1. RELATÓRIO

1.1 A “Casa do Povo da ………, I.P.S.S.” (adiante Recorrente) recorre para o Supremo Tribunal Administrativo decisão por que o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra julgou o Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer da impugnação judicial por ela deduzida contra o acto que identificou como «Liquidação n.º 2.11-1/12, de 20 de Março de 2012, da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho relativa a taxa relativa às compensações» que lhe foi efectuada pelo Município de Montemor-o-Velho (a seguir Recorrido), depois de considerar tacitamente indeferido o recurso hierárquico que deduziu contra o indeferimento da reclamação graciosa que deduziu contra aquela liquidação.

1.2 O recurso foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo e a Recorrente apresentou as alegações, que resumiu em conclusões do seguinte teor (Porque usaremos o itálico na transcrição, as partes que no original estavam em itálico surgem aqui em tipo normal, a fim de se respeitar o destaque que lhes foi concedido pelo Recorrente.):

«I. A Recorrente não aceita que o douto Tribunal a quo se declare incompetente para conhecer da validade da liquidação da compensação urbanística por parte da Recorrida em 26 de Março de 2012, por concluir que a compensação prevista no art. 44.º do RJUE não é um tributo, mas uma indemnização.

II. A douta sentença a quo inicialmente refere estarmos perante um tributo, para posteriormente referir que o acto que exige o seu pagamento é meramente administrativo, verificando-se uma contradição entre a fundamentação em matéria de direito da douta sentença recorrida com a subsequente violação do art. 607.º n.º 3 do CPC, devendo concluir-se, por isso, pela nulidade da douta sentença recorrida, nos termos do art. 615.º n.º 1 al. b) do CPC e do 125.º n.º 1 do CPPT.

III. Para além da nulidade supra referida, a douta sentença recorrida também deverá ser revogada na medida que decidiu contrariamente ao direito vigente, em particular contra o entendimento unânime desse venerando Tribunal ad quem, segundo o qual que [sic] a compensação urbanística se traduz numa “Taxa de Compensação”, tal como decidido por esse venerando Tribunal ad quem nos acórdãos de 5 de Junho de 2013, emitido no Proc. n.º 0876/12 de 13 de Novembro de 2013, emitido no Proc. n.º 0734/13.

IV. Na verdade, contrariamente ao decidido pelo douto Tribunal a quo, “a taxa de compensação” tem como contrapartida dispensar o particular da cedência de parcelas de terreno a integrar no domínio público municipal, (sic STA Ac. de 5 de Junho de 2013, emitido no Proc. n.º 0876/12)”,

V. Inexistindo qualquer fundamento de direito para o douto Tribunal a quo considerar que a compensação visa indemnizar a Recorrida por vantagem dada à Recorrente num procedimento urbanístico.

VI. Por isso o douto Tribunal a quo, ao entender que o acto da Recorrida não é tributário viola o disposto no art. 4.º n.º 2 da LGT, na medida que as taxas de compensação previstas no art. 44.º do RJUE resultam da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares,

VII. Pois a Recorrente não poderia construir qualquer infra-estrutura, equipamento ou edifício sem o prévio licenciamento da Recorrida e, subsequente, cedência de espaço ou pagamento de compensações, conforme consta dos arts. 56.º, 57.º e 58.º RMEU da Recorrida.

VIII. Nessa medida, a compensação urbanística traduz-se numa fonte de receita tributária da Recorrida e própria perequação entre os diversos particulares, tendo sido criada por regulamento municipal aprovado nos termos do art. 103.º da CRP e do art. 5.º da LGT, como fonte de direito Tributário.

IX. O douto Tribunal a quo não interpretou a norma regulamentar em causa de acordo com o disposto no art. 11.º da LGT, pois não teve em consideração o entendimento do seu autor (a ora recorrida) que tal norma é tributária.

X. A douta sentença Recorrida violou os arts. 1.º e 3.º da LGT, ao considerar que não estamos perante uma relação tributária, desse modo a competência material da jurisdição tributária estabelecida no art. 12.º do CPPT.

XI. Assim, inexistia qualquer motivo para o douto Tribunal a quo decidir pela sua incompetência absoluta material, nos termos do art. 16.º do CPPT, por ser o tribunal absolutamente competente para apreciar o litígio sub judice.

XII. Nessa medida, deve a douta sentença recorrida ser revogada e emitido acórdão no sentido de considerar a Secção do Contencioso Tributário da TAF de Coimbra como materialmente competente para se pronunciar quanto às questões referentes à liquidação e compensações urbanísticas previstas no art. 44.º do RJUE, nos moldes supra expostos.

XIII. A douta sentença recorrida deve ser reformada quanto à condenação por custas na medida que a Recorrente é uma IPSS e, por isso, se encontra isenta do seu pagamento, nos termos do art. 4.º n.º 1 al. f) do RCP.

Nestes termos, e nos melhores de Direito, que V. Exas. Venerandos Conselheiros doutamente suprirão, deverá a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que se coadune com a pretensão exposta, determinar a baixa dos autos à primeira instância para aí se proceder à apreciação do pedido, por competência material desse douto Tribunal recorrido para tal decisão, e assim se fazendo, se fará a tão costumada JUSTIÇA!».

1.3 O Município contra-alegou, resumindo a sua argumentação em conclusões do seguinte teor:

«I- A impugnante veio interpor recurso para o STA, supostamente por discordar da douta decisão proferida pelo TAF de Coimbra, ao ter declarado a incompetência do Tribunal Tributário para apreciar a questão controvertida.

II- Aquela apresentou nos serviços do Município, um projecto para licenciamento da obra de um “centro de noite”, a que foi atribuído o n.º 361/2003, o qual viria a ser deferido e licenciado. Ainda nesse processo e por força do aludido licenciamento, tratando-se de um edifício com impacto semelhante a loteamento, por não ter havido cedências de áreas ao domínio público, foi a Casa do Povo da ……… notificada para proceder ao pagamento da correspondente compensação, no montante de 3.823,50 euros.

III- Alega para o efeito que nos termos do RMEU de 2003, estava isenta do seu pagamento, atenta a sua qualidade de pessoa colectiva de utilidade pública. Conclui, peticionando a procedência da impugnação, pela declaração da nulidade do acto administrativo, traduzido no ofício n.º 2.11-1/12, de 20 de Março de 2012, da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, determinando-se a caducidade e a prescrição de qualquer direito da Ré.

