Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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INSTITUTO PÚBLICO
GESTÃO PÚBLICA
GESTÃO PRIVADA
Em 8.5.2002, no 1º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira, Pedro..., residente na Rua do..., ..., Sandim, V N Gaia, intentou acção declarativa, com processo comum sob a forma sumária, para efectivação de responsabilidade civil emergente de acidente de viação, contra ICOR - Instituto para a Construção da Rede Rodoviária, sediado na Praça da Portagem, 2 800-225 Almada,
pedindo a condenação deste a pagar-lhe , a título de indemnização por danos patrimoniais (danos no veículo JH - Euros 7.170,58; sua desvalorização - 1.490,00), o montante de 8.616,58, acrescido de juros, à taxa legal desde a citação;
porquanto, em 22.9.2001, pelas 0,15 horas, no IC 24, em Nogueira de Regedoura, S M Feira, circulava no sentido Picoto-Espinho, o seu veículo ligeiro de mercadorias ..-..-JH, com o piso de trânsito de duas faixas de rodagem, uma em cada sentido, com muita lama e areias, que cobriam quase completamente a linha de delimitação da berma e faixa de rodagem, tornando-a imperceptível, provenientes de obras em execução no local, destinadas ao alargamento da via e sua reparação.
Por força das obras aí em curso, a via sofria um desvio para a sua esquerda de trânsito, com acentuada diminuição da sua largura, e nela existia um buraco, com cerca de 60 centímetros de profundidade, cheio de pedras, provocado pelo desnível do terreno, existente entre a via de circulação e as obras; que se não encontravam assinaladas ou devidamente sinalizadas.
Aí, para se cruzar com um veículo que transitava em sentido contrário, o Autor aproximou-se da berma direita e, acto contínuo e inesperadamente, veio a embater com tal buraco; onde nem sequer iluminação artificial existia.
Imputa, única e exclusivamente, o acidente, de que resultaram danos no JH, e após reparação ficou desvalorizado, à falta da devida sinalização na via, das obras em curso, levadas a cabo sob a ordem, direcção e no interesse do Réu ICOR; que por elas devia zelar; e assim infringindo o normativo do art. 493º, 2, CC, porque a culpa sua se presume.
Contestando, o Réu ICOR - tal como configurados os factos pelo Autor : sua responsabilização, enquanto dono da obra, por alegados prejuízos resultantes de alegada falta de sinalização na execução dos trabalhos de construção do IC 24 - Espinho/Picoto, 1º Trecho (2ª fase) - alega estarmos perante litígio emergente de um acto que se compreende na realização de uma função pública, no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público.
Sendo o Réu ICOR um instituto público, com autonomia... tendo como escopo... a construção de novas estradas... e a execução de trabalhos de grande reparação ou reformulação de traçado ou características de estradas existentes... que lhe forem cometidos, estando para o exercício das suas atribuições equiparado ao Estado (Dec. Lei n º 237/99, de 25.6, art. s 1º e 5º; e anexos Estatutos- art. s 3º e 4º),
são da competência dos Tribunais Administrativos as acções tendentes a efectivar a responsabilidade civil do ICOR ou dos seus órgãos pelos prejuízos decorrentes de actos de gestão pública - art. 6º-1, citado diploma.
Pelo que, no caso, excepciona a incompetência absoluta , em razão da matéria, do Tribunal Judicial demandado para apreciar a responsabilidade do ICOR.
Argui a verificação da excepção dilatória e pede a declaração da incompetência do Tribunal e a sua absolvição da instância - artigos 101º, 105º-1, 288º-1 a) e 493º-2, CPrC.
Além de que, por impugnação, diz que a empreitada de obras públicas para construção deste troço do IC 24 foi adjudicada pelo ICOR à empresa M..., SA, pelo contrato n º .../EMP/2000, de 4.5.2000.... pelo que, se ausência ou deficiência de sinalização com os trabalhos da empreitada se verificasse, sempre seria o empreiteiro, adjudicatário da empreitada, o responsável por eventuais danos verificados, quer perante o dono da obra quer perante terceiros...
Pelo que vem requerer a intervenção provocada - “ut” art. 325º e ss. CPrC - desta empreiteira adjudicatária... para o que deve ser citada.
