Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
| 1185/23.3YRLSB-4 |  |
PROFESSORES
SERVIÇOS MÍNIMOS
II.–A imposição de serviços mínimos no setor da educação restringe-se à realização de avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional, que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional.
(Elaborado pela Relatora)
1.–Relatório
O Sindicato ... não se conformando com o Acórdão do Colégio Arbitral de 17 de Fevereiro de 2023, que fixou os serviços mínimos a assegurar durante a greve decretada pelo recorrente a todo o serviço durante o período de funcionamento correspondente ao dia decretado, para os dias 27 e 28 de Fevereiro de 2018 e 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9 e 10 de Março de 2023, para os trabalhadores docentes e não docentes, dele veio interpor recurso de apelação e formulou, a terminar as respectivas alegações, as seguintes conclusões:
(...)
Remetidos os autos a este Tribunal da Relação, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta pronunciou-se em douto Parecer no sentido da revogação da decisão do Colégio Arbitral, do seguinte modo:
«A questão central a decidir nestes autos consiste em saber se, como especifica o sindicato apelante, o Colégio Arbitral podia ter fixado serviços mínimos conforme o fez ou se os serviços mínimos no sector da educação só podem ser os expressamente consagrados na al. d) do n.º 2 do art.º 397.º da LTFP (Conclusões 23.ª a e 24.ª da alegação de recurso).
Importa, assim, recordar que, como determina o n.º 3 do art.º 57.º da Constituição da República Portuguesa, é a lei que define as condições de prestação, durante a greve, de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, em consonância com o prescrito no n.º 2 do art.º 18.º da CRP. Deve, por isso, verificar-se se a fixação dos serviços mínimos que foi feita no acórdão do recorrido tem suporte legal na lei ordinária.
Da análise do acórdão constata-se que não é indicado de forma precisa o fundamento normativo da decisão, sendo que nele se alude, em termos que se afiguram pouco claros, remetendo para outras decisões arbitrais que o acórdão acompanha, à '(…) fixação de serviços mínimos em greves no sector da educação, para além dos referidos no art.º 397.º da Lei n.º 35/2014, 20-06.' (pág. 8). Vejamos, então, o que prevê a lei sobre a matéria em apreço.
Dispõe, no que aqui releva, o referido art.º 397.º da LTFP (aprovada pela Lei n.º 35/2014, 2006) o seguinte:
'1–Nos órgãos ou serviços que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, a associação que declare a greve, ou a comissão de greve, e os trabalhadores aderentes devem assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis à satisfação daquelas necessidades.
2–Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:
a)-Segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional;
b)-Correios e telecomunicações;
c)-Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos;
a)-Educação, no que concerne à realização de avaliações finais, de exames ou provas de carácter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional;
b)-Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;
c)-Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;
d)-Distribuição e abastecimento de água;
e)-Bombeiros;
f)-Serviços de atendimento ao público que assegurem a satisfação de necessidades essenciais cuja prestação incumba ao Estado;
g)-Transportes relativos a passageiros, animais e géneros alimentares deterioráveis e a bens essenciais à economia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas;
h)-Transporte e segurança de valores monetários/’
Esta norma teve origem na Proposta de Lei 184/XII/3, correspondendo aquele art.º 397.º da LTFP, ipsis verbis ao art.º 396.º daquela Proposta de Lei.
Importa, ainda, ter presente que esse art.º 397.º da LTFP substituiu o art.º 399.º Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11-09 (que a Lei n.º 35/2014, 20-06 revogou), e que dispunha, no que agora interessa, o seguinte:
'1–Nos órgãos ou serviços que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades.
2–Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:
a)-Segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional;
b)-Correios e telecomunicações;
c)-Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos;
d)-Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;
e)-Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;
f)-Distribuição e abastecimento de água;
g)- Bombeiros;
h)-Serviços de atendimento ao público que assegurem a satisfação de necessidades essenciais cuja prestação incumba ao Estado;
i)-Transportes relativos a passageiros, animais e géneros alimentares deterioráveis e a bens essenciais à economia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas;
j)-Transporte e segurança de valores monetários.'
