| 91/18.8YFLSB |  |
INCOMPETÊNCIA
PROCEDIMENTO CRIMINAL
PROCEDIMENTO DISCIPLINAR
PRAZO DE PRESCRIÇÃO
CONTAGEM DE PRAZOS
SUSPENSÃO DA PRESCRIÇÃO
INQUÉRITO
DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
JUÍZ DESEMBARGADOR
DIREITO ADMINISTRATIVO – DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS / RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO.
- Abel Antunes e David Casquinha, Direito Disciplinar Público, Comentário ao Regime Jurídico-Disciplinar da LTFP, Rei dos Livros, setembro de 2018, p. 42 e ss.;
- J. M. Nogueira da Costa, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas e Normas Disciplinares do Estatuto do Ministério Público, SMMP, p. 17 e 77;
- João Caupers e Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª edição, Âncora Editora, p. 252/253;
- Luiz S. Cabral de Moncada, Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 3ª edição, Revista e Atualizada, Quid Juris 2019, p. 302;
- Luiz S. Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo, Anotado, 3.ª edição, Quid Juris, p. 541/544;
- Mário Esteves de Oliveiras, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, Reimpressão, Almedina, 1998, p. 368;
- Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Comentários à Lei do Trabalho em Funções Públicas, 1º volume, 2014, Coimbra Editora, p. 513;
- Vasco José da Silva Cavaleiro, in http://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/52128/1/Vasco%20Jos%c3%a9%20da%20Silva%20Cavaleiro.pdf e Almedina 2018.
ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS (EMJ): - ARTIGOS 135.º, N.º 1, 168.º, N.º 5 E 175.º.
CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (CPTA): - ARTIGOS 37.º E 191.º.
LEI GERAL DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA (LGTFP): - ARTIGO 178.º, N.º 2.
CÓDIGO CIVIL (CC): - ARTIGO 279.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
- DE 22-02-2017, PROCESSO N.º 17/16.3YFLSB;
- DE 21-03-2019, PROCESSO N.º 30/18.6YFLSB, AMBOS IN WWW.DGSI.PT.
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ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
- ACÓRDÃO N.º 11/83, IN DR N.º 242/1983, SÉRIE I DE 20-10-1983, P. 3622/3636;
- ACÓRDÃO N.º 862/2013, DE 19-12-2013, IN DR N.º 4/2014, SÉRIE Iª, DE 07-01-2014;
- ACÓRDÃO N.º 572/2014, DE 30-07-2014, IN DR, N.º 160/2014, SÉRIE IIª, DE 21-08-2014.
I - A remissão efetuada pelos arts. 168º, n.º 5, e 178º, ambos do EMJ, para o regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, deve ser lida, em sintonia com o disposto no art. 191.º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica para o regime deste Código.
II - Assim, essa remissão é agora feita para a nova acção administrativa – arts. 37.º e ss. do CPTA.
III - Nos termos do art. 135.º, n.º 1, “a contrario”, do EMJ, o facto de o arguido não ter sido ouvido no processo de inquérito, prévio ao procedimento disciplinar, não constitui qualquer nulidade, apenas determinando-se não valer o inquérito como a parte instrutória do procedimento disciplinar.
IV - O ato de ratificação-sanação substitui o ato sanado na ordem jurídica e determina a perda do objeto do recurso contencioso que contra ele tenha sido interposto.
V - A ratificação é o ato administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia.
VI - A sanação de atos administrativos tem efeitos retroativos à data dos atos sobre que incidem ou a que respeitam, tratando-se da prática de um ato novo que elimina os efeitos já produzidos de um ato primário anterior inválido.
VII - A eliminação retroativa destes efeitos é, aliás, indispensável para que o que ficou do ato primário ilegal possa ser precisamente aproveitado para a prática de um ato novo sanado.
VIII - A jurisprudência da Seção do Contencioso, do STJ, tem entendido, pacífica e uniformemente, que o que releva para o efeito de contagem do prazo de prescrição, no que à instauração do procedimento disciplinar diz respeito, é o conhecimento da infração e não a suspeita da mesma, ou seja, esta contagem apenas se inicia quando o Plenário do CSM tiver real e efetivo conhecimento do facto e do circunstancialismo que o rodeia, de molde a poder fazer o seu enquadramento como ilícito disciplinar, sendo, pois, insuficiente uma mera participação ou denúncia não suficientemente concretizada.
IX - Os juízes não estão sujeitos a qualquer poder hierárquico; sendo que é ao Plenário do CSM que legalmente incumbe o exercício da ação disciplinar relativamente aos Juízes Desembargadores.
X - O prazo de 60 dias estabelecido no n.º 2, do art. 178.º, da LGTFP, não é um prazo que se inclua no conceito de prazo procedimental, pelo que, sendo esse prazo tido pela lei como condição de exercício (fator de caducidade ou de prescrição) do direito ou da posição jurídica, é um prazo substantivo, não se suspendendo aos sábados, domingos e feriados, devendo ser contado de acordo com a regra do art. 279.º, do CC.
Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça
I - Relatório:
I
1) - AA, Juiz ..., no Tribunal da Relação de ..., interpôs “recurso”[1], agora, “ação administrativa de impugnação de ato administrativo”da deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura, realizado em 2018.10.30, que converteu em processo disciplinar o processo de Inquérito n.º 2016-347/N ao abrigo do disposto nos artigos 164º, n.º 1, e 168º, n.º 1, ambos do Estatuto dos Magistrados Judiciais[2], aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho.
II
Requerimento inicial:
O Demandante alegou o seguinte:
Foi-lhe instaurado, em 30.10.2018, Procedimento Disciplinar com o n.º 2018-370/PD, através da conversão do Processo de Inquérito n.º 2016-347/IN.
Contudo, nessa data, o direito de lhe instaurar procedimento disciplinar havia prescrito em 01.06.2017, de acordo com o disposto no artigo 178º[3], da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas[4], pela Lei n.º 35/2014, de 30 de junho, com sucessivas alterações, sendo que a última alteração foi efetuada pela Lei n.º 6/2019, de 14/01.
Tendo o processo de inquérito sido aberto em 03.10.2016 e aplicando-se o tempo de suspensão máxima [6 meses], em 03.04.2017 terminou a sua suspensão e em 03.06.2017 caducou o direito de lhe instaurar procedimento disciplinar [60 dias após o fim da suspensão], pois o conhecimento da infração disciplinar ocorreu, no caso concreto, em 03.10.2016, data em que se verificou “a extração da certidão do processo-crime e consequente abertura do procedimento inquérito”.
Ora, o Conselho Superior da Magistratura, após tomar conhecimento dos factos geradores de uma eventual sanção disciplinar, deixou transcorrer o período durante o qual tinha que ter instaurado o respetivo processo.
Daí que se fale de uma prescrição com natureza de caducidade, pois perde-se o prazo de exercício desse direito.
Acresce que o processo de inquérito encontra-se delimitado por um período temporal de 6 meses, o qual, foi aqui largamente ultrapassado, razão pela qual o processo estava prescrito.
Relativamente à própria instauração do processo de inquérito, exige-se que o mesmo seja utilizado para desenvolvimento de diligências de investigação, que permitam concluir pela existência, ou não, de infracões disciplinares.
Ora, no caso, “a única coisa que foi concluída foi um “copy paste” do despacho de indiciação do processo-crime para o despacho de instauração de procedimento disciplinar”.
Conclui-se, pois, que o processo de inquérito n.º 2016-347/IN não teve nenhum outro propósito a não ser o de estender desmesuradamente o processo disciplinar, pelo que, em rigor, não podia o processo ter sido suspenso pelo período legalmente admitido para efeitos de processo de inquérito, razão pela qual o direito de instauração do procedimento disciplinar prescreveu em 03.12.2016, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 178.° da LGTFP, aplicável “ex vi” dos artigos 32.° e 131.° do EMJ.
A admitir-se, de outra forma, ou seja, que os prazos contidos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 178.° da LFTFP, se possam estender, para lá do que a própria lei limita, é admitir-se, de igual forma, uma completa falta de proteção aos direitos de defesa do arguido, o que viola os princípios da segurança e da confiança jurídica subjacentes ao Estado de Direito Democrático (artigo 2.° da CRP), da legalidade (artigo 29.° da CRP), e os direitos de defesa do Arguido (artigo 32.°, n.º 1, da CRP).
*****
Por outro lado, alega que, mesmo que o conhecimento da infração se tenha verificado em 06.02.2018, data em que o Conselho Plenário ratificou o despacho do Exmo. Juiz Conselheiro Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura que tomou posição sobre a sua suspensão preventiva de funções, também já havia prescrito o direito a instaurar-lhe procedimento disciplinar.
Aduz, para tal, a incompetência daquele para proferir o despacho ratificado (vício da incompetência).
Com efeito, nos termos das normas conjugadas dos artigos 111º, 149º, alínea a), 151º, alínea a), e 158º, “a contrario”, todos do EMJ, a competência para a instauração de procedimento disciplinar aos Juízes das Relações pertence ao Conselho Plenário e não é delegável.
Ora, sendo assim, a ratificação do mencionado despacho não produz efeitos desde a data da sua prolação, mas apenas a partir da data da ratificação pelo que, para efeitos da prescrição, o despacho do Exmo. Juiz Conselheiro Vice-Presidente é irrelevante.
*****
Por último, e também por mera cautela, a decisão que lhe foi notificada, ou seja, a proferida em 30.10.2018, é nula, por violação do disposto no artigo 135º, n.º 1, do EMJ.
Na verdade, dispõe este normativo que o CSM pode deliberar que o processo de inquérito constitua a parte instrutória do procedimento disciplinar, se se apurar a existência de infração e desde que o arguido tenha sido ouvido.
Ora, não basta, segundo ele, que o arguido seja ouvido pois também tem que ter a possibilidade de se defender.
A audiência do arguido é, pois, condição prévia da conversão do processo de inquérito em procedimento disciplinar.
No caso concreto, o Demandante nunca foi ouvido e nunca se pôde defender, pelo que, sendo a estrutura do inquérito “fixados em termos reflexos à do processo disciplinar” é nula a decisão em causa, ou seja, a que ordenou a conversão em processo disciplinar do processo de Inquérito n.º 2016-347/N.
