Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
| 3944/16.4T8LSB.L1-6 |  |
COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA
–A competência, em razão da matéria, para apreciação dos litígios emergentes do referido contrato cabe aos Tribunais Administrativos e Ficais (art. 4º, nº1, e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos de Fiscais (aprovado pela lei nº 13/2002, de 19/02, revisto pelo DL nº 214-G/2015, de 02.10).
–A execução da sentença arbitral proferida em Portugal corre no tribunal estadual de 1.ª instância competente, nos termos da lei de processo aplicável ( art. 59º, nº 9 da lei da Arbitragem Voluntária) que será, no caso em apreço, o Tribunal Administrativo e Fiscal.
(Sumário elaborado pela Relatora)
I–Relatório:
H. intentou contra DIRECÇÃO GERAL DO TESOURO E FINANÇAS execução para pagamento da quantia de €1.985.560,32 (um milhão, novecentos e oitenta e cinco mil, quinhentos e sessenta euros e trinta e dois cêntimos), acrescida de juros, dando à execução decisão arbitral condenatória proferida em 17 de Dezembro de 2015.
No âmbito da oposição por embargos de executado que o Ministério Público deduziu em representação do Estado Português/Direcção Geral do Tesouro e Finanças, foi excepcionada a incompetência material dos Tribunais comuns.
A Exequente respondeu, alegando que é este o Tribunal materialmente competente para conhecer do pedido executivo.
Em 14.06.2016 foi proferida decisão no âmbito do processo executivo que julgou o Tribunal Comum incompetente em razão da matéria para conhecer dos autos, e, em consequência, absolveu o Executado Estado Português – Direcção Geral do Tesouro e das Finanças da instância e declarou extinta a instância relativa à oposição por embargos de executado por inutilidade superveniente da lide.
A referida decisão foi fundamentada nos seguintes termos:
« A incompetência do tribunal em razão da matéria constitui, nos termos do disposto nos artigos 576º, ns. 1 e 2 e 577º, al. a) do Código de Processo Civil, exceção dilatória, já que procedendo, conduz à absolvição da instância.
A competência em razão da matéria afere-se pelos termos em que o autor propõe ao tribunal que decida a questão, definida esta pela causa de pedir, pelo pedido e pela natureza das partes.
O artigo 209º, n.º 1 da Lei Fundamental estabelece duas categorias de tribunais – os tribunais judiciais de 1ª e 2ª instância, encabeçados pelo Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais administrativos e fiscais, com o Supremo Tribunal Administrativo na cúpula.
Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (cfr. artigo 211º, n.º 1 da Constituição).
Nos termos do disposto no artigo 64º do Código de Processo Civil, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Os tribunais comuns gozam, pois, de competência genérica e residual.
A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, estando os órgãos e agentes administrativos subordinados à Constituição e à lei, e devendo atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266º da CRP).
Aos tribunais administrativos compete o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (cfr. o artigo 212º, n.º 3 do mesmo Diploma).
Por seu turno o artigo 4º, n.º 1, al. f) do anterior ETAF dispunha que “estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e ações que tenham por objeto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.
Assim, para a delimitação de competência nas ações sobre responsabilidade civil, apelava-se para um critério que conjugava a natureza publicística do responsável com a especial natureza (“acto de gestão pública”) do ato desencadeador dos prejuízos. Para que a competência fosse atribuída aos tribunais administrativos necessário seria que estivessem em causa atos decorrentes do exercício de um poder público, integrando a realização de uma função pública compreendida nas atribuições do ente público, reguladas por normas de direito público, relevando a atividade em que se insere a atuação e não a qualificação de ato isolado integrante da causa de pedir (cfr. o Acórdão do STA, de 24.01.2002, disponível em www.dgsi.pt).
No decurso da oitava legislatura o Governo apresentou à Assembleia da República uma Proposta de Lei (nº 93/VIII) atinente ao novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de Lisboa (cfr. Diário da Assembleia da República, II série-A, nº 76, 18.7.2001, pág. 47 e seguintes).
Na respectiva exposição de motivos escreveu-se o seguinte: “3— No plano da delicada e complexa matéria da delimitação do âmbito da jurisdição, partiu-se, como não poderia deixar de ser, do quadro constitucional vigente e das imposições que dele decorrem, vinculando o legislador ordinário. Como é bem sabido, desde a revisão constitucional de 1989, e sem que, ao longo destes quase 12 anos, o facto tivesse sido objecto de controvérsia, a jurisdição administrativa e fiscal é uma jurisdição constitucionalmente obrigatória, o que, como tem sido assinalado pela doutrina, significa que o legislador não pode pôr o problema de saber se ela deve ou não deve existir. Existe em Portugal e está hoje consolidada, a exemplo do que sucede na França, na Alemanha ou na Itália, uma ordem jurisdicional administrativa e fiscal, diferente da jurisdição comum, constituída por verdadeiros tribunais, dotados de um estatuto em tudo idêntico àquele que a Constituição estabelece para os restantes tribunais, impondo-se hoje assegurar que as vias de acesso a esses tribunais são aptas, como a Constituição também exige, a dar adequada resposta a todas as questões que, por imperativo constitucional, devam ser submetidas a essa jurisdição.
Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de «relações jurídicas administrativas e fiscais». Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado.
Neste sentido, reservou-se, naturalmente, para a jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa (…)
Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.
