| 5191/24.2T8MTS.P1 |  |
COMPETÊNCIA RESIDUAL
RELAÇÃO JURÍDICA ADMINISTRATIVA
II - A competência absoluta em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela causa de pedir, pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido, tal como a configura o Autor.
III - Os tribunais judiciais têm competência residual, apenas lhes cabendo as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (cfr. consagração constitucional do nº1, do art. 211º, da Constituição da República Portuguesa e, ordinariamente, o nº1, do art. 40º, da Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), aprovado pela Lei n.º 62/2013, de 26/01, e o art. 64º, do CPC).
IV - Aos tribunais administrativos e fiscais compete dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (cfr. consagração constitucional do nº3, do art.º 212º, da Constituição da República Portuguesa e, ordinariamente, o nº1, do art.º 1º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e v., ainda, al. o), do nº1, do art. 4º, fazendo-se nas restantes alíneas do referido nº1 uma enumeração exemplificativa de litígios da competência de tais tribunais).
V - A repartição de competências entre estes e aqueles tribunais faz-se em função de o litígio emergir ou não de uma relação jurídica administrativa.
VI - Relação jurídica administrativa é a relação jurídica regulada pelo direito administrativo com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração. É uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada.
VII - Os tribunais comuns não são competentes para a apreciação de um litígio em que um particular impugna uma decisão que lhe foi imposta por uma empresa concessionária do serviço municipal de abastecimento de água, relativa a obras de conservação da rede de distribuição predial, uma vez que a causa de pedir se reconduz a uma relação jurídica administrativa, pertencendo a competência aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos referidos artigos 1º e 4º, nº1, al. d) (e ainda que em nenhuma outra alínea se enquadrasse sempre se subsumiria à al. o), de tal nº1), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redação da Lei 114/2019, de 26 de julho, sendo estes materialmente competentes para conhecer de ação instaurada contra as referidas empresas fora de situações de relação jurídica de consumo prevista no art. 1.º, n.º 2, al. a) da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, e no art. 4.º, n.º 4, al. e) de tal Estatuto.
VIII - Destinando-se o procedimento cautelar a obter a suspensão de uma decisão ilegal, tomada pela referida concessionária, a impor realização de obras de conservação da rede de distribuição predial, por alegada inexistência da obrigação imposta, não a apreciar questão emergente das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, competentes são os Tribunais administrativos e fiscais.
Processo da 5ª secção do Tribunal da Relação do Porto (3ª Secção cível)
Tribunal de origem do recurso: Juízo Local Cível de Matosinhos - Juiz 4
Relatora: Des. Eugénia Cunha
1º Adjunto: Des. Teresa Pinto da Silva
2º Adjunto: Des. Ana Paula Amorim
Acordam os Juízes do Tribunal da Relação do Porto
Sumário (cfr nº 7, do art.º 663º, do CPC):
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Recorrente: AA
Recorrida: A..., S.A.
AA veio apresentar, no dia 24/10/2024, procedimento cautelar comum contra A..., S.A., pedindo seja a requerida intimada a abster-se de suspender o fornecimento de água à requerente e condenada a pagar-lhe de uma compensação pecuniária por cada dia em que se verifique a suspensão do fornecimento de água, pelas razões subjacentes à presente providência cautelar.
Alega, para tanto e resumidamente, que, tendo celebrado com a requerida um contrato de fornecimento de água para a sua residência, fração autónoma “E” do prédio constituído em propriedade horizontal que refere, esta lhe comunicou encontrar-se a canalização da sua rede predial em mau estado de conservação e para proceder à correção das anomalias a fim de ser instalado novo contador de água, sob pena de suspender o fornecimento de água e que as obras não são da sua responsabilidade, encontrando-se preenchidos os requisitos legais para o decretamento da providência cautelar em apreço, pretendendo seja afastada tal decisão injusta, discricionária, arbitrária e tomada em abuso de direito, nos termos e pelos factos que afirma.
Citada a requerida, veio a mesma invocar a exceção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria, por entender competente para decidir do presente procedimento cautelar a jurisdição administrativa e fiscal, porquanto o fundamento do decretamento da providência aqui em apreço não se funda numa relação de consumo, mas na decisão da requerida de não fornecer água devido ao estado de conservação da rede predial.
Na sequência, notificada a requerente para se pronunciar sobre a invocada exceção, veio a mesma pugnar pela sua improcedência, uma vez que entende que estamos perante uma relação jurídica de consumo.
Proferiu o Tribunal a quo decisão a julgar verificada a exceção de incompetência material do Tribunal, absolvendo a requerida da instância.