Termina pedindo:
a. Se declare a prescrição do direito de instauração do procedimento disciplinar, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 178.° da LGTFP, aplicável “ex vi” dos artigos 32.° e 131.° do EMJ, e, por conseguinte, a extinção de responsabilidade disciplinar do Arguido, levantando a medida de suspensão preventiva e funções;
Caso assim não se entenda, o que por mera cautela de patrocínio se concebe, sem se conceder, requer-se:
b. Se decrete a nulidade da deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 30.10.2018 mediante a qual se determinou a conversão do processo de inquérito em processo disciplinar, por violação do disposto no artigo 135.°, n.º 1 e artigos 110.° e seguintes “ex vi” do artigo 133.°, todos do EMJ, com todos os efeitos legais daí decorrentes;
Em qualquer caso:
c. Se declare as inconstitucionalidades invocadas por violação dos dispositivos constantes dos artigos 2.°, 18.°, 29.° e 32.°, N.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
III
Resposta do CSM:
Na sua resposta o Demandado Conselho Superior da Magistratura alegou, em síntese, o seguinte:
Ao contrário do que alega o Demandante, na situação vertente o Conselho Plenário - com competência para determinar a instauração de processo disciplinar - apenas tomou conhecimento da infração em 06.02.2018, quando tomou conhecimento dos factos constantes da certidão do inquérito criminal e deliberou ratificar a sua suspensão preventiva.
. Na verdade, quando foi instaurado o processo de inquérito, em 03.10.2016, existiam apenas meras notícias jornalísticas, veiculadas pela comunicação social, sem concretização fáctica, completamente distintas do quadro factual que chegou mais tarde ao conhecimento do Conselho Plenário e que determinou a instauração do procedimento disciplinar.
Acresce que, formalmente, também não assiste razão ao Demandante pois mediante o despacho proferido em 16.01.2017, o inquérito instaurado em 03.10.2016 ficou a aguardar o desenvolvimento do referido processo-crime e, apenas com o conhecimento do Conselho Plenário, em 06.02.2018, da certidão extraída do inquérito do processo-crime, cessou tal sustação, passando a aplicar-se a suspensão por 6 meses do prazo de 60 dias para a instauração do processo disciplinar (artigos 178.º, n.ºs 2 e 3, da LGTFP).
Ora, considerando o conhecimento da infração em 06.02.2018, o prazo para o exercício do direito de instaurar procedimento disciplinar terminou a 5 de outubro de 2018, devendo considerar-se o direito prescrito a 6 de outubro de 2018.
****
Acresce que, como resulta da factualidade relevante, a decisão de instaurar processo disciplinar foi tomada por despacho do Exmo. Vice-Presidente do CSM, em 01.10.2018, que não dispunha (e continua a não dispor) de poderes próprios nem delegados para a tomada de tal decisão, ou seja, como não tem competência para instaurar procedimento disciplinar, carece o seu despacho de suprimento da invalidade por incompetência relativa para a prática de ato, o que veio a acontecer mediante a sua ratificação pelo Plenário do CSM, órgão competente para o efeito.
De acordo com o artigo 164º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo[5], aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro, “em caso de incompetência, o poder de ratificar o ato cabe ao órgão competente para o efeito”, sendo que são aplicáveis à ratificação dos atos administrativos as normas que regulam a competência para a anulação administrativa dos atos inválidos.
No caso da ratificação, de acordo cm o artigo 164º, n.º 5, do CPA, os seus efeitos retroagem à data do ato a que respeita, pelo que o ato a ordenar a instauração do presente procedimento disciplinar foi praticado em 01.10.2018, portanto, antes de decorrido o prazo para o exercício desse direito, admitindo que a sua prescrição se verificava em 06.10.2018.
Ora, a deliberação proferida em 30.10.2018 pelo Conselho Plenário do CSM, ratificou o despacho do Vice-Presidente do CSM, que concordou com o teor da proposta do Senhor Inspetor Judicial Extraordinário, no que respeita à instauração de procedimento disciplinar.
Contudo, o despacho do Vice-Presidente do CSM não foi ratificado na íntegra, pois o Plenário do CSM apenas ratificou a parte em que se ordenou a instauração do procedimento disciplinar ao Demandante.
Com efeito, não ratificou a parte relativa à suspensão do procedimento disciplinar até ao trânsito em julgado da decisão final que venha a ser proferida no processo criminal.
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Por outro lado, o facto de na deliberação que ratifica o despacho de instauração de processo disciplinar se referir "conversão do inquérito em processo disciplinar" é irrelevante, porquanto tal só releva para os efeitos do disposto no artigo 135.º do EMJ, isto é, se se pretender que o inquérito constitua a parte instrutória do processo disciplinar.
Contudo, no caso concreto não foi determinado o aproveitamento do inquérito.
Assim sendo, fica também prejudicada a procedência da alegada nulidade da conversão do inquérito em processo disciplinar, por pretensa falta de audição do arguido.
Com efeito, não sendo aproveitado o processo de inquérito não é obrigatório ouvir o Demandado.
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Termina pedindo que se julgue improcedente “o presente recurso contencioso” [ação administrativa de impugnação de ato administrativo].
IV
Alegações:
Notificados o Demandante e o Demandado, nos termos e para os efeitos do artigo 176º, do EMJ, alegaram os dois reafirmando o que já haviam dito no requerimento inicial e na resposta ao mesmo, e rebateram, respetivamente, o que o CSM invocou na sua resposta e o alegado pelo Demandante.
Notificado o Mº Pº para alegar, a Exma. Senhora Procuradora-Geral Adjunta, junto deste Supremo Tribunal de Justiça, apresentou doutas e proficientes alegações no sentido de se julgar a presente ação totalmente improcedente.
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Alegações do Ministério Público:
Nas suas alegações consta o seguinte.
Sobre a "prescrição da infração disciplinar e do procedimento disciplinar", dispõe o artigo 178.° da LGTFP, que “o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico” (n.º 2) e que os prazos prescrícionais suspendem por um período até seis meses, a instauração de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável (n.º 3).
Ora, a parte final do n.º 2 deste art.º 178.° ("...por qualquer superior hierárquico") não é subsidiariamente aplicável ao caso ora em apreço não só face à inexistência, no seio da Magistratura Judicial, de superiores hierárquicos (antes são, os Juízes, "independentes", tal como definido no art.º 4.° do EMJ), mas também porque, nesta matéria, inexiste qualquer lacuna no EMJ já que prevê expressamente, este diploma, qual o órgão/entidade com competência para o exercício da ação disciplinar.
Estando em causa – como está – um Juiz ..., “compete ao Plenário do Conselho Superior da Magistratura” exercer a ação disciplinar, como resulta das disposições conjugadas dos artigos 151.°, alínea a), e 149.°, alínea a), ambos do EMJ.
Assim, o conhecimento da infração pelo Conselho Plenário do CSM só ocorreu em 06 de Fevereiro de 2018, quando tal órgão tomou conhecimento da certidão extraída do processo-crime – fls. 45/46.
Quanto ao segmento da norma “conhecida a infração”, esse conhecimento respeita à infração e não a factos, a significar que se exige um juízo fundado sobre a relevância jurídico-disciplinar do “facto” e não o mero conhecimento do mesmo.
Ora, no caso em apreço, as notícias do jornal “Correio da Manhã” e do canal televisivo “CMTV”, muito embora divulgando factos graves, eram meras notícias da comunicação social, não contendo elementos para se formar então qualquer juízo fundado quanto à relevância jurídico-disciplinar dos factos comunicados e quanto à sua correspondência com a realidade, razão pela qual foi determinada, então, a instauração de inquérito – cf. fls. 9 do processo apenso.
Acresce que, havendo conhecimento da pendência de inquérito criminal, é normal que o inquérito prévio disciplinar aguardasse a tramitação daquele, o que veio a ser determinado em 16.01.2017, tendo consequentemente o inquérito ficado suspenso, assim se mantendo até ao conhecimento da certidão do inquérito crime.
Dispõe o artigo 3.°, da Lei Preambular da LGTFP, que “Os prazos previstos na LGTFP contam-se nos termos do Código do Procedimento Administrativo”.
Assim, os prazos de 6 meses e 60 dias a que se referem os n.ºs 2 e 3 do artigo 178.°, da LGTFP serão contados em dias úteis, nos termos do disposto nas alíneas b) e c) do artigo 87.°do CPA pelo que, em 30 de Outubro de 2018, não havia ainda decorrido o prazo de prescrição da instauração do procedimento disciplinar.
Porém, considerando-se que o artigo 3º, da Lei Preambular, não se aplica aos prazos substantivos, contados estes nos termos do artigo 279.° do Código Civil, nem assim se verifica no caso a prescrição do direito à instauração do procedimento disciplinar.
Ora, tendo o conhecimento da infração sido obtido em 06.02.2018, o prazo para o exercício do direito a instaurar procedimento disciplinar, tido como prazo substantivo (6 meses e 60 dias) terminaria em 08.10.2018 já que o dia 5 de Outubro, sexta-feira, foi feriado (seguido de sábado e domingo) pelo que, nos termos do disposto na alínea e) do artigo 279.° do CC, o último dia do prazo se transferiu para o 1.° dia útil seguinte.
Sucede que o procedimento disciplinar foi instaurado em 01.10.2018, antes portanto do decurso do prazo de prescrição, pois “a ratificação retroage os seus efeitos à data dos atos a que respeita”, como decorre do n.º 5 do artigo 164.° do CPA.
Tendo o procedimento disciplinar sido instaurado em 01.10.2018, não ocorreu a invocada prescrição do direito à instauração do procedimento disciplinar.
Afirma, também, que o Demandante invoca a nulidade da deliberação do Plenário do CSM de 30.10.2018, por falta de audição do arguido no decurso do inquérito, considerando que tal audição é imposta, no âmbito do inquérito, por força do argo 135.°, N.º 1, do EMJ.
Neste sentido o elemento literal daquela norma ao prever, como uma possibilidade que, caso o arguido tenha sido ouvido, o processo de inquérito constitua a parte instrutória do processo disciplinar, a significar, a “contrario sensu” que, caso o arguido não tenha sido ouvido, nunca o processo de inquérito pode constituir a parte instrutória do processo disciplinar.