A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado; já em relação às pessoas colectivas de direito privado, ainda que detidas pelo Estado ou por outras entidades públicas, como a sua actividade se rege fundamentalmente pelo direito privado, entendeu-se dever manter a dicotomia tradicional e apenas submeter à jurisdição administrativa os litígios aos quais, de acordo com a lei substantiva, seja aplicável o regime da responsabilidade das pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função administrativa”.
Nos termos do artigo 4º do ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.02, (revisto pelo Dec. Lei n.º 214/-G/2015, de 02.10) compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objeto:
e) questões relativas à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
Conforme referem Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, em “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo” (3ª Edição Revista e Atualizada, pg. 41) “por impulso do direito comunitário o nosso ordenamento jurídico tende a submeter diversos tipos contratuais a regras específicas de procedimento pré-contratual, independentemente da qualificação desses contratos, segundo os cânones tradicionais, como contratos privados ou como contratos administrativos – regras específicas que não podem deixar de ser qualificadas como de direito público, uma vez que têm em vista contratos celebrados por entidades que gerem recursos públicos para a satisfação de necessidades coletivas. Ora, as razões que levaram o ordenamento jurídico a submeter a celebração de certo tipo de contratos, celebrados por esse tipo de entidades, a um regime pré- contratual comum de direito público, justificam a atribuição à jurisdição administrativa da competência para dirimir litígios que possam surgir no âmbito das respetivas relações contratuais”.
Os artigos 180º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei 15/2002, de 22.02, relativos aos Tribunais Arbitrais e Centros de Arbitragem, não excluem a execução de sentenças dos Tribunais Arbitrais da competência dos Tribunais Administrativos.
Por seu turno o artigo 59º, n.º 9 da Lei da Arbitragem Voluntária, aprovada pela Lei 63/2011, de 14.12. determina que a sentença arbitral proferida em Portugal corre termos no Tribunal Estadual de 1ª instância competente, nos termos da lei de processo aplicável,
Ressalvado o muito e devido respeito por entendimento diverso, a matéria em causa nos presentes autos insere-se, em nosso entender, no âmbito da competência dos Tribunais Administrativos, nos termos dos preceitos legais citados, sendo-lhe aplicável o preceituado nos artigos 157º e seguintes do CPTA (cf. o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 07.11.2013, disponível em www.dgsi.pt).
Nos termos alegados pela Exequente, o contrato em causa foi inicialmente celebrado entre a ora Exequente e o Estado Português, que cedeu a sua posição contratual à sociedade EMA – Empresa de Meios Aéreos, S.A., sociedade que foi criada pelo Dec. Lei n.º 109/2007, de 13 de Abril, com a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, tendo por objeto social a “gestão integrada do dispositivo permanente de meios aéreos para as missões públicas atribuídas ao Ministério da Administração Interna”.
As obrigações de tal sociedade foram reassumidas pelo Estado Português, através da Direção Geral do Tesouro e das Finanças, por deliberação de 29.10.2014.
O contrato tinha por objeto a aquisição de helicópteros para combate aos incêndios florestais e prestação de serviços de manutenção, e foi celebrado na sequência de concurso público internacional.
Pretende a Exequente obter do Executado Estado Português – Direção Geral do Tesouro e das Finanças o pagamento da quantia que o mesmo foi condenado a pagar na sentença dada à execução, com fundamento na violação das obrigações decorrentes do contrato entre as partes celebrado.
Estamos, pois, no âmbito da responsabilidade civil contratual.
Não pode validamente pôr-se em causa a natureza de pessoa coletiva de direito público do ora Executado.
No âmbito dos contratos em causa nos autos, como em toda a sua atividade, o ora Réu está submetido aos princípios e normas nacionais e comunitárias de gestão previstos e regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e serviços.
Competente para apreciar o pedido formulado é, pois, ressalvado, uma vez mais, o muito e devido respeito por entendimento diverso, de acordo com o supra exposto, o foro administrativo.
É assim, no âmbito do Código de Processo dos Tribunais Administrativos que se estabelecem atualmente as normas relativas às execuções de decisões proferidas pelos Tribunais Administrativos (cfr. artigos 157 e ss) designadamente no que concerne às execuções para pagamento de quantia certa, pois, conforme se decidiu no Ac. da RL de 02.06.2005, disponível em www.dgsi.pt, sendo, em princípio, os bens do domínio público do Estado e das restantes pessoas coletivas públicas, impenhoráveis (artigo 736º, al. b) do CPC) a instauração de execução, no tribunal, só pode ter lugar no caso de impossibilidade de cobrança através da requisição anteriormente prevista no artigo 12º, n.º 2 do Dec. Lei n.º 256-A/77, de 17.06, ou seja, através das dotações destinadas ao pagamento de encargos resultantes de sentenças de quaisquer tribunais, obrigatoriamente inscritas respetivos orçamentos, dotações essas que, anteriormente, ficavam à ordem do Conselho Superior da Magistratura (cf. artigo 74º da antiga LPTA) e que atualmente são inscritas à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, entidade a quem agora incumbe emitir as ordens de pagamento que lhe forem requisitadas pelos tribunais, nos termos do disposto nos artigos 170 e 172º da Lei 15/2002, de 22.02.
As competências que antes cabiam ao Conselho Superior da Magistratura nesta matéria passaram, pois, a caber ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em face do alargamento da competência material dos Tribunais Administrativos a que já fizemos referência.
Como refere Lopes do Rego, em Comentários ao Código de Processo Civil, Vol. II., pg.48, “em quaisquer execuções, mesmo que de sentença, contra o Estado, carece o exequente de, numa fase pré-processual, diligenciar pela cobrança através da requisição orçamental referida.