De tal decisão apresentou a Requerente recurso de apelação, pugnando por que seja revogada a decisão e substituída por outra que declare a competência do Tribunal Judicial da Comarca do Porto – Juízo Local Cível de Matosinhos -, para julgar o mérito desta Providência Cautelar, formulando as seguintes
CONCLUSÕES:
a) O Tribunal a quo, ao declarar-se incompetente, interpretou erroneamente a alínea e) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF, restringindo indevidamente o conceito de relação de consumo a apenas a prestação stricto sensu do serviço final, ignorando as fases intrínsecas e necessárias à sua prestação.
b) Esta interpretação restritiva desconsidera a intenção do legislador e a jurisprudência relevante (elencada no âmbito das alegações), conduzindo a uma conclusão de incompetência, contrária à legislação aplicável (alínea e) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF e artigo 1º, nº 2, alínea a) da Lei nº 23/96, de 26 de julho).
c) A relação entre a requerente e a A... configura inequivocamente uma relação de consumo, baseada num contrato de fornecimento de um serviço público essencial (água); a suspensão do fornecimento constitui uma violação direta dos direitos da consumidora.
d) A questão da responsabilidade pelas obras na rede predial, embora mencionada, é secundária e não altera a natureza de consumo da relação jurídica; o pedido da requerente concentra-se na cessação da suspensão do fornecimento de água, não nas obras.
e) A alegação da A... sobre o mau estado da rede predial é desmentida pela substituição sistemática de contadores noutros apartamentos, ligados à mesma rede, demonstrando que a rede se encontra em condições de funcionamento.
f) Ou seja, a suspensão do fornecimento da água à requerente, foi totalmente discricionária e arbitrária.
g) A jurisdição administrativa é incompetente para dirimir o litígio, uma vez que este emerge de uma relação de consumo relativa à prestação de um serviço público essencial, conforme previsto na alínea e) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF.
h) Consequentemente, com todo o respeito, os tribunais judicias, são os competentes para decidir o mérito deste tipo de casos.
i) Em suma, a sentença recorrida, ao classificar erroneamente a presente relação jurídica como administrativa, ignora a jurisprudência (elencada no âmbito das alegações) e a legislação que claramente a enquadram como uma relação de consumo.
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Não foram apresentadas contra-alegações.
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Após os vistos, cumpre apreciar e decidir o mérito do recurso interposto.
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II. FUNDAMENTOS
- OBJETO DO RECURSO
Apontemos, por ordem lógica, as questões objeto do recurso, tendo presente que o mesmo é balizado pelas conclusões das alegações da recorrente, estando vedado ao tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que se imponha o seu conhecimento oficioso, acrescendo que os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do ato recorrido – cfr. arts 635º, nº3 e 4, 637º, nº2 e 639º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil -, ressalvado o estatuído no artigo 665º, de tal diploma legal.
Assim, a questão a decidir é a seguinte:
- Saber se os tribunais comuns são materialmente competentes para julgar o procedimento cautelar (onde é solicitada providência no sentido de ser a requerida intimada a abster-se de suspender o fornecimento da água à requerente, na falta de correção, por esta, de anomalias na canalização da rede predial) ou se de matéria do âmbito da jurisdição administrativa se trata.
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II.A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Os factos provados com relevância para a decisão constam já do relatório que antecede, resultando a sua prova dos autos, e não se reproduzindo por tal se revelar desnecessário.
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II.B - FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Da competência em razão da matéria
Tendo sido arguida a exceção dilatória da incompetência absoluta, por a competência jurisdicional para decidir do presente procedimento cautelar ser da jurisdição administrativa e fiscal, porquanto o fundamento do decretamento da providência se não funda numa relação de consumo, mas na decisão da requerida de não fornecer água, caso não sejam realizadas as obras que refere, devido ao mau estado de conservação da rede predial, o tribunal a quo julgou tal exceção procedente.
A questão a decidir no presente recurso traduz-se em saber se os tribunais comuns são competentes, em razão da matéria, para conhecer do presente procedimento cautelar instaurado contra A..., S.A. a solicitar: “seja a requerida intimada a abster-se de suspender o fornecimento de água à requerente”, pelas razões apontadas, ou se, ao invés, a competência material cabe aos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Ora, encontrando-se o poder jurisdicional repartido entre os tribunais, cada um deles detém a sua fração própria, a qual constitui a sua competência, existindo regras de competência que determinam como é feita tal repartição. “Essas regras atribuem competência aos tribunais, tomando em consideração os termos (objetivos e subjetivos) que caracterizam cada acção. Conforme os casos, a competência determina-se pelo pedido formulado pelo autor, pelo tipo de acção que pretende instaurar, pelo recurso que se pretende interpor, pelo lugar da ocorrência dos factos, pela residência das partes, etc.” [1]
A incompetência de um tribunal é a insusceptibilidade desse “tribunal apreciar determinada causa por os critérios determinativos da sua competência lhe não concederem uma medida de jurisdição suficiente para essa apreciação.
A lei infere a existência de quatro tipos de incompetência do tribunal: a incompetência absoluta, a incompetência relativa, a violação de pacto privativo de jurisdição e a preterição de tribunal arbitral”[2].
A incompetência absoluta provém de infração das regras da competência legal internacional e da competência legal interna material e hierárquica.
Sendo que a “nível interno, mais concretamente no âmbito dos tribunais judiciais, a competência reparte-se em função da matéria, da hierarquia, do valor da causa e do território (nº2 do art. 60º; cfr. também o nº1, do art. 37º da LOSJ)”, verifica-se que, no que respeita à referida competência em razão da matéria, o art. 211º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra que “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Por outro lado, o nº3, do art. 212º, da CRP, estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.