Sendo esta a consequência da não audição do arguido no âmbito do inquérito – não poder este constituir a parte instrutória do procedimento disciplinar – não se verifica a invocada nulidade.
Mostram-se colocadas as seguintes questões:
1. Prescrição do procedimento disciplinar;
2. Vício da incompetência;
3. Nulidade da conversão do processo de inquérito em processo disciplinar;
4. Inconstitucionalidades invocadas, por violação dos artigos 2º, 18º, 29º e 32º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
Da ação de impugnação:
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação:
a). De facto:
Mostram-se provados, com relevância para apreciação das questões em causa, os seguintes factos [com base nos documentos juntos por ambas as partes]:
1. Em 03.10.2016, o Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM proferiu o seguinte despacho:
“Tendo em conta a gravidade dos factos noticiados pelo jornal ..., na sua edição do passado dia 1 do corrente mês de outubro, bem como, no mesmo dia, a partir das 23h30m, pela estação televisa ..., alegadamente praticados pelo Senhor ... AA, determino a instauração de inquérito.
Designo Inspetor Judicial Extraordinário o Exmo. Senhor Conselheiro Dr. ....”
2. Este processo ficou com o n.º 2016-347/IN.
3. Em 16.01.2017, o Exmo. Senhor Inspetor proferiu o despacho infra descrito:
“É do meu conhecimento pessoal, pelo que tem sido noticiado pela imprensa estar em curso procedimento criminal com objeto conexo com os factos em causa, aguarde-se o normal desenvolvimento do processo-crime.”
4. Tendo tomado conhecimento dos factos apurados no Inquérito Criminal n.º 19/16.0YGLSB, o Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM proferiu, em 02.02.2018, este despacho no Inquérito n.º 2016-347/IN:
“(…)
4. Tudo visto, e depois de ouvidos todos os membros do Conselho, determina-se a imediata suspensão preventiva do Juiz ... AA do exercício das suas funções, a executar de imediato, por imperativo de relevante interesse público, pelo período de 60 dias.
Dê conhecimento ao Senhor Juiz ... visado, ao Senhor Vogal da área da Relação de ... e ao Senhor Inspetor Judicial já nomeado, do teor do presente despacho.
Comunique ao Senhor Juiz Presidente da Relação de ... a suspensão preventiva ora determinada, para que, com urgência, diligencie pelas necessárias medidas.
No prazo de 30 dias, deverá o Senhor Inspetor Judicial informar da necessidade eventual de prorrogação da suspensão ora determinada.”
5. Na sessão realizada em 06.02.2018, o Plenário do CSM deliberou:
“Tudo visto, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura delibera ratificar os despachos de suspensão preventiva de funções dos Juízes ...es (…) e AA, proferidos pelo Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura no passado dia 02.02.2018.”
6. Depois de ter elaborado o Relatório Final no processo de Inquérito o Exmo. Inspetor Extraordinário, propôs, em 29.09.2018, ao CSM o seguinte:
a. “A instauração de procedimento disciplinar ao Juiz ... AA;
b. A imediata suspensão desse mesmo procedimento disciplinar até ao trânsito em julgado da decisão final que venha a ser proferida no processo criminal originada o inquérito com o n.º 19/16.0YGLSB.”
7. Em 01.10.2018, o Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM proferiu o despacho que se segue, depois de apreciado o Relatório Final e perante a proposta do Exmo. Senhor Inspetor Extraordinário:
“Concordo com o teor do relatório final apresentado pelo Exmo. Inspetor Extraordinário e, em consequência:
a) Determino a instauração de procedimento disciplinar ao Juiz ... AA;
b) Determino a imediata suspensão desse mesmo procedimento disciplinar até ao trânsito em julgado de decisão final prolatada no processo criminal originado no inquérito com o n° 19/16.0YGLSB.
À ratificação.”
8. Na sessão do Plenário do CSM, realizada em 30.10.2018, foi deliberado:
“[P]or unanimidade ratificar o despacho do Exmo. Sr. Vice-Presidente deste Conselho de 01-10-2018, que concordou com o teor da proposta do Exmo. Sr. Inspetor Judicial Extraordinário, Juiz Conselheiro Dr. ..., relativamente à determinação da conversão do processo de inquérito n.º 2016-347/IN em processo disciplinar ao Exmo. Sr. Juiz ... Dr. AA.
Mais foi deliberado por unanimidade, remeter os autos ao Exmo. Sr. Inspetor Judicial Extraordinário, Juiz Conselheiro Dr. ..., para prosseguir com a instrução dos mesmos.”
VII
Sendo esta uma “ação de impugnação de ato administrativo” o âmbito, objeto e limites da impugnação estão definidos nos artigos 95º, n.º 3, do CPTA – “O Tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado (,,,) e deve identificar a existência de causas de invalidades diversas das que tenham sido alegadas (…).
Há que conhecer de questões, e não das razões, argumentos ou fundamentos que às questões subjazem.
As questões aqui a resolver são as que foram colocadas pelo demandante, pelo demandado, e pelo Mº Pº, no exercício do poder processual que lhe é conferido pelos artigos 173º, n.º 1, e 176º, ambos do EMJ, e do artigo 85º, do CPTA.
Começar-se-á a conhecer das questões (1^a 3ª) pela ordem inversa da que foi colocada pelo Demandante devido à, eventual, prejudicialidade entre elas.
ASSIM:
VII a)
1) – Nulidade da conversão do processo de inquérito em processo disciplinar:
Alega o Demandante que a decisão do Plenário de 30.10.2018, ao determinar a conversão do processo de inquérito n.º 2016-347/IN em processo disciplinar ao Exmo. Sr. Juiz ... AA é nula, porque o Demandante nunca foi ouvido e nunca se pôde defender.
Na verdade, da matéria de facto dada como provada consta que na sessão do Plenário do CSM, realizada em 30.10.2018. foi deliberado, por unanimidade ratificar o despacho do Exmo. Sr. Vice-Presidente deste Conselho de 01-10-2018, que concordou com o teor da proposta do Exmo. Sr. Inspetor Judicial Extraordinário, Juiz Conselheiro. ..., relativamente à da determinação da conversão do processo de inquérito n.º 2016-347/IN em processo disciplinar ao Exmo. Sr. Juiz ... AA.
Ora, dispõe o artigo 135º, n.º 1, do EMJ, que “se apurar a existência de infração o Conselho Superior da Magistratura pode deliberar que o processo de inquérito ou a sindicância em que o arguido tenha sido ouvido constitua a parte instrutória do processo disciplinar”.
No caso concreto, a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 30.10.2018 versou especificamente sobre a ratificação do despacho do Vice-Presidente, do mesmo Conselho, de 01.10.2018, que, concordou com o teor da proposta do Inspetor Extraordinário, Juiz Conselheiro ..., em relação à instauração de procedimento disciplinar ao Juiz AA.
Efetivamente, o sobredito Inspetor Extraordinário propôs, em 29.09.2018, ao CSM “a instauração de procedimento disciplinar ao Juiz ... AA” e, em 01.10.2018, o Senhor Vice-Presidente do CSM, concordando com a proposta efetuada pelo mesmo Inspetor Extraordinário determinou, “a instauração de procedimento disciplinar ao Juiz ...”.
Assim deduz-se da deliberação de 30.10.2018, conjugada com o despacho do Vice-Presidente do CSM de 01.10.2018, e com a proposta do Inspetor Extraordinário em 29.09.2018, que o inquérito em causa não constitui a parte instrutória do processo.
Com efeito, ao ordenar-se a remessa dos autos ao Exmo. Sr. Inspetor Judicial Extraordinário, Juiz Conselheiro ..., para prosseguir com a instrução dos mesmos, significa que o processo de inquérito não constitui a instrução, pois, caso contrário, a parte instrutória não teria de prosseguir, dado que o inquérito a tinha substituído.
Por outro lado, numa interpretação “a contrario” do artigo 135º, n.º 1, do EMJ, resulta que o facto de o arguido não ter sido ouvido no processo de inquérito não constitui qualquer nulidade, apenas determinando que ele não possa valer como a parte instrutória do procedimento disciplinar.
Não se verifica, assim, a invocada nulidade.
VII b)
2) - Vício da incompetência:
Sobre esta questão alega o Demandante que, mesmo que o conhecimento da infração se tenha verificado em 06.02.2018, data em que o Conselho Plenário ratificou o despacho do Exmo. Juiz Conselheiro Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, que tomou posição sobre a sua suspensão preventiva de funções, já havia prescrito, também o direito a instaurar-lhe procedimento disciplinar.
Ora, na sessão realizada em 06.02.2018, o Plenário do CSM deliberou ratificar o despacho de suspensão preventiva de funções dos Juiz ... AA, proferido pelo Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura.
Aduz, para tal, o Demandante que o Vice-Presidente não tem competência, própria ou delegada, para proferir o despacho ratificado, sofrendo do vício da incompetência, pelo que essa deliberação não pode ratificar aquele ato, pois compete ao Plenário do CSM a prática do ato, ou seja, instaurar procedimento disciplinar, e não ratificá-lo.
Nos termos do artigo 111º, do EMJ, “compete ao Conselho Superior da Magistratura a instauração de procedimento disciplinar contra magistrados judiciais.”
No artigo 149º, alínea a), do mesmo diploma, consta que ““compete ao Conselho Superior da Magistratura (…) exercer a ação disciplinar [relativamente] a magistrados judiciais.”
Nos termos do artigo 151º, alínea a), do referido Estatuto, “são da competência do Plenário do Conselho Superior da Magistratura praticar os atos referidos no artigo 149º, respeitantes a juízes do Supremo Tribunal de Justiça e das relações ou a estes tribunais.”
Por fim, diz o artigo 116º, n.º 1, do EMJ, que o magistrado arguido em processo disciplinar pode ser preventivamente suspenso de funções.
Não consta do artigo 158º, do EMJ, que o Conselho Superior da Magistratura possa delegar no seu presidente, com a faculdade de subdelegação no seu vice-presidente, o exercício da ação relativamente aos Juízes ...es.
Mas, mesmo assim, o ato em causa, não deixa de produzir efeitos.
Na verdade, o artigo 164º, do Código de Procedimento Administrativo[6] dispõe o seguinte:
1) São aplicáveis à ratificação, reforma e conversão dos atos administrativos as normas que regulam a competência para a anulação administrativa dos atos inválidos e a sua tempestividade.