Afigura-se-nos que não pretendeu o legislador criar um regime executivo para as execuções administrativas mais proteccionista para os bens das entidades públicas, que para as execuções comuns, pois que tal distinção careceria de sentido. O regime instituído estabelece uma protecção acrescida ao património das entidades públicas, impondo ónus procedimentais prévios aos credores. Tal regime não tem a sua razão de ser na natureza administrativa do processo de execução, mas antes na tutela do património público.
Assim, tendo em consideração a passagem para a jurisdição administrativa e fiscal da competência para apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, o legislador fez deslocar para a jurisdição administrativa todas as matérias respeitantes a tal núcleo, nele se incluindo a relativa execuções das decisões administrativas.
Dessa forma salvaguardando o equilíbrio financeiro.»
A exequente recorreu desta decisão e formulou as seguintes conclusões:
I.–Nos presentes autos, veio a Exequente requerer o pagamento da quantia pela qual o Estado Português, enquanto sucessor e acionista único da EMA ... S.A. (doravante EMA), foi condenado a pagar à Exequente no âmbito do processo arbitral n.º 31/2014 (cfr. Sentença que constitui título e que foi junta com o requerimento executivo como Doc. 2), o qual teve lugar em virtude da cláusula 46.ª Do “Contrato de Fornecimento de Helicópteros Médios para Combate aos Incêndios Florestais e Prestação de Serviços de Manutenção”, no qual eram contraentes a Recorrente e a EMA (cfr. Contrato junto como Doc. 2 com a Contestação aos Embargos de Executado, apensos à presente execução).
II.–O processo arbitral iniciou-se em 05.09.2014, e tinha como partes primitivas a EMA, e a aqui Recorrente.
III.–Na pendência do processo a referida EMA foi extinta, tendo sido deliberado pelo Estado Português, na qualidade de acionista único da mesma, que o Estado asseguraria a representação da sociedade nas ações judiciais pendentes e que a satisfação das obrigações da sociedade decorrentes das ações judiciais pendentes seria assegurada através da Direção Geral do Tesouro e das Finanças (doravante DGTF) – Doc. 1 junto com o Requerimento Executivo.
IV.–O que determinou que o Estado Português passasse a agir em representação da EMA naquela lide arbitral.
V.–Em 27.12.2016 foi proferida a sentença arbitral que titula a presente execução, tendo o Estado sido condenado nos termos apostos no Requerimento Executivo.
VI.–Face a não receção do pagamento daquele montante, em 11.02.2016 a aqui Recorrente interpôs a presente ação executiva para pagamento de quantia certa contra a DGTF, habilitada para o efeito pelos motivos supra expostos;
VII.–Esta entidade procedeu ao pagamento voluntário da quantia exequenda em 09.03.2016.
VIII.–Foi na sequência desse pagamento voluntário e do facto de o mesmo não abranger custas judiciais e honorários de Agente de Execução, que, em 12.04.2016, veio o Ministério Público deduzir Embargos de Executado.
IX.–No âmbito dos Embargos, alegou o Ministério Público a incompetência material do tribunal, por considerar que se deviam aplicar à execução da decisão arbitral as normas que regulam o regime da execução de sentença contra entidade pública (cfr. Art. 157.º, n.º 1 do CPTA).
X.–Proferida sentença, entendeu o douto Tribunal a quo que a matéria em causa nos presentes autos insere-se no âmbito da competência dos Tribunais Administrativos, aplicando-se os artigos 157.º e ss. do CPTA.
XI.–Concluindo, por isso, pela procedência da exceção dilatória de incompetência material e, em consequência, declarando o Tribunal Comum incompetente em razão da matéria, absolvendo a Executada da instância e declarando extinta a instância relativa à oposição por embargos de executado por inutilidade superveniente da lide.
XII.–Com todo o respeito pelo conteúdo da douta sentença, não pode a Exequente, aqui Recorrente, concordar com a mesma.
XIII.–A EMA era uma Pessoa Coletiva de Direito Privado, cuja atividade se regulava pelo direito privado e veio a extinguir-se no dia 29.10.2014, data posterior ao início do processo arbitral (05.09.2014). – Cfr. Doc. 4 junto com a Contestação aos Embargos.
XIV.–Assim, a arbitragem iniciou-se com uma Pessoa Coletiva de Direito Privado que, após a sua extinção, passou a ser representada em juízo pelo Estado Português, que teve unicamente um papel de representação daquela entidade na lide arbitral.
XV.–Tal como a DGTF apenas interveio como entidade que, por deliberação do Estado, asseguraria a satisfação das obrigações da EMA decorrentes das ações judiciais pendentes.
XVI. Pelo que, no entender da Recorrente, não é aplicável o disposto no n.º 1 do artigo 157.º do CPTA, pois não só a sentença não foi proferida por um tribunal administrativo, como não o foi contra uma entidade pública.
XVII.–Acresce ainda que, dispõe o n.º 4 do mesmo artigo 157.º do CPTA que “(…) quando diga respeito a títulos executivos emitidos fora do âmbito das relações jurídicas administrativas, a execução corre termos nos tribunais judiciais”.
XVIII.–Ou seja, aquele n.º 4 estabelece como critério determinante a existência ou não de uma relação jurídica administrativa, consagrando que, relativamente a títulos executivos emitidos fora do âmbito das relações jurídicas administrativas, a execução corre termos nos tribunais judiciais e não nos tribunais administrativos.
XIX.–Ora, entre as partes contratantes e em virtude do já referido Contrato não se estabeleceu qualquer relação jurídica administrativa.
