alíneas a) a h) do nº 1 do art. 14º do Novo Regulamento de Inspeções, sem deixar de reconhecer que a harmonização total de tais alíneas com o estabelecido naqueles arts. 34º nºs 1 e 3 e 36º nºs 1, als. a) e b) e 2 do EMJ só será conseguida, de forma progressiva, daqui a alguns anos. Até lá, há que conjugar o que consta destes três preceitos legais, dando, contudo, prevalência aos prazos fixados nos normativos do EMJ, por se tratar de uma Lei, que prevalece sobre um Regulamento.
Mais considerámos o prescrito no art. 36º nº 6 do EMJ, que impõe que os juízes que tenham estado de licença de longa duração sejam sujeitos a nova inspeção um ano após o reinício de funções.
3. Delineadas as linhas orientadoras, importa esclarecer o enquadramento que presidiu ao Projeto de Plano Inspetivo, em cuja elaboração também foram considerados os critérios de justiça, razoabilidade e imparcialidade, previstos no art. 32º nº 2 al. a) do EMJ.
Assim:
- Ao abrigo dos arts. 34º nº 1 do EMJ e 14º nº 1 al. a) do Novo Regulamento de Inspeções, foram incluídos os Srs. Juízes do 34º Curso de Formação;
- Ao abrigo dos arts. 34º nº 3 do EMJ e 14º nº 1 a al. b) do Novo Regulamento de Inspeções, não foi incluído nenhum magistrado, pois os Srs. Juízes do 32º Curso de Formação só completarão 3 (três) anos de tempo efetivo de funções depois de 31.05.2022 [mais concretamente a 09.07.2022];
- Ao abrigo dos arts. 36º nº 1 al. a) do EMJ e 14º nº 1 al. c) do Novo Regulamento de Inspeções, também nenhum magistrado foi incluído no Projeto, pois os Srs. Juízes do 31º Curso de Formação [único com apenas uma única classificação] ainda não estarão, em 31.05.2022, há 4 (quatro) anos sem serem inspecionados [este prazo só se verificará, quanto a eles, entre 31.08.2022 e 23.08.2023], além de que, por maioria de razão, também não terão 7 (sete) anos de serviço em 31.05.2022 [terão apenas cerca de 4 (quatro) anos e 10 (dez) meses e meio de tempo efetivo de serviço];
- Ao abrigo dos arts. 36º nº 1 al. b) do EMJ e 14º nº 1 al. d) do Novo Regulamento de Inspeções, só um magistrado do 27º Curso de Formação, via académica, integra este Projeto, por ser o único que, com referência a 31.05.2022, foi inspecionado há mais de 5 (cinco) anos [foi inspecionado a 30.05.2017]; todos os restantes, bem como os Srs. Juízes do 28º Curso de Formação, vias profissional e académica, só completarão estes 5 (cinco) anos, exigidos pela al. b) do nº 1 do art. 36º do EMJ, depois de 31.05.2022; além disso, os Srs. Juízes dos 27º Curso de Formação, via académica, e 28º Curso de Formação, via profissional, só terão, em 31.05.2022, cerca de 10 (dez) anos e 3 (três) meses de tempo efetivo de serviço, ao passo que os do 28º Curso de Formação, via profissional, terão, na mesma data, cerca de 9 (nove) anos e 11 (onze) meses de tempo efetivo de serviço;
- Foi, por isso, ao abrigo da al. b) do nº 1 do art. 36º do EMJ e das als. e) a h) do nº 1 do art. 14º do Novo Regulamento de Inspeções que se incluíram no Projeto os restantes Srs. Juízes que dele constam, à exceção de um que o foi à luz do nº 6 daquele art. 36º.
4. O Projeto de Plano elaborado observa o disposto no nº 2 do art. 14º do Novo Regulamento de Inspeções e vai ser publicitado nos termos e para os efeitos do disposto no nº 3 do mesmo dispositivo.”.
11 - Não se conformando com aquele projeto do plano de inspeções, as/os ora autoras/es apresentaram reclamação individual.
12 – Em 26/11/2021 o Exmo. Senhor Inspetor Judicial apresentou a seguinte proposta relativamente às exposições/reclamações ao Projeto de Plano Inspetivo para 2022-2023:
“2. Reclamações apresentadas pelos Srs. Juízes dos 27º Curso de Formação, via académica e 28º Curso de Formação, vias profissional e académica:
Incluem-se neste grupo as reclamações apresentadas pelos Srs. Juízes de Direito AA [nº mecanográfico ...], BB [nº mecanográfico ...], CC [nº mecanográfico ...], JJ [nº mecanográfico ...], DD [nº mecanográfico ...] e EE [nº mecanográfico ...], todos do 27º Curso, via académica, KK [nº mecanográfico ...], FF [nº mecanográfico ...] e LL [nº mecanográfico ...], todos do 28º Curso, via profissional, GG [nº mecanográfico ...] e MM [nº mecanográfico ...], ambos do 28º Curso, via académica.
Todos, com argumentação/fundamentação semelhante, pretendem ser incluídos no Plano de Inspeções sob reclamação e que a sua inspeção seja realizada ao abrigo do que dispunha o art. 13º nº 5 do anterior Regulamento dos Serviços de Inspeção [abreviadamente, RSI] do CSM, aprovado pela deliberação nº 1777/2016, de 25.10, entretanto revogado pelo NRICSM, em vigor desde 14 de setembro do corrente ano. A maioria dos Reclamantes pretende, ainda, em alternativa à segunda pretensão acabada de referir, que o Plenário do Conselho Superior da Magistratura aprove uma norma transitória de sentido idêntico ao que propõem nas reclamações. E, a título subsidiário, para o caso de não serem incluídos no Plano, que ali se delibere a realização de inspeção extraordinária a cada um deles no período de cumprimento do Plano e que a mesma se sujeite ao que dispunha o art. 13º nº 5 do anterior RSI e não ao que ora prescreve o art. 13º nº 5 do NRICSM.
Aqui só nos cabe apreciar a primeira pretensão formulada a título principal, que é a de saber se os Exmos. Juízes Requerentes devem integrar o Plano de Inspeções em referência e, subsidiariamente, caso assim não se entenda, também a primeira pretensão deduzida a título subsidiário, ou seja, saber se deve ser imediatamente determinada a realização de inspeção extraordinária aos mesmos. As restantes pretensões estão fora do âmbito da reclamação propriamente dita – que visa tão só a inclusão ou exclusão dos reclamantes no Plano de Inspeções, ou a correção de inexatidões/erros materiais que deste constem – e só podem ser apreciadas pelo Plenário do CSM, não nos cabendo, consequentemente, neste parecer, tecer quaisquer considerações quanto a elas.
Apreciando.
Para o efeito, há que começar por referir – como consta da nota explicativa que precede o Projeto de Plano que elaborámos – que da conjugação dos arts. 31º nº 3, 34º nºs 1 e 3 e 36º nºs 1 als. a) e b) e 2 do Estatuto dos Magistrados Judiciais [redação atual] e 7º nºs 1 a 3 e 14º nº 1 als. a) a h) do NRICSM, decorre que os períodos temporais estabelecidos para as inspeções classificativas ordinárias [a primeira, ao fim de 3 anos de exercício efetivo de funções (a ação inspetiva prevista no nº 1 do art. 34º do EMJ não conta para este efeito, por não ser classificativa); a segunda, quatro anos depois da primeira; a terceira, cinco anos depois da segunda; as seguintes, de cinco em cinco anos, até à renovação da classificação de Muito Bom, situação que dispensa a realização da inspeção seguinte] se contam com referência a 31 de maio do ano da aprovação do Plano pelo CSM [cfr. art. 14º nº 1 do NRICSM] e não, como acontecia ao abrigo do anterior RSI, até 31 de dezembro desse mesmo ano. Ou seja, no que para aqui releva, só podem ser incluídos no Plano Inspetivo em equação os Srs. Juízes que até 31 de maio de 2022 perfizerem, consoante a inspeção classificativa ordinária que esteja em causa [1ª, 2ª, 3ª ou seguintes], os períodos temporais atrás referidos. Que assim tem que ser, resulta, ainda, do que estabelece a 2ª parte da al. a) do nº 3 do art. 17º do NRICSM quando refere que “O processo inspetivo inicia-se com o despacho do inspetor judicial que o declare aberto, sendo que naquele despacho o inspetor judicial, além do mais: a) Fixa como termo final do período inspetivo (…) o dia 31 de maio do ano em que foi aprovado o Plano, em caso de inspeção classificativa ordinária (…)”.
Quanto aos Srs. Juízes dos 27º Curso, via académica e 28º Curso, vias profissional e académica – a que pertencem os Reclamantes atrás identificados -, está em causa a terceira inspeção classificativa ordinária, pois todos eles foram já sujeitos a duas [e todos obtiveram na última inspeção a classificação de BOM COM DISTINÇÃO, à exceção de um dos Requerentes que manteve a notação de BOM], como alegam nas reclamações e constatámos/confirmámos nos seus dados biográficos constantes do IUDEX [Gestão de Juízes - Classificações].
Significa isto que, para serem incluídos no indicado Plano de Inspeções teriam que estar há cinco anos, contados até 31.05.2022, sem serem inspecionados ou, dito de outro modo, só poderão ser ali incluídos se, a 31.05.2022, tiverem decorrido cinco anos desde o termo do período abrangido pela anterior inspeção.
Ora, quer do que alegam nas reclamações, quer do que constatámos nos seus dados biográficos [IUDEX - Gestão de Juízes - Classificações], nenhum dos Exmos. Reclamantes estará, em 31.05.2022, há cinco anos sem ser inspecionado, pois o termo do período inspetivo abrangido pela anterior inspeção ordinária efetuada a cada um deles ocorreu em data posterior, a saber:
- o do Sr. Juiz AA, a 29.09.2017;
- o do Sr. Juiz BB, a 05.12.2017;
- o da Sra. Juíza CC, a 31.08.2017;
- o da Sra. Juíza JJ, a 04.12.2017;
- o da Sra. Juíza DD, a 07.11.2017;
- o do Sr. Juiz EE, a 01.09.2017;
- o da Sra. Juíza KK, a 14.02.2018;
- o do Sr. Juiz FF, a 01.09.2017;
- o do Sr. Juiz LL, a 13.11.2017 [e não 31.11.2017, como, por lapso, refere no requerimento];
- o da Sra. Juíza GG, a 08.09.2017;
- e o Sr. Juiz MM, a 01.09.2017.
Foi por isso que não os incluímos no Projeto de Plano Inspetivo. E, pelo mesmo motivo – sem necessidade de nos estribarmos noutros normativos, nomeadamente na al. d) do nº 1 do art. 14º do NRICSM - emitimos agora parecer no sentido de não ser atendida a primeira e principal pretensão destes Exmos. Reclamantes, já que não estão em condições de integrar o Plano [isto, claro está, sem prejuízo de outro entendimento que o Plenário do CSM venha a ter, por sua iniciativa ou na sequência do que vier a ser julgado na providência cautelar e na ação interpostas pela Associação Sindical dos Juízes Portugueses, relacionadas com esta temática].
E quanto à inspeção extraordinária requerida, a título subsidiário, pela maioria destes Reclamantes?
Sobre esta pretensão temos apenas a dizer que a mesma não cabe no âmbito do nº 3 do art. 14º do NRICSM, já que a reclamação aí prevista tem de estar diretamente relacionada com o Projeto de Plano de Inspeções apresentado pelo inspetor coordenador e publicitado no site do CSM, ou seja, deve visar a inclusão ou a exclusão do requerente/reclamante no/do respetivo Plano, ou a correção de inexatidões/erros materiais que dele constam. Isto porque os Planos anuais de Inspeções são feitos para incluir apenas os magistrados que em cada ano [civil ou inspetivo] devem ser objeto de inspeção classificativa ordinária, em função da periodicidade legal estabelecida e não também os que possam ou devam, no mesmo ano/período, ser sujeitos a inspeção extraordinária. A necessidade/pertinência desta última é aferida caso a caso pelo CSM, em momento adequado, por determinação do próprio CSM - nos casos previstos nas als. a), b), c) e e) do nº 1 do art. 8º do NRICSM, ou a requerimento do interessado, no caso da al. d) do mesmo normativo – e os juízes por ela abrangidos não integram, nem têm que integrar, aquele Plano de Inspeções anual.
O requerimento/reclamação previsto no nº 3 daquele art. 14º não é, por conseguinte, o meio adequado para a formulação de pedido de realização de inspeção extraordinária.