IV- Em verdadeiro rigor o que é impugnado nos presentes autos é a decisão administrativa, na qual o impugnado se pronunciou sobre o recurso hierárquico interposto, indeferindo-o, nos termos constante da al. k) dos factos assentes.

V- Decorre do pedido de licenciamento que instrui o processo de obras n.º 361/2003 – construção de Centro de Noite – requerido pela aqui impugnante, ter o projecto de arquitectura sido aprovado – conforme documento n.º 3 junto à PI o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, com as seguintes condicionantes:
a) Deve ser contemplado em projecto de arranjos exteriores uma área para equipamento de utilização colectiva;
b) Deve ser contemplado em projecto de arranjos exteriores uma área para espaços verdes de utilização colectiva;
c) Deve ser proposta uma área de estacionamento, de forma a cumprir a Portaria n.º 1136/2001 de 25/09;
d) Todas as que vierem a ser apontadas pelas entidades consultadas.

VI- Como decorre do art. 10.º da Lei das Finanças Locais, as receitas municipais compreendem os impostos, taxas, preços, multas, coimas, rendimentos de bens, participação em lucros, produtos de alienação de bens, empréstimos e outras receitas estabelecidas por lei.

VII- Nos presentes autos como refere a douta sentença, “o que está aqui em causa é o pagamento de uma quantia que está a ser exigida à impugnante, quantia essa que assenta na circunstância desta aquando da realização de uma concreta e determinada obra que prevendo infra-estruturas (espaços verdes e equipamentos de utilização colectiva), a libertaram do ónus de ceder parcelas ao Município para a construção dessas mesmas infra-estruturas, pelo que aquela ficou obrigada a compensar o Município com um determinado pagamento. Deste modo, o que está aqui em causa não é o pagamento de qualquer contraprestação de serviço prestado por entidade pública, nem a remoção de um qualquer obstáculo jurídico a um particular, uma vez que é lícita e livre a actuação deste, nem sequer a protecção de um determinado bem jurídico. Tão só de indemnizar a entidade pública pela vantagem que o particular auferiu aquando do licenciamento da respectiva obra, vantagem, essa que está prevista em regulamento municipal.

VIII- Por isso, a sobredita compensação não é um tributo mas antes uma “indemnização” por uma suposta vantagem do particular em processo de licenciamento pelo qual deve ser ressarcida a componente urbanística”.

IX- A previsão de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos no âmbito das operações de loteamento, de outras que tenham um impacto similar a estas ou com impacto urbanístico relevante, bem como as respectivas cedências gratuitas ao domínio público, encontram-se abordadas nos artigos 43.º e 44.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.

X- No domínio do pagamento de compensações ao Município, em comentário ao art. 44.º do RJUE, F. Paula Oliveira, M. J. Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, 3.ª edição, página 383, é referido “Ora, para nós, a figura das compensações não é senão um mecanismo de reposição da igualdade entre, por um lado, os administrados, in casu entre aqueles que são onerados com cedências ou com a previsão de áreas que se mantêm na sua titularidade privada e, por outro, aqueles que não onerados com qualquer uma destas imposições, ligando-se, assim tais compensações, não ao facto de haver (ou não) cedências para o domínio municipal, mas ao facto de se mostrarem respeitados os parâmetros de dimensionamento aplicáveis”.

XI- Ora, o regime regra aplicável a este tipo de obras – de impacto semelhante a loteamento – é a cedência de áreas ou parcelas de terreno à entidade pública licenciadora que é neste caso o Município impugnado. Só a título muito excepcional, a cedência em espécie, poderá ser substituída por uma determinada quantia em dinheiro.

XII- Como muito bem defende a douta sentença, a lógica aplicável às taxas e impostos é diversa da anteriormente enunciada, uma vez que nestes está em causa dotar o Estado dos meios financeiros/monetários, necessários à prossecução do interesse público e só será excepcionalmente permitido o pagamento dos tributos por recurso a outros meios em situações especialíssimas e legalmente previstas.

XIII- Isto é, o regime regra aplicável aos tributos é exactamente o inverso do aplicável ao mecanismo da compensação aplicável às cedências.

XIV- Daí ser possível concluir, como o faz a douta sentença que a aludida compensação não é um tributo, antes uma indemnização a pagar pelo promotor, beneficiário do licenciamento, resultante da vantagem que teve pela não cedência de áreas ou parcela de terreno ao domínio público. Impõe-se por isso o ressarcimento da componente urbanística, até porque este tipo de obra implica em regra a sobrecarga das infra-estruturas existentes na área em que se localiza.

XV- Mas também, tal interpretação resulta claramente do disposto nos artigos 43.º e 44.º do RJUE. Neste sentido o n.º 4 do citado art. 44.º, diz “Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal”.

XVI- Em momento algum, o legislador do RJUE qualifica ou identifica tal “compensação” urbanística como “taxa” ou “tributo”, como pretende a recorrente/impugnante. E, poderia tê-lo feito, caso tivesse sido esse o seu entendimento.

XVII- E, também se não vislumbra que o STA tenha no Ac. de 05 de Junho de 2013 (proc. 0876/12) e Ac. de 13 de Novembro de 2013 (proc. 0734/13) qualificado a compensação prevista no n.º 4 do art. 44.º do RJUE como “Taxa de Compensação”. Diversamente, nestes dois arestos, a expressão encontra-se escrita inúmeras vezes entre aspas, o que leva a concluir tratar-se de mera citação. De resto, tal expressão “Taxa de Compensação” foi usada pelo recorrente nas alegações que se encontram reproduzidas nos aludidos acórdãos. Logo, chamar-se taxa à referida compensação, parece-nos salvo o devido respeito e melhor opinião, uma conclusão abusiva.

XVIII- Por outro lado, não se extrai qualquer contradição no facto do Tribunal ad quem, entender no Ac. de 05 de Junho de 2013 (proc. 0876/12) que a compensação tem como contrapartida dispensar o particular da cedência de parcelas de terreno a integrar no domínio público municipal quando na sentença recorrida se defende que a compensação visa indemnizar a entidade licenciadora por vantagem dada ao particular no procedimento urbanístico. Em certa medida estas duas posições completam-se e não são antagónicas. Trata-se sim de perspectivas diferentes. No primeiro caso é visto pelo prisma do particular que reunindo os requisitos e ao pagar a compensação, fica dispensada da cedência gratuita de áreas, podendo assim usufruir das mesmas que ficam definitivamente incorporadas no empreendimento licenciado. Por sua vez, a sentença foca a sua análise na perspectiva da entidade licenciadora que ao não receber gratuitamente as parcelas para instalação de equipamentos públicos de uso colectivo, está para o efeito a ser indemnizada através do recebimento de uma certa quantia pecuniária. Neste sentido também se não alcança que tenha sido proposta solução distinta à preconizada pelo STA.