O nº1, do art. 40º, da Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), aprovado pela Lei n.º 62/2013, de 26/01, e o art. 64º, do CPC, fazem a transposição para a lei ordinária dos princípios constitucionais, consagrando aquele preceito que “os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”, e este que “São da competência dos Tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”, estabelecendo-se, assim, a competência residual[3] dos tribunais judiciais no confronto com as restantes ordens de tribunais constitucionalmente consagradas.
A competência em razão da matéria atua no plano da contraposição dos tribunais judiciais aos outros tribunais, impondo-se, casuisticamente, verificar se tal competência para conhecer dessa causa se encontra atribuída a outras ordens jurisdicionais, sendo que, caso o não esteja, a competência para conhecer do caso caberá aos tribunais judiciais. Estes, “e só estes surgem como a ordem de jurisdição também vocacionada para o julgamento das questões que a lei não inclui na esfera de competência de Tribunais integrados noutras jurisdições, o mesmo é dizer que a jurisdição dos Tribunais Judiciais está dotada de uma força expansionista, só comprimida através da presença de jurisdições com caráter especial” [4].
Pressupõem tais normas a existência de várias ordens jurisdicionais. No caso, estão em causa critérios de repartição da competência entre os tribunais administrativos e fiscais e os tribunais judiciais.
José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre[5] citam situações de “aplicação dos critérios de repartição da competência entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais: ac. do TRP de 14/1/14 (Fernando Samões), www.dgsi.pt, proc. 316/13,6TBVRL.P1, que julgou ser do foro administrativo a ação de responsabilidade por acidente de viação ocasionado por javalis em liberdade numa autoestrada, dada a natureza administrativa dos deveres de manutenção, vigilância e segurança da entidade concessionária e considerado a alargamento do âmbito da jurisdição administrativa devido ao ETAF de 2002 (…) ac. do TRP de 21.11.14 (Rodrigues Pires), www.dgsi.pt. Proc.334/09TBPRG-A.P1 (a empresa pública Estradas de Portugal, SA deve ser demandada em tribunal administrativo, em ação de responsabilidade civil extracontratual por acidente de viação provocado por deficiente sinalização e falta de limpeza, manutenção e conservação da estrada, que levou ao desgaste do veículo do autor)…”.
A distribuição da competência em razão da matéria afere-se “pelo pedido efetuado e pela causa de pedir (STJ 29-5-14, 1327/11)” [6] sendo que se impõe aferir da relação jurídica que se discute na ação, tal como é configurada pelo autor, seja quanto aos seus elementos objetivos (causa de pedir e pedido), seja quanto aos elementos subjetivos das partes[7].
Entendeu a 1ª instância ser o Tribunal absolutamente incompetente em razão da matéria para julgar o procedimento cautelar (art. 64º, 65º, 96º al. a), 97º nº 1 e 98º, todos do Código de Processo Civil, art. 37º e 40º, ambos da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto e art. 1º nº 1 e 4º nº 1 al. d), ambos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), configurando tal uma exceção dilatória de conhecimento oficioso, a acarretar a absolvição dos réus da instância (art. 99º, 278º nº 1 al. a) e 577º nº 1 al. a) do Código de Processo Civil), por não estar excluída a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para decidir do procedimento cautelar, conforme decorre da conjugação dos art. 1º nº 1 e 4º nº 1 al. d) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, considerando que a providência cautelar requerida – intimação à A..., S.A. para se abster de suspender o fornecimento da água à requerente – tem como fundamento a inexistência de obrigação “imputada pela requerida à requerente relacionada com as obras necessárias na rede de distribuição predial, a fim de ser instalado o contador, assegurando-se, dessa forma, a ligação à rede geral de distribuição de água” e “o decretamento da providência cautelar requerida está dependente da análise e ponderação da existência ou não dessa obrigação e o apuramento da respetiva responsabilidade”. Considera que, ainda que o serviço de fornecimento de água constitua um serviço público essencial (cfr. art. 1º nº 2 al. a) da Lei nº 23/96, de 26 de julho), a rede distribuição predial se não enquadra no serviço de fornecimento de água e a análise da obrigação da requerente, relativamente à instalação/manutenção da rede de distribuição predial ou inexistência de obrigação, fundamento da providência cautelar, não se integra numa relação jurídica de consumo.
Cumpre determinar se a configuração dada pela requerente ao litígio cabe no conceito de relação jurídica de consumo relativa a prestação de serviços públicos essenciais, sendo, em caso afirmativo, materialmente competentes os tribunais judicias para decidir do procedimento em causa, e, na negativa, materialmente competentes os tribunais administrativos e fiscais.
Ora, não se está, efetivamente, no procedimento cautelar a apreciar litígio emergente de relação de consumo, de uma relação contratual de consumo, tratando-se de um litígio a pôr em causa, a pretender retirar eficácia, a uma decisão da empresa concessionária relativa a questões a prenderem-se com o estado da rede de distribuição predial.