2) Os atos nulos só podem ser objeto de reforma ou conversão.
3) Em caso de incompetência, o poder de ratificar o ato cabe ao órgão competente para a sua prática.
4) A reforma e a conversão obedecem às normas procedimentais aplicáveis ao novo ato.
5) Desde que não tenha havido alteração ao regime legal, a ratificação, a reforma e a conversão retroagem os seus efeitos à data dos atos a que respeitam, mas não prejudicam a possibilidade de anulação dos efeitos lesivos produzidos durante o período de tempo que as tiver precedido, quando ocorram na pendência de processo impugnatório e respeitem a atos que envolvam a imposição de deveres, encargos, ónus ou sujeições, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos e interesses legalmente protegidos.
No seu n.º 5, condicionado, desde logo, à não alteração do regime legal, estabelece-se como regime-regra a retroatividade dos efeitos à data a que respeitam no caso da sua ratificação.
Segundo Luiz S. Cabral de Moncada[7] “[a] ratificação, bem como a reforma e conversão, são atos secundários ou de segundo grau que incidem sobre um anterior ato primário ferido de ilegalidade e cujo objeto é a supressão desta mesma ilegalidade suprindo-a totalmente no caso da ratificação ou conservando a sua parte sã, no caso da reforma. A ratificação sana vícios formais, a reforma elimina a parte inválida de um ato e a conversão transforma o ato ilegal noutro. Trata-se de modalidades de sanação administrativa de ilegalidade ou de convalidação de um ato primário inválido. Preenchem os requisitos da legalidade que num primeiro momento faltavam no ato sanado.
[…]
“[E]xiste uma norma especial para a ratificação, apenas ela, do ato ferido de incompetência. Se o ato administrativo estiver ferido de incompetência a competência para a respetiva ratificação cabe ao órgão competente para a prática do ato ilegal, de acordo com o n.º 3 do artigo em análise. Esta disposição explica-se porque se a competência em causa coubesse ao autor do ato reincidiria na ilegalidade, o mesmo sucedendo se coubesse ao superior hierárquico ou à autoridade que sobre o órgão incompetente que foi o autor do ato exerça poderes de tutela. Além disto, porque se regula de novo a situação, só quem tem poderes dispositivos sobre a matéria o poderá fazer.
[…]
De acordo com o n.º 5, a sanação de atos administrativos tem efeitos retroativos à data dos atos que incidem ou a que respeitam, como não podia deixar de ser tratando-se da prática de um ato novo que elimina os efeitos já produzidos de um ato primário anterior inválido. A eliminação retroativa destes efeitos é, aliás, indispensável para que o que ficou do ato primário ilegal possa ser precisamente aproveitado para a prática de um ato novo sanado.
A retroatividade, contudo, de acordo com o n.º 5 do artigo em análise, só se verifica se, entretanto, não houve alteração ao regime legal do ato.”
Para João Caupers e Vera Eiró[8] “[o]s atos administrativos secundários - que incidem sobre um ato administrativo anterior – repartem-se por quatro categorias: os atos integrativos, os atos sanadores, os atos modificativos e os atos desintegradores.
[…]
Os atos sanadores, que visam eliminar a invalidade de ato administrativo anteriormente praticado, com base no princípio da economia dos atos jurídicos são de três espécies:
- A ratificação sanação, ato administrativo que visa suprir a ilegalidade resultante da incompetência do autor de um ato anterior, ou da falta de uma condição legalmente exigida para que o seu ator pudesse praticá-lo - caso do ato praticado por aquele a quem a lei de habilitação atribui competência delegada, sem que o delegante haja autorizado o exercício de tal competência.”
Neste sentido decidiu o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 23.01.2007, Pleno da Secção, proferido no Processo n.º 011288/05:
I. A ratificação é o ato administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia.
II. O ato de ratificação-sanação substitui o ato sanado na ordem jurídica e determina a perda de objeto do recurso contencioso que contra ele tenha sido interposto.
III. Por essa razão a instância do recurso contencioso extingue-se por impossibilidade superveniente da lide.
*****
De tudo o exposto resulta que a invalidade dos atos praticados pelo Exmo. Vice-Presidente do CSM, em 02.02.2018 e em 01.10.2018, já foi sanada pela sua ratificação pelo órgão competente para os praticar, ou seja, pelo Plenário do CSM, através das suas deliberações de 06.02.2018 e de 30.10.2018.
Não se verifica, também, o vício invocado, da incompetência, dada a sua sanação.
VII c)
3) - Prescrição do procedimento disciplinar:
a) - Regime aplicável e órgão competente:
Alega o Demandante que, quando foi exercido direito de procedimento disciplinar, já o mesmo se encontrava prescrito.
Como o EMJ não tem qualquer norma relativa à prescrição do procedimento disciplinar, nos termos do seu artigo 131º aplica-se subsidiariamente o “Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local”, agora, “Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas”, que no seu “Capítulo VII – Exercício do Poder Disciplinar” (artigos 176º a 240º), incorporou a matéria do estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas.
Sobre “a prescrição da infração disciplinar e do procedimento disciplinar” dispõe o artigo 178º, da LGTFP, o seguinte:
1) “A infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática, salvo quando consubstancie também infração penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos.
2) O direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico.
3) Suspendem os prazos prescricionais referidos nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, ou de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável.
4) A suspensão do prazo prescricional da infração disciplinar opera quando, cumulativamente:
a) Os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis;
b) O procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à receção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente;
c) À data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar.
5) O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final.
6) A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão ou de apreciação judicial de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.
7) A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão.”
Dispõe o n.º 2, deste artigo, que o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve no prazo dos 60 dias seguintes ao conhecimento da infração “por qualquer superior hierárquico”.
No caso concreto, sendo o arguido Juiz ..., nos termos dos artigos 203º, da CRP, 4º, da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto [LOSJ], e 4º, n.º 1, do EMJ, é o mesmo independente e não está sujeito a quaisquer ordens e instruções, salvo o dever de acatamento das decisões dos Tribunais Superiores.
Os Magistrados Judiciais não têm superiores hierárquicos mas, no entanto, não deixam de ser disciplinarmente responsáveis, nos termos do artigo 81º, do EMJ.
Este poder disciplinar pertence a Conselho Superior da Magistratura, dado que, nos termos do artigo 111º, do EMJ, compete-lhe a instauração do procedimento disciplinar contra magistrados judiciais.
Conjugando o artigo 178, n.º 2, última parte, da LGTFP, com o artigo 111º, do EMJ, deve concluir-se que o direito de instauração de procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias após o conhecimento da infração pelo Plenário do CSM, órgão com competência disciplinar no caso concreto – artigos 111º, 149º, alínea a), e 151º, alínea a), todos do EMJ.
b) - Prescrição:
A prescrição, como instituto de direito punitivo, relativa ao procedimento e às penas, tanto em direito disciplinar como em direito penal, assenta no pressuposto de que o decurso de determinado lapso de tempo, mais ou menos longo, faz desaparecer as razões determinantes da punição ou do cumprimento da pena, as quais cedem por essa circunstância à vantagem de estabilizar as relações de serviço ou as relações da vida social perturbadas pela verificação dos factos tipificados como falta ou como infração penal.
Com efeito, a autoridade que detém o poder disciplinar não mantém ilimitadamente no tempo a atuação do seu direito sancionador.
Decorrido que seja certo lapso de tempo determinado na lei, não poderá ser desencadeada a ação disciplinar pelos factos passados, porque o procedimento disciplinar prescreveu.
“A prescrição funda-se no efeito que o tempo produz em todas as coisas e relações humanas. E tem a sua justificação na diminuição do abalo que a infração produziu nos serviços e no ambiente, sabendo como é que o tempo vai reduzindo ou apagando suavemente os efeitos inicialmente verificados. Por outro lado não é justo que o funcionário permaneça indefinidamente submetido à ameaça do procedimento ou da pena disciplinar.[9]”
Relevam, aqui, razões de ordem processual e de motivação substancial, essencialmente estas, como justificadoras da ocorrência da prescrição, nomeadamente as que se relacionam com os fins das penas.
A ação do tempo torna inútil a realização desses fins, apaga ou esbate a necessidade de retribuição; passados anos a infração esqueceu, e a sanção perdeu o interesse e o significado.
. A prescrição é, assim, um instituto de direito substantivo, que constitui uma das vias de extinção da responsabilidade do infrator.
Acresce que a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração, como é no caso concreto, é uma prescrição chamada de “curto prazo”.
E entende-se que este prazo seja curto pois é do interesse público que os serviços funcionem com regularidade e eficiência e que a respetiva hierarquia intervenha com rapidez e oportunidade para remover obstáculos a esse funcionamento regular e eficaz.
Deste modo, cometida uma falta integradora de infração disciplinar é exigível, até pela dinâmica, prestígio e confiança de que os mesmos serviços devem revestir-se, que a respetiva hierarquia, conhecedora dessa falta, atue sem delongas relativamente ao infrator, definindo claramente a responsabilidade deste e punindo-o, designadamente com o afastamento do serviço, quando tal se justifique.
Ora, é inteiramente justificado que a lei imponha à hierarquia o dever de, uma vez conhecida uma falta de um subordinado, definir, em curto prazo a sua posição em termos de instaurar ou não o respetivo procedimento disciplinar, entendendo-se que a sua inércia nesse prazo significa o seu desinteresse pela falta, quer pela irrelevância desta quer pela inoportunidade em a perseguir, e conduz à cessação do direito de instaurar o procedimento disciplinar.
c) - Em que momento se inicia a sua contagem:
A jurisprudência da Secção do Contencioso, deste Supremo Tribunal de Justiça, tem distinguido o mero conhecimento de uma certa materialidade dos factos do conhecimento dos factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar.
E tem entendido, pacífica e uniformemente que o que releva para o efeito de contagem do prazo de prescrição, no que à instauração do procedimento disciplinar diz respeito, é o conhecimento da infração e não a suspeita da mesma, ou seja, o prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, a que se refere o n.º 2 do artigo 178º, da LGTFP, apenas se inicia quando o Plenário do CSM tiver real e efetivo conhecimento do facto e do circunstancialismo que o rodeia, de molde a poder fazer o seu enquadramento como ilícito disciplinar, sendo, pois, insuficiente uma mera participação ou denúncia não suficientemente concretizada.