XIX- Tanto mais que o julgador na sua decisão, não se encontra vinculado à posição trazida à lide pelas partes.

XX- De notar que o RJUE excluiu a figura da “compensação” prevista no art. 44.º, n.º 4 do regime das taxas ali previstas, como resulta aliás da análise do art. 116.º e 117.º.

XXI- Pelo que entendeu o meritíssimo juiz [do tribunal] a quo estarmos perante uma norma regulamentar não tributária e que consequentemente o acto pelo qual se exige administrativamente o seu pagamento não é uma liquidação, considerando o Tribunal Tributário de 1.ª instância incompetente para conhecer de tal questão, posição com que o recorrido Município, subscreve.

XXII- Ainda que de uma taxa se tratasse, o que só por mero exemplo académico se admite, sempre se teria verificado a caducidade do direito à acção pelo exercício intempestivo do mesmo. Em 23/03/2012, foi a recorrente/impugnante notificada para proceder ao pagamento da compensação no valor de 3.823,50 euros, conforme aviso de recepção n.º RC840887651PT junto aos autos. A acção só foi proposta em data não concretamente apurada (a Pi não tem data de entrada) mas que se situará em 19/09/2012, pelo que se conclui terem sido ultrapassados todos os prazos legalmente admissíveis, para o exercício do direito à acção.

Nestes termos e nos melhores de direito doutamente supridos por V. Exas deverá a douta sentença recorrida manter-se, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!».

1.3 Mediante promoção do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, os autos foram devolvidos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra para suprimento da omissão da pronúncia sobre a nulidade que a Recorrente assaca à sentença.

1.4 O Juiz do Tribunal a quo proferiu despacho sustentando a inexistência da nulidade.

1.5 Novamente recebidos neste Supremo Tribunal Administrativo, os autos foram com vista ao Ministério Público, e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que «[a] decisão impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão com o seguinte dispositivo:
- Declaração da competência do TAF Coimbra, em razão da matéria, para o conhecimento de impugnação judicial deduzida contra a liquidação da taxa de compensação;
- Declaração da caducidade do direito de acção por intempestividade da impugnação judicial».
Isto com a seguinte fundamentação:

«[…]
I. Nulidade da sentença (oposição fundamentação/decisão)
A sentença não enferma da nulidade arguida (identificada na epígrafe): o discurso jurídico, inequivocamente, qualifica a quantia exigida pelo município como indemnização (por suposta vantagem concedida ao particular no processo de licenciamento da obra) e não como tributo, dessa qualificação extraindo a lógica conclusão de que o Tribunal Tributário de Coimbra é incompetente, em razão da matéria, para a apreciação da questão decidenda, infra enunciada (cf. sentença IV, fls. 207/210)

II. Questão decidenda: natureza jurídica da quantia liquidada pelo município de Montemor-o-Velho a título de compensação urbanística (art. 48.º Regulamento Municipal da Edificação e Urbanização RMEU/2009)
1. O acórdão STA-SCT 5.06.2013 processo n.º 876/12 pronunciou-se, com sólida argumentação (que nos dispensamos de reproduzir), no sentido de que assume a natureza de tributo, na espécie taxa, a compensação devida pelo proprietário ou outro titular de direitos reais sobre prédio a lotear, pela dispensa de cedência ao município de parcelas para a implantação de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas que devam integrar o domínio municipal (art. 44.º n.ºs 1 e 4 Regime Geral das Urbanizações e Edificações, aprovado pela Lei n.º 60/2007,4 Setembro)
Tendo o pagamento da compensação como contrapartida a dispensa de cedência de parcelas de terreno para integração no domínio municipal, pressuposto do acto de licenciamento da operação urbanística e da emissão do respectivo alvará, aquela compensação visa a remoção de um obstáculo jurídico à actividade do particular, nesta medida se subsumindo ao conceito normativo de taxa (art. 4.º n.º 2 LGT; art. 3.º regime geral das taxas das autarquias locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, 29 Dezembro).
No caso concreto a exigência e os critérios de fixação do montante da compensação estão previstos nos arts. 47.º e 48.º Regulamento Municipal da Edificação e da Urbanização do Município de Montemor-o-Velho (RMEU/2009 vigente na data da liquidação da taxa).
Neste contexto o TAF Coimbra é abstractamente competente, em razão da matéria para o conhecimento da impugnação judicial (art. 49.º n.º 1 al. a) i) ETAF).

2. Não obstante, no caso concreto o conhecimento está prejudicado pela intempestividade da petição de impugnação judicial, considerando:
a) a apresentação de reclamação graciosa em 18.04.2012 (probatório H);
b) a notificação à reclamante da decisão de indeferimento expresso da reclamação graciosa em 9.05.2012 (probatório L);
c) a dedução de impugnação judicial em 17.09.2012, após o termo do prazo peremptório de 60 dias, a contar da notificação da decisão de indeferimento (probatório N – com lapso material na indicação do ano 2014 e doc. fls. 2; art. 16.º n.ºs 4 e 5 regime geral das taxas das autarquias locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, 29 Dezembro)
d) a irrelevância para a contagem do prazo de impugnação judicial da exposição escrita apresentada pela recorrente, designada por recurso hierárquico impróprio (probatório M)».

1.6 A Recorrente e o Recorrida foram notificados do teor do parecer do Ministério Público e apenas aquela se veio pronunciar, quer sustentando a impossibilidade de conhecer em sede do presente recurso da questão da tempestividade da impugnação judicial, quer defendendo que seja decretada a caducidade do direito à liquidação e cobrança da taxa.

1.7 Colheram-se os vistos dos Conselheiros adjuntos.

1.8 As questões que cumpre apreciar e decidir são as de saber se a sentença:

i) padece da invocada nulidade por deficiência da fundamentação de direito (cfr. conclusões I e II); na negativa,

ii) se enferma de erro de julgamento, por ter considerado que em causa estava uma indemnização e não uma taxa e, assim, que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, na sua vertente de tribunal tributário, carece de competência em razão da matéria para conhecer da impugnação judicial (cfr. conclusões III a XII); na afirmativa,

iii) se a impugnação judicial foi deduzida tempestivamente (cfr. parecer do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, sendo aliás a questão da caducidade do direito à impugnação judicial do conhecimento oficioso);

iv) se a Recorrente está isenta de custas (cfr. conclusão XIII).