Tanto basta – sem necessidade de indagarmos se tal pedido está «devidamente fundamentado», como exige o nº 2 do art. 8º do NRICSM – para emitirmos parecer no sentido de ser desatendida também esta pretensão subsidiária [sendo certo que a realização da inspeção extraordinária só adquire pertinência para os Requerentes – só a pretendem – se o Plenário do CSM deliberar que a mesma se sujeitará ao que dispunha o art. 13º nº 5 do RSI aprovado pela deliberação nº 1777/2016, de 25.10, questão sobre a qual não nos cabe emitir parecer, como atrás referimos].”.
13- Sobre tal proposta recaiu a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, de 07.12.2021, que decidiu: -------
“Apreciada a proposta do Exmo. Senhor Inspetor Judicial Coordenador, Juiz Desembargador Dr. HH, relativamente às exposições/reclamações ao Projeto de Plano Inspetivo para 2022-2023, foi deliberado por unanimidade concordar com a mesma, que aqui se dá por integralmente reproduzida e homologar o plano de inspeções de janeiro de 2022 a maio de 2023.”
14 - A Associação Sindical dos Juízes Portugueses e outros, entre os quais o aqui autor AA intentaram neste Supremo Tribunal providência cautelar (que aqui correu termos com o n.º 26/21....), peticionando a suspensão de eficácia das normas dos artigos 13º, 5, 14º, 1, d), e 33º, 1, no Novo Regulamento de Inspeções do Conselho Superior da Magistratura do Conselho Superior da Magistratura - Regulamento (extrato) n.º 852/2021, publicado no Diário da República, 2º série, n.º 178, de 13 de novembro de 2021, requerendo a antecipação da decisão sobre a causa principal, de acordo com o disposto pelo artigo. 121º, 1, do CPTA.
15 – A ASJP apresentou ali requerimento incidental peticionando a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida em referência às «diligências adotadas em vista da execução das normas suspendendas, consubstanciado no projeto de inspeções» e ao «ato de execução das normas suspendendas, através da adoção da deliberação de 07.12.2021 [do Plenário do CSM) que homologa o plano de inspeções”;
16 - O Tribunal, por decisão de 28 de dezembro de 2021, julgou improcedente aquele requerimento incidental de declaração de ineficácia de atos de execução indevida;
17 - A dita Associação Sindical e os ali demais autores, propuseram neste Supremo Tribunal ação administrativa contra o aqui réu (peticionando a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, daquelas normas do referido Novo Regulamento de Inspeções, bem como a declaração de ilegalidade por omissão de norma e ainda a condenação do réu a emitir norma que definisse a aplicação no tempo do disposto nos referidos artigos 13º n.º 5 e 14º, mormente do n.º 1 alínea d).
18. O Tribunal, por Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, transitado em julgado, decidiu “julgar totalmente improcedente a presente [aquela] acção administrativa, por decisão antecipada nos presentes autos de providência cautelar”.
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Não há factos julgados não provados por não terem sido alegados outros que pudessem ter qualquer relevância para a resolução das questões de direito suscitadas pelas partes.
b. Motivação da decisão em matéria de facto:
A convicção do Tribunal formou-se na consideração do regime probatório legal e processualmente estabelecido, sem descurar o exame crítico de toda a prova produzida, com enfoque na conjugação e confronto dos factos alegados pelas partes no respetivo articulado e o teor dos documentos com que o processo foi instruído.
Especificando, a convicção do Tribunal sobre a facticidade assente alicerçou-se quanto aos: ----
- pontos 1) a 9), no alegado pelas/os autoras/es nos artigos 6º a 14º da petição inicial e pelo réu no artigo 40º da contestação, corroborada pelas reclamações, informação e deliberação adiante referidas, de onde se colheu a certeza da qualidade profissional dos autores, do respetivo curso de ingresso na magistratura judicial, das inspeções ao respetivo serviço a que foram sujeitos, das classificações obtidas e a data da respetiva atribuição;
- pontos 10) alegada no artigo 15º da petição inicial que não só não foi impugnada pelo réu resulta corroborada pelo vertido nos artigos 6º e 15º da contestação, confirmada pelos documentos que ali se dão por reproduzidos e que foram juntos, constituindo fls. 59 a 90 do processo, obtendo-se assim a certeza da existência e divulgação pelo CSM do projeto, convertido em plano de inspeções para o período de janeiro de 2022 a 31 de maio de 2023 pela deliberação impugnada.
- ponto 11) no alegado pelas/os autoras/es no artigo 16º da petição inicial, que não foi contestada pelo réu e que obtém confirmação nos documentos que ali se dão por reproduzidos e que juntaram, constituindo fls. 91 a 165 do processo, alcançando-se a certeza que cada autora/autor apresentou ao CSM, reclamação contra a sua não inclusão no referido plano de inspeções;
- ponto 12) concordantemente alegada pelas/os autoras/es no art.º 19º da petição inicial e parcialmente transcrita pelo réu no artigo 3º da contestação, que obtém confirmação no documento junto ao processo, constituído fls. 55 a 58, alcançando-se a certeza da existência e do exato teor da informação do Inspetor judicial coordenador;
- ponto 13) concordantemente alegada pelas/os autoras/es no artigo 20º da petição inicial e pelo réu nos artigos 2º e 4º e implicitamente dos artigos 8º, 9º, 15º da contestação e que obtém confirmação no documento junto que constitui fls. 52 a 54 do processo de onde se obtém a certeza da deliberação visada do CSM e do respetivo teor;
- pontos 14) a 16), alegada pelo réu no artigo 13º da contestação que obtém confirmação no documento junto que constitui fls. 252 a 258 do processo e na decisão judicial, certificada, que constitui fls. 273 a 308 e que as/os autoras/es, notificados para, querendo requerer o que tivessem por conveniente, nada disseram, obtendo-se a certeza da providência cautelar, do incidente ali identificadas e da decisão de indeferimento do aludido incidente.
- pontos 17) e 18), alegada pelo reu nos artigos 11º e 12º, que obtém confirmação na decisão judicial certificada que constitui fls. 273 a 308 e que as/os autoras/es, notificados da sua junção aos autos e para requerer, querendo, o que tivessem por conveniente, nada vieram dizer.
Em suma, a facticidade alegada pelas partes não suscitou controvérsia.
E a prova documental produzida é firme e expressiva.
Estabelecida facticidade relevante para a causa segue-se a apreciação especificada das questões de direito suscitadas pelas/os autoras/es, que acima se enunciaram.
Sendo que para a resolução do caso têm incontestável relevância, senão mesmo importância decisiva, a fundamentação de direito do Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, deste Supremo Tribunal e Secção, prolatado na providência cautelar tramitada no processo n.º 26/21.... onde, por antecipação da decisão da causa principal, se julgou totalmente improcedente a aludida ação administrativa, na qual o aqui autor AA era também autor. Acórdão de que nos servimos para a fundamentação da decisão (conforme propõe o disposto no art.º 94º n.º 5 do CPTA), não tanto porque o ora relator foi adjunto, mas sobretudo porque as questões de mérito a resolver neste processo, em que se questiona a validade de um ato administrativo, amparado em normas do NRI (regulamento que nessa ação se questionava), foram já aí precedentemente apreciadas por este Tribunal Supremo e Secção.
Rememorando-se que na definição firmada pelo legislador – art.º 148º -, para efeitos do CPA “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”
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Com este pano de fundo, segue-se a apreciação que o Tribunal faz de cada questão suscitada pelas/os autoras/es: ----
i – Do vício de violação de lei, por violação do EMJ:
Alegam que a deliberação ora sindicada padece do vício de violação de lei, por assentar em normas regulamentares (arts. 14.º, nº 1, al. d), e 13.º, n.º 5, ambos do NIR) que violam o disposto nos artigos 31.º, n.º 3, 36.º, n.º 1, al. b), e 72.º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), na sua redação atual.
Sustentam que, ainda que em abstrato, seja concordante com o preceituado nos arts. 31.º, n.º 3, e 36.º, n.º 1, al. b), do EMJ, a aplicação dos critérios do art. 14.º, als. a) a h), do Novo Regulamento de Inspeções (NRI) às/aos autoras/es acarreta violação das normas estatutárias, por ser desadequada e lesiva dos direitos e interesses protegidos daquelas/es.
Salientam que a aplicação direta do art. 14º, nº 1, al. d), do NIR às/aos autoras/es, sem a devida adaptação, é ilegal, por se traduzir na aplicação retroativa a situações constituídas ao abrigo de disposições legais e regulamentares anteriores.
Alegam, por outro lado, que os artigos 31.º, n.º 3, e 36.º, n.º 1, al. b), do EMJ (na sua atual redação) contêm normas de cariz imperativo, e não ordenador, que impõem que as/os magistradas/os com a mesma antiguidade sejam inspecionadas/os no mesmo ano civil e sujeitas/os a inspeção ordinária quando atingidos os 5 anos de exercício de funções.
Afirmam que a exigência de 12 anos de exercício de funções, irá impor às/aos autoras/es o decurso de um período temporal de 7 anos para submissão à terceira inspeção ordinária, o que não tem qualquer correspondência em nenhuma versão pretérita ou atual do EMJ.
Concretizam que, quer ao abrigo da anterior redação do EMJ, quer ao da sua atual redação, as/os autoras/es sempre teriam de ser incluídas/os num plano de inspeção, no máximo até ao ano de 2022: ao abrigo da anterior redação seriam inspecionadas/os no decurso do ano de 2021 (por terem decorrido 4 anos para a terceira inspeção), ao abrigo da sua atual redação seriam inspecionadas/os no decurso do ano de 2022 (por ter decorrido o período de 5 anos atualmente previsto para a terceira inspeção).
Concretizam, também, que a aplicação direta do art. 14.º, n.º 1, al. d), do EMJ conduzirá a que não sejam inspecionadas/os no mesmo ano civil todas/os as/os juízas/es de direito de igual antiguidade, como o impõe o art. 31.º, n.º 3, do EMJ.
Concluem que lhes assiste o direito de serem incluídas/os no Plano de Inspeções para 2022/2023, uma vez que no decurso desse lapso temporal se completarão os aludidos 5 anos para submissão à terceira inspeção judicial ordinária, tanto mais que o atual art. 36.º, n.º 1, al. b), não impõe que para efeitos de contabilização do período de exercício de funções, os 5 anos “estejam perfeitos” até ao dia 31 de maio.
Assim, a não inclusão das/os autoras/es no Plano de Inspeções de 2022/2023 conduzirá ao incumprimento do prazo de 5 anos previsto do art. 36.º, n.º 1, al. b), do EMJ.
Convocando a argumentação aduzida na proposta do Ex.mo Senhor Inspetor, acolhida na deliberação em crise, responde o demandado CSM que o fundamento da não inclusão das/os autoras/es no Projeto de Plano de Inspeções para 2022-2023 se deveu ao não preenchimento do requisito do art. 36.º, n.º 1, al. b) do EMJ e não a outro (art. 14.º, n.º 1, al. b) do NRI).
Salientando o interesse público subjacente às inspeções e aludindo ao n.º 1 do art. 7.º do NRI, alega o CSM que são as normas do EMJ (na redação introduzida pela Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto) que determinam que a respetiva periodicidade (das inspeções) decorrerá de forma diferenciada, sem distinguir entre as/os magistradas/os que foram anteriormente inspecionadas/os ao abrigo do antigo ou do novo Estatuto.
Sendo estes os termos das questões de mérito assim suscitadas impõe-se começar por atentar no invocado e pertinente quadro normativo: ------
Dispunha o art. 36.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (doravante EMJ), na sua redação anterior que: ----
“1 - Os juízes de direito são classificados em inspecção ordinária, a primeira vez decorrido um ano sobre a sua permanência em lugares de primeiro acesso e, posteriormente, com uma periodicidade, em regra, de quatro anos.
2 - Fora dos casos referidos na segunda parte do número anterior, aos magistrados judiciais pode ser efectuada inspecção extraordinária, a requerimento fundamentado dos interessados, desde que a última inspecção ordinária tenha ocorrido há mais de três anos, ou, em qualquer altura, por iniciativa do Conselho Superior da Magistratura.
3 - Considera-se desactualizada a classificação atribuída há mais de quatro anos, salvo se a desactualização não for imputável ao magistrado ou este estiver abrangido pelo disposto no n.º 2 do artigo anterior.
4 - No caso de falta de classificação não imputável ao magistrado, presume-se a de Bom, excepto se o magistrado requerer inspecção, caso em que será realizada obrigatoriamente.
5 - A classificação relativa a serviço posterior desactualiza a referente a serviço anterior.”
O art. 31.º do EMJ na sua atual redação (introduzida pela Lei n.º 67/2019, de 27-08), vigente desde 1 de janeiro de 2020 (art.º 10º), consagra os “Princípios orientadores da avaliação”, conforme anuncia a respetiva epígrafe.