Ora, da análise comparativa dos números e 1 e 2 e das alíneas deste, dum e do outro artigo (o 399.º da RCTFP e o 397.º da LTFP), resulta claro que a única diferença entre eles decorre da introdução no art.º 397.º da LFTP de uma nova alínea d) no seu n.º 2 (o que determinou a alteração da denominação das alíneas seguintes, que mantiveram a mesma redacção).
E essa nova norma, da alínea d), tem, repete-se, o seguinte teor: 'Educação, no que concerne à realização de avaliações finais, de exames ou provas de carácter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional.'
Essa inovação não foi pacífica no processo legislativo que culminou com a aprovação da Lei 35/2014, de 20-06, tendo contado com a oposição de várias organizações sindicais e sendo o diploma aprovado com os votos a favor do PSD e do CDS e os votos contra do PS, do BE, do PCP.
É consensualmente reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência que o elenco dos sectores constante nas alíneas do n.º 2 da lei (a anterior e a actual) não é taxativo, por força da utilização na norma do advérbio 'nomeadamente'. Assim é que, no domínio da lei anterior (quando do catálogo legal de serviços essenciais não constava a educação), os tribunais reconheceram a legalidade da fixação de serviços mínimos no sector da educação quando os dias de greve coincidiam com a realização de exames nacionais. Veja-se, por exemplo, o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 10-05-2007 (p. 01130/05).
Ora, no n.º 2 do artigo 397.º são enumerados os sectores em que se podem impor serviços mínimos, tendo o legislador em 2014 entendido que, aos que já constavam do preceito equivalente anterior, se devia aditar o sector da educação e fê-lo nos precisos termos da alínea d) supra citada.
Todavia, o legislador não se limitou a acrescentar ao texto legal o sector da educação de forma simples e genérica, como sucede com os demais sectores referidos nas outras alíneas do artigo 397.º.
Ao introduzir o sector da educação no elenco legal, a norma limitou a uma específica situação das múltiplas actividades do sector a sua aplicação, dado que, depois de mencionar o sector 'educação', especifica que apenas se refere 'à realização de avaliações finais, de exames ou provas de carácter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional'.
Ou seja, foi clara a intenção do legislador no sentido de, ao mesmo tempo que acrescentou o sector da educação àqueles em que pode haver a prestação de serviços mínimos, delimitar dentro desse sector o âmbito das actividades em que tal obrigação se verifica. Pelo que, quer a letra da lei quer a evolução histórica da norma, deve levar a concluir que só se podem legalmente fixar serviços mínimos no sector da educação no circunstancialismo expressamente previsto na al. d) do n.º 2 do art.º 397.º da LTFP, ou seja, quando esteja em causa a 'realização de avaliações finais, de exames ou provas de carácter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional'.
Afigura-se, por isso, que se deve considerar como ilegal a fixação de serviços mínimos que foi feita pelo acórdão do Colégio Arbitral.
O Ministério Público é, assim, de parecer que o recurso da apelante merece provimento, devendo ser o mesmo julgado procedente e revogada a decisão recorrida.»
Apenas o recorrido respondeu, reiterando a posição anteriormente expressa por si no processo e enfatizando que, mais do que as regras de interpretação jurídica, é a realidade concreta expressa em alegações que impõe concluir que a definição de serviços mínimos estabelecida pelo Colégio Arbitral é a exigida, nos termos do número 3 do artigo 57º da Constituição.
Colhidos os vistos e realizada a Conferência, cumpre decidir.
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2.– Objecto do recurso
Sendo o âmbito do recurso delimitado pelas conclusões das alegações do recorrente – artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, aplicáveis “ex vi” do art. 87.º, n.º 1, do Código de Processo do Trabalho –, as questões que se colocam à apreciação deste tribunal são as seguintes:
1.ª–da inconstitucionalidade da escolha por sorteio do árbitro representante dos trabalhadores;
2.ª–da insuficiência da matéria de facto fixada na decisão recorrida e da ausência da sua fundamentação;
3.ª–da ilegalidade do acórdão do Colégio Arbitral face ao artigo 397.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho);
4.ª–da inconstitucionalidade do acórdão do Colégio Arbitral por conter um juízo de censura sobre a extensão e modo de execução da greve, que viola o direito do recorrente a decretar a greve e a definir o seu âmbito, em violação do n.º 2 do art.º 57.º que atribui a competência exclusiva aos trabalhadores para definir o âmbito da greve, por fixar serviços mínimos de forma arbitrária, permitindo que os directores a quem o ME incumbiu de aplicar a decisão possam definir como bem entenderem os meios 'necessários', e por serem desproporcionais e excessivos os concretos serviços mínimos decretados.