XX.–Dispõe o n.º 3 do artigo 212.º da CRP que “3. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
XXI.–Pelo que os tribunais administrativos e fiscais têm a sua competência limitada aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
XXII.–Relativamente ao conceito de relação jurídica administrativa, pode ler-se no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20.06.2013, disponível em www.dgsi.pt: “Os tribunais da jurisdição administrativa são os competentes para dirimir conflitos surgidos no âmbito de uma relação jurídica administrativa, isto é, em que a Administração intervém dotada de poderes de autoridade, com vista à prossecução do interesse público”. – sublinhado nosso.
XXIII.–E ainda no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20.09.2012, disponível em www.dgsi.pt, nas seguintes passagens: “À míngua de definição legislativa do conceito de relação jurídica administrativa, deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica regulada pelo direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração”.
XXIV.–“Uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada”.
XXV.–Ou o Acórdão do TRL de 20.01.2015, disponível em www.dgsi.pt, onde se refere, também a propósito do conceito de relação jurídica administrativa, que: “A relação jurídica administrativa poderá ser entendida com “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”.
XXVI.–Resultando que a existência de uma relação jurídico-administrativa não se confunde com o caráter público de uma das partes, antes se caraterizando por uma relação de supra/infra ordenação.
XXVII.–O que também se retira do Acórdão do TCAS de 01.10.2015, disponível em www.dgsi.pt: “A relação jurídica administrativa, nas palavras do Professor Freitas do Amaral (1) , “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.”
XXVIII.–Assim, para que se possa configurar uma relação jurídica administrativa impõe-se que uma das partes integre a Administração, seja um ente administrativo, e que actue munida do seu ius imperii ou a coberto de normas públicas imperativas, ou que, não o sendo, esteja investida, por lei, no exercício de poderes públicos”.
XXIX.–Sucede que nunca existiu qualquer relação de subordinação jurídica da H., aqui Recorrente, face à EMA, nem agora face à ANPC, entidade na qual se concentraram as funções anteriormente desempenhadas pela EMA após a sua dissolução.
XXX.–Nunca existiu uma posição de ius imperii de um contraente perante outro, verificando-se no contrato apenas a existência de direitos e obrigações de caráter privado e tendo a relação entre as partes sempre sido caracterizada por uma relação de igualdade e absoluta paridade.
XXXI.–A relevância do conceito de relação jurídica administrativa e a determinação da sua existência ou não, é percetível no já referido Acórdão do TRL de 20.01.2015, onde se refere que: “4. Tendo em consideração que os tribunais administrativos são os competentes para dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, importa essencialmente apurar em cada caso o que se entende por “relação jurídica administrativa”.
XXXII.–“O conceito de relação jurídica administrativa é decisivo para determinar a repartição de competências entre os Tribunais Administrativos e os Tribunais Judiciais, na medida em que essa repartição se faz em função do litígio cuja resolução se pede emergir, ou não, de uma relação jurídica administrativa.” – - Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 20.09.2012, disponível em www.dgsi.pt (sublinhado e negrito nosso).
XXXIII.–“A competência dos tribunais administrativos é condicionada à existência de um litígio emergente de relações jurídico-administrativas, reguladas por normas materialmente administrativas, no âmbito de atuações de entidades que exercem concretas competências de direito público, dotadas de ius imperii.” – Acórdão do TRL de 21.11.2013, disponível em www.dgsi.pt (sublinhado e negrito nosso).
XXXIV.–“O critério para a atribuição da competência material aos tribunais administrativos, é o litígio fundar-se numa relação jurídico-administrativa, por a esta se aplicarem normas de cariz administrativo e/ou, na acção, ser parte ente público que actue ou invoque poderes de “jus imperii” que o coloquem numa posição de superioridade.” – TRC de 20.06.2012, disponível em www.dgsi.pt.
XXXV.–O próprio Ministério Público considerou, relativamente às relações existentes entre a H. e a ANPC (entidade na qual vieram a ser concentradas as funções anteriormente desempenhas pela EMA) decorrentes deste contrato, que: “(…) Ora, em casos como o presente relacionados com situações em que o Estado e os particulares que com o primeiro se relacionam se encontram em pé de igualdade – nomeadamente quando se estabeleçam relações próprias do Direito Privado, as pessoas que o representam não se encontram imbuídas de jus imperium” – Processo n.º 2113/16.8TDLSB.
XXXVI.–Entendimento com o qual a Recorrente não pode deixar de concordar, já que no âmbito do Contrato verifica-se que ambos os Contraentes estão no mesmo plano, caracterizando-se a relação pelo facto de um dos contraentes necessitar de um serviço que o outro presta, mediante o pagamento de um preço.
XXXVII.–Nenhum dos contraentes pode, sob a égide do Contrato, exigir do outro que pratique atos que não constam do mesmo ou para além dos seus exatos termos.
XXXVIII.–Do Contrato não se retira qualquer posição de supremacia de um Contraente perante outro, mas sim o estabelecimento de uma relação de prestação/contra prestação em que as partes estão em igualdade de posição.
XXXIX.–O Contrato é um contrato de fornecimento de bens e serviços de manutenção, com caráter duradouro, sujeito a normas técnicas caraterísticas de uma atividade – atividade aeronáutica – que ambos os contraentes têm que respeitar.
XL.–A igualdade das partes existente no Contrato verifica-se em todo o seu conteúdo e enforma-o do princípio ao fim com institutos de direito privado, ao abrigo da liberdade contratual.