O n.º 3 desse preceito legal estabelece que: -----
“As inspeções são realizadas, preferencialmente, por inspetores que desempenharam funções efetivas na mesma jurisdição do inspecionado, sendo inspecionados no mesmo ano civil todos os juízes de direito de igual antiguidade.”
Nos termos do art. 34.º, n.º 3, do EMJ, na sua atual redação: ------
“Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a primeira notação a atribuir aos juízes de direito efetiva-se ao fim de três anos de exercício de funções.”.
Sobre a periodicidade da realização das inspeções, estabelece o art. 36.º, n.º 1 do EMJ, na vigente redação, que: -----------
“1 - Após a primeira notação a que se refere o n.º 3 do artigo 34.º, os juízes de direito são classificados em inspeção ordinária:
a) Decorridos quatro anos;
b) Depois do período referido na alínea anterior, de cinco em cinco anos.”
Dispunha o art. 13.º, n.º 5, do Antigo Regulamento dos Serviços de Inspeção do Conselho Superior da Magistratura (Deliberação (extrato) n.º 1777/2016, DR, 2.ª série – n.º 221 – 17/11/2016) que: -----
“A atribuição da nota de Muito Bom a juízes de direito que, à data do termo do período sob inspeção, não tenham atingido 10 anos de serviço efetivo, reveste-se de excecionalidade e só pode ocorrer se o elevado mérito se evidenciar manifestamente pelas suas qualidades pessoais e profissionais, reveladas no âmbito do desempenho de um serviço particularmente complexo”.
Nos termos do art. 13.º, n.º 5, do Novo Regulamento de Inspeções do Conselho Superior da Magistratura (Regulamento (extrato) n.º 852/2021, publicado no DR n.º 178, 2ª série, de 13 de setembro de 2021): -------
“A atribuição da nota de Muito Bom a juízes de direito que, à data do termo do período sob inspeção, não tenham atingido 12 anos de serviço efetivo, reveste -se de excecionalidade e só pode ocorrer se o elevado mérito se evidenciar manifestamente pelas suas qualidades pessoais e profissionais, reveladas no âmbito do desempenho de um serviço particularmente complexo”.
E, nos termos do art. 14.º, n.º 1, do mesmo diploma regulamentar: ----
“1 — Até 15 de março de cada ano, ouvidos os inspetores judiciais, com a colaboração da Divisão de Quadros e de Inspeções Judiciais, bem como dos Serviços de Informática da Divisão de Documentação e Informação Jurídica, o inspetor coordenador apresenta, sob a forma de lista nominativa ordenada, o projeto de plano inspetivo para o período que decorre de um de junho seguinte até 31 de maio do ano subsequente, nele elencando:
a) Os juízes de direito empossados até 30 de setembro do ano anterior, para uma ação inspetiva a realizar após o primeiro ano de exercício efetivo de funções;
b) Os juízes de direito sem classificação e que completem três anos de tempo efetivo de funções até 31 de maio seguinte;
c) Os juízes de direito com uma única classificação, de Bom ou superior, e que completem sete anos de tempo efetivo de serviço até 31 de maio seguinte;
d) Os juízes de direito com duas classificações, ambas de Bom ou superior, e que competem 12 anos de tempo efetivo de serviço até 31 de maio seguinte;
e) Os juízes de direito com três classificações, qualquer uma delas de Bom ou superior, e que competem 17 anos de tempo efetivo de serviço até 31 de maio seguinte;
f) Os juízes de direito com quatro ou mais classificações, qualquer uma delas de Bom ou superior, em que as duas últimas não sejam de Muito Bom, e que competem 22, 27, 32, 37 ou 42 anos de tempo efetivo de serviço até 31 de maio seguinte;
g) Os juízes de direito com classificação de Bom ou superior e que tenham tido anteriormente a classificação de Suficiente são integrados no Plano Inspetivo quando até 31 de maio seguinte tenham decorrido mais de cinco anos relativamente à sua última inspeção;
h) Os juízes de direito cuja última classificação tenha sido de Bom ou superior, em que as duas últimas não sejam de Muito Bom, e que tenham um número inferior de inspeções que uma quantidade significativa de juízes com igual tempo efetivo de serviço, quando da sua última inspeção haja decorrido mais de três anos de tempo efetivo de serviço, contados até 31 de maio seguinte.”.
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Determinado o pertinente regime estatutário e o quadro regulamentar (não julgado inválido) que rege sobre a concreta questão da suscitada invalidade da deliberação do CSM por não incluir as/os aqui autoras/es, juízas/es de direito, no plano de inspeções para o período de janeiro de 2022 a maio de 2023, impõe-se começar pela apreciação do alegado vício de violação de lei.
O ato administrativo que não observar os requisitos relativos aos respetivos pressupostos de facto, ao objeto e ao conteúdo enferma da invalidade específica a que se dá o nomem juris de vício de violação de lei.
Invalidade esta que qualifica também as ilegalidades do ato administrativo que não possa reconduzir-se a outros vícios (máxime: usurpação de poderes, desvio de poder, incompetência, vício de forma).
O ato administrado que padeça do vício de violação de lei é nulo nas situações catalogadas na lei – art.º 161º n.º 1 e 2 -, sendo anulável nos demais casos – art.º 163º n.º 1, ambos os preceitos do CPA.
Na doutrina, ensinava Diogo Freitas do Amaral[1], que a “violação de lei” “é o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis.
O vício de violação de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material: neste caso, é a própria substância do ato administrativo, é a decisão em que o ato consiste, que contraria a lei. A ofensa da lei não se verifica aqui nem na competência do órgão, nem nas formalidades ou na forma que o ato reveste, nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo ou no objeto do ato.
O vício de violação de lei produz-se normalmente quando, no exercício de poderes vinculados, a Administração decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decida quando a lei manda decidir algo”.
Na jurisprudência, escreveu-se no sumário do Acórdão de 04.07.2019, do Supremo Tribunal de Justiça/STJ, (processo n.º 39/18.0YFLSB)[2], que “O vício de violação de lei ocorre quando é efetuada uma interpretação errónea da lei, aplicando-a à realidade a que não devia ser aplicada ou deixando-a de aplicar à realidade que devia ser aplicada[3]”.
Como acima se deu conta, a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, apreciou e resolveu questão jurídica conexa com o objeto dos presentes autos, no âmbito da ação administrativa n.º 26/21.... e respetiva providência cautelar de suspensão de eficácia – 26/21....) propostas pela Associação Sindical dos Juízes Portugueses/ASJP e, entre outros, também pelo aqui autor AA.
Pugnavam ali pela declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade das normas que apontavam e que as/os autoras/es também aqui indicam, contidas no NRI do CSM, bem como pela declaração de ilegalidade por omissão de norma e condenação da Ré na emissão de norma que defina a aplicação no tempo do disposto no art.º 13.º, 5, e do art.º 14.º (mormente do n.º 1, al. d)) daquele Regulamento de Inspeções.
Tal ação, repete-se, veio a ser julgada totalmente improcedente por decisão desta Secção, proferida em 24/02/2022[4], nos referidos autos de providência cautelar.
Jurisprudência que - conforme se salientou na nota metodológica da fundamentação desta decisão -, pela similitude das questões suscitadas e análise aprofundada das mesmas e bem assim pela clareza expositiva, aqui se segue.
Constando da motivação daquele douto aresto que: ------
“No artigo 31º, 3, do EMJ, subordinado à epígrafe «Princípios orientadores da avaliação», determina-se que «as inspeções são realizadas, preferencialmente, por inspetores que desempenharam funções efetivas na mesma jurisdição do inspecionado, sendo inspecionados no mesmo ano civil todos os juízes de direito de igual antiguidade».
Por sua vez, segundo o art. 14º, 1, d), do NRI, são incluídos no plano inspectivo para o período que decorre de 1 de Junho seguinte até 31 de Maio do ano subsequente (ano inspectivo) os juízes de direito com duas classificações de bom ou superior e que completem 12 anos de tempo efectivo de serviço até 31 de Maio seguinte.
Há aqui uma aparente contradição, posto que o preceito do EMJ a que se reportam os Requerentes alude a ano civil, ao passo que o NRI parte do princípio de que o ano inspectivo decorre entre 1 de junho e 31 de maio do ano subsequente.
Mas nem por isso se pode asseverar que se verifica aqui o vício de violação de lei. Assim é por duas ordens de razão.
Desde logo, conforme decorre da epígrafe do artigo 31.º do EMJ, o que aí se descreve são princípios orientadores. Como se esclarece na doutrina, “[s]ão inegáveis as virtualidades que decorrem da prática, cada vez mais consolidada, de atribuir a cada organização articulada de normas uma epígrafe. A formulação de título para cada artigo, tal como a designação para cada segmento da organização sistemática de um ato normativo, permite, como foi referido, a identificação sumária do que consta do texto normativo que lhe corresponde, facilitando ainda, de forma inequívoca, a deteção dos enunciados das normas”.
Ora, se assim é, então o que se enuncia em cada um dos preceitos desse artigo são meros princípios orientadores, e não regras estritas e de conteúdo absolutamente imperativo e fechado. Isso mesmo se surpreende na redacção do próprio preceito, pela inclusão do advérbio de modo «preferencialmente», integrado noutro período do mesmo dispositivo. (…)
Além disso, importa aqui tomar em linha de consideração o elemento sistemático da interpretação, que indica que a norma deve ser vista e tomada como parte de um todo-sistema-ordem jurídica, implicando a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei).
Neste âmbito, cumpre salientar que o mesmo art. 31º do EMJ estabelece, agora no seu n.º 2, al. a), que constituem princípios orientadores e conformadores da actividade inspectiva, entre outros, o da legalidade e o da igualdade. O estabelecimento da sujeição da avaliação dos juízes a estes princípios, logo na primeira alínea deste preceito, não pode deixar de aportar significativos corolários.
Assim, e a propósito da legalidade, cumpre ter presente que o ano inspectivo, tal como surge definido no art. 14º, 1, do NRI, compreendido entre 1 de Junho a 31 de Maio do ano seguinte, toma em linha de conta quer o período de contagem da antiguidade dos juízes (que são nomeados como juízes de direito, em regra, em Setembro de cada ano civil), quer a elaboração do movimento judicial (igualmente ocorrido em Setembro), para o qual se atendem os requerimentos apresentados (e consequentemente as notações obtidas) até 31 de maio (art. 39º do EMJ).
Por outro lado, compreende-se que o NRI observe e se proponha cumprir, como regra geral, o princípio orientador de proporcionar um tratamento igualitário visado pela inspecção de todos os juízes de igual antiguidade entre os mesmos. Na verdade, se os magistrados continuarem a ser avaliados pelo ano civil, não se garante igualdade entre os mesmos, pois nem todos os juízes com a mesma antiguidade, inspeccionados no mesmo ano civil, poderiam concorrer ao movimento judicial em situação de igualdade classificativa (com as mesmas classificações/inspeções). E porquê? Porque bastaria que uns magistrados fossem inspeccionados até final de Maio e os outros apenas entre Junho e Dezembro. Nessas situações, os primeiros poderiam concorrer ao movimento judicial desse ano com notação atualizada, enquanto os últimos apenas o poderiam fazer no movimento judicial seguinte.
Não se divisa, por conseguinte, uma violação de lei pelo preceito do NRI aludido.
De resto, em bom rigor, o que temos é apenas a contestação efectiva contra a aplicação do art. 14º, 1, d), do NRI quando esta é feita “sem qualquer consideração da situação intermédia dos magistrados que contam com duas inspeções”. Mas aqui estamos já confrontados com uma alusão à violação dos princípios da boa-fé e da tutela de confiança, associada à ilegalidade por omissão de norma transitória, e não com uma violação de lei por derrogação do regime do art. 31º, 3, do EMJ.
Improcede, de acordo com o exposto, a pretensão correspondente.
5.4 Mais sustentam os Requerentes que o disposto nos artigos 13º, 5, e 14º, 1, d), do NRI são ilegais por violarem o disposto no art. 36º, 1, b), do EMJ, nos termos já identificados.
O art. 36.º do EMJ, na versão anterior à Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto, dispunha que «[o]s juízes de direito [eram] classificados em inspeção ordinária, a primeira vez decorrido um ano sobre a sua permanência em lugares de primeiro acesso e, posteriormente, com uma periodicidade, em regra, de quatro anos».
Alegam os Requerentes e Autores, sem oposição da Entidade Requerida neste ponto em concreto, que os associados da Entidade Requerente e os restantes Requerentes, ao abrigo da citada norma com a redacção então vigente, realizaram uma inspecção classificativa após 1 ano de exercício de funções, tendo as inspecções classificativas seguintes sido realizadas, subsequentemente, a cada 4 anos de exercício de funções.