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3.– A decisão arbitral
O Acórdão do Colégio Arbitral de 17 de Fevereiro de 2023 decidiu, por unanimidade, fixar os serviços mínimos a assegurar durante a greve decretada pelo recorrente a todo o serviço, durante o período de funcionamento correspondente ao dia decretado, para os trabalhadores docentes e não docentes, nos dias 27 e 28 de Fevereiro de 2018 e 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9 e 10 de Março de 2023, da seguinte forma:
«Docentes:
A— Educação Pré-escolar e 1 ciclo do Ensino Básico:
· Prestação de 3 horas educativas (Pré-escolar) ou letivas (1.° Ciclo) diárias, com termo no período de refeição (abertura do refeitório);
· Garantia dos apoios às crianças e alunos que beneficiam de medidas seletivas e adicionais previstas no Decreto-Lei n.° 54/2018, de 6 de julho, que estabelece o regime jurídico da Educação Inclusiva;
· Garantia dos apoios terapêuticos prestados nas escolas e pelos Centros de Recursos para a Inclusão, bem como o acolhimento nas unidades integradas nos Centros de Apoio à Aprendizagem, para as crianças e os alunos para quem foram mobilizadas medidas adicionais;
· Garantia dos apoios às crianças e alunos em risco ou perigo sinalizados pelas Comissões de Proteção de Crianças e Jovens e aos alunos em situações mais vulneráveis, em especial perigo de abandono escolar;
· Garantia da continuidade das medidas em curso que visam apoiar o bem-estar social e emocional das crianças e alunos, no âmbito do Plano 21123 Escola+ - Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens.
B — 2.° e 3.° ciclo do Ensino Básico e Ensino Secundário:
· Prestação de 3 tempos letivos (aulas) diários, por turma, garantindo semanalmente a cobertura das diferentes áreas disciplinares/disciplinas/componentes de formação do currículo;
· Garantia dos apoios aos alunos que beneficiem de medidas seletivas e adicionais previstas no Decreto-Lei n.° 54/2018, de 6 de julho, que estabelece o regime jurídico da Educação Inclusiva;
· Garantia dos apoios terapêuticos prestados nas escolas e pelos Centros de Recursos para a Inclusão, bem como o acolhimento nas unidades integradas nos Centros de Apoio à Aprendizagem, para os alunos para quem foram mobilizadas medidas adicionais;
· Garantia dos apoios aos alunos em risco ou perigo sinalizados pelas Comissões de Proteção de Crianças e Jovens e aos alunos em situações mais vulneráveis, em especial perigo de abandono escolar;
· Garantia da continuidade das medidas em curso que visam apoiar o bem-estar social e emocional dos alunos, no âmbito do Plano 21123 Escola+ - Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens.
C — Meios:
· Aqueles que forem estritamente necessários ao cumprimento dos serviços mínimos descritos, escola a escola adequados à dimensão e ao número de alunos que a frequenta:
- 1 por cada grupo/turma na educação pré-escolar e no 1.° Ciclo.
- 1 por cada aula/disciplina nos restantes ciclos de acordo com os serviços mínimos acima identificados.
- 1 técnico por apoio, de acordo com a especialidade, aos alunos que carecem das medidas acima identificadas nos diferentes ciclos de ensino.
Não docentes:
- Garantia do serviço de portaria(vigilância e controlo de acessos) dos estabelecimentos escolares;
- Garantia da disponibilização das refeições (quando o refeitório não está concessionado);
- Garantia da vigilância e segurança das crianças e alunos no espaço escolar e nos locais de refeição.