2.1 DE FACTO

O Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«A- Em 12.12.2003, a Impugnante deu entrada nos serviços da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho de um projecto de arquitectura e especialidades para a construção de “[...] edifício destinado a Centro de noite, assim como todos os necessários arranjos de envolvente, no terreno existente, com a área total de terreno de 10709 m², sito em ………, na freguesia de ……… e concelho de Montemor-o-Velho, e com os registos e descrições de acordo com os documentos em anexo [...]”, tendo o mesmo dado origem ao processo n.º 361/2003 daquela edilidade (cf. docs. a fls. 1 a 270 do PA – I Vol. que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).

B- A pretensão referida na alínea anterior veio a ser deferida por despacho datado de 11.05.2006, tendo sido emitido o respectivo alvará de construção com o n.º 85/2006 (cf. docs. a fls. 509 a 631 do PA – II Vol. que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).

C- Em 23.03.2007, a Impugnante apresentou uma exposição escrita junto dos serviços da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho solicitando que “[…] lhe seja concedida a isenção da taxa de vistoria do Centro de Noite de ………, sito na Rua do ………, em ………, assim como da taxa pela emissão da Licença de Utilização [...]” (cf. doc. a fls. 637 do PA – III Vol. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

D- Em informação dos serviços da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, com o n.º 008-ES/2012, conclui-se que a Impugnante deve ser notificada para proceder ao pagamento das compensações à luz do art. 59.º do RMEU, no valor de € 3.823,50 (cf. doc. a fls. 730 a 732 do PA – III Vol. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

E- Em informação n.º 35/2012, de 13.02.2012 emitida pelos serviços jurídicos da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, conclui-se que nada obsta a que se proceda à cobrança da compensação em causa (cf. doc. a fls. 733 a 735 do PA – III Vol. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

F- Por despacho do Sr. Vereador da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, datado de 19.03.2012, exarado na informação n.º 026-LT/2012, foi determinado que a Impugnante deveria ser notificada para proceder ao pagamento da compensação referida nas alíneas anteriores no prazo de 30 dias (cf. doc. a fls. 740 do PA - III Vol. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

G- Por ofício da Impugnada, com a referência 2.11-1/12, datado de 20.03.2012, acompanhado das informações e do despacho referidos nas três alíneas anteriores, foi a Impugnada informada para “[...] proceder ao pagamento da compensação no valor de 3.823,50 €, no prazo de 30 dias a contar da data de recepção da presente comunicação [...]“ (cf. doc. a fls. 741 do PA – III Vol. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

I- [() Os factos sujeitos às letras I e H surgem na sentença por esta ordem. ] O ofício referido na alínea anterior foi recebido pela Impugnante em 21.03.2012 (cf. docs. a fls. 740 a 743 do PA – III Vol. que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).

H- Em 18.04.2012, a Impugnante, através do seu Advogado, apresentou junto dos serviços da Impugnada uma exposição escrita que designou por «Reclamação Graciosa Necessária» (cf. docs. a fls. 744 a 774 do PA – III Vol. que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).

J- Em parecer dos serviços da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, datado de 02.05.2012, extrai-se que: “[...] Através do requerimento supra referenciado, vem a Casa do Povo da ………, relativamente ao processo N.º 361/2003, apresentar “Reclamação Graciosa, nos termos do art. 16.º da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro, do art. 117.º do RJUE e dos arts. 68.º e 70.º do CPPT, da liquidação para pagamento da taxa municipal de compensação urbanística” e requerer ao Sr. Presidente da Câmara Municipal “se digne ordenar ... que se proceda à anulação da Liquidação n.º 2.11-1/12 bem como a restituição integral das taxas municipais indevidamente cobradas e respectivo pagamento de juros indemnizatórios”
Quanto à notificação para pagamento das compensações urbanísticas devidas pela falta de cedência ao domínio público que à data do licenciamento não foram pagas, relativamente à obra de construção a que se refere o processo 361/2003, mantém-se, na totalidade, o constante da informação n.º 35/2012 da DAM - Unidade Jurídica (já dada a conhecer à requerente) no que se reporta a este assunto, nada mais havendo a acrescentar, devendo ser efectuado o pagamento do valor das compensações urbanísticas no prazo estipulado no oficio n.º 3578 de 20/03/2012 da CM de Montemor-o-Velho já remetido à requerente [...]” (cf. doc. a fls. 775 do PA – III Vol., que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

K- Na informação referida na alínea anterior foi aposto despacho pelo Sr. Vereador da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, datado de 02.05.2012, do qual se retira que: “Visto. Concordo. Comunique-se ao requerente” (cf. doc. a fls. 775 do PA - III Vol. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

L- A Impugnada teve conhecimento do parecer e do despacho referidos nas alíneas anteriores por ofício da Impugnada, datado de 08.05.2012 e recebido a 09.05.2012 (cf. docs. a fls. 776 a 778 do PA – III Vol. que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).

M- Em 24.05.2012, a Impugnante, através do seu Advogado, apresentou junto dos serviços da Impugnada uma exposição escrita que designou por «Recurso Hierárquico impróprio» (cf. docs. a fls. 875 a 891 do PA – III Vol. que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).

N- A petição inicial do presente meio processual foi apresentada neste Tribunal em 17.09.2014 (cf. fls. 2 a 113 dos autos)».