Ainda recentemente, no dia 21 de março de 2019, foi proferido no Processo n.º 30/18.6YFLSB[10], desta Secção do Contencioso, em que era arguido um funcionário de justiça, acórdão, que na parte que aqui releva, decidiu:
.
ü Para efeitos do início do cômputo do prazo de prescrição de 30 dias do direito de instaurar o procedimento disciplinar, estabelecido no artigo 6.º, n.º 2, do EDTEFP, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09/09, aplicável, subsidiariamente aos funcionários de justiça, por via do artigo 123.º do EFJ, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26-08, o que releva não é o conhecimento do mero facto naturalístico, mas sim da infração indiciada como materialidade juridicamente significante na perspetiva do ilícito disciplinar, ou seja, com uma corporeidade ou envolvência suscetível de se assim ser qualificada.
ü Para os mesmos efeitos, no elenco das entidades e superiores hierárquicos previstos no n.º 1 do art.º 94.º do EFJ, o que releva é o conhecimento por parte do Plenário do COJ, como órgão colegial competente para instaurar o procedimento disciplinar contra os funcionários de justiça, que não a comunicação feita ao respetivo Vice-Presidente.
Também no Processo n.º 17/16.3YFLSB[11], desta Secção, foi proferido acórdão, em 22.02.2017, cujo sumário é o seguinte:
1. De acordo com o art.º 131.º do EMJ, em matéria relativa à prescrição do procedimento disciplinar, aplica-se o art.º 178.º da Lei 35/2014, de 20-06 (LGTFP), sendo que o n.º 1 prevê a prescrição da própria infração disciplinar no prazo de 1 ano a contar da respetiva prática e o n.º 2 prevê a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar. O direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico.
2. Os juízes não estão sujeitos a qualquer superior hierárquico; é ao CSM que legalmente incumbe o exercício da ação disciplinar relativamente a estes (art.º 111.º e al. a) do art.º 149.º, ambos do EMJ). O CSM funciona em plenário e em conselho permanente. Ao primeiro, compete o exercício da ação disciplinar respeitantes a juízes do STJ e das Relações (al. a) do art.º 149.º e al. a) do art.º 151.º). Ao segundo, como deriva do estatuído no n.º 1 do art.º 152.º do EMJ, incumbe o desempenho dessa competência relativamente aos juízes de direito.
3. O prazo de 60 dias, referido no n.º 2 do art.º 178.º da LGTFP, apenas se pode contar a partir do momento em que o conselho permanente, por intermédio de deliberação, aprecie a factualidade com potencial ressonância disciplinar. Só tem sentido e cabimento sancionar a inação do CSM se a infração foi conhecida pelo órgão a quem, internamente, compete instaurar a respetiva ação disciplinar.
Assim, só quando o Plenário do CSM teve a informação de que os factos praticados pelo Demandante AA tinham potencial ressonância disciplinar, ou seja, só quando teve conhecimento da “infração indiciada como materialidade juridicamente significante na perspetiva do ilícito disciplinar”, é que se iniciou o prazo de contagem da prescrição do exercício do poder disciplinar sobre aquele.
Esse conhecimento, respeita à infração e não a factos, pois exige-se um juízo fundado sobre a relevância jurídico-disciplinar do “facto” e não o mero conhecimento do mesmo, só foi obtido com a deliberação de 06.02.2018 que ratificou o despacho do Vice-Presidente do CSM, de 02.02.2018.
Por fim, assinala-se que este conhecimento, refere-se ao conhecimento por todos os elementos do Plenário do CSM e não apenas por algum ou por alguns dos seus membros (o Vice-Presidente é apensa um dos seus membros) pois, como já dito, é o Plenário o órgão com competência disciplinar no caso concreto – artigos 111º, 149º, alínea a), e 151º, alínea a), todos do EMJ.
Dado o exposto, e dado o que se disse quanto à sanação/ratificação do vício da incompetência, verifica-se que essa sanação respeita aos atos administrativos, sendo que nos quais não se inclui o conhecimento da infração por todos os membros do Plenário.
d) – Como se conta o prazo de 60 dias:
O artigo 3.º, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a “Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas”, dispõe que os prazos previstos na LTFP contam-se nos termos do Código do Procedimento Administrativo.
De acordo com o artigo 87º, alínea c), do CPA, “o prazo fixado suspende-se aos sábados, domingos e feriados”.
Contudo, o artigo 87º, do CPA, fixa regras de contagem de prazos procedimentais, ou seja, prazos para a prática de atos ou para o cumprimento de formalidades no seio do procedimento administrativo.
O prazo de 60 dias estabelecido no n.º 2, do artigo 178º, da LGTFP, não é um prazo procedimental, pois não se inclui no conceito de prazos procedimentais o prazo estabelecido na lei como condição de exercício (fator de caducidade ou de prescrição) do direito ou da posição jurídica a cuja atribuição ou reconhecimento o procedimento tende.
Assim, o prazo de 60 dias em questão não se suspende aos sábados, domingos e feriados, devendo ser contado de acordo com a regra do artigo 279º, do Código Civil.
Neste sentido, Abel Antunes e David Casquinha[12] afirmam que “importa distinguir entre prazos de natureza substantiva e prazos de natureza procedimental.
Os prazos dizem-se procedimentais quando se refiram à prática de atos dentro de um procedimento administrativo (ou que visam produzir efeitos num procedimento) e não fora dele. Se não têm esta característica, estamos perante prazos substantivos.
No plano do processo civil, a reforma introduzida pelos Decretos-Lei n.ºs 329/75, de 12 de dezembro, e 180/96, de 25 de setembro, reduziu a muito pouco a relevância da distinção entre prazos substantivos e prazos procidementais.
(…)
Contudo, na esfera administrativa, a forma da contagem dos prazos não sofreu alterações, o que não pode deixar de merecer estranheza. De facto, perdeu-se com o novo CPA, uma oportunidade para uniformizar na ordem jurídica nacional a forma de contagem dos prazos, o que evitaria interpretações contraditórias.
Deste modo, na LTFP, os prazos fixados, com exceção daqueles que excedam 6 meses, suspendem-se ao sábado, domingo e feriados, nos temos do artigo 87º, alínea c), do CPA.
Numa interpretação literária [sic], isto parece querer significar que, em consequência, do artigo 3º, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho “todos” os prazos previstos na LTFP seriam contados nos termos da referida alínea c), do artigo 87º, do CPA. Mas a realidade não é esta.
Na verdade, este artigo 3º refere-se exclusivamente à contagem dos prazos procidementais. Contudo, nem todos os prazos constantes da LTFP são procidementais, existindo diversos prazos de direito substantivo.
Um exemplo óbvio é o artigo 178º, n.º 2, que estabelece que “o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico”.
Este é claramente um prazo substantivo, pelo que os dias ali referidos devem ser contados nos termos do artigo 279º, do Código Civil. O mesmo se passa com o prazo de caducidade do direito de aplicar a sanção disciplinar, previsto no artigo 220º, n.ºs 3 e 4, da LTFP”.
De forma mais abrangente se dirá que os prazos prescricionais têm a sua contagem subordinada às regras, não do CPA, mas àquelas contidas no artigo 279º, do Código Civil. O mesmo se passa com o prazo de caducidade do direito de aplicar a sanção disciplinar, previsto no artigo 220º, n.ºs 3 e 4, da LTFP.
(…)
Deste modo, em todas as situações em que a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho ou a LTFP, que aquela aprovou, não se reportar exclusivamente, a prazos que regulem a prática de atos no seio do procedimento, esses prazos não se contabilizam nos termos do CPA, mas antes nos do já mencionado artigo 279º, do Código Civil.
Em sentido semelhante, veja-se Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, “Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 2ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, páginas 12 e 13”” (…)
Criticável é anda que o presente artigo estabeleça, sem mais, que os prazos previstos na LTFP se contam nos termos do CPA, o que, conforme o previsto não se revela rigoroso, uma vez que se estiverem em causa prazos substantivos, a respetiva contagem não se faz nos termos do CPA, mas antes do artigo 279º, do Código Civil.”
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Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar[13] sustentam que “(…) nem todos os prazos mencionados no presente artigo se devem contabilizar nos termos do Código do Processo Administrativo, conforme parece impor o artigo 3º, do diploma preambular.
Agora apenas acrescentaremos que os prazos que a norma do diploma preambular pretende que sejam contabilizados nos termos do Código de Procedimento Administrativos são apernas os prazos procedimentais referidos na presente lei e já não seguramente os prazos substantivos nela igualmente referidos – como sucede com os prazos de prescrição -, os quais não podem deixar de ser computados nos termos do artigo 279º, do Código Civil.
Aliás, não se vislumbra razão alguma para que em matéria de prescrição a presente lei se tivesse afastado da regra geral de contagem dos prazos prescricionais vigentes no domínio civil, sobretudo quando no n.º 2, do artigo 11º, do diploma preambular se remete para o artigo 337º, do Código do Trabalho, parecendo não haver dúvidas em como os prazos ali referidos se contabilizam de forma contínua.”
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O mesmo defende Vasco José da Silva Cavaleiro[14], na sua tese de mestrado - “O Poder Disciplinar e as Garantias de Defesa do Trabalhador em Funções Públicas”, abril de 2017,
Diz Vasco Cavaleiro que“[p]ropugna o art.º 3.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, diploma aprovador da LTFP, que “Os prazos previstos na LTFP contam-se nos termos do Código do Procedimento Administrativo”, determinando, assim, no âmbito da regulação do trabalho em funções públicas a aplicação das regras de contagem de prazos procedimentais administrativos.
Sendo desnecessária a existência dessa regra, por na sua ausência já ser do conhecimento dos empregadores públicos – abrangidos pelo âmbito subjetivo do CPA (art.º 2.º) – que em matéria de prazos procedimentais a sua contagem obedece aos critérios daquele diploma (art. 87.º do CPA), a nosso ver a sua formulação pode prestar-se a equívocos interpretativos e aplicativos.