Respondeu o Autor, dizendo que
- não estão em causa actos de gestão pública, devendo manter-se a competência do Tribunal Judicial;
- nada tem a opor à intervenção provocada do empreiteiro responsável pela execução das obras.
Admitido o requerido chamamento (art. 326º-2, CPrC), e citada, a M..., SA, apresentou articulado:
- por contrato de seguro, titulado pela apólice n º ... transferiu para a Companhia de Seguros..., SA, hoje fundida na Z... Seguros, SA, a obrigação de ressarcimento de danos provocados a terceiros, no domínio da sua responsabilidade civil extracontratual... pelo que desta requer a sua intervenção acessória provocada;
- além de que, contestando por impugnação, pede a improcedência da acção quanto a si.
Admitido o incidente (art. 331º, CPrC), e citada a Z..., veio declarar aceitar o chamamento e apresentar contestação, no sentido de excluir a sua responsabilidade e dos demais intervenientes na acção... pedindo a sua absolvição do pedido, como da sua segurada empreiteira, M..., SA.
O Senhor Juiz conheceu da arguida, pelo Réu ICOR, excepção de incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal Judicial demandado para conhecer do pedido formulado pelo Autor contra si,
- considerando-a procedente, por caber na competência do Tribunal Administrativo de Círculo conhecer da responsabilidade civil extracontratual do ICOR, em consequência da execução das obras rodoviárias em causa (seus actos de gestão pública). - artigos 51º-1 h), ETAF e 6º-1, do Dec. Lei n º 237/99;
- e, em consequência, absolveu o Réu ICOR da instância.
Inconformado o Autor, interpôs recurso; e, alegando, concluiu:
- os Tribunais comuns gozam de competência genérica ou residual;
- o pedido de indemnização por danos materiais do agravante, com fundamento na violação do seu direito de propriedade, não se integra em qualquer relação jurídica administrativa, que envolva o ICOR;
- Estão em causa actos e omissões praticados pelo ICOR, em situação de paridade com os demais particulares, sem qualquer poder de autoridade;
- a competência da jurisdição comum para situações semelhantes decorre do disposto no art. 6º-2, do Dec. Lei n º 237/99, de 25.6;
- não estando em causa nos autos actos de gestão pública, praticados pelo ICOR, não tem sentido a declaração de incompetência, em razão da matéria, do Tribunal Judicial, e consequente atribuição de competência aos Tribunais Administrativos, para apreciar apresente questão;
- do que resulta violação dos artigos 6º-2 citado e 66º, CPrC.
Deve ser revogada a decisão recorrida, declarando-se o Tribunal demandado competente para conhecer da acção (quanto à responsabilidade do ICOR).
Contralegando o ICOR demandado concluiu:
- Como configurados os factos pelo Autor na p. i. estamos perante um litígio emergente de um acto que se compreende na realização de uma função pública, no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público.
- A construção do IC 24 -Espinho/Picoto - 1º Trecho (2ª fase), adjudicada a M..., SA, insere-se no âmbito de atribuições do IEP - art. 4º, dos Estatutos do ICOR, publicados em anexo ao Dec. Lei n º 237/99, de 25.6, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei n º 227/2002, de 30.10, com vista à prossecução dos seus fins. Pelo que os actos praticados no âmbito dessas atribuições são necessariamente actos de gestão publica.
- a caracterização de um acto como gestão pública ou privada depende da resposta à pergunta, se a entidade pública praticou o acto no exercício de um poder público, integrando ele mesmo a realização de um fim público, próprio das atribuições dessa pessoa colectiva;
- por determinação do art. 51º, 1 h), ETAF e 7º-1, do Dec. lei n º 227/2002, de 30.10, é da competência dos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer das acções sobre responsabilidade do IEP ou dos seus órgão de gestão, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública.
Deve considerar-se incompetente para dirimir o litígio o Tribunal Judicial de S M Feira.
Não se alterou o decidido.
Conhecendo.
O despacho ora impugnado sintoniza-se na procedência da invocada pelo ICOR excepção de incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal Judicial de S. M. Feira, para conhecer do pedido formulado quanto a si (ICOR), por se entender ser competente, para o efeito, então, o Tribunal Administrativo de Círculo, porquanto a acção tem como objectivo a efectivação da sua (da ICOR) responsabilidade civil extracontratual, por danos sofridos em acidente de viação, causados por queda/embate do veículo automóvel JH do Autor num buraco, não devidamente sinalizado, existente na IC 24, no troço em que, como dono, procedia a obras de alargamento e reparação da rodovia.