Sucede que o art. 36º, 1, do EMJ, na sua redacção atual decorrente da Lei 67/2019, subordinado à epígrafe «Periodicidade», passou a estabelecer que, «[a]pós a primeira notação a que se refere o n.º 3 do artigo 34.º, os juízes de direito são classificados em inspeção ordinária: a) [d]ecorridos quatro anos; b) [d]epois do período referido na alínea anterior, de cinco em cinco anos».
Por seu turno, estabelecem os preceitos aqui em apreço do NRI que «[a] atribuição da nota de Muito Bom a juízes de direito que, à data do termo do período sob inspeção, não tenham atingido 12 anos de serviço efetivo, reveste-se de excecionalidade e só pode ocorrer se o elevado mérito se evidenciar manifestamente pelas suas qualidades pessoais e profissionais, reveladas no âmbito do desempenho de um serviço particularmente complexo» (art. 13º, 5), e que são elencados no plano inspectivo para o período que decorre de 1 de Junho seguinte até 31 de Maio do ano subsequente «[o]s juízes de direito com duas classificações, ambas de Bom ou superior, e que competem 12 anos de tempo efetivo de serviço até 31 de maio seguinte» [art. 14.º, 1, d)].
Importa reconhecer que, ao menos à primeira vista, a asserção postulada pelos Requerentes não é totalmente desprovida de pertinência: aquando da entrada em vigor do NRI, atendendo a que o mesmo não contém uma disposição transitória quanto às situações constituídas em momento anterior à sua vigência, poderão verificar-se casos – como o dos associados da primeira Requerente dos XXVII (via académica) e ... Cursos de Formação, bem como os demais Requerentes, que realizaram duas inspeções ordinárias ao abrigo da versão do EMJ vigente antes da Lei 67/2019, detentores de duas classificações de Bom ou superior – em que a terceira inspecção, de acordo com a nova versão decorrente do Regulamento, irá ocorrer apenas quando tiverem 12 anos de exercício de funções e assim após o decurso de 7 anos desde a data da anterior inspecção.
Mas será que daí decorre a ilicitude por violação de lei dos preceitos do NRI, designadamente do art. 36º, 1, b), do EMJ, que estabelece um limite temporal máximo de 5 anos para realização de inspecção ordinária?
Julgamos que não.
Primum.
Os períodos inspectivos ditados pela lei não são rígidos. Ao invés, são meramente indicativos ou ordenadores. Como tal, podem ser alterados em função do interesse público subjacente à inspecção.
Isso mesmo foi já decidido pelo Ac. de 21/3/2013 da Secção de Contencioso do STJ:
“Atendendo ao interesse público subjacente destas, somos em crer que o plano anual das inspeções, mais particularmente o período temporal a que dizem respeito, deve ser entendido como meramente indicativo ou ordenador. O prazo temporal das inspeções é essencialmente determinado com intuitos de organização e clarificação do âmbito da inspeção. Mas a sua concretização, a nosso ver, não é de molde a conceder qualquer direito ao inspecionado, no sentido de que a inspeção abrangerá o enunciado lapso temporal e só esse período. O alargamento (e aqui nem sequer se poderá falar em dilatação do prazo) poderá ter lugar não só, através de ato do inspecionado, mas também, quando o interesse público assim o exigir, por ação do Conselho Superior da Magistratura».
Logo, a conclusão a reter é que não é correcto nem exacto sustentar que o limite temporal estabelecido no art. 36º, 1, b), do EMJ seja um limite máximo e peremptório, rígido ou absoluto.
Secundum.
Não obstante o limite estabelecido no n.º 1 para os casos de inspecção ordinária, o n.º 3 do mesmo art. 36º do EMJ estatui que «[a]os juízes de direito pode ser efetuada inspeção extraordinária, por iniciativa do Conselho Superior da Magistratura, em qualquer altura, ou a requerimento fundamentado dos interessados, desde que a última inspeção ordinária tenha ocorrido há mais de três anos, ou para efeitos de concurso aos tribunais da Relação» (sublinhados nossos).
Ora, em rigor, nenhum dos preceitos do NRI, contra os quais se insurgem os Requerentes neste ponto, obsta à realização de uma inspecção ao abrigo desta previsão do n.º 3 do art. 36º do EMJ.
Por um lado, o artigo 13º, 5, do NRI não veda a atribuição da notação de Muito Bom a Juízes de Direito com menos de 12 anos de serviço; reveste-a sim de excecionalidade – que, de todo o modo, já é intrínseca à atribuição de tal notação elevadamente meritória (e não um dado adquirido com a realização da terceira inspecção).
Por outro lado, também o artigo 14º, 1, d), não veda aos juízes com menos de 12 anos de serviço a possibilidade de serem inspeccionados; refere apenas quem constará do plano anual de inspecções para cada ano inspectivo.
Em suma.
Nos casos concretos dos cursos enunciados pelos Requerentes, tais inspecções extraordinárias poderão ser requeridas, porque, em regra, o último período inspectivo foi concluído em 2017.
Logo, não é de proceder a afirmação dos Requerentes/Autores: os arts. 13º, 5, e 14º, 1, d), do NRI não impedem os Senhores Juízes com menos de 12 anos de serviço efectivo de serem inspeccionados ou de ter a possibilidade de vir a obter a notação de Muito Bom.”.
Sem necessidade de maiores desenvolvimentos, porque seriam redundantes, secunda-se integralmente os fundamentos transcritos e, aplicando-os ao caso, também aqui se não deteta discrepância entre o objeto e o conteúdo do ato administrativo impugnado e o quadro normativo no qual a deliberação impugnada se fundou. Não padecendo aquelas normas do NRI do alegado vício de violação de lei, não se vislumbra que a deliberação do CSM que as atuou para o período em causa possa enfermar da imputada invalidade.
Pelo que, em conformidade com o exposto, conclui-se que a deliberação sub judice não enferma de vício de violação de lei.
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ii. Da violação dos princípios da legalidade, da boa-fé, da igualdade, da razoabilidade e da proporcionalidade:
Defendem as/os autoras/es que a aplicação, sem a devida adaptação, do disposto no art. 14.º, n.º 1, al. d), do NRI e, concomitantemente, no art. 13.º, n.º 5, viola os princípios da legalidade, da boa-fé, da igualdade, da razoabilidade e da proporcionalidade, por desconsiderar que: ----
(i) As/os autoras/es já foram sujeitos a duas inspeções ordinárias,
(ii) obtiveram duas classificações de Bom ou superior,
(iii) perfazem os cinco anos de exercício de funções após 31 de maio de 2022, mas até maio de 2023 (atendendo a que o Plano Inspetivo aprovado respeita a janeiro de 2022 a maio de 2023).
A propósito do princípio da legalidade, convocando o art. 3.º, n.º 1, do CPA, reiteram que a deliberação, na aplicação das invocadas normas regulamentares, violou o disposto nos arts. 31º, nº 3 e 36º, nº 1, alínea b), do EMJ, desrespeitando o período temporal (“máximo”) de 5 anos para realização da sua 3ª inspeção ordinária e não garantir que todas/os as/os juízas/es detentoras/es da mesma antiguidade sejam inspecionadas/os no mesmo ano civil.
Quanto ao princípio da boa-fé, sustentam que as normas regulamentares em discussão, subjacentes à deliberação que decidiu a não inclusão das/os autoras/es no Plano de Inspeções, lesam as expectativas /a confiança criadas ao longo dos cinco anos já transcorridos, de que seriam inspecionados no ano civil de 2022 ou até ao final de maio de 2023.
Aludindo ao princípio da proteção da confiança, concretizam que tal expectativa legítima encontra alicerce no art. 36.º, n.º 1, al. b), do EMJ e é frustrada pela aplicação imediata dos arts. 13.º, n.º 5, e 14.º, n.º 1, al. d), e pela inexistência de uma norma transitória que salvaguarde as situações consolidadas.
Alegam, ainda, que a aplicação do art. 14.º, n.º 1, al. d), do NRI, desamparada de uma norma transitória, ou na interpretação que da mesma se faz, é violadora do princípio da proporcionalidade e da razoabilidade, decorrentes dos artigos 7.º e 8.º do CPA.
Concretizam que a deliberação e a solução propugnada pelo art. 14º, alínea d), do NRI é desproporcional, por não se mostrar adequado, nem necessário, impor que as/os autoras/es - (i) detentoras/es de duas inspeções ordinárias, (ii) com 10 anos de exercício de funções no decurso do período inspetivo e (iii) com 5 anos de exercício de funções a concluir até maio de 2023 -, apenas possam realizar a terceira inspeção ordinária com 12 anos de exercício de funções e, concomitantemente, decorridos 7 anos após a última inspeção, em vez dos 5 legalmente previstos.
Acrescentam que se onera, injustificadamente, mais aquelas/es que já tenham sido inspecionadas/os ao abrigo do anterior EMJ, que contenham duas inspeções e que não constem de qualquer plano de inspeções aprovado em momento anterior à entrada em vigor do Novo Regulamento.
Responde o demandado CSM não corresponder à verdade que as/os autoras/es apenas serão inspecionadas/os decorridos 7 anos sobre a última inspeção, porquanto constarão do Plano de Inspeções de 2023/2024, tendo por referência o “ano inspetivo” que decorrerá de 01/06/2023 a 31/05/2024.
Concretiza que, em 31/05/2022 - data do início do “ano inspetivo” de 2022/2023 – as/os autoras/es não reuniam as condições previstas no art. 36.º, n.º 1, alínea b), do EMJ, por não se encontrarem sem ser inspecionadas/os há 5 anos.
Acrescenta que a deliberação do Plenário ora impugnada implica apenas que as/os autoras/es aguardem entre 6 a 10 meses (consoante o caso concreto) pelo início das suas inspeções, o que não evidencia um sacrifício desmedido e excessivo.
Por outro lado, o facto de o ano inspetivo decorrer de 1 junho a 31 de maio do ano subsequente também não resulta em medida desadequada, desnecessária ou irrazoável, tanto mais que não existe a possibilidade de juízas/es com menor antiguidade os ultrapassarem.
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Parte considerável da solução para a alegada violação dos princípios regentes da administração pública decorre da motivação explanada e do decidido no citado acórdão deste Supremo Tribunal e Secção.
Ainda assim, por se ter por fundamentação não excessiva, salienta-se que aqueles princípios fundamentais da administração pública, ademais de padronizarem a atuação dos respetivos órgãos e agentes, consubstanciam também limites à discricionariedade da interpretação normativa consentida e vinculam a uma atuação pautada pela prossecução do interesse público, mas com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
O legislador constituinte incumbindo a administração pública de prosseguir o interesse público, impôs-lhe a utilização do “meio que represente um menor sacrifício para as posições jurídicas dos particulares” – art.º 266º n.º 1 da Constituição da República (CRP).
Ademais de impor a subordinação à Constituição e à lei, estabeleceu critérios vinculantes da atividade administrativa, estabelecendo, no n.º 2, que “Os órgãos e agentes administrativos (…) devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé”.
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Destarte, um destes parâmetros essenciais por que tem de reger-se a atuação da administração, dos seus órgãos e agentes é o que decorre da estrita observância do princípio da proporcionalidade, (aliás, parâmetro fundamental de toda a atividade jurídica). E que, no que tange especificamente à atividade da administração pública, é desenvolvido no art.º 7.º, n.º 2, do CPA., estabelecendo que as decisões desta “que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar”.
Impõe-se, pois, aos órgãos e agentes administrativos que, na prossecução do interesse público que lhes compete atuar não impunham mais sacrifício de bens ou maior perturbação de interesses legítimos dos administrados que a indispensável à obtenção das finalidades que devem prosseguir.
O ato administrativo que seja excessivo - e sê-lo-á se não respeitar a medida estritamente necessária à obtenção da finalidade visada e o justo equilibro entre os interesses prosseguidos e sacrificados -, será desproporcionado e, por isso, ilegal.
É assim que doutrina e jurisprudência têm vindo a comentar e decidir.
Na doutrina jus constitucional, sobre o princípio da proporcionalidade, escreveram J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira[5] que: -----
“Ele torna claro que no exercício de poderes discricionários não basta que a Administração prossiga o fim legal justificador da concessão de tais poderes; ela deve prosseguir os fins legais, os interesses públicos, primários e secundários, segundo o princípio da justa medida, adoptando, dentre as medidas necessárias e adequadas para atingir esses fins e prosseguir esses interesses, aquelas que impliquem menos gravames, sacrifícios ou perturbações à posição jurídica dos administrados”.