Na verdade, a existência deste normativo pode levar à sua errada aplicação a situações em que não estamos perante prazos procedimentais, porquanto tanto a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, como o seu anexo LTFP, preveem tanto prazos procedimentais como prazos substantivos. Como alertam PAULO VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR: “esta lei consagra diversos prazos substantivos, como sejam os prazos de prescrição ou caducidade (v. arts. 178.º e 220.º/6), os prazos das obrigações de não concorrência ou de permanência (v. arts. 77.º e 78.º) ou os prazos de duração máxima da mobilidade (v. art. 97.º), os quais seguramente não têm qualquer natureza procedimental e relativamente aos quais nada justifica que sejam contabilizados como prazos procedimentais”. Centremos a nossa atenção, por se apresentar de uma questão mais candente em termos da exiguidade de prazo em causa, no prazo de prescrição do direito de instauração do procedimento disciplinar – 60 dias sobre o conhecimento da infração por parte do superior hierárquico, nos termos do n.º 2, do art.º 178.º –, em que estamos perante um prazo substantivo e não um prazo procedimental. Falamos, neste âmbito, do instituto da prescrição regulado no art. 298.º, n.º 1 do Código Civil, de uma verdadeira prescrição extintiva, em que por força do efeito do tempo no não exercício do dever jurídico associado aos poderes hierárquicos do empregador público ele vê extinguir-se o direito de instaurar processo disciplinar.
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Esta é, igualmente, a posição da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público[15].
Na sua deliberação de 18 de outubro de 2005 decidiu-se o seguinte “(…) concluindo a análise das questões acima enunciadas pergunta-se finalmente qual a forma de cintagem deste prazo de 3 meses do artigo 4º, n.º 2, de ED.
A dúvida coloca-se perante o disposto no artigo 72º, n.º 2, alínea b)[16], do Código de Procedimento Administrativo que prevê a regra da suspensão da contagem de prazo os nos sábados, domingos e feriados
Porém, o artigo 72º, do Cód. Procedimento Administrativo fixa regras de contagem de prazos procedimentais, ou seja, prazos para a prática de atos ou “para o cumprimento de formalidades no seio do procedimento administrativo”[17]. Ora, o prazo de 3 meses do n.º 2 do artigo 4º ED não é um prazo procedimental, pois não se inclui “no conceito dos prazos procedimentais estabelecido na lei como condição de exercício (fator de caducidade ou prescrição) do direito ou da posição jurídica a cuja atribuição ou reconhecimento o procedimento tende”.
Assim, deve concluir-se que o prazo de 3 meses em questão não se suspende aos sábados, domingos e feriados, devendo ser contados de acordo com a regra da al. c) do artigo 279º do Cód. Civil.” – nosso sublinhado.
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Com efeito, Mário Esteves de Oliveiras, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim[18] alertam para o facto de não se incluir, “obviamente, no conceito de prazos procedimentais, o próprio prazo estabelecido na lei como condição de exercício (fator de caducidade ou prescrição) do direito ou da posição jurídica, a cuja atribuição ou reconhecimento o procedimento tende.”
Também, Luiz S. Cabral de Moncada[19] é taxativo ao dizer que a regra é a da contagem dos prazos apenas em dias úteis diferentemente dos prazos observados nos tribunais judiciais e dos prazos substantivos que são contínuos.
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Para J. M. Nogueira da Costa[20] os prazos dos artigos 72º e 73º, ambos do CPA, já não se aplicam à contagem dos prazos substantivos consagrados no ED, pois a estes aplicam-se as normas mas do artigo 279º, do Código Civil, dizendo expressamente que o “prazo estabelecido no artigo 6º, n.º 2[21], do ED, conta-se nos termos do artigo 279º, do Código Civil e não nos termos do artigo 72º, do CPA, não se suspendendo aos sábados, domingos e feriados”.
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Acresce que a “DGAEP - Direção-Geral da Administração e do Emprego Público[22]” também entende que se devem distinguir os prazos procedimentais (relativos ao tempo da prática de atos e formalidades) dos prazos substantivos (relativos à medida e exercício dos direitos).
Os primeiros (prazos procedimentais) contam-se, salvo expressa indicação em contrário, por dias úteis nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou seja, excluindo sábados, domingos e feriados (exemplo: prazo para conclusão da instrução previsto no artigo 205.º da LTFP); os prazos substantivos contam-se por dias seguidos (exemplo: prazo de duração da sanção de suspensão previsto no artigo 181.º ou de duração da suspensão preventiva, previsto no artigo 211.º, ambos da LTFP).
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Deve, pois, fazer-se uma interpretação restritiva do artigo 3º, da LTFP [artigo 9º, do CC], e concluir-se que o superior hierárquico, com competência disciplinar para instaurar o procedimento disciplinar, tem 60 dias “corridos” (computados nos termos do artigo 279.º do Código Civil) e não 60 dias “úteis” (contabilizados ao abrigo do artigo 87.º do CPA) para o instaurar[23], a partir do conhecimento da infração, sob pena de prescrição do direito dessa instauração.
VIII
Caso concreto:
Como resulta da matéria de facto provada, o conhecimento da infração pelo Conselho Plenário do CSM só ocorreu em 06 de Fevereiro de 2018, quando tal órgão tomou conhecimento da certidão extraída do processo-crime, e, assim, deliberou ratificar o despacho do Vice-Presidente do CSM, de 02.02.2018.
Em 03.10.2016, foi instaurado processo de inquérito devido à gravidade dos factos noticiados pelo jornal “Correio da Manhã“, na sua edição do dia 1 de outubro de 2016, bem como, no mesmo dia, a partir das 23h30m, pela estação televisa “...”, alegadamente praticados pelo Senhor ... AA.
Ora, no caso em apreço, as notícias do jornal “Correio da Manhã” e do canal televisivo “CMTV”, muito embora divulgando factos graves, eram meras notícias da comunicação social, não contendo elementos para se formar então qualquer juízo fundado quanto à relevância jurídico-disciplinar dos factos comunicados e quanto à sua correspondência com a realidade, razão pela qual foi determinada a instauração de inquérito e não de procedimento disciplinar.
Acresce que, conhecendo-se a pendência de inquérito criminal, com objeto conexo com os factos em causa no inquérito instaurado, era conveniente, avisada e curial que a sua tramitação aguardasse a tramitação daquele, o que foi determinado por despacho do Senhor Inspetor Extraordinário, proferido em 16.01.2017, tendo consequentemente o inquérito ficado suspenso, assim se mantendo até ao conhecimento da certidão do inquérito crime.
Assim, contando-se os prazos de 6 meses e 60 dias, a que se referem os n.ºs 2 e 3 do artigo 178.°, Da LGTFP, de acordo com o artigo 279º, alíneas b) a d), do Código Civil, e tendo o conhecimento da infração sido obtido em 06.02.2018, o prazo para o exercício do direito a instaurar procedimento disciplinar terminava a 05.10.2018, mas como esse dia [uma sexta-feira] foi feriado, seguido de sábado e domingo, nos termos do disposto na alínea e) do artigo 279° do Código Civil, terminou a 08.10.2018, por o último dia do prazo se ter transferido para o primeiro dia útil seguinte.
Sucede que o procedimento disciplinar foi instaurado em 01.10.2018, antes portanto do decurso do prazo de prescrição, dada a retroatividade dos efeitos da ratificação à data dos atos a que respeita.
Tendo o procedimento disciplinar sido instaurado em 01.10.2018, não ocorreu a invocada prescrição do direito à instauração do procedimento disciplinar.
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4) - Inconstitucionalidades invocadas, por violação dos artigos 2º, 18º, 29º e 32º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa:
a) - Artigo 32º, n.º 1, da CRP:
Diz o Demandante que a conversão do inquérito em procedimento disciplinar que, segundo ele, foi efetuada na deliberação do Plenário do CSM de 30.10.2018, é inconstitucional por violar o artigo 32º, n.º 1, da CRP.
Dispõe este normativo que “o processo criminal assegura todas as garantias de defesa, incluindo o recurso.”
Como já se referiu anteriormente, deduz-se de tal deliberação que o inquérito em causa não constitui a parte instrutória do processo.
Com efeito, ordenando-se a remessa dos autos ao Exmo. Sr. Inspetor Judicial Extraordinário, para prosseguir com a instrução dos mesmos, quer dizer que o inquérito não constitui a instrução.
Acresce que, numa interpretação “a contrario” do artigo 135º, n.º 1, do EMJ, resulta que o facto de o arguido não ter sido ouvido no processo de inquérito não constitui qualquer nulidade, e muito menos qualquer inconstitucionalidade, nomeadamente por violação do artigo 32º, n.º 1, do CPR, uma vez que a consequência legal dessa conduta omissiva consiste em não valer o inquérito como a parte instrutória do procedimento disciplinar.
Não foi, pois, violado o direito de defesa do arguido.
Acerca do direito de defesa previsto no artigo 32º, n.º 1, da CRP, em processo penal, consta no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/2004, de 14 de Janeiro de 2004, proferido no Processo n.º 124/03, 2ª Secção, o seguinte:
“Este Tribunal tem sublinhado, em múltiplas ocasiões, que o processo penal de um Estado de Direito tem que ser um processo equitativo e leal (a deu process of law, a fair process, a fair trial), no qual o Estado, quando faz valer o seu ius puniendi, atue com respeito pela pessoa do arguido (maxime, do seu direito de defesa), de molde, designadamente, a evitarem-se condenações injustas. A absolvição de um criminoso é preferível à condenação de um inocente. Tal como se escreveu no Acórdão n.º 434/87 (publicado no Diário da República, II série, de 23 de Janeiro de 1988), o processo penal, para além de assegurar ao Estado ‘a possibilidade de realizar o seu ius puniendi’, tem que oferecer aos cidadãos ‘as garantias necessárias para os proteger contra abusos que possam cometer-se no exercício desse poder punitivo, designadamente contra a possibilidade de uma sentença injusta’.
O processo penal, para – como hoje exige, expressis verbis, a Constituição (cf. artigo 20º, n.º 4) – ser um processo equitativo, tem que assegurar todas as garantias de defesa, incluindo o recurso (cf. o artigo 32º, n.º 1, da Lei Fundamental).