- 1 (um) técnico superior por apoio de acordo com a especialidade aos alunos que carecem das medidas acima identificadas nos diferentes ciclos de ensino.
Meios: os que forem estritamente necessários ao cumprimento dos serviços mínimos acima determinados, escola a escola adequados à dimensão e ao número de alunos que a frequenta.»
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4.–Fundamentação
4.1.- De facto
O tribunal arbitral enunciou sob o item “I – Os factos” o seguinte:
1.- O Sindicato … dirigiu às entidades competentes por avisos prévios de 10 de Fevereiro de 2023, "a todo o serviço, durante o período de funcionamento correspondente ao dia decretado", para os trabalhadores docentes e trabalhadores não docentes, nos dias 27 e 28 de Fevereiro e 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9 e 10 de Março de 2023 declarando não haver lugar à fixação de serviços mínimos.
2.- Em face do aviso prévio, o Ministério da Educação solicitou a intervenção da DGAEP ao abrigo do disposto no n.° 2 do artigo 398.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada pela Lei n.° 35/2014, de 20 de Junho.
3.- Assim, em cumprimento do disposto no n.° 2 do artigo 398.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada em anexo à Lei n.° 35/2014 de 20 de Junho, realizou-se na DGAEP, no dia 14 de Fevereiro de 2023 uma reunião com vista à negociação de um acordo de serviços mínimos para a greve em referência.
4.- Não se logrou chegar a acordo quanto aos serviços mínimos nem quanto aos meios necessários para os assegurar uma vez que o Sindicato …entende inexistir qualquer necessidade de serviços mínimos, sendo que o Ministério da Educação entendeu estarem reunidos os requisitos para a definição de serviços mínimos, em virtude da verificação de uma necessidade social impreterível (cfr. artigo 397.°, n.° 1 da LTFP).
5.-Foi, entretanto, promovida a formação deste Colégio Arbitrai, que ficou assim constituído:
Árbitro Presidente — Dr. …
Árbitro Representante dos Trabalhadores - Dr. …
Árbitro Representante dos Empregadores Públicos — Dra. …
6.- Por ofícios (via comunicação electrónica) de 14 de Fevereiro de 2023, foram as partes notificadas, em nome do Presidente do Colégio Arbitrai, para a audição prevista no n.° 2 do artigo 402.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada pela Lei n.° 35/2014 de 20 de Junho.
7.- O Ministério da Educação pronunciou-se, em tempo, sobre a necessidade de serviços mínimos assim como os meios para os assegurar.
8.- O STOP não apresentou qualquer posição fundamentada por escrito.
9.-O Ministério da Educação manteve a sua posição quanto à necessidade de prestação de serviços mínimos, nos termos que aqui se apresentam:
A — Pessoal docente e técnicos superiores:
A.1 — Educação Pré-escolar e 1 ciclo do Ensino Básico:
· Prestação de 3 horas educativas (Pré-escolar) ou letivas (1.° Ciclo) diárias, com termo no período de refeição (abertura do refeitório);
· Garantia dos apoios às crianças e alunos que beneficiam de medidas seletivas e adicionais previstas no Decreto-Lei n.° 54/2018, de 6 de julho, que estabelece o regime jurídico da Educação Inclusiva;
· Garantia dos apoios terapêuticos prestados nas escolas e pelos Centros de Recursos para a Inclusão, bem como o acolhimento nas unidades integradas nos Centros de Apoio à Aprendizagem, para as crianças e os alunos para quem foram mobilizadas medidas adicionais;
· Garantia dos apoios às crianças e alunos em risco ou perigo sinalizados pelas Comissões de Proteção de Crianças e Jovens e aos alunos em situações mais vulneráveis, em especial perigo de abandono escolar;
· Garantia da continuidade das medidas em curso que visam apoiar o bem-estar social e emocional das crianças e alunos, no âmbito do Plano 21123 Escola+ - Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens.