Defende o Autor/recorrente e lesado, para o efeito, a competência do Tribunal Judicial da comarca demandada.
Aqui, se radica a questão a decidir.
Pertinentes ao ajuizamento são os factos enunciados em precedência; pelo que deles se partirá para o encontro da respectiva solução.
Dispõe o art. 209º, CRP que «1.-além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de Tribunais:
a).- o STJ e os Tribunais Judiciais da 1ª e 2ª instância:
b).- o STA e os Tribunais Administrativos e Fiscais;
c)....».
E, por sua vez, o seu art. 212º-3 diz que«compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Assim, estes são os Tribunais ordinários da justiça administrativa (Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP anotada, 3ª edição, pág. 814).
Na base da repartição da competência está o princípio da especialização, reservando para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito (A. Varela, Manual Proc. Civil, pág. 194, 195 e 207).
“Ex vi” da lei ordinária do art. 51º-1 h), ETAF (Dec. Lei n º 129/84, de 27.4, alterado pelo Dec. Lei n º 228/96, de 29.11) «compete aos Tribunais Administrativos de Círculo, conhecer das acções sobre a responsabilidade civil extracontratual dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso»; aos quais, na administração da justiça, além do mais, «incumbe dirimir os conflitos de interesses públicos e privados, no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais» “ut” ar. 3º, ETAF.
E o seu art. 4º, 1 f), definindo os limites desta jurisdição, diz que estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal, os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
O conhecimento destas questões é que cabe aos Tribunais Judiciais, porque “ex vi” art. 211º-1 CRP; 18º-1, LOFTJ; e 66º, CPrC , são os Tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Ainda que ao caso ora inaplicável, citar-se-á, para confronto o disposto no art. 4º-1 a) e g) do ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.2 e alterado pela Lei n º 107-D/ 2003, de 31.12...
Assim, no caso, caberá indagar se a responsabilidade assacada ao demandado ICOR esta no âmbito da gestão publica (art. 51º, ETAF aplicável) ou privada (seu art. 4º).
Se nesta acção estiver em causa uma conduta ou omissão determinada do ICOR por um acto de gestão pública será competente para conhecer do pedido respectivo o Tribunal Administrativo...
O Dec. Lei nº 237/99, de 25.6 e estatutos anexos, regem a vida do ICOR-Instituto para a Construção Rodoviária, como instituto público, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio (art. 1º); que para o exercício das suas atribuições está equiparado ao Estado (art. 5º); detendo poderes, prerrogativas e obrigações inerentes ao legislado e regulamentado aplicável, quanto à “responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública” seu art. 3º h).
E pelo seu art. 6º, 1 «é da competência dos Tribunais Administrativos o conhecimento dos recursos contenciosos dos actos de gestão pública dos órgãos do ICOR... bem como as acções sobre a validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos em que seja parte ou tendentes à efectivação da responsabilidade deste instituto ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública»:
Ainda que pelo seu nº 2 «o conhecimento pelos Tribunais comuns das questões que sejam da sua competência, em razão da matéria, designadamente litígios decorrentes das relações regidas pelo Direito Privado, nas quais seja parte o ICOR...».
E pelo seu art. 4º estatutário, são atribuições fundamentais do ICOR:
1.-a) assegurar a construção de novas estradas... planeadas pelo IEP e a execução de trabalhos de grande reparação ou reformulação do traçado ou características de... estradas existentes, que lhe forem cometidos;
b)- promover a realização de projectos de empreendimentos rodoviários que forem necessários ao exercício das suas atribuições;
c)- assegurar a fiscalização, acompanhamento e assistência técnica nas fases de execução de empreendimentos rodoviários;
d).........
Para fixar a competência em razão da matéria, como em relação a qualquer outro pressuposto processual, dever-se-á atender à natureza da relação jurídica material em litígio, segundo a versão apresentada pelo Autor em Juízo.