Nas palavras de Maria Lúcia Amaral, “o que o princípio da proibição do excesso postula é que entre o conteúdo da decisão estadual e o fim que ela prossegue haja sempre um equilíbrio, uma ponderação e uma “justa medida”. Não se utilizam canhões para atirar a pardais: as vantagens (obtidas por todos) através da medida estadual devem ser proporcionais às desvantagens que tal medida tenha eventualmente causado a alguns membros da comunidade jurídica, de tal modo que o peso da decisão pública nunca venha a exceder o quantum requerido pela prossecução do seu fim”[6].
Para Luiz S. Cabral de Moncada[7]: ------
“A proporcionalidade compreende três considerandos cumulativos. É necessário que a medida seja adequada ao fim legal de interesse público tido em vista (princípio da adequação), que seja necessária para a respectiva prossecução inviabilizando outras medidas menos gravosas ou intrusivas de entre as medidas possíveis (princípio da necessidade ou indispensabilidade) e que seja proporcional aos benefícios logrados para o interesse público (princípio da proporcionalidade em sentido estrito). Este último princípio requer uma estimativa dita de custos/benefícios entre o sacrifício infligido ao particular e a valia do interesse público assim logrado. Necessidade, adequação e proporcionalidade propriamente dita, eis os critérios a seguir. A polivalência deste critério coloca-o a meio caminho entre a justiça e a eficácia da actividade administrativa. (…)
A proporcionalidade é um critério limitativo do exercício da discricionariedade administrativa a das liberdades afins. Limita a oportunidade ou mérito das escolhas administrativas mas fica longe de o eliminar o que significa que não possibilita um controlo judicial integral da liberdade administrativa. É, a par dos outros princípios gerais de direito, um critério legal de controlo da discricionariedade mas não a reduz a zero (…).”
Na jurisprudência do Tribunal Constitucional “A ideia de «proporção» ou de «proibição do excesso – ideia essa que, em Estado de direito, vincula as ações de todos os poderes públicos – refere-se, (…), «fundamentalmente à necessidade de uma relação equilibrada entre meios e fins: as ações estaduais não devem, para realizar os seus fins, empregar meios que se cifrem, pelo seu peso, em encargos excessivos (e, portanto, não equilibrados) para as pessoas a quem se destinem» (…). Além disso, como se disse, entre muitos outros, no Acórdão n.º 187/2001, «o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adotar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos)”[8]
Por sua vez no Acórdão de 10.06.2003, do Supremo Tribunal Administrativo (STA) sustentou-se: “XII - Por obediência ao princípio da proporcionalidade a Administração deverá escolher dentro dos diversos meios ou medidas idóneas e congruentes do que disponha aqueles que sejam menos gravosos ou que causem menos danos.
XIII - Estamos aqui no domínio do princípio da intervenção mínima por forma a que se consiga compatibilizar o interesse publico e os direitos dos particulares, de modo a que o principio da proporcionalidade jogue como um factor de equilíbrio garantia e controlo dos meios e medidas.”[9]
O Supremo Tribunal de Justiça (STJ), em Acórdão de 20.02.2019, desta Secção, adverte que “O princípio da proporcionalidade não possibilita um controlo judicial integral da liberdade administrativa”.
A administração sempre haverá de ter alguma margem, maior ou menor, de discricionariedade na sua atuação.
O princípio da proporcionalidade constitui-se como um limite ao poder da administração pública de fazer valorações próprias na prossecução do interesse público de que está incumbida, vinculando-a a tomar as decisões e adotar as atuações que sejam necessárias e adequadas àquele escopo, estritamente pautadas pelo justo equilibro entre o interesse público e os direitos e interesses legítimos dos particulares.
Ao tribunal não cabe justapor-se à administração na função de bem administrar, escolhendo a que poderia ser a melhor de entre as possíveis medidas alternativas. Compete-lhe apenas controlar os juízos de necessidade (se aquela medida é a necessária à prossecução do fim público visado), adequação (se é minimamente adequada a atingi-lo) e equilibro (se de entre as possíveis soluções ou atuações é a menos drástica para os direitos ou interesses afetados).
Colhe-se da exposição de motivos da deliberação impugnada que o plano de inspeções que aprovou e que as/os autores contestam visou prosseguir a implementação do princípio da paridade, adotado “com o sentido (…) de todos os juízes com a mesma antiguidade deverem ser inspecionados de modo a poderem concorrer aos movimentos judiciais em plena situação de igualdade classificativa [com o mesmo número de inspeções realizadas e classificações homologadas],(…) de modo a poderem concorrer ao movimento judicial seguinte em total igualdade de inspeções e classificações [excetuando os magistrados que foram alvo de inspeções extraordinárias].
As/os autores não alegam, muito menos evidenciam factos que demonstrem que aquela deliberação tenha lesado grave e insuportavelmente interesses próprios concretos – máxime: que a não inclusão naquele plano de inspeções irá prejudicá-las/os no movimento de juízas/es a ocorrem em 2023 e/ou de concursos.
Acresce que, como vem realçado na informação do Sr. Inspetor, acima transcrita para os factos provados, os autores, “para serem incluídos no indicado Plano de Inspeções teriam que estar há cinco anos, contados até 31.05.2022, sem serem inspecionados ou, dito de outro modo, só poderão ser ali incluídos se, a 31.05.2022, tiverem decorrido cinco anos desde o termo do período abrangido pela anterior inspeção”. Tempo que nenhum deles perfazia naquela data.
Aquando da organização e aprovação do seguinte plano de inspeções do CSM terão decorrido 5 anos e alguns meses sobre a última classificação das/os autoras/es.
Perturbação temporal essa dos interesses das/os autoras/es que sendo necessária à racionalização dos meios que o CSM pode e no novo contexto da organização judiciária deve alocar aos serviços de inspeção das/os juízes não se apresenta desprovida de justificação, num equilibro aceitável entre aquela finalidade e os interesses que as/os autores invocam.
Em conformidade com o exposto, conclui-se que a deliberação impugnada não viola o invocado princípio da proporcionalidade.
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Desenvolvendo os “princípios da justiça e da razoabilidade”, estabelece o art. 8.º do CPA que “A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa.”.
No acórdão do STJ citado em último lugar, sustenta-se que “o princípio da justiça terá que ser - pela sua vacuidade e dificuldade de operacionalização - densificado através de vários outros subprincípios, dos quais aqui apenas poderia ser (dentro do leque de princípios violados invocado pelo Recorrente) o da proporcionalidade. Ora, como acaba de ser exposto, não ocorre a violação deste princípio, e daqui que também não se poderá falar na violação do princípio da justiça”.
Contudo, deve dizer-se, que o princípio da razoabilidade foi sendo esculpido pela doutrina e pela jurisprudência configurando-o como parâmetro de controlo da margem de discricionariedade conferida à administração, surgindo hoje, no CPA, com autonomia relativamente ao princípio da proporcionalidade. Está, isso sim, intimamente associado ao princípio da justiça.
Em apertada síntese, onera a administração a não praticar atos ou adotar medidas que coloquem os particulares numa situação de sacrifício intolerável, mesmo quando existe justificação para a restrição dos seus direitos e interesses legítimos.
Sobre o princípio da razoabilidade, escreveu Luiz S. Cabral de Moncada[10], em anotação ao art. 8.º do CPA: --------
“Da ideia de direito não faz apenas parte a justiça mas também a razoabilidade. Esta não consiste, porém, num valor mas sim numa metodologia de esclarecimento de aporias ou problemas (ratio habilis) que não contam com pontos de partida dogmáticos sólidos e que consequentemente não podem apostar em métodos dedutivos ou experimentais. Mas a razoabilidade permite chegar a soluções defensáveis e, portanto, aceitáveis pela maioria de acordo com a bondade dos argumentos utilizados a seu favor. O critério da razoabilidade surge inovadoramente no código a propósito de diversas questões a solucionar através de um juízo administrativo. O facto de a razoabilidade figurar no código sobretudo a propósito dos prazos a fixar pela Administração no confronto com os interessados não significa que ela não seja um critério geral da conduta administrativa.”
E, ainda que, “A razoabilidade é um critério de aplicação das normas administrativas e do controlo judicial da mesma complementar do da proporcionalidade. Este é analítico da bondade da solução concreta depois de passado o crivo da necessidade, adequação e proporcionalidade (em sentido estrito) da mesma, como se viu, ao passo que a razoabilidade funciona como um critério sintético de avaliação da bondade dos argumentos utilizados em prol da situação concreta a decidir e dos valores presentes.”
Ainda assim dir-se-á, e repetindo, que a ideia de justiça que aqui nos interessa não se confunde com a ideia de legalidade estrita, antes a transcende. Na realidade, e como observado por Freitas do Amaral (ob. cit., p. 107), o princípio da justiça representa a última ratio da subordinação da Administração ao direito, ou seja, representa uma espécie de reserva ou último recurso de juridicidade (sobretudo com enfoque nas exigências inerentes à dignidade humana). Nesta medida, o princípio tem que ser visto como sendo de aplicação muito residual, só podendo ser invocado em situações extremas, ou seja, em situações em que todo o demais ordenamento jurídico não proporciona uma resposta satisfatória. E não já em situações, como é precisamente o caso, em que simplesmente se discorda dos critérios e da decisão da Administração”.
No Acórdão do STJ de 20.02.2019, se vem de citar-se, ademais de aplicar ao princípio da razoabilidade o entendimento interpretativo adotado para o princípio da justiça, acrescentou-se “que, como resulta do art. 8.º, do CPA, não é toda a irrazoabilidade que releva, mas sim a irrazoabilidade manifesta (a que é evidente aos olhos do comum das pessoas, a que salta à vista, a que é gritante). A circunstância de se estar perante uma qualquer solução que, segundo a sensibilidade ou o juízo idiossincrático de cada um, possa acaso ser vista como não sendo a mais razoável, não implica qualquer ofensa ao princípio da razoabilidade.”
O controlo jurisdicional deste princípio, em especial quando em causa esteja a interpretação e aplicação de normas, pode sindicar a correção da hermenêutica, a verificação dos pressupostos de aplicação e se, em face do caso concreto e de todos os factos relevantes dados como provados e das normas aplicáveis, é ou não razoável dentro do leque de interpretações e qualificações que a administração poderia fazer, sob pena de, indo mais além, se lhe substituir[11].
Analisando detalhadamente a deliberação impugnada e respetiva exposição de motivos conclui-se não incorporar uma decisão administrativa manifestamente irrazoável. Ao invés, os argumentos aduzidos na respetiva exposição de motivos, apresentam-se plausíveis visando prosseguir, como se salientou, uma situação de plena paridade das/os juízas/es com a mesma antiguidade para efeitos dos movimentos e concursos.
A não inclusão das/os autoras/esno plano aprovado pela deliberação impugnada, visou que as/os juízas/es dos mesmos cursos de formação sejam incluídas/os no mesmo plano de inspeção e classificadas/os no mesmo ano.
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Por sua vez, do princípio da justiça vincula a administração a tratar – desde logo ao nível do procedimento – justamente todos aqueles com quem se relaciona, não adotando soluções manifestamente incompatíveis com a ideia de Direito, de dever-ser. Assim não serão as interpretações e atuações da administração efetuadas e praticadas no âmbito da margem de discricionariedade que lhe é própria, desde que não resultem em soluções notória e gravemente injustas.
Em linha com a doutrina[12], entende-se que o art.º 8.º do CPA deve ser interpretado com um conteúdo minimalista, residual, impondo à administração o dever de não adotar medidas ou atos manifestamente desrazoáveis, mormente quando interpreta normas jurídicas e/ou efetua as valorações próprias do exercício da sua função ou atividade.
Sustentou-se no Acórdão de 15.03.2001, do STA que o controlo jurisdicional deste princípio está limitado aos “casos de manifesta ou notória injustiça, em que” a solução ou medida adotada “fira aquele mínimo ético de justiça que é património comum da consciência humana e social, isto é, em que o critério usado é manifestamente desacertado e inaceitável”[13].
Contém, pois, um sentido imanente a qualquer relação jurídico-administrativa devendo operar como último garante da obtenção de um resultado justo que, com objetividade, defenda e salvaguarde, os interesses, público e privado, potencialmente, conflituantes.
Perscrutando detalhadamente a deliberação impugnada e a respetiva fundamentação, conclui-se que não viola a ideia de direito.
Não incorpora uma opção que se apresente como manifestamente desacertada notoriamente injusta, mesmo para os direitos e interesse das/os autoras/es.
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O princípio da boa-fé na atuação da administração (e dos particulares) encontra-se concretizando art. 10.º do CPA, estabelecendo: ----------
“1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
2 - No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.”