2.2.1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR

A “Casa do Povo da ………, I.P.S.S.” insurge-se contra a decisão pela qual o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra declarou aquele Tribunal, na sua vertente de tribunal tributário (Nos termos do n.º 2 do art. 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, «Os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários podem também funcionar de modo agregado, assumindo, cada um deles, a designação de tribunal administrativo e fiscal».), incompetente em razão da matéria para conhecer da impugnação judicial por compensação urbanística, porque considerou que esta constitui uma indemnização e não uma taxa, motivo por que a competência para conhecer da respectiva impugnação judicial não compete ao tribunal tributário (MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3.ª Edição Revista, 2010, pág. 128, depois de afirmarem que «a incompetência em razão da matéria implica a absolvição da instância, nos termos do n.º 2 deste artigo [14.º] e não a remessa oficiosa ao tribunal competente, e verifica-se quando a questão que constitui objecto do litígio pertence a uma outra ordem de jurisdição (Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas, Tribunal de Conflitos, tribunais judiciais)», salientam que «[o] mesmo princípio é aplicável quando se entenda que o objecto da acção versa sobre questão fiscal, caso em que a respectiva competência pertence aos tribunais tributários. Isso porque a expressão "jurisdição administrativa" é usada no n.º 2 com o sentido e alcance que lhe é atribuído no artigo 13.º pretendendo delimitar o âmbito de competência dos tribunais administrativos por referência a litígios que tenham por base relações jurídicas administrativas, sendo para o caso irrelevante a unicidade do regime de organização e funcionamento dos tribunais administrativos e tributários».).
Se bem interpretamos a decisão recorrida, o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra começou por distinguir como objecto da presente impugnação judicial dois actos distintos: o acto que liquidou a compensação e o acto (tácito) de indeferimento do recurso hierárquico, para concluir que «temos, em rigor, dois objectos do presente processo impugnatório, um imediato (a decisão de indeferimento do recurso) e um mediato (a decisão de aplicação da controvertida taxa ou quantia compensatória, conforme a perspectiva)».
Depois, afirmando que «cabe verificar se a presente acção foi em devido tempo intentada», entendeu que, previamente, «há uma prima quaestio que se impõe resolver» e que é a de «saber se a compensação cujo pagamento aqui é questionado constitui ou não uma taxa».
Conhecendo essa questão, concluiu que tal compensação «não é um tributo [uma taxa] mas antes uma indemnização por uma suposta vantagem do particular em processo de licenciamento pelo qual deve ser ressarcida a componente urbanística», motivo por que «não se tratando a presente questão de tributos, este Tribunal Tributário de 1.ª instância integrado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra é materialmente incompetente para conhecer da presente questão, uma vez que a mesma se situa no domínio do contencioso administrativo e não do contencioso tributário».
A Recorrente discorda dessa decisão. As razões da sua discordância podem resumir-se nos seguintes termos: a sentença enferma de

- nulidade por contradição entre os fundamentos de direito (cfr. conclusões I e II);
- erro de julgamento quanto à questão da competência em razão da matéria do tribunal tributário (cfr. conclusões III a XII);
- erro de julgamento quanto à sua condenação em custas (cfr. conclusão XIII).
Daí a enunciação das questões a apreciar e decidir que fizemos no ponto 1.8, e nas quais incluímos também, para a eventualidade de se concluir que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, na sua vertente de tribunal tributário da 1.ª instância, é o competente em razão da matéria, a questão da tempestividade da presente impugnação judicial, suscitada pelo Procurador-Geral Adjunto junto deste Supremo Tribunal Administrativo.

2.2.2 DA NULIDADE POR CONTRADIÇÃO ENTRE OS FUNDAMENTOS DE DIREITO

A Recorrente arguiu a nulidade da sentença por contradição entre os fundamentos de direito. Isto, em síntese, porque a sentença «inicialmente refere estarmos perante um tributo, para posteriormente referir que o acto que exige o seu pagamento é meramente administrativo, verificando-se uma contradição entre a fundamentação em matéria de direito da douta sentença recorrida com a subsequente violação do art. 607.º n.º 3 do CPC, devendo concluir-se, por isso, pela nulidade da douta sentença recorrida, nos termos do art. 615.º n.º 1 al. b) do CPC e do 125.º n.º 1 do CPPT».
Ou seja, sustenta a Recorrente que a sentença começou por considerar que a compensação urbanística em causa era uma taxa, com natureza tributária, para, depois, considerar que a mesma, afinal, não tinha natureza tributária, mas se reconduzia a uma indemnização.
A invalidade que a Recorrente assaca à sentença é a da contradição entre os fundamentos de direito invocados, que reconduz à falta de especificação dos fundamentos de direito, prevista como nulidade no n.º 1 do art. 125.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e na alínea b) do n.º 1 do art. 615.º do Código de Processo Civil (CPC).
Salvo o devido respeito, a alegação aduzida não é apta a integrar a invocada nulidade. Senão vejamos:
Como é entendimento unânime deste Supremo Tribunal Administrativo, «só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação» (Cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, I volume, anotação 7 ao art. 125.º, pág. 357. ).
Já ALBERTO DOS REIS advertia: «Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto. Se a sentença especificar os fundamentos de direito, mas não especificar os fundamentos de facto, ou vice-versa, verifica-se a nulidade do n.º 2 do art. 668.º [hoje, da alínea b) do n.º 1 do art. 615.º do CPC]» (Código de Processo Civil Anotado, volume V, pág. 140.).
No caso, é manifesto que não há ausência total de motivação de direito. O que a Recorrente alega é que os fundamentos de que o Juiz lançou mão são contraditórios entre si. Mas essa eventual contradição não contende com a validade formal da sentença, apenas podendo relevar em sede da apreciação do seu mérito.
Poderá, eventualmente, argumentar-se que essa contradição poderá integrar a nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão, prevista no art. 125.º, n.º 1, do CPPT [e na alínea c) do n.º 1 do art. 615.º do CPC], que ocorre quando os fundamentos invocados na sentença deveriam conduzir, num processo lógico, à solução oposta à que foi adoptada na decisão (Para maior desenvolvimento, vide JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, II volume, anotação 9 ao art. 125.º, págs. 361/362.).
Isto porque, na tese sustentada pela Recorrente, tendo o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra considerado, pelo menos numa primeira fase, que a compensação em causa tinha natureza tributária, este fundamento estaria em oposição com a decisão de declarar o tribunal, enquanto tribunal tributário de 1.ª instância, incompetente em razão da matéria.
Mas, salvo o devido respeito, o Juiz do Tribunal a quo não considerou que a referida compensação tivesse natureza tributária; bem pelo contrário, o que considerou foi que essa prestação tinha natureza de indemnização, não constituindo um tributo, sendo por isso que concluiu pela incompetência do Tribunal em razão da matéria.
Seja como for, nunca a alegada contradição entre os próprios fundamentos de direito da decisão constituiria nulidade da sentença (No sentido de que «não existe a nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão quando os fundamentos jurídicos invocados estejam em contradição entre si», JORGE LOPES DE SOUSA, ob. e vol. cit.,nota 9 ao art. 125.º, pág. 362.).
Assim, improcede a arguição de nulidade da sentença.
Questão diferente, mas que se situa já no âmbito da validade substancial da decisão, é a de saber se nesta se fez ou não correcto julgamento ao declarar o tribunal incompetente em razão da matéria. É dessa questão que nos ocuparemos de seguida.