XLI.–Exemplificativo desse facto é a consagração da exceção de não cumprimento no âmbito da liberdade contratual entre as partes e a consagração do direito de resolução do contrato pelo prestador de serviços quando os montantes que lhe estejam em dívida sejam superior aos montantes definidos em cláusula.
XLII.–O próprio conteúdo e alcance da cláusula compromissória arbitral (cláusula 46.ª), que consagra uma amplitude que vai desde a interpretação das cláusulas à sua validade, rompe qualquer tentativa de consagrar o contrato como sendo de natureza administrativa.
XLIII.–Assim como a Cláusula 45.º do Contrato, sobre a epígrafe “Arbitragem Técnica”, na qual as partes depositam nas mãos de terceiro questões técnicas e o próprio conteúdo funcional do contrato.
XLIV.–Ou seja, o Estado aceita no Contrato que as discussões técnicas sejam vinculadas à decisão de uma entidade terceira, abdicando do seu poder decisório e vinculativo.
XLV.–A natureza do Contrato determina a sua execução seja toda ela no âmbito do direito privado, e isto não obstante o objeto sobre que incide - aeronaves consideradas de Estado -, porquanto as mesmas são sujeitas a todas as regras civis, sem qualquer possibilidade de derrogação (o que já não acontece relativamente às aeronaves de Estado integradas na força aérea nacional, onde existe esse regime), tanto mais que a manutenção e a supervisão da manutenção são feitas pelo ANAC, que corresponde a uma entidade aeronáutica civil.
XLVI.–Tudo neste Contrato, todas as regras impostas, são idênticas às regras que seriam aplicáveis no caso de estarmos perante uma aeronave privada.
XLVII.–Uma das caraterísticas do jus imperii é a imposição, para além da liberdade contratual, de condições de execução da prestação e a criação de situações de sujeição, sendo certo que o Contrato aqui em causa não tem esse conteúdo.
XLVIII.–A título exemplificativo, na cláusula 14.ª do Contrato consagra-se a possibilidade de ser o próprio comandante a determinar que a aeronave tenha que entrar em regime de manutenção, o que não acontece nem nunca poderia acontecer nas aeronaves da força aérea, relativamente às quais quem configura o conteúdo da prestação é o Estado, sem existir qualquer possibilidade de configuração por parte do ente privado.
XLIX.–Numa relação ditada por ius imperii, o Contraente Público poderia impor o conteúdo da prestação do contraente privado, modelando-o da forma “A” ou da forma “B”, o que não sucede no Contrato aqui em causa, já que, embora estejam em causa aeronaves consideradas de Estado, é expresso ao longo de todo o clausulado contratual que têm que ser cumpridos requisitos de natureza civil.
L.–Também evidencia a natureza privada do Contrato o facto de o prestador de serviços ter autonomia para a introdução de aperfeiçoamentos técnicos, instalação de equipamentos, cumprimento de regras específicas do setor aeronáutico, sendo esta entidade que averigua como em que moles o que pode fazer.
LI.–Ainda confirmativo de todo o alegado, é o disposto no n.º 5 da Cláusula 18.ª do Contrato, onde se atribuí ao prestador de serviços a obrigação de assegurar serviços de manutenção inopinada “de acordo com padrões normais de diligência e os standarts vigentes na indústria de aeronáutica para o tipo de aeronave”, significando isto que a prestação de manutenção não é feita de acordo com os padrões e as regras definidas pelo Contraente Público, mas sim de acordo entre as partes e de acordo com as regras de mercado, colocando-se a administração a si própria numa posição de refém dos usos e institutos da aviação civil.
LII.–Assim, a decisão proferida não teve em conta todas as características enformadoras do caso e Contrato em concreto, violando e desrespeitando o disposto no n.º 3 do artigo 212.º da C.R.P.
LIII.–Acresce ainda que o Contrato em causa não se rege por qualquer norma especial em vigor de direito administrativo, uma vez que as normas existentes foram revogadas e as que entretanto foram criadas não se aplicam. Pois,
LIV.–O Concurso Público em que foi selecionada a ora Recorrente como fornecedora e o próprio contrato, aquando a sua celebração (22.05.2006), foram submetidos ao regime constante do D.L. 197/99 de 8/6, o qual contém escassas disposições sobre a execução dos contratos administrativos.
LV.–Essas disposições foram revogadas pelo artigo 14.º, n.º 1, als. c) e f) do D.L. n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, tendo essa norma revogatória entrado em vigor em 29.07.2008.
LVI.–Por outro lado, o Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo D.L. n.º 18/2008 de Janeiro, não é aplicável nem ao procedimento do concurso, que se iniciou em 29.11.2005, nem aos contratos celebrados no seu termo (vide artigo 16.º do referido D.L.).
LVII.–Pelo que que, conjugado este fator com o próprio conteúdo privatístico do Contrato, não pode deixar de se concluir que a Exequente, ora Recorrente, propôs a ação executiva no tribunal competente para o efeito.
LVIII.–Nestes termos, e face a todo o exposto, não pode a Recorrente deixar de discordar com o entendimento do Tribunal a quo, sendo indubitável que a competência para a resolução do litígio cabe aos tribunais judiciais, devendo a execução proposta correr de acordo com os seus trâmites e regras processuais.
LIX.–Entender de outra forma implica violar o preceituado no n.º 3 do artigo 212.º da CRP, pelo que a douta decisão encontra-se desde já ferida de inconstitucionalidade, o que se impõe alterar.