Importado do direito privado, assumiu-se como princípio norteador da atuação dos órgãos e agentes em todos os procedimentos e nas mais variadas fases referentes à atuação administrativa, vinculando-a/os a estabelecer relacionamentos pautados pela retidão, honestidade e seriedade.
É uma norma de conduta do órgão ou agente administrativo impedindo-o de utilizar artifícios ou qualquer outro meio por forma a ludibriar os particulares.
É um parâmetro de conduta com uma carga ética que onera não somente a administração e seus agentes como também os particulares de quem se exige atuação pautada pela mesma lisura e de maneira a criar confiança recíproca.
Constitui, assim, um limite ao exercício de poderes jurídicos, mas também um limite ao exercício de direitos subjetivos.
Em situações previstas na lei, a boa-fé pode conflituar e mesmo sobrepor-se à legalidade (como sucede em determinadas normas do CPC).
Todavia, quando a administração atua com poderes vinculados, o ato ou procedimento será legal ou ilegal, consoante respeite, ou não, o pertinente quadro rigorosamente desenhado na lei (como sucede com as leis medida)
Pelo que a boa-fé assume relevo quando a Administração age ou procede com poderes discricionários.
A propósito do princípio da boa-fé e da tutela da confiança, escreveu Luiz S. Cabral de Moncada[14]: -------
“A boa-fé distingue-se do princípio geral da tutela da confiança. A protecção que esta merece da ordem jurídica resulta do dever de respeitar a estabilidade de situações favoráveis consolidadas pelo decurso do tempo e não por corresponderem a uma conduta de boa-fé. O facto objectivo do decurso do tempo pode gerar a confiança na perenidade das situações vantajosas independentemente da disposição subjectiva do respectivo beneficiário.
A tutela da confiança é um princípio geral de direito administrativo previsto pelo direito administrativo europeu e que, por ser assim, integra também o património administrativo português. Dá vazão aos muito respeitáveis valores da segurança no trato jurídico. O alcance normativo da boa-fé e da tutela da confiança pode ser, todavia, avesso, efectivamente a má-fé pode sobrepor-se à tutela da confiança e justificar assim, p. ex., que situações aparentemente consolidadas pelo decurso do tempo possam ser postas em causa mediante a prova da má-fé do beneficiário.”
Alegam as/os autoras/es que o CSM, com a deliberação impugnada frustrou as suas “expetativas/confiança, criadas ao longo de cinco anos, após a conclusão do anterior período inspetivo de (…) poderem ser submetidos a uma terceira inspeção” que pretendem alicerçar na norma do art.º 36º n.º 1 alínea b) do EMJ.
Uma das vertentes do princípio da boa-fé é a tutela da confiança que a atuação precedente da administração, sucessivamente reiterada, pode ter gerado, legitimamente, ao particular de que, mantendo-se o marco jurídico que conduz o desenvolvimento do agir administrativo e não se alterando as circunstâncias, prosseguirá com a mesma atuação.
Ora, no caso, o quadro normativo alterou-se com a publicação do novo EMJ, que espaçou mais o período das inspeções, das/os juízas/es, impondo ao CSM a regulamentação do novo regime.
Acresce que a norma invocada pelas/s autoras/es é do novo EMJ que, conforme sinalizado, entrou em vigor um 1 de janeiro de 2020. Como se salienta na informação do Sr. Inspetor sobre a reclamação das/os autoras/es, em 31 de maio de 2022, nenhum/a delas/es havia sido classificado há mais de 5 anos.
Tanto basta para se revelar inconsistente a argumentação de o CSM ter atuado, na vigência do novo EMJ, de maneira que pudessem legitimamente confiar que seriam incluídos no plano de inspeção de janeiro de 2022 a maio de 2023.
Tanto basta para soçobrar a invocada violação do princípio da boa-fé.
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O princípio da igualdade surge consagrado no art.º 13.º da Constituição da República Portuguesa, nos seguintes moldes: -----
“1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei.
2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual”.
Especificamente quanto à atividade administrativa pública, está também consagrado no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa, com explicitado no artigo 6.º do CPA, estabelecendo: “Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.”
De conteúdo pluridimensional, vincula a administração a tratar da mesma maneira as situações que são iguais e a conferir tratamento diferenciado a situações que são diversas.
Na sua vertente negativa proíbe a discriminação.
Viola o princípio da igualdade a medida que estabelecer ou der um tratamento diferenciado para a qual, à luz do objetivo visado, não existe justificação material suficiente.
Na vertente positiva obriga a administração a tomar decisões e adotar atuações que estabeleçam um tratamento desigual para as situações que são materialmente diferentes.
Tratamento materialmente infundado é aquele que se apresenta sem qualquer justificação objetiva e racional.
O princípio da igualdade é também uma norma de interpretação, ação e procedimento limitador da discricionariedade administrativa.
O barómetro para medir da igualdade ou da desigualdade das situações e ajuizar da justificação material do mesmo ou de diferente tratamento é sua a relação de comparabilidade.
Na jurisprudência constitucional, o princípio da igualdade “é um princípio estruturante do Estado de direito democrático e postula, como o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adopção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional. O princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (cfr. por todos acórdão n.º 232/2003, publicado no Diário da República, I Série-A, de 17 de Junho de 2003 e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 56.º Vol., págs. 7 e segs.”[15].
Nas palavras de Luiz S. Cabral de Moncada “A igualdade é pressuposto fundamental da noção de justiça. Exprime um a priori universal que postula o respeito pelo direito de cada um. Integra a noção de justiça comutativa e de justiça distributiva. A primeira tem um significado negativo que consiste em não tratar de modo desigual aquilo que é idêntico (dever de não agir) a segunda um significado positivo que consiste em tratar de modo desigual aquilo que não é idêntico (dever de agir). A igualdade compreende assim a discriminação positiva ou a favor consoante a posição relativa de cada um desde que fundamentada em razões substanciais que justificam a diferença de tratamento para melhor. Através da discriminação a igualdade deixa de ser apenas formal e transforma-se em igualdade material”[16].
Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, com a consagração do princípio da igualdade “Pretende-se, especificamente, salientar a vinculação da Administração Pública, que, nas relações com as pessoas, físicas ou colectivas, deve adoptar igual tratamento. Em termos negativos, o princípio da igualdade proíbe tratamentos preferenciais; em termos positivos, obriga a Administração a tratar de modo igual situações iguais. O princípio da igualdade aponta ainda para o princípio da auto vinculação da Administração, estritamente associado ao princípio da imparcialidade, querendo-se significar com isto a exigência de as normas jurídicas dadoras de poderes discricionários à Administração serem concretizadas consistentemente segundo os mesmos critérios, as mesmas medidas e as mesmas condições a todos os particulares a quem venham a ser aplicadas e se encontrem em situação idêntica.[17]”.
Da motivação do acórdão de 24/02/2022 (processo n.º 26/21....), deste Supremo Tribunal e seção, (que aqui temos vindo a seguir) consta, quanto à alegada violação dos princípios da igualdade e razoabilidade: “Sempre se refira, adicionalmente e por fim, que o alargamento do período inspectivo por norma geral e abstracta não aporta nenhum prejuízo aos senhores juízes, porque sempre terão oportunidade de ser inspeccionados. Não demonstram sequer os Requerentes que possa resultar desse alargamento, em si mesmo, nem a impossibilidade de obtenção de nota meritória, nem a possibilidade de que juízes com menor antiguidade os ultrapassem, nem que lhes vede a possibilidade de serem providos como Juízes Desembargadores (dada as suas antiguidades).”
No caso, as7os autoras/es não concretizam em que medida são discriminadas/os pela não inclusão do plano de inspeções em causa. Não especificam as razões pelas quais a não inclusão naquele plano anual consubstancia um tratamento diferente relativamente a todas/os as/os demais juízas/es dos mesmos cursos de formação. Também não concretizam em que medida a referida não inclusão as/os iria colocar em posição diminuída ou desvantajosa nos movimentos a que, podendo apresentar-se, pudessem vir a concorrer com as/os juízas/es dos mesmos cursos de formação.
Ao invés, a deliberação impugnada, visa precisamente estabelecer paridade de modo que as/os juízas/es do mesmo curso sejam tratadas/os igualitariamente sento todas/os inspecionadas/os e classificadas/os no mesmo ano de inspeções e, assim, se possam apresentar aos movimentos e concursos com o mesmo número de classificações.
Improcede, pois, o alegado desrespeito do princípio da igualdade.
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O art. 3.º, n.º 1, do CPA, concretizando especificamente o princípio da legalidade administrativa, estabelece que “Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins.”.
A atividade da administração pública subordina-se à lei. A vontade do legislador vertida na lei não pode ser desrespeitada pelos órgãos e agentes administrativos.
Através da obediência à lei, o poder legislativo assegura o controlo sobre o poder executivo.
Na expressão do Parecer n.º 2/2001 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, “A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que hoje em dia não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça.[18]”
Algumas leis ou segmentos das mesmas, regulam com tanta minúcia as realidades da vida que preveem que à administração mais não cabe que declarar e atuar em cada caso a prescrição estabelecida no regime legal aplicável. Nessas situações de obediência estrita ao firmado na lei, a administração exerce o que jurisprudência e doutrina definem como “poderes vinculados”.
Outras leis e muitos dos respetivos segmentos permitem ou atribuem à administração, na sua tarefa de aplicação do direito na prossecução do interesse público, uma margem mais ou menos ampla de interpretação e/ou de atuação do regime legal, permitindo-lhe que, na sua aplicação concreta, delimite o sentido e alcance de certas normas ou escolha a atuação que a efetive. Atribuiu-lhe a tarefa não apenas de escolher do conteúdo da medida a adotar, mas também a «determinação de factos e interesses relevantes, à apreciação e ponderação» desses interesses e ainda a «concretização e harmonização dos diversos interesses públicos no caso»[19].
Nestas situações a administração exerce “poderes discricionários” próprios.
Mas não se trata de uma escolha ou atuação arbitrária. A atuação da administração mesmo quando exerce poderes discricionários, ademais de finalística tem de pautar-se por regras e princípios que assumiram foro de pela juridicidade.
Regra geral, a atividade da administração é ao mesmo tempo vinculada à lei e desenvolve-se no exercício da discricionariedade que a lei lhe atribui ou permite.
A atuação da administração no exercício de poderes discricionários não escapa ao controle judicial.
Se ao tribunal não cabe, como se notou, substituir-se à administração pode e se solicitado deve sindicar a validade dos regulamentos e dos atos administrativos, controlando a respetiva juridicidade e, designadamente, para o que aqui releva, se desrespeitam princípios constitucionais e legais que vinculam a atividade da administração pública e a ação dos seus órgãos e agentes.
Na jurisprudência e com plena pertinência para o caso, convoca-se novamente o mencionado acórdão do STJ, de 24/02/2022 (processo n.º 26/21....), atentando-se no seguinte segmento da respetiva fundamentação: -
“6.3. Tal como alegam os Requerentes e Autores Demandantes, aquando da entrada em vigor do NRI e atendendo a que o mesmo não contém uma disposição transitória quanto às situações constituídas em momento anterior à sua vigência, poderão verificar-se casos – como o dos associados da primeira Requerente dos ... (via académica) e ... Cursos de Formação, bem como os demais Requerentes/Autores, que realizaram duas inspecções ordinárias ao abrigo da versão do EMJ vigente antes da Lei 67/2019, detentores de duas classificações de Bom ou superior – em que a terceira inspecção, de acordo com a nova versão decorrente do Regulamento, irá ocorrer apenas quando tiverem 12 anos de exercício de funções e assim após o decurso de 7 anos desde a data da anterior inspecção. Destarte, podemos dar por suficientemente demonstrados os primeiro, terceiro e quarto requisitos supra aludidos (situação de confiança; investimento de confiança; e imputação da situação de confiança à pessoa atingida).
Bem menos linear é o julgamento dos demais requisitos – e, em concreto, do segundo requisito. Na verdade, não se lobriga minimamente preenchida a justificação de confiança, no sentido de que ela seja legítima.
Tenhamos presente que será necessária a existência de uma base legal para fundamentar uma ilicitude subjacente ao acto que violou a tutela de confiança. A mera referência linguística à violação da confiança como equivalendo à ilicitude não é intuitivo: tem de existir, no julgador, uma preocupação em fazer assentar um juízo tão importante como o da ilicitude numa base legal sólida (clara, simples e com uma referência literal evidente). Logo, a ilicitude há-de aferir-se sempre perante um comportamento e uma previsão normativa, pelo que sem a definição normativa prévia não é possível um juízo de ilicitude.