A.2 — 2.° e 3.° ciclo do Ensino Básico e Ensino Secundário:
· Prestação de 3 tempos letivos (aulas) diários, por turma, garantindo semanalmente a cobertura das diferentes áreas disciplinares/disciplinas/componentes de formação do currículo;
· Garantia dos apoios aos alunos que beneficiem de medidas seletivas e adicionais previstas no Decreto-Lei n.° 54/2018, de 6 de julho, que estabelece o regime jurídico da Educação Inclusiva;
· Garantia dos apoios terapêuticos prestados nas escolas e pelos Centros de Recursos para a Inclusão, bem como o acolhimento nas unidades integradas nos Centros de Apoio à Aprendizagem, para os alunos para quem foram mobilizadas medidas adicionais;
· Garantia dos apoios aos alunos em risco ou perigo sinalizados pelas Comissões de Proteção de Crianças e Jovens e aos alunos em situações mais vulneráveis, em especial perigo de abandono escolar;
· Garantia da continuidade das medidas em curso que visam apoiar o bem-estar social e emocional dos alunos, no âmbito do Plano 21123 Escola+ - Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens.
B - Pessoal não docente:
· Garantia do serviço de portaria (vigilância e controlo de acessos) dos estabelecimentos escolares;
· Garantia da disponibilização das refeições (quando o refeitório não está concessionado);
· Garantia da vigilância e segurança das crianças e alunos no espaço escolar e nos locais de refeição.
C — Meios:
· Aqueles que forem estritamente necessários ao cumprimento dos serviços mínimos descritos, escola a escola adequados à dimensão e ao número de alunos que a frequenta:
o Docentes:
- 1 por cada grupo/turma na educação pré-escolar e no 1.° Ciclo.
- 1 por cada aula/disciplina nos restantes ciclos de acordo com os serviços mínimos acima identificados.
- 1 docente ou técnico por apoio, de acordo com a especialidade, aos alunos que carecem das medidas acima identificadas nos diferentes ciclos de ensino.
o Não docentes:
- 1 trabalhador para o serviço de portaria/controlo dos acessos acolhimento das crianças e alunos.
- Mínimo de 1 para vigilância do refeitório de acordo com a dimensão do espaço e o n.° de alunos envolvidos.
- Mínimo de 2, de acordo com o número de refeições servidas, para assegurar a confeção das refeições nos refeitórios não concessionados.
- Mínimo de 1 por espaço escolar para a vigilância e segurança dos alunos, de acordo com a dimensão do espaço.
10.–Mais alegou que o decretamento das greves em apreço não pode ser considerado de forma isolada sendo um facto notório que os avisos prévios objeto dos presentes autos foram emitidos na sequência, e em direta continuidade, de um período já alargado de greves convocadas pelo mesmo sindicato, com o mesmo âmbito e fundamentos:
i)- Desde 9 de dezembro de 2022 a 24 de fevereiro de 2023, para os trabalhadores docentes; e
ii)-Desde 4 de janeiro a 24 fevereiro de 2023, para os trabalhadores não docentes (juntos em anexo ao Processo n.° 5/2023/DRCT-ASM e constantes do Processo n.° 6/2023/DRCT-ASM);
11.–De onde conclui a intenção de adoção, por parte do S.TO.P., de uma greve "por tempo indeterminado", concretizada através da sucessiva renovação dos respetivos avisos prévios e caracterizada, precisamente, por uma manifesta imprevisibilidade quanto ao seu termo.
12.–Mais refere que pelos respetivos Colégios Arbitrais constituídos na sequência de greves decretadas pelo Sindicato..., para trabalhadores docentes e trabalhadores não docentes, foram decretados serviços mínimos para pessoal docente, técnicos superiores e pessoal não docente:
a)- Pelo Acórdão proferido no Processo n.° 2/2023/DRCT-ASM, de 27 de janeiro de 2023, referente aos dias 1, 2 e 3 de fevereiro de 2023, para os trabalhadores docentes, e aos dias 1, 2, 3 e 4 de fevereiro de 2023, para trabalhadores não docentes;
b)- Pelo Acórdão proferido no Processo n.° 4/2023/DRCT-ASM, de 1 de fevereiro de 2023, referente aos dias 6 e 7 de fevereiro de 2023, para os trabalhadores docentes e não docentes;
e)- Pelo Acórdão proferido no Processo n.° 5/2023/DRCT-ASM, de 3 de fevereiro de 2023, referente aos dias 8, 9, 10, 13, 14 e 15 de fevereiro de 2023, para os trabalhadores docentes, e aos dias 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 22, 23 e 24 de fevereiro de 2023, para trabalhadores não docentes; e
d)- Pelo Acórdão proferido no Processo n.° 6/2023/DRCT-ASM, de 10 de fevereiro de 2023, referente aos dias 16, 17, 20, 22, 23 e 24 de fevereiro de 2023, para os trabalhadores docentes.