Após a redação conferida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, ao art. 4º nº 4 al. e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro) passou este artigo a consagrar: “4 - Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal: (…) e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva”.
Não se enquadrando nele temos que, na verdade, o nº1, do artigo 1º, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (abreviadamente ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02, na sua 16ª versão, aprovada pelo DL n.º 74-B/2023, de 28/08, vigente à data da propositura da presente ação (e que ainda continua em vigor), veio reafirmar-se o comando constitucional contido no nº3, do artigo 212°, da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, estabelecendo que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º deste Estatuto”, estipulando este preceito os casos em que a competência se encontra deferida aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
Estatui o artigo 4º, do ETAF, com a epígrafe “Âmbito da jurisdição”:
“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
(…)
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;
(…)
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
(…)
4 - Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
(…)
e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva” (negrito nosso).
Assim, e como se pode ver do decidido no Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 17/11/2016, no preceito anteriormente referido, veio o legislador indicar, exemplificativamente, os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa – cabendo na al. o) os não previstos nas alíneas anteriores -, sendo que a delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos se faz segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do nº3, do art. 212º, da Constituição. A competência dos tribunais determina-se, assim, pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90, A.j.nº10/11; Ac.S.T.A. de 9/10/90, A.J. nº12, pág.26; Ac. S.T.J. de 3/2/87, B.M.J. nº 364/591). Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada." Constitui jurisprudência pacífica que: “a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a ação é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados” (vide Ac. do STJ, de 14.05.2009). É, pois, a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial que teremos de encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento da presente ação[8].
E, como se refere no Acórdão da Relação de Guimarães de 18/1/2018[9] “A propósito deste normativo tem-se entendido que se no âmbito da redação originária do ETAF, a pedra de toque para a atribuição de competência em razão da matéria aos tribunais administrativos e fiscais se encontra nos conceitos de gestão pública e gestão privada, atualmente, para se fugir a essa dicotomia e às zonas cinzentas da mesma, em função da atual redação daquele diploma, designadamente, ao estatuído no seu art. 4º, n.º 1, al. o), dever-se-á utilizar o conceito de relação jurídica administrativa, tido como conceito/quadro muito mais amplo[10].
No entanto, a competência dos tribunais administrativos não pode obter-se exclusivamente à luz, ainda que mais ampla, da noção de relação jurídica administrativa, posto que, conforme põe em evidência, Mário Aroso de Almeida, o art. 4º do ETAF enuncia como competentes os tribunais administrativos para situações que não cabem no critério da existência de um litígio sobre uma relação jurídico administrativa ou fiscal e exclui essa competência noutras situações em que a relação jurídica em discussão se insere nesse conceito.
Conforme escreve aquele autor “… a não convergência total de conteúdo entre alguns dos preceitos do art. 4º e o princípio do seu art. 1º, n.º 1, coloca a questão da respetiva articulação, a qual deve ser obtida deste modo: Tal como sucede com as múltiplas disposições derrogatórias que, sobre a matéria, existem em legislação avulsa, também as normas do art. 4º, sempre que afastem o regime do art. 1º, n.º 1, devem ser vistas como normas especiais em relação àquele preceito, dirigidas a derrogá-lo, prevalecendo sobre ele, para o efeito de ampliar ou restringir o âmbito da jurisdição. Significa isto que, de um modo geral, pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais, assim como aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa ou fiscal, são expressamente atribuídos à competência desta jurisdição – sendo que encontramos no art. 4º do ETAF algumas disposições especiais com este alcance”, concluindo que “ao introduzir (…) no art. 4º preceitos com um alcance mais amplo ou mais restrito que aquele que resultaria do art. 1º, n.º1, o legislador não pode ter deixado de pretender ampliar ou restringir o âmbito da jurisdição”[11].
Decorre do que se vem dizendo que perante um determinado litígio, com vista a aferir se o mesmo cabe no âmbito de competência material dos tribunais administrativos e fiscais ou antes na dos tribunais judiciais, impõe-se indagar se a específica matéria em causa se subsume a alguma das previsões elencadas em legislação avulsa que atribua expressamente competência a esses tribunais para delas conhecer ou nas várias previsões enunciadas no art. 4º do ETAF, independentemente da relação jurídica controvertida, tal como vem delineada pelo autor ou exequente, se consubstanciar ou não numa relação jurídica administrativa ou fiscal. Quando tal suceda, então serão os tribunais administrativos e fiscais os materialmente competentes para conhecer dessa relação.
Note-se que o que se acaba de dizer não exclui a relevância do recurso à noção de “relação jurídica administrativa ou fiscal”. É que caso inexista disposição legal especial que expressamente atribua competência material aos tribunais administrativos e fiscais para conhecerem daquele concreto litígio apresentado em juízo pelo autor ou exequente, conforme resulta da al. o), do n.º 1 do art. 4º do ETAF, este normativo declara competir aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a “relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”, pelo que, nesse caso, para aferir-se se a competência material para conhecer desse litígio impende sobre os tribunais administrativos e fiscais ou se sobre os tribunais comuns (judiciais), sempre se terá de indagar se a concreta relação jurídica submetida pelo autor ou exequente a juízo é ou não uma relação jurídica administrativa ou fiscal. (…) De acordo com Fernandes Cadilha[12] “por relação jurídica administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjetivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjetica, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos que lhes cabe defender, ou interorgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem. Por outro lado as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica””.