LX.–Pelo que se impõe a alteração da douta decisão proferida pelo Tribunal a quo, julgando-se procedente o recurso, devendo ser revogada tal sentença e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos com prolação de decisão de mérito. Por todo o exposto, deve ser dado provimento ao presente recurso e revogar-se a decisão recorrida, sendo substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos com prolação de decisão de mérito
O executado contra-alegou e formulou as seguintes conclusões:
1.–A exequente intentou contra a Direção-Geral do Tesouro e Finanças processo executivo, dando à execução decisão arbitral condenatória de 17.12.2015, em que no âmbito de oposição por embargos de executado, deduzidos pelo Ministério Público, em representação do Estado, foi excecionada a incompetência dos tribunais comuns, em razão da matéria, entendendo o tribunal a quo que a matéria em causa se insere no âmbito de competência dos tribunais administrativos, sendo-lhe aplicáveis os artigos 157.º e seguintes do CPTA, concluindo pela procedência da exceção e julgando este tribunal incompetente.
2.–Inconformada, recorreu a exequente, alegando que este tribunal é materialmente competente para conhecer do pedido executivo, dado que, no caso em apreço, Estado e particulares estão em pé de igualdade e paridade, regendo-se por relações próprias do direito privado, tanto mais que, a assim se não entender, se viola o art.º 212.º, n.º 3 da CRP.
3.–Apreciando e contra-alegando refira-se, desde já, que a nossa Constituição consagra, ao lado do princípio da reserva da função jurisdicional dos tribunais (art.º 202.º), o da unidade do exercício da função jurisdicional (art.º 209.º), estabelecendo duas grandes categorias de tribunais: os judiciais e os administrativos e fiscais, os primeiros tidos como os tribunais comuns em matéria cível e criminal (art.º 211.º, n.º 1), os segundos os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal.
4.–Competindo aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (art.º 212.º, n.º 3).
5.–Visando a Administração Pública a prossecução do interesse público, estabelecendo o art.º 266.º da nossa lei fundamental os seus princípios fundamentais, que se traduzem numa verdadeira carta ética de princípios ético-jurídicos, um núcleo mínimo com respeito pela igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé.
6.–A par da complexidade crescente que resulta da interpenetração dos domínios do público e do privado, maior litigiosidade gerada em torno do exercício de poderes públicos, consequência da sua intensa intervenção na vida social, nomeadamente nos planos autorizativo e de fiscalização, pelo que houve necessidade de adaptar e alterar conceitos tradicionais, com reflexos na delimitação da competência atribuída aos tribunais administrativos.
7.–Surge, nesta sequência, a Proposta de Lei n.º 93/VIII, atinente ao novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de Lisboa, em cuja exposição sobressai que a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal assenta num critério substantivo, centrado no conceito de relações jurídicas administrativas e fiscais, reservando para a jurisdição administrativa o núcleo essencial do exercício de tal função, sem erigir tal critério num dogma, ampliando-se o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, havia maiores dificuldades no riscar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.
8.–Debatida na doutrina a questão de saber se o art.º 212.º, n.º 3 da CRP, consagra uma reserva material absoluta de jurisdição em benefício dos tribunais administrativos e fiscais, prevaleceu a posição de que não estamos perante uma reserva absoluta, embora se respeite o núcleo essencial individualizador do âmbito material de cada jurisdição.
9.–Defende-se também a atribuição, em conjunto, aos tribunais administrativos do poder de dirimir litígios em zonas de fronteira em que as questões colocadas são, no essencial, de natureza administrativa, mas em que subsistem dúvidas de qualificação ou zonas de cruzamento entre as matérias administrativas e as demais, como sucede por força do art.º 4.º, n.º 1, alíneas c), e), g) e l) do ETAF.
10.–A que acresce que por impulso do direito comunitário, são rececionadas no nosso ordenamento jurídico regras específicas de procedimento pré-contratual, a que se submetem diversos tipos de contratos, sejam privados ou administrativos, regras essas que são de direito público, justificando a atribuição à jurisdição administrativa da competência para dirimir litígios que surjam no âmbito das respetivas relações contratuais.
11.–Esta permanente necessidade de adequar, ajustar e alterar conceitos para efeitos de delimitação da competência atribuída aos tribunais administrativos, tem reflexos e consequências no reconhecimento da arbitragem no âmbito das relações jurídico-administrativas.
12.–Daí que não se possa concluir que o Título IX do CPTA, nos artigos 180.º e seguintes, exclua a execução de sentença dos tribunais arbitrais da competência dos tribunais administrativos, mesmo que se entenda ser omisso, em termos expressos, sobre tal matéria.
13.–Inserindo-se a matéria dos autos no âmbito da competência dos tribunais administrativos, são-lhe também aplicáveis as regras disciplinadoras do processo executivo no contencioso administrativo (at.º 157.º e seguintes do CPTA), em conjugação com o art.º 59.º, n.º 9 da LAV, reconhecendo-se a competência dos tribunais administrativos, e não dos judiciais, para conhecer e julgar os processos de execução de sentenças dos tribunais arbitrais, cujos litígios são da sua jurisdição (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc.º n.º 10421/13, de 07.11).
14.–Assim como os tribunais judiciais são os comuns em matéria cível e criminal e os administrativos em matéria administrativa, de igual modo se certa questão é atribuída por lei a certa jurisdição, se for cível e criminal é julgada pelos tribunais judiciais, se administrativa pelos tribunais administrativos, não colhendo uma interpretação purista do art.º 212.º, n.º 3 da CRP e art.º 66.º do CPC, em conjunção com o facto de a matéria administrativa estar atribuída, em conjunto, à ordem jurisdicional administrativa pela lei constitucional (art.º 212.º, n.º 3), com ressalvas pontuais (v.g., TC).