2.2.3 DA COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA – NATUREZA DA DENOMINADA TAXA DE COMPENSAÇÃO URBANÍSTICA

A Recorrente assaca também à sentença erro de julgamento quanto à questão da competência do Tribunal em razão da matéria, questão que contende com a natureza taxa de compensação urbanística.
Nos termos da sentença recorrida, o Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra considerou o tribunal, na sua vertente de tribunal tributário, incompetente em razão da matéria, porque considerou que a quantia liquidada a título de compensação urbanística «não é um tributo», não constitui uma taxa, mas «uma indemnização por uma suposta vantagem do particular em processo de licenciamento pelo qual deve ser ressarcida a componente urbanística» e, assim, que a questão em causa «se situa no domínio do domínio do contencioso administrativo e não do contencioso tributário».
Recordamos aqui que, nos termos do n.º 2 do art. 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), «Os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários podem também funcionar de modo agregado, assumindo, cada um deles, a designação de tribunal administrativo e fiscal».
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra é a denominação legal dada à agregação dos tribunais administrativo de círculo e tributário daquela área geográfica, como decorre do n.º 3 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de Dezembro, que dispõe: «Quando funcionem agregados, os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários assumem a designação unitária de tribunais administrativos e fiscais».
A Recorrente discorda do entendimento adoptado pelo Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra quanto à competência em razão da matéria, sustentando que a referida “compensação urbanística” tem natureza tributária, constituindo uma taxa, louvando-se na fundamentação do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 5 de Junho de 2013, proferido no processo n.º 876/12 (No Apêndice ao Diário da República de 15 de Abril de 2014 (http://www.dre.pt/pdfgratisac/2013/32220.pdf), págs. 2568 a 2578, também disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cf982454d0a1957e80257b9600526f46.).
Concordamos com a Recorrente.
A nosso ver, a compensação devida pelo proprietário ou outro titular de direitos reais sobre prédio a lotear ou a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacto relevante, pela dispensa de cedência ao município de parcelas para a implantação de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas que devam integrar o domínio municipal [cfr. art. 44.º, n.ºs 1, 4 e 5, do Regime Jurídico das Urbanizações e Edificações (RJUE)], assume a natureza de taxa.
Na verdade, o pagamento dessa compensação tem como contrapartida a dispensa de cedência de parcelas de terreno para integração no domínio municipal, pressuposto do acto de licenciamento da operação urbanística e da emissão do respectivo alvará, motivo por que aquela compensação visa a remoção de um obstáculo jurídico à actividade do particular, nesta medida se subsumindo ao conceito normativo de taxa [cfr. art. 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT) LGT e art. 3.º do Regulamento Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL)].
Permitimo-nos citar aqui o já referido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 5 de Junho de 2013, proferido no processo n.º 876/12, introduzindo apenas as alterações requeridas pelo caso sub judice (As notas que no original estavam em rodapé serão transcritas no texto, entre parêntesis rectos.): «[…] a compensação prevista no n.º 4 do art. 44º do RJUE e, no caso, nos arts. 47.º e ss. do Regulamento Municipal da Urbanização e da Edificação do Município de Montemor-o-Velho, tem sido considerada como reconduzindo-se a uma figura próxima da taxa ⁽¹⁾ [⁽¹⁾ Para Casalta Nabais, “Fiscalidade do Urbanismo”, in Actas do 1.º Colóquio Internacional – O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo (CEDOUA, FDUC, APDU, Coimbra, Almedina, 2002, p. 55), citado por Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, 2011, 3.ª edição, Almedina, 2011, p. 383) estas compensações configuram-se materialmente como taxas urbanísticas]: quem requer uma licença de loteamento fica obrigado a ceder gratuitamente ao município as parcelas de terreno necessárias para a implantação de espaços verdes públicos, de equipamentos de utilização colectiva e das demais infra-estruturas que devam ser integradas no domínio municipal. Mas se o prédio a lotear já se encontrar servido por infra-estruturas ou não se justificar qualquer equipamento ou espaço verde público ou se os espaços verdes de utilização colectiva, as infra-estruturas viárias e os equipamentos existentes ficarem a constituir partes comuns dos lotes e dos edifícios que neles venham a ser construídos, conservando assim o seu estatuto privado, o promotor do loteamento fica obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie.
Ou seja, esta chamada taxa de compensação tem como contrapartida dispensar o particular da cedência de parcelas de terreno a integrar no domínio público municipal».
No mesmo acórdão, ainda sobre a natureza da referida compensação, deixou-se também dito:
«O n.º 1 do art. 32.º do DL n.º 448/91, de 29/11 ⁽²⁾ [⁽²⁾ Que aprovou o regime jurídico dos loteamentos urbanos] estabelecia (redacção da Lei 26/96, de 1/8) que:
«1- A realização de infra-estruturas urbanísticas e a concessão do licenciamento da operação de loteamento estão sujeitas ao pagamento das taxas a que se referem as alíneas a) e b) do artigo 11.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações, com excepção das previstas no artigo 16.º».
E neste art. 16.º (do mesmo referido diploma legal) preceituava-se o seguinte:
«1- O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à câmara municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domínio público.
2- As parcelas de terreno cedidas à câmara municipal integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará e não podem ser afectas a fim distinto do previsto no mesmo, valendo este para se proceder aos respectivos registos e averbamentos.
3- O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio de finalidade pública da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto à reversão no Código das Expropriações.
4- Se o prédio a lotear já estiver servido pela infra-estruturas referidas na alínea b) do artigo 3.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento público no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à câmara municipal uma compensação, em numerário ou espécie, nos termos definidos em regulamento aprovado pela assembleia municipal».
Por sua vez, nos arts. 43.º e 44.º do DL n.º 555/99, de 16/12, ⁽³⁾ [⁽³⁾ Que estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação - RJUE] continua a estabelecer-se a obrigatoriedade de cedência gratuita de parcelas para implantação de espaços de interesse público, equipamentos públicos e de utilização colectiva.
Dispõe-se nestes artigos 43.º e 44.º (redacção do DL n.º 26/2010, de 30/3):
«Artigo 43.º- Áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos
1- Os projectos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos.
2- Os parâmetros para o dimensionamento das áreas referidas no número anterior são os que estiverem definidos em plano municipal de ordenamento do território.