Por na definição da competência do tribunal a lei atender ao objeto da causa, encarado sob um ponto de vista da natureza da relação substancial, considerando os termos em que a ação se acha proposta – seja quanto aos seus elementos subjetivos (identidade das partes), seja quanto aos seus elementos objetivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se reclama a tutela judiciária, o ato ou o facto de onde terá dimanado esse direito) - bem refere o Tribunal a quo que a Autora pediu no presente procedimento cautelar instaurado contra A..., S.A. “seja a requerida intimada a abster-se de suspender o fornecimento de água à requerente… pelas razões subjacentes à presente providencia cautelar” alegando inexistir obrigação sua de instalar/reparar/conservar a rede de distribuição predial, tendo-lhe sido a mesma ilegalmente imposta por decisão da requerida, arbitrária e discriminatória.
Ora, os tribunais comuns não são os competentes para a apreciação de um litígio em que um particular pretende atacar e afastar uma decisão tomada por uma empresa concessionária do serviço municipal de abastecimento de água, a prender-se com a falta de conservação da rede de distribuição predial, uma vez que a causa de pedir se reconduz a uma relação jurídica administrativa, pertencendo à competência aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do art. 1º e 4º, nº1, al. d), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Decidido foi por esta Relação no Ac. de 28/10/2021, processo 3078/21.0T8VNG.P1 (Relatora: Senhora Desembargadora Ana Paula Amorim, ora adjunta), num caso também da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, “Os tribunais comuns não são os competentes para a apreciação de um litígio em que uma empresa concessionária do serviço municipal de abastecimento de água pretende cobrar quantias referentes à construção de ramais de ligação a rede de saneamento de águas residuais, vistorias e taxas correspondentes, uma vez que a respetiva causa de pedir se reconduz a uma relação jurídica administrativa”, sendo que “A competência pertence aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do art. 1º e 4º/1 o) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro na redação da Lei 114/2019 de 26 de julho”.
Aí se ponderou “…cumpre ter presente o art. 211º e 213º da Constituição da Republica Portuguesa (abreviadamente CRP), o regime previsto no art. 40º/1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário, a Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto e o art. 64º CPC e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, considerando as sucessivas alterações, sendo a última, a que decorre da Lei 114/2019 de 26 de julho, que entrou em vigor em 11 de novembro de 2019” e, após aprofundada análise do regime da concessão em causa[13] considerou: “o litígio em causa, tal como configurado na petição reveste a natureza de relação jurídica administrativa e nos termos do art. 1º/1, art. 4º/1/ o) do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redação da Lei 114/2019 de 12 de setembro) são os tribunais administrativos competentes para julgar e apreciar a questão e incompetente em razão da matéria, o tribunal da ordem jurídica comum”.
No Ac. deste Tribunal de 16/1/2024, proc. 4979/22.3T8MTS.P1, (Relatora: Senhora Desembargadora Ana Lucinda Cabral) entendeu-se que “Uma dívida proveniente de tarifa de ligação de saneamento, de execução de ramal de saneamento e de vistoria de ligação de saneamento, não cabe no conceito de serviço de recolha e tratamento de água residuais previsto na alínea f) do artigo 1.º da Lei n.º 23/96, de 26 de Julho e, consequentemente, na enumeração taxativa dos serviços públicos essenciais aí efectuada”; “Assim a competência para a cobrança dessa dívida pertence ao órgão de execução fiscal e as questões a dirimir judicialmente que se suscitem cabem aos tribunais tributários, integrantes da jurisdição administrativa”. Aí se analisou que o que se mostra ser necessário averiguar é se a relação material apresentada configura ou não uma típica relação de consumo e não configurando não cabe aos tribunais comuns sendo da competência dos tribunais tributários.
Também em Acórdão deste Tribunal de 18/3/2024, proc. 1120/23.9T8MTS.P1 (Relator: Senhor Desembargador Jorge Martins Ribeiro), em que a ora relatora foi Adjunta, se considerou: “A relação que se estabelece entre a concessionária de prestação de um serviço público essencial, como de água e de saneamento (independentemente de aquela ser uma pessoa coletiva de direito privado), e os consumidores não é uma relação de direito civil, porquanto reveste-se de particularidade próprias do direito público, na medida em que os particulares não têm plena liberdade contratual e estão sujeitos a normativos legais que corporizam o ius imperii do Estado, no âmbito administrativo de gestão pública e do interesse público – ou seja, é uma relação jurídica administrativa, como referido no art.º 4.º, n.º 1, al. o), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, E.T.A.F.”, “O tribunal materialmente competente para conhecer de um litígio entre uma sociedade concessionária de prestação de um serviço público essencial, como de água e de saneamento, atinente à cobrança dos custos de construção dos ramais inerentes à obrigação de os cidadãos se ligarem obrigatoriamente ao sistema, é o tribunal administrativo e fiscal territorialmente competente”, verificando-se que o legislador sentiu necessidade de excluir e excluiu “da jurisdição administrativa e fiscal, no art.º 4.º, n.º 4, al e), do E.T.A.F., “[a] apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva”[14] e apenas isso.