15.–Contextualizando, tendo o contrato sido inicialmente celebrado entre a exequente e o Estado Português, após concurso público internacional, tendo por objeto a compra de helicópteros de combate a incêndios florestais e prestação de serviços de manutenção, em que o Estado cedeu a posição contratual à sociedade anónima EMA, de capitais exclusivamente públicos, tendo sido reassumidas pelo Estado, via DGTF, as obrigações daquela, uma vez extinta, não se questiona a natureza de pessoa colectiva de direito público do/a executado/a.
16.–Corroborado por o/a executado/a estar obrigado/a, no âmbito dos contratos em causa e em toda a sua atividade, aos princípios fundamentais e ético-jurídicos da Administração Pública (art.º 266.º, CRP), normas internas e comunitárias de gestão, contratação pública de aquisição e locação de bens, regime de despesas públicas, o que reforça ser competente para apreciar o pedido formulado o foro administrativo.
17.–Corroborado, ainda mais, por ser no CPTA que se fixam, por agora, as normas referentes às execuções de decisões dos tribunais administrativos (cf. artigos 157.º e seguintes), em especial em relação às de pagamento de quantia certa, pois sendo os bens do domínio público estadual e demais pessoas coletivas públicas impenhoráveis (art.º 736.º, alínea b), CPC), o impulso executivo, no tribunal, só pode prosseguir na inviabilidade de cobrança através da requisição que era prevista no art.º 12.º, n.º 2 do DL n.º 256-A777, de 17.06, por dotações destinadas à liquidação de encargos provenientes de sentenças de quaisquer tribunais, inscritas obrigatoriamente nos respetivos orçamentos, atualmente inscritas à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigos 170.º e 172.º, CPTA), em face do alargamento da competência material dos tribunais administrativos (cf., Acórdão da RL, de 02.06.2005, www.dgsi.pt).
18.–Sem esquecer que o art.º 157.º, n.º 1 do CPTA, usa o termo “entidades públicas”, mais genérico e impreciso, e não “pessoas coletivas de direito público”, devendo ser interpretado segundo um critério teleológico, no sentido de que os processos executivos regulados no Título VIII se aplicam a execuções instauradas contra pessoas coletivas de direito privado, e não apenas às execuções movidas contra pessoas coletivas de direito público.
19.–Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª ed. Revista, 2007, p. 902: “A nosso ver, esta equiparação deve, pois, ser feita, desde logo, em relação às pessoas coletivas que, embora formalmente de direito privado, sejam legalmente equiparadas a pessoas coletivas de direito público, para o efeito de serem subtraídas ao funcionamento de execução forçada que podem ser utilizados contra os particulares. Assim, se a lei estender a certas pessoas coletivas de direito privado as limitações que se impõem à penhorabilidade dos bens públicos, afigura-se que essas entidades devem ser qualificadas como entidades públicas, para o efeito de poderem ser objecto de processos de execução para pagamento de quantia certa movidos ao abrigo do disposto no Título VIII – devendo, nesse sentido, ser equiparadas às entidades que integram a «Administração Indireta», para efeitos do disposto no artigo 172.º, n.º 5”.
20.–No caso em análise, mesmo que se entenda que o/a executado/a é uma pessoa coletiva de direito privado, o que por mera hipótese teórica se admite, tendo assente que o Título VIII se aplica às execuções que corram contra tal categoria de pessoas, face às quais relevam idênticos mecanismos específicos de execução usados contra entidades públicas, por maioria de razão se aplica e releva quando em causa pessoas colectivas de direito público, como sucede com o/a executado/a nos autos.
21.–Compreensível, assim, o alcance de que “em quaisquer execuções, mesmo de sentença, contra o Estado, carece o exequente de, numa fase pré-processual, diligenciar pela cobrança através da requisição orçamental referida” (Lopes do Rego, Comentários ao Código de Processo Civil, Vol. II, p. 48).
22.–Aqui chegados, tendo presente que com a transição para a jurisdição administrativa da competência da apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, o legislador deslocou, para aquela, as matérias referentes a tal núcleo, salvaguardando o equilíbrio financeiro, igualmente a esta execução devem ser aplicadas as normas reguladoras do regime de execução de sentença contra entidades públicas (art.º 157.º, n.º 1, CPTA), para pagamento de quantia certa (art.º 170.º e seguintes).
23.–Sendo este tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer deste processo executivo, configurando-se uma exceção dilatória (artigos 576.º e 577.º, alínea a), CPC), com a subsequente absolvição da instância do Estado Português/DGTF e extinção da mesma, por inutilidade superveniente da lide, como decidiu a douta sentença apelada e recorrida, que deve ser mantida.
II–Importa solucionar no âmbito do presente recurso se a competência, em razão da matéria, para apreciação do presente litígio cabe aos Tribunais Administrativos ou aos Tribunais Comuns.
III–Apreciação.
Os factos com interesse para apreciação da excepção dilatória de incompetência em razão da matéria são os acima relatados.