É competente o foro administrativo, em razão da matéria, quando as acções e os recursos contenciosos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público da Administração (em causa está a qualidade da pessoa do responsável) e ainda as relações jurídicas controvertidas que são reguladas, materialmente, pelo direito administrativo ou fiscal (art. 268º-5, CRP), isto é, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja, da gestão pública (Ac Rel. Porto, de 5.1.93, BMJ 423, 593).
Será que a conduta que constitui a causa de pedir da acção se integra no conceito de acto de gestão pública (art. 51º referido do ETAF) ?
O acto é de gestão pública se “praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva; isto é, regidos pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade (“ius imperii”) para tais fins” (Vaz Serra, RLJ 110, 315; Ac. STJ, de 19.3.1998, agravo n º 800/97), independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção ou de regras técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas (Ac Trib. Conflitos de 12.5.99, AD STA, nº 455, XXXVIII, pág. 1 459; Ac. STA, de 30.10.83, BMJ 331,587; Ac. STA de 5.12.89, proc. n º 25 858, DR (Ap.) de 30.12.94, pág. 6 939).
Já será e gestão privada o acto praticado no quadro de uma actuação nos termos do Direito Privado, por um órgão e agente de Administração, despido de “ius auctoritatis”, isto é, numa posição de paridade com os particulares, sujeitos às mesmas regras que vigoram para a hipótese de esse acto ser praticado por eles, no desenvolvimento de uma actividade exclusivamente sob a égide do Direito Privado (Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, II, edição brasileira, pág.1131 ss.); A Varela, Das Obrigações em Geral, 9ª edição, 671).
À pergunta feita em precedência, pois, ter-se-á de responder afirmativamente.
Tal como o agravante/autor alicerçou o seu pedido, a actividade do agravado/ICOR, realizando obras no IC 24 de alargamento da via e reparação - ainda que através da adjudicação de empreitada pública, executada pelo interveniente M..., SA, (cfr. contrato de empreitada e caderno de encargos juntos a fls. 25-33 dos autos concretização de uma função e poderes públicos) - em cujo percurso existiam obstáculos (areia, lamas e buracos), que não se encontravam devidamente sinalizados, descurando a sinalização e não assegurando o seu acompanhamento na execução e segurança rodoviária, com trânsito permitido no local do embate, não pode deixar de se considerar emergente de um acto de gestão pública.
Estando em causa um problema de omissão ou falta de sinalização, não pode duvidar-se de que estamos perante uma situação em que o ente público/ICOR se encontra numa posição que não pode ser qualificada e reputada de paridade em relação a qualquer particular.
Para o acto, está investido de poder de autoridade, competindo-lhe na execução dos trabalhos no domínio público do IC 24, sempre, verificar, controlar e fiscalizar toda a actividade desenvolvida pela adjudicatária empreiteira, quanto às obras em curso, e por inerência qualquer acto ou omissão de sinalização devida, ocorridos que potenciassem a criação de eventual responsabilidade.
Segundo o contrato de empreitada pública junto aos autos (fls. 25 e ss) e atrás identificado, “para a execução dos trabalhos da obra do IC 24 - Espinho-Picoto - 1º Trecho (2ª Fase), foi acordado o prazo de 390 dias, a contar da data da consignação” (fls 26); ficando a empreiteira obrigada a informar a Fiscalização do dono da obra (ICOR) dos atrasos de execução... dos prejuízos ou perturbações à normal exploração do serviço de utilidade pública...(fls. 32).
Que as normas do Código da Estrada, que impõem a sinalização, são públicas, também não haverá dúvidas.
Pelo seu art. 5º-1 (CE aprovado pelo Dec. Lei n º 114/94, de 3.5, o aqui aplicável),«as vias públicas devem ser convenientemente sinalizadas nos pontos em que o trânsito ou o estacionamento estejam vedados ou sujeitos a restrições, onde existam obstáculos... que imponham aos condutores precauções especiais».
Haver-se-ão, pois, os obstáculos existentes na via em circulação - e criados na reconstrução do troço da IC 24 em causa, da responsabilidade do ICOR - como de carácter permanente, dado o longo período de tempo que mediava entre o seu início e a sua conclusão ou termo.
Já a Lei nº 2.037, de 19.8.1949, no seu art. 14º-1, dispunha que os locais das estradas nacionais que possam oferecer perigosidade ao trânsito, ou onde este tenha de ser feito com precaução, deveriam ser assinalados por meio de placas com os sinais fixados na convenção internacional em vigor.