No caso dos autos não se mostra excluída a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para decidir o litígio, pois que a providência cautelar requerida (intimação à A..., S.A. para se abster de suspender o fornecimento da água à requerente) tem como fundamento a ilegalidade da decisão, a inexistência de obrigação da Requerente de realização de obras na rede de distribuição predial e não questão “emergente das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais”. Com efeito, ainda que o serviço de fornecimento de água constitua um serviço público essencial, o que pacífico se mostra, o que está em causa e fundamenta a providência não é uma obrigação “emergente das relações de consumo”, mas uma decisão ilegal da Requerida. A questão da responsabilidade pela realização das obras não é secundária, como a apelante conclui, mas essencial. O que está em apreciação, por ser o que está na base da decisão que foi imposta à requerente e cuja eficácia a recorrente pretende afastar, é a decisão a determinar a realização de obras com a cominação imposta.
O fundamento do procedimento cautelar é densificado pela decisão da requerida e pela alegada falta de fundamento da obrigação imposta à requerente, sendo que a análise da existência ou não de obrigação de conservação da rede de distribuição predial se não prende com a relação jurídica de consumo, prevista no art. 1.º, n.º 2, al. a) da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, e no art. 4.º, n.º 4, al. e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, sendo questão diversa, independente e autónoma e, daí, serem competentes para a sua apreciação os Tribunais administrativos e fiscais por força da al. d), do nº1, do art. 4º, do referido Estatuto (e sempre se subsumiria o caso à al. o), de tal número, a não se poder enquadrar naquela alínea).
Destarte, os tribunais comuns não são competentes para a apreciação de um litígio em que um particular pretende impugnar uma decisão que lhe foi imposta por uma empresa concessionária do serviço municipal de abastecimento de água, relativa a obras de conservação da rede de distribuição predial, uma vez que a causa de pedir se reconduz a uma relação jurídica administrativa, pertencendo a competência aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal, sendo estes materialmente competentes para conhecer de ação instaurada contra a referida empresa fora de situação de relação jurídica de consumo (esta prevista no art. 1.º, n.º 2, al. a) da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, e no art. 4.º, n.º 4, al. e) de tal Estatuto). Destinando-se o procedimento cautelar a obter a suspensão de uma decisão ilegal, tomada pela referida concessionária a impor realização de obras de conservação da rede de distribuição predial, por alegada inexistência da obrigação, não a apreciar questão emergente das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, competentes são os Tribunais administrativos e fiscais.
A violação das regras de competência material integra uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que determina a absolvição do Réu/Requerido da instância (cfr. artigos 96º, nº1 e 2, do art. 97º, nº1, do art. 99º, al. a), do nº1, do art. 278º e al. a), do art. 577º, todos do CPC).
Improcedem, por conseguinte, as conclusões da apelação, não ocorrendo a violação de qualquer dos normativos invocados pela apelante, devendo, por isso, a decisão recorrida ser mantida.
*
III. DECISÃO
Pelos fundamentos expostos, os Juízes do Tribunal da Relação do Porto acordam em julgar a apelação improcedente e, em consequência, confirmam, integralmente, a decisão recorrida.
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Custas pela apelante, pois que ficou vencida – art. 527º, nº1 e 2, do CPC.
Porto, 10 de fevereiro de 2025
Teresa Pinto da Silva
Ana Paula Amorim
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[1] Paulo Pimenta, Processo Civil Declarativo, 2ª Edição, 2017, Almedina, pág 92
[2] Miguel Teixeira de Sousa, A Competência e a Incompetência nos Tribunais Comuns, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1987, pág 54.
[3] Acs. do STJ de 10/12/2015, Processo 83/14 Sumários 2015, pág 688 e da Rel. do Porto de 19/10/2015: Processo 1643/15.3T8PRT.P1. dgsi.net, citado in Abílio Neto, Novo Código de Processo Civil Anotado, 4ª Edição, 2017, Ediforum, pág 164-165.
[4] Abílio Neto, Novo Código de Processo Civil Anotado, 4ª Edição, 2017, Ediforum, pág 151.
[5] José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, Código de Processo Civil Anotado, vol. 1º, 3ª Edição, pág 141
[6] António Santos Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, vol.I, 2018, Almedina, pág 97
[7] Cfr., entre muitos, Acs. do STJ. de 20/6/2006, CJ STJ 2006, 2º, pág 121, de 7/4/2016, Processo 411/2014, Sumários, Abril 2016, pág 29, citado in Abílio Neto, Novo Código de Processo Civil Anotado, 4ª Edição, 2017, Ediforum, pág 165 e de 22/10/2015, Processo 678/11.0TBABT.E1.S1; Acs da Rel. Do Porto de 7/7/2016, Processo 30982/15.1T8PRT.P1 e de 10/11/2015, Processo 43048/15.5YIPRT; Ac. da Rel. de Lisboa de 10/3/2016, Processo 1245/14; Ac. da Rel. de Évora de 3/12/2015, Processo 502/14.1T8PRT.E1, todos in base de dados da dgsi.