No Acórdão n.º 61/88 (publicado no Diário da República, II série, de 20 de Agosto de 1988) – depois de se acentuar que, no artigo 32º, n.º 1, da Constituição, ‘se proclama o próprio princípio da defesa’ e, portanto, apela-se, inevitavelmente, para ‘um núcleo essencial deste’ – escreveu-se, na verdade, o seguinte:
- ‘A ideia geral que pode formular-se a este respeito – a ideia geral, em suma, por onde terão de aferir-se outras possíveis concretizações (judiciais) do princípio da defesa, para além das consignadas no n.º 2 do artigo 32º – será a de que o processo criminal há-de configurar-se como um due process of law, devendo considerar-se ilegítimas, por consequência, quer eventuais normas processuais, quer procedimentos aplicativos delas, que impliquem um encurtamento inadmissível das possibilidades de defesa do arguido.’
Assim, pois, como se sublinhou no Acórdão n.º 135/88 (publicado no Diário da República, II série, de 8 de Setembro de 1988), se o processo deixa de ser um due process of law, um fair process, viola-se o princípio das garantias de defesa. O princípio das garantias de defesa é violado toda a vez que ao arguido se não assegura, de modo efetivo, a possibilidade de organizar a sua defesa. Dizendo de outro modo: sempre que se lhe não dá oportunidade de apresentar as suas próprias razões e de valorar a sua conduta (cf. os Acórdãos nºs 315/85 e 337/86, publicados no Diário da República, II série, de 12 de Abril de 1986, e I série, de 30 de Dezembro de 1986, respetivamente).
(…)
“O processo penal de um Estado de Direito há-de ‘assegurar ao Estado a possibilidade de realizar o seu ius puniendi’; mas há-de também ‘oferecer aos cidadãos as garantias necessárias para os proteger contra abusos que possam cometer-se no exercício desse poder punitivo, designadamente contra a possibilidade de uma sentença injusta’(cfr. Acórdão n.º 434/87, publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Janeiro de 1988, e no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 371, p. 160).
Tal processo há-de ser, assim, um due process of law, no sentido de que, nele, há-de o arguido poder defender-se. Este, o núcleo essencial do princípio da defesa, que, no artigo 32º, n.º 1, da Constituição, se proclama.
(…)
Esta cláusula constitucional – que se apresenta com um cunho reassuntivo e residual (relativamente às concretizações que já recebe nos números seguintes do artigo 32º) e que, na sua abertura, acaba por revestir-se de um carácter acentuadamente programático – contém, ao cabo e ao resto, um eminente conteúdo normativo imediato a que se pode recorrer diretamente, em casos limite, para inconstitucionalizar certos preceitos da lei ordinária (cfr. Figueiredo Dias, in A Revisão Constitucional, o Processo Penal e os Tribunais, p. 51). E contém esse conteúdo normativo imediato, justamente, porque aí se proclama o próprio princípio da defesa e, portanto, inevitavelmente, se faz apelo para o seu núcleo essencial, cuja ideia geral é a de que o processo criminal tem de assegurar sempre ao arguido a possibilidade de ele se defender (cfr. também o Acórdão n.º 186/92, publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Setembro de 1992).
O princípio das garantias de defesa – afirmou-se no já citado Acórdão n.º 434/87 – será violado ‘toda a vez que ao arguido se não assegure, de modo efetivo, a possibilidade de organizar a sua defesa’; ou seja: sempre que se lhe não dê oportunidade real de apresentar as suas próprias razões e de valorar a sua conduta (cfr. Acórdão n.º 315/85, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Abril de 1986).”
b) - Artigos 2º, 18º, 29º, da CRP:
Alega, o Demandante, que a admitir-se que os prazos contidos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 178.°, da LFTFP, se possam estender, para lá do que a própria lei limita - de forma expressa - é admitir-se, de igual forma, uma completa falta de proteção aos direitos de defesa do arguido, violando, de forma grosseira, os princípios da segurança e da confiança jurídica subjacentes ao Estado de Direito Democrático (artigo 2.° da Constituição), da legalidade (artigo 29.° da Constituição), e os direitos de defesa do arguido (artigo 32.° da Constituição).
Como se viu, os prazos legais do exercício do direito do procedimento disciplinar e o da sua suspensão não foram, no caso concreto, prolongados.
Princípio da segurança jurídica na vertente da confiança:
No que respeita ao princípio da proteção da confiança, corolário do princípio do Estado de direito democrático, e que constitui o lado subjetivo da garantia de estabilidade e segurança jurídica, o Tribunal Constitucional tem tido uma jurisprudência constante e reiterada, tendo-se escrito o seguinte no acórdão n.º 128/02, de 14.03.2002, proferido no Processo n.º 382/01:
“Com efeito, o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático, postula um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afetações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia moral e razoavelmente contar (cfr. inter alia, os acórdãos n.ºs. 303/90 e 628/98, publicados no Diário da República, II Série, de 26 de dezembro de 1990 e 18 de março de 1999, respetivamente).”
O acórdão do Tribunal Constitucional nº 572/2014, de 30 de julho de 201, publicado no DR, n.º 160/2014, Série IIª, de 21 de agosto de 2014, analisando o Orçamento do Estado para 2014, refere-se concretamente a este princípio enumerando os respetivos pressupostos, a propósito da “Contribuição Extraordinária de Solidariedade” – “CES”, nos seguintes termos:
“Antes de mais, recorde-se que se está perante uma situação de confiança constitucionalmente tutelada tão-só nos casos em que se verifiquem cumulativamente três pressupostos: i) que as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; ii) que tais expectativas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; iii) por último, que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, precisamente, com base em expectativas de manutenção de um determinado regime jurídico (Acórdãos nºs 287/90 e 128/2009).
Verificados estes requisitos ou “testes, deverá igualmente ter-se em conta o indispensável contrapólo valorativo, que no caso sub judice é constituído pela relevância do interesse público que fundamentou a instituição da CES: a necessidade de equilíbrio orçamental e de diminuição do défice público num espaço de tempo relativamente curto. Esta ponderação, a levar a cabo de acordo com os critérios do princípio da proibição do excesso, permitira avaliar da eventual razoabilidade ou justificação da lesão da confiança invocada.”
Como se afirma no Acórdão nº 862/2013, de 19 de dezembro de 2013, publicado no DR n.º 4/2014, Série Iª, de 07 de janeiro de 2014, a aplicação do princípio da confiança «implica sempre uma ponderação de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas. Os particulares têm interesse na estabilidade da ordem jurídica e das situações jurídicas constituídas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de evitar o mais possível a frustração das suas expectativas fundadas; mas a esse interesse contrapõe-se o interesse público na transformação da ordem jurídica e na sua adaptação às novas ideias de ordenação social. Como os dois grupos de interesses e valores são reconhecidos na Constituição em condições de igualdade, impõe-se em relação a eles o necessário exercício de confronto e ponderação para concluir, com base no peso variável de cada um, qual o que deve prevalecer. O método do juízo de avaliação e ponderação dos interesses relacionados com a proteção da confiança é igual ao que se segue quando se julga sobre a proporcionalidade ou adequação substancial de uma medida restritiva de direito. Mesmo que se conclua pela premência do interesse público na mudança e adaptação do quadro legislativo vigente, ainda assim é necessário aferir, à luz de parâmetros materiais e axiológicos, se a medida do sacrifício é “inadmissível, arbitrário e demasiado onerosa”.»
Princípio do Estado de direito democrático:
Sobre este princípio o Tribunal constitucional no seu acórdão n.º 11/83, publicado no Diário da República n.º 242/1983, Série I de 1983.10.20, páginas 3622/3636, refere o seguinte:
“Ao elevar tal princípio a fundamento da ordem constitucional, o legislador constituinte não pretendeu esquecer, nem esqueceu, toda a evolução das instituições políticas que compõem o Estado, do seu papel e das suas relações com a sociedade e o indivíduo. O sentido do princípio proclamado há-de colher-se, não numa formulação teorética, mas sim sobre a globalidade da ordem jurídica constituída, na exata ponderação da sua evolução. Daí que o Estado de direito dos nossos dias não possa ser enformado pelos mesmos momentos caracterizadores do Estado sujeito à lei e ao direito do período liberal. Se assim fosse, ficariam sem sentido as conquistas sociais que encontraram sede na lei fundamental de 1976. A ideia da realização da justiça não se obtém já, como no período liberal, pela limitação dos fins e tarefas do Estado à garantia da liberdade e segurança da pessoa e da propriedade individual. As ideias de justiça, liberdade e segurança passaram, no Estado social de direito - no Estado de direito democrático, como se diz na atual Constituição -, a ter conotações diversas que inculcam a necessidade da intervenção do poder político, sacrificando muitas vezes o individual ao social, respeitados os direitos fundamentais. Nasce, assim, o conceito de justiça social.
O princípio do Estado de direito resultará, pois, de uma clara dialética, de um constante equilíbrio entre outros princípios ordenadores, havendo, em cada momento, que sopesar os interesses em questão em termos de se vislumbrar se há ou não subversão do princípio.
Será dispensável enunciar agora, ainda que resumidamente, todos os elementos que caracterizam um Estado de direito democrático. Mas é indiscutível que entre tais elementos se contém o da proteção da confiança dos cidadãos face à atuação do Estado: é decerto uma exigência jurídica fundamental a de que o Estado não atue por forma a pôr em crise os direitos e as expectativas que os cidadãos legitimamente constituíram à sombra da ordem jurídica vigente - o Estado não deve agir de forma a trair a confiança dos cidadãos.
A proteção destes direitos e expectativas não pode, porém, deixar de levar em conta a dimensão de justiça social que o Estado de direito hoje comporta, e que atrás se sublinhou.”
Não se vislumbram, pois, quaisquer inconstitucionalidades na interpretação e na aplicação feita, no caso concreto, das normas relativas â prescrição do exercício do procedimento disciplinar e à sua suspensão, contidas no artigo 178º, n.ºs, 2 e 3, da LGTFP.
Não se violou, assim, os princípios da segurança e da confiança jurídica subjacentes ao Estado de Direito Democrático e o da legalidade e nem os direitos de defesa do arguido.
Nos termos expostos, acordam os Juízes que constituem a Secção do Contencioso, do Supremo Tribunal de Justiça, em julgar improcedente a presente ação administrativa intentada por AA, Juiz ....
Custas pelo demandante, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC’s.