Tendo o ICOR também por competência específica, garantir as operações de conservação e polícia das estradas, cabia-lhe sinalizar devidamente as estradas sob a sua jurisdição, nos casos de construção, conservação ou reparação.
Como via pública em trabalhos de construção, sob jurisdição do ICOR, a este também cabia assegurar a sua fiscalização e acompanhamento (referido art. 4º, 1 c) dos estatutos anexos ao citado Dec. Lei n º 237/99, de 25.6), nomeadamente quanto ao cumprimento do dever público de sinalização conveniente e adequada dos obstáculos existentes em cada local e em cada momento do troço da via em obras.
A violação do dever funcional do ICOR de sinalizar adequadamente o local onde nele estava aberta uma vala/buraco inscreve-se na gestão pública do que lhe cabe.
É o interesse e ordem pública de regulamentação do tráfego que está em causa. É ao órgão competente (do ICOR, no caso), dotado de “ius imperii”, que cabe determinar a sua aplicação, em concreto, nas condições e com as características exigíveis, que aos demais utentes da via pública; apesar das obras, era permissiva da continuação da circulação rodoviária.
Tal actividade funcional do ICOR constitui um acto de gestão pública, já que a lei lhe confere poderes para o prosseguimento do interesse público de sinalizar as estradas sob a sua jurisdição.
Tal específica competência é uma actividade regulada pelo Direito Administrativo, exercido, à data do acidente, pelo ICOR.
Evidente é que a Administração quando pratica actos de gestão pública não está dispensada de observar os preceitos legais que podem ser aplicados a qualquer cidadão; v. g., no caso, o art. 5º-2, CE
Concluiremos, então, que, assentando a acção em deficiente sinalização permanente da via pública de trânsito, competente é, em razão da matéria, para apreciar a questão equacionada, quanto ao Réu ICOR, o Tribunal Administrativo; que não o Tribunal Judicial de comarca demandado.
Por isso, aqui se imponha, quanto ao Réu ICOR, a sua absolvição da instância; como - bem - se decidiu “a quo”.
Porque os seguimos de perto, e contêm outra Jurisprudência e Doutrina, no mesmo sentido ora seguido, citamos os seguintes acórdãos:
- do STJ, de 17.12.2002, proc. n º 02 A 3492, in http://www.dgsi.pt/jstj.nsf (que revogou o Ac. Rel. Porto, de 30.4.2002, proc. n º 517/2002, in CJ XXVII, 2º, 221; que vinha na senda destoutro, do mesmo Relator, de 7.11.2000, CJ XXV, 5º, 184);
- do STJ, de 19.11.2002, proc. n º 3 291/2002, 6ª secção;
- do STJ, de 21.5.2002, proc. n º 1 045/2002, 6ª secção;
- do STJ, de 15.1.2002, proc. n º 3 713/2001, 1ª secção;
- do STJ, de 19.3.1998, BMJ 475,322;
- do STJ, de 17.3.1993, BMJ 425, 460;
- da Rel. Porto, de 9.7.98, CJ XXIII, 4º, 183;
- da Rel. Guimarães, de 22.5.2002, CJ XXVII, 3º, 281;
- da Rel. Lisboa, de 8.2.2001, CJ XXVI, 1º, 108;
- da Rel. Porto, de 27.11.2001, proc. n º 01 02 0047; e de 16.1.2003, proc. n º 02 3 2897, in http://www.dgsi.pt/jtrp;
- da Rel. Lisboa, de 6.5.2003, proc. n º 008 5492, in... /jtrl;
- da Rel. Coimbra, de 30.9.2003, proc. n º 2415/2003, in... /jtrc;
- da Rel. Porto, de 7.10.2002, proc. n º 909/2002...
Improcedem as conclusões da alegação do recurso.
Termos em que se decide,
- negar provimento ao agravo
- e, em consequência, se confirma o despacho impugnado.
Custas pelo Autor/recorrente.
Porto, 5 de Fevereiro de 2004
António Domingos Ribeiro Coelho da Rocha
Estevão Vaz Saleiro de Abreu
Fernando Manuel de Oliveira Vasconcelos