[8] Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 17/11/2016, Processo 044/15, in dgsi.net
[9] Acórdão desta Relação de 18/1/2018, proc. 5704/17.6T8VNF.G1, relator José Alberto Moreira Dias, in dgsi.net
[10] Ac. STJ. 08/05/2007, Proc. 07A1004, in base de dados da DGSI.
[11] Mário Aroso de Almeida, in “Manual de Direito Administrativo”, 2010, págs. 156 e 157.
[12] Fernandes Cadilha, in “Relações Jurídicas Poligonais, Ponderação Ecológica de Bens e Controlo Judicial Preventivo”, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente”, n.º 1, junho de 1995, págs. 55 e ss.
[13]“… os tribunais administrativos são competentes para julgar e decidir o concreto litígio, com fundamento no art. 1º, 4º /1 o) ETAF em que a entidade concessionária uma sociedade comercial anónima que se dedica, em regime de concessão, nomeadamente, à prossecução da exploração e gestão conjunta dos serviços públicos municipais de abastecimento de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição das águas residuais do Município de..., atua munida de poderes de autoridade, impondo deveres, sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público.
A Lei 159/99 de 14/09 – Lei das Autarquias Locais - que estabeleceu o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais no art. 26º atribuiu competência aos órgãos municipais para o planeamento, a gestão de equipamentos e a realização de investimentos nos seguintes domínios:
a) Sistemas municipais de abastecimento de água;
b) Sistemas municipais de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas;
c) Sistemas municipais de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos.
No âmbito desses poderes de gestão, os municípios socorrendo-se de diversos instrumentos jurídicos, como seja, o contrato de concessão, passaram a atribuir a gestão dos serviços de abastecimento de água a entidades privadas (art. 179º do CPA).
O DL 379/93 de 05/11, na sequência da alteração da lei de delimitação de sectores, veio consagrar o regime legal da gestão e exploração de sistemas que tenham por objeto as atividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, permitindo o acesso de capitais privados a estas atividades e serviços.
Resulta do preâmbulo do DL 379/93 de 05/11 que: “a gestão e exploração dos sistemas municipais é regulamentada pelo decreto-lei, podendo ser diretamente efetuada pelos respetivos municípios ou atribuída, mediante contrato de concessão, a entidade pública ou privada de natureza empresarial”.
Contudo, salienta-se, ainda, no preâmbulo, que “a titularidade do património afeto à concessão reverte sempre para o concedente”, regime que ficou consagrado no art. 4º e 7º do citado diploma.
Em conformidade com o regime previsto, os sistemas criados regiam-se pelo princípio da prossecução do interesse público e apesar da autonomia do concessionário na gestão do respetivo serviço ou área de atividade, em relação à qual assumia os respetivos riscos, a entidade concedente assumia uma função de fiscalização ou reguladora, na medida em que fiscalizava a qualidade da água e dos serviços, as tarifas a cobrar aos utentes dos serviços (art. 12º, 13º, 14º/3, 15º).
Este diploma veio a ser alterado pelo DL 194/2009 de 20/08, no qual se prevê de forma expressa os vários modelos de gestão, entre os quais o sistema de concessão e onde se sublinha, no art. 3º, a natureza de serviço público, quando se refere que:
“A exploração e gestão dos sistemas municipais, tal como referidas no n.º 1 do artigo anterior, consubstanciam serviços de interesse geral e visam a prossecução do interesse público, estando sujeitas a obrigações específicas de serviço público”.
O regime prevê a intervenção de uma entidade reguladora e determinou de forma minuciosa as obrigações das partes e a natureza da participação da entidade concedente no cumprimento do contrato, o regime das relações com os utilizadores (art. 59º e seg.) e bem assim, as normas dos contratos de fornecimento de água.
Neste regime prevê-se também a atribuição da gestão a entidades privadas, através da celebração de contratos de concessão.
O contrato de concessão, como refere JORGE ANDRADE DA SILVA[11] “ traduz sempre uma colaboração de uma entidade privada com uma pessoa coletiva pública na realização de uma ou mais atribuições desta última”. Trata-se de confiar a entidades privadas tarefas que cabem no âmbito do exercício da administração pública e constitui “uma técnica de gestão dos serviços públicos, a chamada gestão indireta ou por meio de empresas”[12].
A concessão de serviço público tem como pressuposto fundamental, como observa FERNANDA MAÇAS “a titularidade administrativa de uma atividade de serviço público, concebido como “uma tarefa administrativa de prestação, ou seja, uma atividade de prestações em relação à qual existe uma responsabilidade de execução”[13].
A concessão de serviços públicos exige, pois, o desenvolvimento de uma atividade prestacional aos utentes. Neste tipo de contrato existe uma relação direta entre o concessionário (entidade privada) e o utente final, na medida em que o concessionário (presta um serviço ao público em lugar da entidade administrativa, mas sob o seu controlo, a qual é remunerada através de tarifas ou taxas pagas pelos utentes ou mesmo subvenções pagas pela entidade administrativa[14].