3- Para aferir se o projecto de loteamento respeita os parâmetros a que alude o número anterior, consideram-se quer as parcelas de natureza privada a afectar àqueles fins quer as parcelas a ceder à câmara municipal nos termos do artigo seguinte.
4- Os espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de natureza privada constituem partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos e regem-se pelo disposto nos artigos 1420.º a 1438.º-A do Código Civil.»
«Artigo 44.º - Cedências
1- O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização colectiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal.
2- Para os efeitos do número anterior, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar com o pedido de licenciamento ou autorização.
3- As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará.
4- Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definido em regulamento municipal.
5- (…)».
[…]
Da conjugação do disposto nestes artigos 43.º e 44º, resulta que naquele se exige que as operações de loteamento devam prever parcelas de terreno para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos, independentemente de elas se manterem em propriedade privada ou de passarem a integrar o domínio municipal.
E assim, «a cedência de parcelas de terreno para o domínio municipal no âmbito de uma operação de loteamento resultará, ou de o plano municipal em vigor para a zona o impor ou, no silêncio do plano, de tal resultar da lei ou da operação de loteamento em concreto, devendo por isso o projecto de loteamento indicar expressamente nas plantas e na memória descritiva a afectação das várias parcelas e a sua titularidade» ⁽⁴⁾ [⁽⁴⁾ Fernanda Paula Oliveira, et al. ob. cit. p. 374].
Parcelas essas que se integram automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará (n.º 3 do art. 44.º).
Todavia, com vista a dispensar o particular da cedência de parcelas de terreno a integrar no domínio público municipal, estabelece-se no n.º 4 deste art. 44.º o ónus de pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie.
Ora, se nos termos do n.º 3 do mesmo artigo é a emissão do alvará que desencadeia o efeito de integração das parcelas cedidas no domínio público municipal, não se vê que deva ser de forma diferente quando esteja em causa o pagamento da compensação ali também prevista, até porque tal compensação funcionará como condição para a autorização da operação de loteamento ⁽⁵⁾ [⁽⁵⁾ Cfr. neste sentido, Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira, Breve Reflexão sobre Taxas Urbanísticas em Portugal Centro de Estudos e Formação Autárquica (CEFA), Coimbra, 1998, p. 30]».
Refere-se ainda no mesmo acórdão, quanto à natureza da referida compensação como taxa e sua distinção do imposto:
«[…] (nas palavras da sentença, «a questão da natureza da compensação em causa – taxa ou imposto – coloca-se num momento de análise logicamente anterior e que é o de saber se, relativamente à operação de loteamento concretamente licenciada, se justificava ou não a cobrança do tributo em causa e na medida em que o foi; e nomeadamente, o teste da proporcionalidade na perspectiva da sinalagmaticidade do tributo com vista à definição da respectiva natureza, deve realizar-se perante o licenciamento efectuado pela autarquia e os concretos termos do loteamento que dele foi objecto»).
Contudo, além disso, importa também considerar o seguinte:
● A taxa consubstancia-se numa prestação pecuniária e impositiva devida a uma entidade que exerça funções públicas em contrapartida de uma prestação dessa entidade, provocada ou utilizada pelo sujeito passivo e a prestação da entidade pública há-de consistir (na tipologia consagrada na LGT, na Lei das Finanças Locais e no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) na prestação de um serviço público, na utilização privativa de bens do domínio público ou na remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares ⁽⁹⁾ [⁽⁹⁾ Cfr. Diogo Leite Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, Lei Geral Tributária, Anotada e comentada, Editora Encontro da escrita, 4ª ed. 2012, pp. 70/71, anotação 4 ao art. 3º.].
Dando por adquiridas as inúmeras reflexões doutrinárias e jurisprudenciais produzidas sobre a matéria atinente à distinção entre imposto e taxa [ou seja, que ambos constituem receitas públicas coactivamente impostas, mas enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos», ⁽¹⁰⁾ [⁽¹⁰⁾ Cfr. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262] a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares», ⁽¹¹⁾ [⁽¹¹⁾ Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42] pressupondo, pois, uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular], ⁽¹²⁾ [⁽¹²⁾ Cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236] ressalta na definição legal e doutrinal da taxa a individualização de um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. Relação sinalagmática essa que, como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/03, de 14/7/2003 [(Acórdão disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20030365.html.)], «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser superior (e porventura até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado».
Ou seja, embora, por um lado, se venha acentuando que a taxa não pode ter só como pressuposto uma mera prestação administrativa sendo necessário que se dirija à compensação dessa prestação, estabelecendo-se uma relação comutativa entre a prestação e a taxa; e embora alguns autores entendam que a função compensatória das taxas se refere ao custo da prestação para a entidade pública ou ao benefício que esta acarreta para o devedor, elas também têm uma finalidade arrecadatória de receitas, intimamente associada à função compensatória, ou a outras finalidades, também, por outro lado, se acentua que, apesar de não dever ultrapassar-se um certo patamar quantitativo nem perder o sentido comutativo, a equivalência reconduz-se a uma equivalência jurídica (ver art. 4.º do RTL) entre as prestações e não a uma equivalência económica, equivalência jurídica que deve, contudo, fundamentar-se numa relação entre o custo do serviço e o valor da prestação e é materialmente determinada segundo o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade ⁽¹³ [⁽¹³⁾ Suzana Tavares da Silva, pp. 60/61, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, CEJUR, Outubro de 2008].
● Ora, como acima se referiu, a compensação questionada nos autos tem, em princípio, a natureza de taxa, embora, para tanto, seja necessário que se possa afirmar a existência de proporcionalidade entre o que se cede e o que se recebe em troca ⁽¹⁴⁾ [⁽¹⁴⁾ Neste sentido Casalta Nabais, A Fiscalidade do Urbanismo: Impostos e Taxas, pág. 55] […]».
Acompanhamos integralmente o referido acórdão na qualificação da compensação como taxa, pois vislumbra-se na mesma o esquema sinalagmático em que esta se baseia, atento o disposto no art. 4.º, n.º 2, da LGT.
Seja como for, constituindo a mesma uma taxa ou um imposto (Também no sentido de que se trata de uma taxa, o acórdão n.º 344/09, de 8 de Julho de 2009 do Tribunal Constitucional, disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20090344.html.), é certo que a mesma tem natureza tributária.
Assim, consideramos que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, na sua vertente de tribunal tributário, é competente, em razão da matéria para o conhecimento da impugnação judicial [cfr. art. 49.º, n.º 1, al. a) i), do ETAF].
A decisão recorrida, que entendeu em sentido diverso, será revogada e substituída por acórdão que declare o Tribunal a quo competente em razão da matéria.