Pretendemos com isto significar que, à partida, a confiança não se pode considerar justificada se não tiver qualquer respaldo na lei. Pois só assim teremos um elemento explicativo susceptível de criar uma convicção – ou crença razoável – na determinação do ente público quanto à sua actuação subsequente.
Assim, na falta de um enquadramento legal objectivo para provocar essa convicção ou crença, não vemos que seja sustentável advogar uma violação da boa fé, radicada em desequilíbrio ou arbítrio nas relações com os Juízes de Direito abrangido pelo NRI, provocados pela ruptura inadmissível e censurável de uma confiança na manutenção ou prolongamento de um certo paradigma na actuação inspectiva.
Por outro lado, como vimos supra, a Entidade Requerida e Demandada estava colocada na situação de observar o princípio de legalidade. Nesta perspetiva, os preceitos do EMJ, na redacção vigente, constituem indício normativo suficiente para considerar improcedente uma pretensão nos termos formulados pelos Requerentes e Autores.
De facto, o princípio da legalidade da Administração, previsto nos arts. 266º, 2, da CRP e 3º do CPA, postula dois princípios fundamentais: o princípio da supremacia ou da prevalência da lei e o princípio da reserva de lei. De uma forma genérica, pode assim afirmar-se que ambos os princípios apontam para a vinculação jurídico-constitucional do poder executivo.
O princípio da prevalência da lei (único que interessa à economia da presente decisão) significa que a lei deliberada e aprovada no Parlamento (ou emitida pelo Governo no exercício de competências legislativas) tem superioridade relativamente a quaisquer actos da Administração Pública (regulamentos, actos administrativos, actos para-regulamentares, actos gerais como circulares e instruções). Trata-se, pois, de um princípio que vincula a administração, em termos tais que a proíbe de praticar actos contrários à lei (proibição de desrespeito da lei) e impõe-lhe mesmo a adopção de todas as medidas necessárias e adequadas ao cumprimento da lei (exigência de aplicação da lei).
Dito isto, vejamos mais de perto (e recuperando alguns argumentos anteriormente sustentados).
Em particular.
Será que existe base legal suficiente para, em termos de crença em comportamento subsequente, traduzir uma justificação para confiança e, desta forma, dar alento à pretensão dos Requerentes/Autores em face do NRI?
Será que o regime legal do NRI atacado na acção se revela desadequado e desequilibrado em face dos interesses públicos prosseguidos em concreto, em particular, a eficiência e a garantia de transparência do poder judicial, em conjugação (e eventual colisão, ainda que em medida infra-hierárquica) com interesses legítimos e posições jurídicas dos juízes abrangidos?
Vejamos um a um os argumentos que se mostram pertinentes.
(i) O momento que dita a aplicação ou não de determinado regime legal de classificação, como vimos, é o momento em que o juiz preenche os requisitos legais para ser inspeccionado.
Entre estes requisitos conta-se a periodicidade. E a periodicidade cogente é a que consta do artigo 36º, 1, a) e b), do EMJ, na redacção vigente à data da publicação do NRI. Estando a periodicidade das inspecções estabelecida na lei, sem que o EMJ tenha estabelecido uma distinção entre os magistrados que foram anteriormente inspeccionados ao abrigo do antigo ou do novo Estatuto, nem consagrado qualquer norma transitória a este respeito, pode deduzir-se que a vontade do legislador foi que todos os juízes passassem a ser submetidos à nova periodicidade das inspecções.
Logo, não se compreende que os Requerentes tivessem uma justificada confiança de que seriam inspeccionados ainda com a periodicidade que constava na anterior redacção do EMJ ou que o CSM não alteraria o regulamento de inspecções em conformidade com a lei em vigor.
(ii) Contrariamente ao alegado nos presentes autos, e salvo erro de análise, os associados da primeira requerente ASJP Juízes do ... Curso normal (via académica) e XXVIII (via profissional) apenas terão os 10 anos de serviço efectivo a 31/05/2022, e apenas irão deter os 5 anos exigidos pela alínea b) do n.º 1 do art. 36º do EMJ depois de 31/5/2022.
Ou seja, à data da aprovação do NRI (e mesmo actualmente) ainda nem preenchiam (nem preenchem ainda) os requisitos para aceder ao direito a que se arrogam.
(iii) Mesmo relativamente aos magistrados que efectivamente se encontram numa situação menos clara, a actuação da Entidade Requerida demonstra uma conduta que permite antever a garantia da salvaguarda das expectativas legítimas dos juízes.
Com efeito, nos esclarecimentos prestados a 30/09/2021 e a 11/10/2021 à Requerente ASJP, foi inequivocamente veiculado o entendimento da Entidade Requerida CSM de que o artigo 13º, 5, do NRI não é aplicável aos juízes com 10 anos de serviço efectivo, ainda não inspeccionados e que constam de planos de inspecção aprovados antes da entrada em vigor do NRI, que são um total de 10 juízes – entendimento que foi já tido em consideração na elaboração do plano inspectivo para 2022/2023, apreciado no âmbito do incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida.
Também foi esse o caso concreto de magistrados que vieram já junto do CSM solicitar a alteração do termo final do seu período inspectivo, a fim de abranger os 12 anos de serviço efectivo e, dessa forma, aumentar a sua probabilidade de obtenção de notação de Muito Bom; foram tais pedidos deferidos, deixando os senhores juízes de constar do plano de 2021 e passando a constar do plano de inspecções de 2022.
Vale isto por dizer que, sem prejuízo da conformidade das normas gerais e abstractas consagradas no NRI, sempre poderá a Entidade Requerida, para as situações individuais e concretas em que a aplicação do regulamento se revele menos clara, emitir actos administrativos a definir a situação administrativa dos juízes inspecciona(n)dos – o que é um argumento de peso.
(iv) Os artigos 13º, 5 e 14º, 1, d), do NRI, aqui visados pelos Requerentes, não impedem os senhores juízes de serem inspeccionados: não só o EMJ estabelece que as inspecções ordinárias se realizam de 5 em 5 anos (art. 36º, 2, c)), como também estatui que as inspecções extraordinárias podem realizar-se, a pedido do juiz, de 3 em 3 anos (art. 36º, 3). Em suma, a possibilidade de serem inspeccionados não lhes é vedada.
Dir-se-á que, dada a redacção do artigo 13º, 5, do NRI, a probabilidade de obtenção da notação de Muito Bom poderá eventualmente aumentar se completarem os 12 anos de serviço efectivo. No entanto, como se refere pelo CSM na Contestação à acção administrativa principal, tal problemática não é nova, pois era comum, na vigência do regulamento dos serviços de inspecção anteriormente em vigor, que os juízes com 9 anos de serviço viessem a pedir para ser inspeccionados quando perfizessem apenas os 10 anos de serviço – e assim também aumentar a probabilidade de obtenção da notação de Muito Bom.
(v) Não é de entender que a nova solução da lei habilitante seja inovadoramente contraditória – e, por essa via, intolerável, desajustada e desadequada aos fins prosseguidos, tendo em conta a sua evolução em confronto com expectativas que fossem de ponderar.
Uma perspetiva diacrónica das sucessivas alterações do EMJ a este respeito permite registar uma tendência inequívoca no alargamento do período de inspecção ordinária: na sua redacção originária, conferida pela L 21/85, de 30 de Julho, assumia-se que a periodicidade das inspecções ocorria de 3 em 3 anos; com a redacção da L 10/94, de 5 de Maio, passou a prever-se que os Juízes de Direito eram classificados em inspecção ordinária a primeira vez durante a sua permanência em comarca de ingresso, uma segunda vez em comarca de primeiro acesso e, posteriormente, em comarcas de acesso final de três em três anos; depois, na redacção dada pela L 143/99, de 31 de Agosto, passou a prever-se que os Juízes de Direito eram classificados em inspecção ordinária, a primeira vez decorrido um ano sobre a sua permanência em lugares de primeiro acesso e, posteriormente, com uma periodicidade, em regra, de quatro anos; finalmente, com a redacção do EMJ dada pela L 67/2019, o legislador estabeleceu, através da conjugação dos artigos 34º, 1 e 3, e 36º, 1, a) e b), do EMJ, que os Juízes de Direito passem a ser inspeccionados no final do primeiro ano de exercício de funções, seguindo-se após os 3 anos de serviço uma inspecção com notação, a segunda inspecção decorrerá passados 4 anos e as seguintes de 5 em 5 anos. Facilmente se conclui que a tendência tem sido no sentido do alargamento da periodicidade da realização das inspecções, nos termos aludidos, mais frequente no início da carreira e a decorrer com maior dilação à medida que o juiz tenha mais antiguidade, maturidade profissional e experiência.
Também do ponto de vista diacrónico esta opção legislativa não pode surpreender: não só o EMJ prevê mesmo o abandono de inspecções ordinárias a juízes que já tenham renovado a notação de Muito Bom (artigo 36º, 2, do EMJ), como a recentemente consagrada existência dos Presidentes dos Tribunais de Comarca permite um acompanhamento mais próximo da actividade dos tribunais e dos juízes, a qual é reportada ao CSM que a acompanha em permanência, quer por via dos Vogais eleitos, quer por via do corpo inspectivo – sendo que esta nova forma de acompanhamento já se encontrava evidenciada no preâmbulo do anterior Regulamento dos Serviços de Inspecção e já revela repercussões em casos concretos.
(vi) Ainda que se verificasse que havia interesses consolidados (que não os há, como vimos) a reclamar uma norma transitória, essa exigência deveria decorrer da lei habilitante. Não existindo tal norma transitória no EMJ, nem uma exigência de que a regulamentação pela Entidade Requerida o estabelecesse e salvaguardasse, não há uma violação de qualquer parâmetro (normativo ou axiológico) estabelecido pela lei habilitante.
E, assim, qualquer suposta violação dos princípios da tutela de confiança, de boa fé ou da proporcionalidade radicaria, no limite, na própria Constituição, o que sempre impediria este Supremo Tribunal de, no âmbito dos presentes autos, declarar as normas suspendendas ilegais com força obrigatória geral. (…)
Estamos assim em condições de concluir que não se verificam os vícios apontados pelos Requerentes, no que respeita às alegações violações da boa-fé, da protecção da confiança e da proporcionalidade-legalidade.”.
O NRI, emitido pelo CSM no exercício da função administrativa que lhe compete, tratando-se de um regulamento, limita-se a executar e complementar as previsões, quanto à avaliação das/os Juízas/es, que o legislador verteu no EMJ, vigente na ordem jurídica desde 1 de janeiro de 2020.
Aqui, como ali, a questão de legalidade que vem suscitada é a mesma. Pelo que acolhendo os fundamentos constantes do citado acórdão do STJ, de 24/02/2022 (proferido no processo n.º 26/21....), conclui-se também neste caso pela improcedência da alegada violação dos princípios da legalidade, boa-fé, igualdade, razoabilidade e proporcionalidade.
*
iii. Da violação do princípio da proibição da eficácia retroativa:
Alegam as/os autoras/es que a aplicação imediata dos artigos 13.º, n.º 5, e 14.º, n.º 1, al. d), do NIR é violadora do princípio da proibição de eficácia retroativa, ínsito nos artigos 141.º do CPA e 2.º da CRP, por não acautelar as situações já constituídas.
Alegam anda, que do mesmo vício padece o art. 33.º do NRI, por consentir aquela aplicação imediata.
Concluem que se impunha a aprovação de norma transitória que determine que “O disposto nos artigos 13º, nº5, e 14º, nº1, alínea d), do presente Regulamento não é aplicável aos juízes de direito com duas classificações, ambas de Bom ou superior, à data da sua entrada em vigor”.”, devendo, consequentemente, os autores ser incluídos no Plano de Inspeções de 2022/2023, com sujeição às regras do Antigo Regulamento de Inspeções.
Contrapõe o réu CSM que aquelas normas regulamentares não foram consideradas no ato administrativo impugnado.
Antes de mais impõe-se realçar que a modificação da periocidade da inspeção dos juízes foi estabelecida pelo legislador na redação do EMJ que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2020. Que as normas questionadas do NRI que executa e complementa esse segmento da lei estatutária não foram declaradas inválidas por este Supremo Tribunal e Secção.
Prosseguindo, nota-se que nos termos da lei – art.º 142º 2 do CPA -, os regulamentos não podem ser derrogados por atos administrativos de caráter individual e concreto. Plasma-se, assim o princípio da hierarquia administrativa.
A regra geral é a de o ato administrativo produzir “os seus efeitos desde a data em que é praticado” – art.º 151º do CPA -, somente podendo ter eficácia retroativa nas situações catalogadas no art.º 156º do mesmo diploma legal.