A entidade concessionária fica assim investida de poderes administrativos, que vão modelar a natureza das relações jurídicas, que possa estabelecer com os particulares e que se podem enquadrar na “relação jurídica administrativa”.
No caso presente a Autora celebrou com a Câmara Municipal de ... um contrato de concessão de serviços públicos.
A Autora, apesar de ser uma sociedade anónima, assumiu com a celebração do contrato de concessão, a prestação de um serviço público que consiste na Exploração e Gestão dos Serviços Públicos Municipais de Abastecimento de Água e de Recolha Tratamento e Drenagem de Águas Residuais do Município de..., águas que se encontram afetas e pertencem ao sector público e bem assim, presta serviços de drenagem de águas residuais.
Os serviços são prestados diretamente aos utentes, sendo certo que toda a atividade de gestão está devidamente regulamentada em normas de direito administrativo, que estabelecem os procedimentos e relações com a entidade concedente e ainda, com a entidade reguladora, como decorre do respetivo regulamento (acessível na internet com a entrada: regulamento B.......pdf).
Tais normas impõem deveres, sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público – garantir o fornecimento constante da água, com qualidade e com respeito pelo meio ambiente e saúde pública, como sejam, para além dos citados, o Decreto-Lei n° 243/2001 de 5 de Setembro que veio regular a qualidade da água destinada ao consumo humano com vista a proteger a saúde humana dos efeitos nocivos da contaminação da água e assegurar a salubridade e limpeza públicas e do Decreto Regulamentar n° 23/95 de 23 de Agosto que aprovou o Regulamento Geral dos Sistemas Públicos e Prediais de Distribuição de Água e de Drenagem das Águas Residuais.
(…) a relação estabelecida entre a Autora e a Ré, reveste a natureza de relação jurídica administrativa, porque a Autora ao prestar um serviço público, atua munida de um poder e de uma autoridade própria, que resulta do facto de prosseguir um interesse público. O utente está subordinado aos procedimentos de fiscalização estabelecidos na lei e no citado regulamento para obter a prestação do serviço de tratamento de águas residuais, serviços estes apenas prestados por esta concreta entidade.
(…) Como resulta da proposta de lei a nova alínea do preceito introduzida com a Lei 114/2019 de 12 de setembro visou:“clarificar determinados regimes, que originam inusitadas dificuldades interpretativas e conflitos de competência, aumentando a entropia e a morosidade” e prosseguindo observa-se:”[e]sclarece-se que fica excluída da jurisdição a competência para a apreciação de litígios decorrentes da prestação e fornecimento de serviços públicos essenciais. Da Lei dos Serviços Públicos (Lei n.º 23/96, de 26 de julho) resulta claramente que a matéria atinente à prestação e fornecimento dos serviços públicos aí elencados constitui uma relação de consumo típica, não se justificando que fossem submetidos à jurisdição administrativa e tributária; concomitantemente, fica agora clara a competência dos tribunais judiciais para a apreciação destes litígios de consumo (Proposta de Lei n.º 167/XIII Presidência do Conselho de Ministros)”.
Nos termos do art. 1º/1/2 da Lei 23/96 de 26 de julho considera-se “prestação de serviços públicos essenciais em ordem à proteção do utente”:
a) Serviço de fornecimento de água;
b) Serviço de fornecimento de energia elétrica;
c) Serviço de fornecimento de gás natural e gases de petróleo liquefeitos canalizados;
d) Serviço de comunicações eletrónicas;
e) Serviços postais;
f) Serviço de recolha e tratamento de águas residuais;
g) Serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos.
h) Serviço de transporte de passageiros
Prevê, ainda, o mesmo preceito que:
3- Considera-se utente, para os efeitos previstos nesta lei, a pessoa singular ou coletiva a quem o prestador do serviço se obriga a prestá-lo.
4- Considera-se prestador dos serviços abrangidos pela presente lei toda a entidade pública ou privada que preste ao utente qualquer dos serviços referidos no n.º 2, independentemente da sua natureza jurídica, do título a que o faça ou da existência ou não de contrato de concessão”.
Apenas se consideram serviços públicos essenciais os serviços de fornecimento de água, serviço de recolha e tratamento de águas residuais e serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos.
Não estão aqui contemplados a prestação de serviços de vistorias e ligações a ramal de saneamento.
(…). A entidade concessionária atua no exercício de uma atividade subsequente a uma decisão de um poder soberano, por a ligação ao sistema de água e saneamento ser obrigatória (art. 59º do DL 194/2009 de 20 de agosto), cabendo em exclusivo à entidade administrativa a decisão de definir o modo de execução do ramal (art. 69.° do DL. n.° 194/2009, de 20/08).
Por inerência, tais serviços teriam necessariamente que ser ordenados por uma entidade pública ou por uma entidade privada dotada de prorrogativas de autoridade pública, como é o caso da Autora”.
[14] Ac. TRP de 18/3/2024, proc. 1120/23.9T8MTS.P1, acessível in dgsi.pt