13.–De acordo com a posição por si manifestada resulta claro que as greves convocadas pelo Sindicato…, põem em causa, desde logo pela extensão temporal decorrida, pela natureza assumida de «greve por tempo indeterminado», pela sua manifesta e intencional imprevisibilidade quanto ao termo, as aprendizagens e o aproveitamento escolar de milhares de crianças e alunos, vulnerando desadequada e desnecessariamente, o direito de acesso ao ensino e o direito de aprender.
14.– Salienta que as greves convocadas logram ainda aumentar as desigualdades que a Constituição visa combater, porquanto serão os alunos mais carenciados e vulneráveis os mais atingidos e prejudicados pelo seu prolongamento indefinido, pois não dispõem dos meios necessários para recuperar o tempo letivo perdido.
15.–E, que as greves convocadas nos termos descritos comprometem também, e necessariamente, a organização familiar e o direito ao trabalho (vd. artigo 58.° da CRP) dos encarregados de educação e demais progenitores das crianças e alunos afetados, que veem perigar as respetivas relações laborais, e, consequentemente, os meios de subsistência dos agregados familiares, agravando a discriminação e desigualdade face àqueles com menos rendimentos.
16.–Que as greves, ora decretadas, e as que as antecederam, em contínuo, põem em risco, de forma danosa e tendencialmente irreversível, os direitos das crianças e alunos e respetivos agregados familiares, o que se mostra especialmente lesivo num ano letivo em que as escolas implementam os seus planos de recuperação de aprendizagens perdidas durante a pandemia.
17.–Menciona ainda que se tratam de prejuízos que se revelam socialmente intoleráveis, comprometendo a satisfação de necessidades sociais impreteríveis; isto é, necessidades cuja não satisfação tempestiva pode provocar danos irremediáveis ou inaceitáveis.
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4.2.– De direito
4.2.1.-O recorrente veio invocar perante este tribunal de recurso, em primeiro lugar, a inconstitucionalidade da escolha por sorteio do árbitro representante dos trabalhadores, alegando que a norma do art.º 400.º n.º 2, interpretada no sentido de que a forma de constituição do colégio arbitral é exclusivamente e em todas as circunstâncias com recurso a um lista de 'representantes dos trabalhadores', previamente estabelecida por indicação das centrais sindicais, sem ponderar a circunstância de que uma das partes ali se não encontra representada, é inconstitucional, por violação, para além do mais dos princípios fundadores do Estado de Direito Democrático da independência, isenção, imparcialidade e da exigência de um processo equitativo consagrados nos artigos 2.º e 20.º, 4 da Constituição da República Portuguesa.
Segundo aduz, em resultado do disposto no art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 259/2009, de 25 de Setembro, aplicável ex vi do art.º 400.º, n.º 2 da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, a elaboração das listas de árbitros é efectivada pelos "representantes das confederações sindicais e das confederações de empregadores com assento na Comissão Permanente de Concertação Social", mas como o recorrente é um sindicato independente, não filiado em qualquer confederação sindical, não se considera representado no colégio arbitral, sendo que o processo em que uma parte tem efectiva representação e outra não, não é equitativo.
Deve começar por se dizer que sobre as questões que são objecto do presente recurso de apelação teve este Tribunal da Relação de Lisboa ocasião de muito recentemente se pronunciar em dois acórdãos publicados nos dias 17 de Maio de 2023 e 31 de Maio de 2023[1].