Valor da causa: € 30.000,01.
Ferreira Pinto – (Relator)
Helena Moniz (com a declaração que junto e aderindo ao ponto 2 da declaração do Senhor Conselheiro Tomé Gomes
Graça Amaral (aderindo à declaração de voto da Senhora Conselheira Helena Moniz e à declaração de voto do Senhor Conselheiro Tomé Gomes no seu ponto 2)
Oliveira Abreu
Alexandre Reis
Tomé Gomes (com declaração de voto junta)
Manuel Augusto de Matos
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (Presidente da Secção)
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Declaração de voto
Voto o acórdão, considerando, no entanto,
- que o prazo de prescrição deveria ser contado a partir de 02.02.2018, porquanto:
. o Plenário do Conselho Superior da Magistratura ratificou o ato do Senhor Vice‑Presidente de 02.02.2018, pelo que a invalidade do ato, por incompetência, foi sanada;
. na deliberação do 02.02.2018 foi decidido que, atenta a “gravidade dos factos em causa, aliada à perturbação e alarme social gerados”, “a suspensão deva ser de imediato determinada com posterior ratificação pelo Conselho Plenário”. Neste sentido, e “depois de ouvidos todos os membros do Conselho”, foi determinada a suspensão preventiva do Senhor Juiz Desembargador por um período de 60 dias, de harmonia com o disposto no art. 116.º, do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) ex vi art. 133.º, do EMJ;
. assim sendo, aquando daquela deliberação, não só todos os membros do Conselho tinham conhecimento da infração, como aceitaram a aplicação daquela medida preventiva, certos de que em dia próximo ratificariam o ato;
por isto, entendo que o prazo de prescrição deveria ser contado a partir de 02.02.2018, momento em que, de forma não divulgada, todos os membros do Conselho tiveram conhecimento, pelo menos, da existência de fortes indícios da prática de infração disciplinar;
- que o prazo a considerar deverá ser de 60 dias acrescido de 6 meses — relativo à suspensão do decurso do inquérito (de acordo com o disposto no art. 178.º, da LGFP, ex vi art. 131.º, do EMJ) — porque, a 02.02.2018, o Conselho Superior da Magistratura apenas foi informado, pelo Ministério Público que detinha o processo criminal, que se investigava a prática de factos suscetíveis de, em abstrato, integrar a prática de diversos crimes, sem que se desse notícia de ter sido prolatada qualquer decisão acusatória, ou despacho de instrução, e sem que se dissesse se o magistrado já havia ou não sido constituído arguido, ou se tinham sido aplicadas medidas de coação, daqui se considerando que a investigação ainda decorria, e assim se concluindo pela necessidade de suspensão do processo de inquérito para também em sede disciplinar recolher novos e mais elementos probatórios;
- e que a deliberação do Plenário do CSM, de 30.10.2018, não pode ratificar em medida superior ao ato ratificado do Senhor Vice Presidente que determinou, a 01.10.2018, a “instauração do procedimento disciplinar”, sem que tivesse determinado a conversão do processo de inquérito em processo disciplinar.
Supremo Tribunal de Justiça, 25.09.2019
Helena Moniz
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[1] - A remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, ambos do EMJ, para o regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA, como constituindo uma remissão dinâmica para o regime deste Código.
Assim, essa remissão é agora feita para a nova ação administrativa – artigos 37º e seguintes do CPTA.
Com a alteração feita pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, ao CPTA, passou a ser possível, relativamente a atos de conteúdo positivo, a cumulação de pedidos na ação de impugnação, nomeadamente do pedido de anulação do ato administrativo praticado com o pedido de condenação à prática de ato legalmente devido – normas conjugadas dos artigos 67º, n.º 4, alínea b), 66º, n.ºs 3 e 4, alínea c), e 4º, n.º 1, alínea c), todos do CPTA – acórdão de 21.03,2019, proferido no Processo n.º 79/18.9YFLSB, e acórdão de 04.04.2019, proferido no Processo n.º 75/18.6YFLSB, ambos desta Secção do Contencioso e Supremo Tribunal, e este em http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/99d46767a66c7c17802583d8003c3f84?OpenDocument.
Em vez de Recorrente e de Recorrido diremos Demandante e Demandado.
[2] - Doravante “EMJ”.
[3] - Aplicável “ex vi” dos artigos 32º e 131º, do Estatuto Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85 de 30 de julho.
[4] - Doravante “LGTFP”.
[5] - Doravante CPA.
[6] - Doravante CPA.
[7] - Código do Procedimento Administrativo, anotado, 3ª edição, revista e atualizada, Quid Juris, páginas 541/544, anotação ao artigo 164º.
[8] - Introdução ao Direito Administrativo, 12ª edição, Âncora Editora, páginas 252/253.
[9] - Lopes Dias, Regime Disciplinar dos Funcionários Civis e Administrativos, página 14, citado por M. O.Leal-Heriques, O Procedimento Disciplinar, Rei dos Livros, 3ª edição, 1997, páginas 52/53.
[10] - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/1eafc7620d54847b802583c5004e52e5?OpenDocument
[11] - http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/604af8baee542698802580d6003506ab?OpenDocument
[12] - “Direito Disciplinar Público”, Comentário ao Regime Jurídico-Disciplinar da LTFP, Rei dos Livros, setembro de 2018, páginas 42 e seguintes.
[13] - Comentários à Lei do Trabalho em Funções Públicas, 1º volume, 2014, Coimbra Editora, página 513,anotação ao artigo178º..
[14] - http://repositorium.sdum.uminho.pt/bitstream/1822/52128/1/Vasco%20Jos%c3%a9%20da%20Silva%20Cavaleiro.pdf e Almedina 2018.
[15] - “Notas sobre o regime jurídico de prescrição de curto prazo do procedimento disciplinar no âmbito do Ministério Público” (artigo 4.º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local), deliberação da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público”.
https://mail.google.com/mail/u/0/#inbox/CllgCJlFlmGpnJtNnFWPBJBsKhtvgVbGWTDBjgdZWkvMWJMqCscsTxfBldDMvfbwLMrmfkbSwDB?projector=1&messageP.
Posição reiterada no acórdão do Plenário formulado no Processo n.º 132/2006 (Lº RmP -18).
[16] - Equivale ao atual artigo 87º, n.º 1, alínea c), do CPA de 2005.
[17] - Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, Coimbra 2005, página 365 (2ª edição, Reimpressão, Almedina, 1998, página 368).
[18] - Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, Reimpressão, Almedina, 1998, página 368).
[19] - Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 3ª edição, Revista e Atualizada, Quid Juris 2019, página 302.
[20] - Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas e Normas Disciplinares do Estatuto do Ministério Público, SMMP, páginas 17 e 77.
[21] - Disposição equivalente à do atual artigo 178º, n.º 2, da LTFP.
[22] - https://www.dgaep.gov.pt/.
https://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=b8a129f3-8eb7-4b56-932f-f084b9abab44&ID=45000000#.
[23] - Não se desconhece o acórdão desta Secção e Supremo Tribunal de Justiça, proferido, em 09.02.2012, no Processo n.º 89/11.7YFLSB, que contou o prazo de 30 dias [agora 60] nos termos do artigo 72º, do CPA.
Contudo, nesse acórdão não se tomou qualquer posição sobre a natureza desse prazo, limitando-se a dizer que “o prazo de 30 dias conta-se nos termos do artigo 72º, do Código do Procedimento Administrativo. Não se inclui na contagem o dia em que correr o evento a partir do qual o prazo começa a correr e suspende-se nos sábados, domingos e feriados (n.º 1, alíneas a) e ), a contrario, desse artigo 72º)”.
Não faz, pois, jurisprudência por não versar sobre esta questão e por ter aplicado o teor literal da lei.
Declaração de voto
Voto o segmento decisório do presente acórdão, na parte respeitante à questão da prescrição do prazo para a instauração do procedimento disciplinar, com base nas seguintes considerações.
1. Relativamente ao momento em que se inicia a contagem do prazo, embora sendo discutível se deverá ser tida em conta a data de 06/02/2018, por ser aquela em que o Plenário do CSM tomou efetivo conhecimento da infração disciplinar, ou se deverá ser a data de 01/02/2018, em virtude do efeito retroativo da ratificação, por parte desse órgão, dos atos praticados pelo Exm.º Vice Presidente do CSM, o certo é que, sejam quais forem as referidas datas a considerar, sempre se impõe concluir, conforme o regime de cômputo desse prazo, pela não verificação da prescrição em causa.
2. Quanto ao regime do cômputo do prazo de 60 dias previsto no artigo 178.º, n.º 2, da LGFP, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20-06, não obstante o mérito da argumentação exposta no presente acórdão no sentido de ser aplicável as regras constantes do artigo 279.º do CC, por se tratar de prazo substantivo e não procedimental, e embora tendo por certa a natureza substantiva desse prazo, não encontro, todavia, razões suficientes para interpretar restritivamente o alcance do artigo 3.º da referida preambular ao consignar que “os prazos previstos na LTFP contam-se nos termos do Código do Procedimento Administrativo”.
Com efeito, considerando a forma tão lapidar como aquele normativo se refere aos prazos previstos na LTFP, sem qualquer diferenciação da natureza desses prazos, é de presumir, à luz do disposto no artigo 9.º, n.º 3, do CC, que o legislador dimensionou, coerentemente, os referidos prazos tendo em conta precisamente o regime de cômputo para que remete o artigo 3.º da sobredita Lei preambular.
Nessa linha de ordem sistemática, é até compreensível que o legisla-dor tenha procurado uniformizar o regime de contagem de todos os prazos previstos na LTFP, com particular relevo para os prazos de curta duração.
Assim sendo, afigura-se-me que a mera diferenciação da natureza desses prazos, de resto omitida no mencionado artigo 3.º da Lei preambular, é insuficiente para, por si só, por via de interpretação restritiva jurisprudencial, pôr em causa aquela presumida coerência sistemática e a sua razoabilidade teleológica.
Não obstante a minha inclinação para este entendimento, considerando que, a aplicar ao prazo em foco as regras de cômputo do CPA para que remete o mencionado art.º 3.º, também não se tem por verificada a prescrição em causa, voto a decisão neste particular.
Lisboa, 25 de setembro de 2019
Manuel Tomé Soares Gomes