Como acima se referiu, a deliberação impugnada é um ato administrativo com eficácia constitutiva (executa normas do NRI).
Por sua vez, a proibição da eficácia retroativa dos regulamentos está estabelecida no art. 141.º, n.º 1, do CPA, nos termos seguintes: “Não pode ser atribuída eficácia retroativa aos regulamentos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício.”
Segundo Luiz S. Cabral de Moncada:[20] ------
“A proibição da retroactividade das leis é um princípio constitucional constante do art. 2.º que exprime uma opção fundamental própria do Estado-de-Direito, em homenagem a razões de segurança e de tutela da confiança dos interessados e da comunidade em geral na estabilidade da disciplina jurídica. Se vale para as leis valerá também para os regulamentos por razões de legalidade.Os regulamentos valem, portanto, apenas a partir da sua entrada em vigor. Não se aplicam a factos anteriores a esta nem começam a vigorar diferidamente, ou seja, em momento posterior àquela.
Mas o âmbito do princípio é apenas parcial e não total. A proibição da retroactividade, como fica claro do n.º 1, apenas vale para as normas regulamentares que tenham efeitos lesivos ou restritivos sobre os interessados.
Trata-se de uma consequência do princípio da tutela da confiança, corolário do Estado de Direito. Fora daí nada impede a retroactividade.
Por outro lado, os regulamentos executivos da lei podem ter eficácia retroactiva inclusivamente desfavorável aos interessados se a própria lei a tiver.”
Vale aqui, também a seguinte argumentação constante da fundamentação do acórdão do STJ, de 24/02/2022 (processo n.º 26/21....), no qual, apreciando a mesma questão jurídica, se expendeu: ------
“Para sustentar o seu argumentário, os Requerentes/Autores apontam duas premissas: a de que o NRI tem aplicabilidade retroactiva para momento anterior à entrada em vigor da lei habilitante (EMJ); a de que a inspecção é um direito subjetivo do juiz.
Porém, em bom rigor, nenhuma das premissas se verifica.
Começando precisamente pela última, importa deixar estabelecido que o objectivo basilar da realização de inspecções aos tribunais e ao serviço realizado pelos magistrados não é a satisfação de um direito subjectivo do juiz; ao invés, é antes a satisfação do interesse público associado à eficiência e à garantia de transparência do poder judicial.
Na verdade, o magistrado judicial é o titular de um órgão de soberania, que assegura a administração da justiça em nome do povo. Daí que se compreenda que a realização de inspecções aos tribunais e ao serviço dos magistrados vise, em primeira linha, assegurar que tal administração da justiça é realizada nos mais altos parâmetros, por um lado, e que o magistrado revela um nível de desempenho adequado ao poder que lhe foi constitucionalmente confiado, por outro lado. Por esse motivo se consignou no art. 1º do NRI que as inspecções visam «contribuir para a melhoria da qualidade do sistema de justiça, com especial incidência nas áreas da eficácia, da eficiência e da racionalização das práticas processuais, administrativas e de gestão».
De outra banda, o NRI visa regulamentar as normas legais do novo EMJ, em vigor desde 2020. É a própria lei habilitante, portanto, que tratou de reformular o sistema de avaliação e de procedimento disciplinar, passando as inspecções a ter uma nova periodicidade. E são as normas deste novo EMJ que determinam que desde 2020 a periodicidade das inspeções decorrerá de forma diferenciada. Na certeza, porém, que de nenhuma disposição do EMJ resulta uma distinção entre os magistrados que foram anteriormente inspeccionados ao abrigo do antigo ou do novo Estatuto.
Com efeito, da conjugação dos arts. 34º, 1 e 3, e 36º, 1, a) e b), do EMJ, decorre que os Juízes de Direito são inspeccionados: i) no final do primeiro ano de exercício de funções, sem notação; ii) segue-se após os 3 anos de serviço uma inspecção com notação; iii) a segunda inspecção com notação decorrerá passados 4 anos; iv) e as seguintes de 5 em 5 anos.
É justamente o EMJ que define a periodicidade das inspecções e nele não consta qualquer norma transitória a este respeito.
Logo, pode deduzir-se legitimamente que a vontade do legislador razoável (art. 9º, 3, CCiv.) foi que todos os juízes passassem a ser submetidos à nova periodicidade das inspeções, que é mais frequente no início da carreira e decorre com maior dilação à medida que o juiz tenha mais antiguidade, maturidade profissional e experiência.
Sendo esta a solução, tendo em vista a satisfação do interesse público patente na realização das inspecções ao serviço desempenhado pelos magistrados, não resulta de todo que o NRI tenha pretendido regular, de forma genérica e abstracta e retroactivamente, qualquer situação antes da vigência do EMJ, em contravenção com o estabelecido na lei habilitante.
Dito por outras palavras: o NRI não pretende reportar-se a data anterior àquela a que se reporta a lei habilitante.
Mais: o NRI nem sequer procede à asserção apriorística de que as situações inspectivas ficaram consolidadas pela aplicação da lei (e regulamento) que estavam em vigor à data da última inspecção a que foram submetidos.
Importa aqui fazer notar que o momento que dita a aplicação ou não de determinado regime legal para efeitos inspectivos é o momento em que o juiz preenche os requisitos legais para ser inspeccionado. E entre estes conta-se a periodicidade, actualmente consagrada no art. 36º, 1, a) e b), do EMJ.
Sem prejuízo, novamente aqui importa fazer notar que aquilo contra o que os Requerentes/Autores verdadeiramente se insurgem não é tanto uma violação do art. 141º do CPA, mas o facto de o NRI apenas estabelecer no seu artigo 33º que é imediatamente aplicável, não ressalvando situações anteriores à sua entrada em vigor.
Tudo visto, improcede igualmente esta pretensão.”
Secundando esta interpretação, que se aplica ao caso, conclui-se pela improcedência da alegada violação do princípio da proibição da eficácia retroativa
*
iv. Da omissão regulamentar por insuficiência:
Argumentam, por fim, as/os autoras/es que, em cumprimento com o disposto no art. 141.º, n.º 1, do CPA, impunha-se a previsão pelo NRI de uma norma transitória quanto à aplicação do disposto no art. 13.º, n.º 5, e 14.º, designadamente do seu n.º 1, al. d), por respeito ao disposto no art. 36.º, n.º 1, al. b), do EMJ.
Concluem que ao não o fazer, o réu CSM incorreu em omissão de regulamentação que, em última análise, deverá ser entendida como se tratando de uma insuficiente ou deficiente regulamentação.
Pela similitude desta questão com a decidida pelo acórdão proferido no processo n.º 26/21...., e pela sua acuidade para a questão em epígrafe, transcreve-se da respetiva fundamentação a argumentação seguinte: ---
“Com a total improcedência da pretensão impugnatória, fica igualmente votada ao insucesso a pretensão condenatória, reportada à suposta e alegada omissão normativa.
Por um lado, na medida em que a pretensão dos Requerentes/Autores, com referência à condenação da Entidade Requerida a emitir norma transitória, estava, em bom rigor, dependente da declaração da ilegalidade com força obrigatória geral dos artigos 13º, 5, 14º, 1, d), e 33º, 1, todos do NRI – o que, não sendo concedido, faz cair a pretensão para suprir omissão em face de regulamentos inválidos, mesmo se invocando apenas uma regulamentação insuficiente ou deficiente (cfr. supra, 3.3.).
Por outro lado – e mais decisivamente – porque o que os Requerentes/Autores alegam, para sustentar a admissibilidade do seu pedido condenatório à emissão de normas, é que resulta do art. 33º do NRI a violação do disposto no art. 141º, 1, do CPA. Impunha-se, nessa perspectiva dos Requerentes/Autores, que a previsão pelo NRI de uma norma transitória quanto à aplicação do disposto no art. 13º, 5, e 14º, em esp. n.º 1, al. d), o que, não tendo sido feito, implicaria uma omissão de regulamentação (ou insuficiente ou deficiente regulamentação) em que incorreria a Entidade Requerida.
Sucede que, como vimos e sem mais, não só não se verifica tal violação do disposto no art. 141º do CPA, como nem sequer se verifica uma situação de justificação para a confiança e/ou uma situação regulamentar desproporcionada que os Requerentes/Autores invocam, improcedendo igualmente esta pretensão dos Requerentes.”
Persistindo na reafirmação do entendimento e da argumentação ali adotada, plenamente aplicável ao caso vertente, conclui-se pela improcedência da alegada omissão regulamentar por insuficiência.
Face ao exposto, conclui-se pela total improcedência da presente ação administrativa que as/os autoras/es intentaram neste processo.
E pela consequente absolvição do demandado Conselho Superior da Magistratura dos pedidos aqui formulados pelos/as autores/as.
**
V. Decisão:
Face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça em julgar totalmente improcedente a presente ação administrativa.
*
Valor da ação: € 30. 000,01 (cfr. artigos 34.°, n.ºs 1 e 2, do CPTA).
*
Custas pelas autoras e pelos autores (art. 527.º, n.º 1, do CPC), fixando-se a taxa de justiça em 6 (seis) UCs, de acordo com o art. 7.°, n.° 1, do Regulamento das Custas Processuais e respetiva Tabela I-A anexa a este último diploma.
Lisboa, 30 de maio de 2023
Nuno A. Gonçalves (Juiz Conselheiro relator)
Mário Belo Morgado (Juiz Conselheiro adjunto)
Orlando Gonçalves (Juiz Conselheiro adjunto)
Ricardo Costa (Juiz Conselheiro adjunto)
Ferreira Lopes (Juiz Conselheiro adjunto)
António Magalhães (Juiz Conselheiro adjunto)
Rijo Ferreira (Juiz Conselheiro adjunto)
Maria dos Prazeres Beleza (Juíza Conselheira presidente)
____________________________________________________
[1] “Direito Administrativo, “lições aos alunos do curso de Direito, em 1988/89”, volume III, Lisboa 1989, págs. 303 e 304.
[2] http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/94e6bd3bcab19a408025843f004b7f42
[3] No mesmo sentido, veja-se também, mais recentemente, o Acórdão do STJ de 20/02/2019, processo n.º 68/18.3YFLSB e o Acórdão do STJ, de 24/10/2019, processo n.º 67/18.5YFLSB, ambos consultáveis em www.dgsi.pt.
[4] http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/da8b9cca1f9c2921802587f40041179c
[5] “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Volume II, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, 2010, pág. 801.
[6] A Forma da República – Uma Introdução ao estudo do Direito Constitucional, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, pag 186.
[7] “Código do Procedimento Administrativo”, Anotado, 3.ª edição, Quid Juris Sociedade Editora, 2019, pág. 95, 96 e 97.
[8] Acórdão n.º 846/2014, disponível em www.tribunalconstitucional.pt., citado no Acórdão n.º 222/2016, consultável no mesmo link.
[9] Sumário consultável em:
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d91f021221d2fdde80256d55003780fd?OpenDocument
[10] “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 3ª Edição, Revista e Actualizada, Quid Juris Sociedade Editora, 2019, pág. 99.
[11] Juliana Ferraz Coutinho, Procedimento Administrativo, Os princípios da justiça, da razoabilidade e da proporcionalidade, CEJ, setembro de 200º, pag. 50.
[12] M. Aroso de ALMEIDA, O Princípio da Razoabilidade como Parâmetro de Atuação e Controlo da
Administração Pública, Almedina, Coimbra, 2020, pgs. 101/107
[13] Proc. 044018, in www.dgsi.pt.
[14] “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 3.ª Edição revista e atualizada, Quid Juris Sociedade Editora, 2019, pág. 106.
[15] – cfr. Acórdão do TC nº 437/2006, relatado pelo Conselheiro Vítor Gomes (Processo n.º 349/05), acessível em www.dgsi.pt (http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20060437.html)
[16] Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª Edição, Revista e Actualizada, Quid Juris Sociedade Editora, 2019, pág. 90.
[17] – cfr. J. J. Gomes Canotilho/ Vital Moreira (“Constituição da República Portuguesa Anotada” Volume II, 4ª edição, 2010, Coimbra Editora, pág. 801)
[18] In http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/6be0039071f61a61802568c000407128/9c4c61a7f8e8291b802569d5003bb14c?OpenDocument
[19] António A. Costa, A Erosão do Princípio da Legalidade e a Discricionariedade Administrativa, 2012, pag. 7/8, in www.cedipre.fd.uc.pt (citando e seguindo Vieira de Almeida, “O Ordenamento
Jurídico Administrativo Português”, loc. cit. na nota 4, pág. 38.
[20] “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 3.ª Edição revista e atualizada, Quid Juris Sociedade Editora, 2019, pág. 447.