No segundo dos referidos arestos, igualmente subscrito pela ora relatora, assim se discorreu quanto a esta primeira questão [transcrição que exclui as notas de rodapé]:
“É verdade que a equidade, da aequitas romana, é o símbolo maior da noção de justiça e da igualdade entre os cidadãos e nessa medida a alma mater da civilização a que pertencemos, pelo que a acusação de que o sistema de escolha por sorteio de um dos membros do colégio arbitral pudesse à partida conduzir a um desequilíbrio tendencial a favor de uma das partes em litígio é algo de muito grave e a todos os títulos indesejado sob o ponto de vista constitucional (citado n.º 4 do art.º 4).
Todavia, não se concede que assim seja, pois que se verdade for que o apelante é um Sindicato independente e, por conseguinte, não participou na escolha dos componentes da lista dos árbitros indicados pelos trabalhadores, a verdade é que daí não decorre, necessariamente, que os que aqueles que o foram (pelos representantes das confederações sindicais confederações de empregadores com assento na Comissão Permanente de Concertação Social) sejam menos isentos ou até adversos aos interesses que patrocina. Por outro lado, os árbitros das listas indicados pelas partes não devem propriamente representar os interesses destas, antes conformar a decisão com o que for o sentido da lei e da justiça no caso que for submetido à sua arbitragem, conforme resulta, inter alia, dos n.os 1 a 3 do art.º 9.º e n.º 2 do art.º 26.º do Decreto-Lei n.º 259/2009, de 25 de Setembro, relevantes ex vi do art.º 405.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, de acordo com os quais os árbitros devem pautar a sua conduta pela "independência face aos interesses em conflito, considerando-se como tal quem não tem, nem teve no ano anterior, qualquer relação, institucional ou profissional, com alguma das entidades abrangidas pelo processo arbitral, nem tem outro interesse, directo ou indirecto, no resultado da arbitragem". Acresce que a lei providencia às partes um eficaz mecanismo de controle da independência de todo o colegiado (não apenas do representante da parte que hipoteticamente se mostre menos assertiva com o árbitro sorteado, mesmo que possa ser um da lista por si indicada) ao prever que podem apresentar requerimentos de impedimento relativamente a qualquer um dos árbitros e que isso pode levar à sua substituição pelo presidente do Conselho Económico e Social (n.os 3 e 4 do art.º 9.º e n.os 1 e 3 do art.º 26.º do Decreto-Lei n.º 259/2009, de 25 de Setembro e 401.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho). E, finalmente, que não se tem por adquirido que a circunstância do Estado central ser uma entidade una não significa, per se, uma vantagem da contra-parte litigante com o apelante, não só pelo que atrás se disse acerca do que a lei espera da postura dos árbitros (também os da lista que aquele apresente ‒ e dos presidentes do colegiado, já agora), como a existir esse unidade não significa de modo algum unicidade (seguramente que todos queremos um estado uno, mas não a uma só voz), como de resto a nossa história tem mostrado (desde logo nas sucessivas composições da instituição organizadora e guardiã dos colégios arbitrais); de resto, levando ao limite este modo do apelante ver as coisas todos os tribunais administrativos e fiscais e os judiciais quando uma das partes é o Estado (ainda que lato sensu) desrespeitariam o sagrado dever de imparcialidade perante os particulares (que é a soma de todos nós), o que felizmente não é algo que se possa com seriedade sustentar-se.
Em suma, dir-se-á ainda que esta não seria a única forma de prever a composição dos colégios arbitrais para solver conflitos colectivos de cariz laboral entre o Estado e os seus trabalhadores / funcionários, mas será a que porventura melhor agiliza a sua convocação já que e ao invés dos tribunais não estão em actividade permanente.
[…]»
Continuamos a subscrever estas considerações.
Tendo presente a liberdade de conformação do legislador na concreta estruturação do processo, sendo o tribunal arbitral constituído a partir das listas de árbitros organizadas em conformidade com o disposto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 259/2009, de 25 de Setembro, aplicável ex vi do art.º 400.º, n.º 2 da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, e encontrando-se os árbitros assim nomeados vinculados ao dever de independência, nos termos do artigo 9.º, n.º 1 daquele primeiro diploma legal, bem como ao regime de impedimentos e suspeições previsto no Código de Processo Civil nos termos do n.º 2 do indicado artigo 9.º, é de considerar que nenhum dos árbitros que integra o colégio arbitral, assim constituído nos termos da lei, representa qualquer uma das partes em conflito e que o critério de natureza objectiva adoptado pelo legislador para a respectiva selecção salvaguarda os princípios da isenção e imparcialidade e a exigência constitucional de um processo equitativo.