2.2.4 DA TEMPESTIVIDADE DA IMPUGNAÇÃO JUDICIAL

De acordo com o decidido quanto à competência em razão da matéria, deverá fazer-se baixar o processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, para aí prosseguir o conhecimento da impugnação judicial, se a tal nada mais obstar.
Sucede, porém, que o Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo considerou ainda que o acórdão a proferir deveria declarar a caducidade do direito de acção, considerando que a petição inicial foi apresentada para além do termo do prazo legal para o efeito.
Salvo o devido respeito, a questão não pode ser conhecida em sede do presente recurso. Não, como sustenta a Recorrente, porque a sentença se tenha pronunciado sobre a questão (que foi suscitada na contestação) e a respectiva decisão esteja a coberto do caso julgado, por não ter sido incluída no objecto do recurso. Mas antes porque a sentença se ficou pela apreciação da competência do Tribunal, não tendo avançado – e bem, pois a competência do tribunal é uma questão de ordem pública e prioritária em relação a qualquer outra [cfr. art. 13.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro] –, no conhecimento de qualquer outra questão, designadamente a da caducidade do direito de acção.
Assim, não pode agora o Supremo Tribunal Administrativo, sem sede de recurso, substituir-se ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra na apreciação de outras questões obstativas do conhecimento do mérito que, ainda que do conhecimento oficioso, a este cumpre apreciar em 1.ª instância.

2.2.5 DAS CUSTAS – ISENÇÃO CONCEDIDA ÀS INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE SOLIDARIEDADE SOCIAL

A Recorrente discorda ainda da sentença na parte em que esta a condenou nas custas do processo.
Invoca a Recorrente que está isenta de custas ao abrigo do disposto na alínea f) do n.º 1 do art. 4.º do Regulamento das Custas Processuais (RCP), nos termos do qual estão isentas de custas «As pessoas colectivas privadas sem fins lucrativos, quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto ou nos termos de legislação que lhes seja aplicável».
Como resulta desta norma, para que a pessoa colectiva privada sem fins lucrativos beneficie da isenção de custas não é bastante a comprovação dessa qualidade; a lei exige também que a sua intervenção processual seja, «exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições» ou «para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelos respectivos estatutos ou nos termos de legislação que lhes seja aplicável». A actuação no processo fora destas condições não beneficia da isenção de custas.
Ademais, ainda nos termos do mesmo art. 4.º do RCP, a isenção de custas será perdida em caso de manifesta improcedência do pedido (n.º 5) e, em qualquer caso, em caso de a parte ficar vencida na totalidade, a isenção não abrange os encargos da sua responsabilidade (n.º 6).
Ou seja, com a entrada em vigor do RCP, em relação às instituições particulares de segurança social (IPSS), como a muitas outras pessoas, e por comparação com o Código das Custas Judiciais, verificou-se, de acordo com a teleologia do RCP (De acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro, diploma que aprovou o RCP, uma das linhas de orientação da reforma das custas processuais consistiu na «reavaliação do sistema de isenção de custas». Procurou-se, como referido no mesmo preâmbulo, «proceder-se a uma drástica redução das isenções, identificando-se os vários casos de normas dispersas que atribuem o benefício da isenção de custas para, mediante uma rigorosa avaliação da necessidade de manutenção do mesmo, passar a regular-se de modo unificado todos os casos de isenções».), uma redução do âmbito da isenção de custas. Antes, estava prevista, sem mais, a isenção de custas para as IPSS [art. 2.º, n.º 1, alínea c)]. Hoje, o RCP, além de integrar a isenção de custas em benefício das IPSS nas isenções previstas para pessoas colectivas privadas sem fins lucrativos, deixou de definir a isenção de custas destas pessoas em função de um critério exclusivamente subjectivo. A isenção das custas passou a estar dependente da relação do objecto do litígio com as “especiais atribuições” da pessoa colectiva ou com “a defesa dos interesses que lhe são especialmente conferidos pelo respectivo estatuto ou nos termos de legislação que lhes seja aplicável”.
No caso sub judice não se questiona que a ora Recorrente seja uma pessoa colectiva privada de utilidade pública, qualidade que subjaz necessariamente à sua qualificação jurídica como instituição particular de solidariedade social, devidamente registada (cfr. o Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro, maxime os arts. 1.º, 7.º e 8.º, na redacção aplicável, e a Portaria n.º 778/83 de 23 de Julho). Aliás, a Recorrente teve o cuidado de apresentar documento comprovativo dessa qualidade, emitido pelo Centro Distrital de Coimbra da Segurança Social (cfr. fls. 32), onde se certifica também que a instituição «prossegue fins nas áreas da População Adulta (Lar de Idosos, Centro de Dia e Serviço de Apoio Domiciliário) e Infância e Juventude (CATL)».
E não se questiona também que a ora Recorrente actua no presente processo “exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições”. Na verdade, a taxa em causa nos autos – cuja legalidade da respectiva liquidação foi por ela questionada – reporta-se à construção de um Centro de Noite, destinado à prossecução das suas finalidades.
Assim, a mesma goza de isenção de custas, sem prejuízo de, se a final ficar vencida na totalidade, dever responder pelos encargos (Nos termos do n.º 1 do art. 3.º do RCP, «As custas processuais abrangem a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte». ) a que deu origem.
No entanto, a questão no presente recurso deve ter-se por prejudicada, uma vez, porque a sentença será revogada, aquela condenação ficará sem efeito.

2.2.6 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I - A compensação devida pelo proprietário ou outro titular de direitos reais sobre prédio a lotear ou a sujeitar a qualquer operação urbanística que nos termos de regulamento municipal seja considerada como de impacto relevante, pela dispensa de cedência ao município de parcelas para a implantação de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra-estruturas que devam integrar o domínio municipal (cfr. art. 44.º, n.ºs 1, 4 e 5, do RJUE), assume a natureza de taxa, na medida em que o pagamento dessa compensação tem como contrapartida a dispensa de cedência de parcelas de terreno para integração no domínio municipal, pressuposto do acto de licenciamento da operação urbanística e da emissão do respectivo alvará, motivo por que aquela compensação visa a remoção de um obstáculo jurídico à actividade do particular (cfr. art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL).

II - A competência em razão da matéria para conhecer da impugnação judicial dessa taxa é dos tribunais tributários [cfr. art. 49.º, n.º 1, al. a) i), do ETAF].

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra competente em razão da matéria, devendo os autos aí prosseguirem, se a tal nada mais obstar.

Custas pelo Recorrido.