Importa ainda atender à seguinte factualidade:
–Em 22 de Maio de 2006 foi celebrado entre a ora recorrente ( na qualidade de fornecedor) e o Estado Português o contrato de fornecimento de helicópteros médios para combate aos incêndios florestais e prestação de serviços de manutenção, conforme documento de fls. 222 a 244 dos autos de embargos de executado;
–Na clausula 46ª do referido contrato foi prevista a arbitragem como forma de resolução dos litígios entre as partes;
–A cláusula 47ª do contrato tem o seguinte teor : « O presente contrato rege-se pelo direito português e tem natureza administrativa, sendo-lhe subsidiariamente aplicável as normas de direito privado»;
–Na cláusula 50ª foi estipulado que o Estado poderia ceder a sua posição contratual a uma entidade por este designada e em que exerça uma posição dominante;
- O Estado cedeu a sua posição contratual a “Ema ... S.A” ( que tinha como objecto a gestão integrada do dispositivo permanente de meios aéreos para missões públicas atribuídas ao Ministério da Administração Interna)- fls. 245 a 249;
–Em 29/10/2014 todo o activo da “EMA” foi transferido para o Estado, através da Autoridade Nacional de Protecção Civil, exceptuando o respeitante disponibilidades ( Caixa e Depósitos), bem como os créditos sobre terceiros, os quais são transmitidos para o Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças. O Estado passou a assegurar a representação da sociedade nas acções judiciais pendentes- fls. 249v a 251 dos autos de embargos;
–Em 05.09.2014 a ora recorrente deu início a um processo de arbitragem contra a “EMA”;
–No âmbito do processo arbitral foi proferida decisão em 17 de Dezembro de 2015 que julgou procedentes o pedido formulado pela Demandante «no sentido da Demandada lhe restituir as quantias no valor agregado de € 1 735 837,50, que ilicitamente compensou» e o pedido de pagamento de juros até efectivo e integral pagamento sobre o valor indevidamente compensado de € 1 735 837,50;
–Na referida decisão consta: « Trata-se contratos administrativos pelos quais uma empresa privada, seleccionada através de Concurso Público, se obrigou a fornecer ao Estado, ou a entidade dominada pelo Estado, determinado número de aeronaves de certo tipo e a prestar, mediante remuneração, serviços de manutenção programada de tais aeronaves durante certo período de tempo (…)
O Decreto-Lei nº 197/99 contém escassas disposições sobre a execução dos contratos administrativos (…)
Por seu lado, o Código de Procedimento Administrativo contém apenas os arts. 178º a 189º no Capítulo relativo ao Contrato Administrativo.
No entanto, o artigo 14º, nº1, alínea c) e f), do Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro, revogou expressamente quer as disposições referidas do Decreto-Lei nº 197/99 quer todo o capítulo sobre o Contrato Administrativo constante do Código de Procedimento Administrativo; e esta norma revogatória entrou em vigor 6 meses a contar da data da sua publicação, ou seja em 29/07/2008, não sendo exceptuados os casos de contratos como os presentes, a que o Código dos Contratos Públicos ainda não se aplica.»
Defende a recorrente, para sustentar a competência dos Tribunais comuns, que:
- a arbitragem iniciou-se com uma pessoa colectiva de direito privado (a EMA) e o Estado assumiu apenas um papel de representação;
- No âmbito do contrato celebrado entre as partes, o Estado não assumiu uma posição de “ius imperii”;
- O contrato tem cláusulas de natureza privada;
- O entendimento contrário ao defendido pela recorrente implica violar o disposto no nº3 do art. 212º da CRP.
Vejamos.
De acordo com o disposto no art. 4º, nº1, e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos de Fiscais ( aprovado pela lei nº 13/2002, de 19/02, revisto pelo DL nº 214-G/2015, de 02.10): Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
A cláusula 47ª do contrato em apreço tem o seguinte teor : « O presente contrato rege-se pelo direito português e tem natureza administrativa, sendo-lhe subsidiariamente aplicável as normas de direito privado».
A aplicação das normas de direito privado assume, assim, natureza subsidiária.
Acresce ainda que a entidade adjudicante foi o Estado e o contrato em apreço foi precedido de concurso público.
Concordamos, por isso, com a decisão recorrida ao atribuir competência para conhecer do presente litígio aos Tribunais Administrativos. O início da arbitragem com uma pessoa colectiva de direito privado (a EMA) não assume, neste contexto, relevância.
Estabelece o art. 59º, nº 9 da lei da Arbitragem Voluntária (Lei n.º 63/2011, de 14 de Dezembro):«A execução da sentença arbitral proferida em Portugal corre no tribunal estadual de 1.ª instância competente, nos termos da lei de processo aplicável.»
Da articulação dos preceitos acima indicados resulta que será da competência dos Tribunais Administrativos a execução de decisão arbitral que dirimiu litígio que se inscreve na esfera da jurisdição dos referidos Tribunais ( neste sentido, vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 07.11.2013- www. dgsi.pt).
De acordo com o disposto no art. 212º, nº3 da CRP, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Conforme refere o professor Freitas do Amaral in “ Direito Administrativo”, vol III, pág. 423 , a relação jurídica de direito administrativo « é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração».
No contrato em apreço de fornecimento de helicópteros médios para combate aos incêndios florestais e prestação de serviços de manutenção o Estado chamou um particular para colaborar consigo numa actividade de interesse público.
A relação contratual foi expressamente sujeita, em primeira linha, às regras de direito administrativo e foi precedida de concurso público.
Assim e atentas as razões expostas na decisão recorrida, concluímos que não ocorreu violação do referido preceito constitucional.
IV–Decisão:
Em face do exposto, acorda-se em julgar improcedente o recurso de apelação e confirma-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 27 de Abril de 2017
Francisca Mendes
Eduardo Petersen Silva
Maria Manuela Gomes