Improcede neste aspecto a apelação.
4.2.2.-O recorrente invoca ainda a nulidade da decisão arbitral por insuficiência e ausência de fundamentação da matéria de facto fixada na decisão recorrida, mormente por omitir factos relevantes relativos ao impacto efectivo e real da greve no universo das escolas portuguesas, concluindo que a decisão viola o artigo 615.º, n.º 1, alíneas b) e c) do Código de Processo Civil.
O n.º 1 do artigo 615.º do CPC, no que aqui releva, prescreve ser nula a sentença quando: “(…) b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível”.
Correspondentemente, tais vícios constituem o sancionamento das normas prescritivas que disciplinam a elaboração da sentença, respetivamente, as dos artigos 131.º, n.º 3, 2.ª parte, 154.º, n.º 1, e 607.º, n.º 3 e 4, do CPC, respeitantes à clareza, especificação e coerência da fundamentação.
Ora, compulsada a decisão arbitral, não se detecta que a mesma padeça destes vícios.
Especificamente quanto à alegação do recorrente de que a decisão arbitral omitiu a fixação de factos relativos ao impacto efectivo e real da greve, bem diz o recorrido que a insuficiência imputada resulta afinal de o acórdão ter sido proferido no dia 17 de Fevereiro de 2023, antes dos factos que o recorrente sustenta que deviam ter sido considerados, que só ocorreram depois, nos dias 27 e 28 de Fevereiro e 7, 2, 3, 6, 7, 8, 9 e 10 de Março de 2023, pelo que, não se tendo ainda produzido, nunca poderia o Acórdão descrevê-los na fundamentação de facto.
Como têm sido doutrina e jurisprudência correntes, a falta de fundamentação de facto ocorre quando, na sentença, se omite ou se mostre de todo ininteligível o quadro factual em que era suposto assentar. Situação diferente é aquela em que os factos especificados são insuficientes para suportar a solução jurídica adotada, ou seja, quando a fundamentação de facto se mostra medíocre e, portanto, ainda passível de um juízo de mérito negativo. Pelo que só a falta absoluta de fundamentação que torne de todo incompreensível a decisão é que releva para efeitos da sobredita nulidade.
Ora no caso o Acórdão enuncia os factos que entende provados, embora de forma muito escassa e limitando-se quase ao relato de actos e comportamentos processuais das partes, não padecendo de nulidade por falta de fundamentação de facto nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea b) do CPC.
Além disso, não lhe sendo imputada contradição, não pode também dizer-se que o mesmo seja ininteligível, obscuro ou ambíguo, bem compreendendo este tribunal de recurso os fundamentos da sua decisão, o mesmo tendo sucedido com o recorrente e o recorrido, como se constata da leitura das suas alegações e contra-alegações de recurso, pelo que igualmente não enferma o Acórdão recorrido do vício previsto no artigo 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC.
4.2.3.-Cabe a este passo analisar a alegada inconstitucionalidade e ilegalidade da decisão arbitral porque, no dizer do recorrente, os serviços mínimos apenas podem ser os expressamente referidos no n.º 2, do art.º 397.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho).
Sobre esta questão, o acima citado Acórdão desta Relação de 17 de Maio de 2023 teceu as seguintes considerações, que reputamos pertinentes para o caso sub judice:
«[…]
A presente questão põe a tónica nas razões aduzidas para decretamento de serviços mínimos, razões que o Apelante defende encerrarem um juízo de censura sobre a extensão e modo de execução da greve que viola o direito de as associações sindicais decretarem greve e definirem o seu âmbito. Afirma-se ainda a desproporcionalidade manifesta dos serviços mínimos decretados.
Respondeu o Apelado alegando que é entendimento da jurisprudência e da doutrina ser meramente exemplificativa a enumeração dos sectores em que podem ser definidos serviços mínimos, que o tribunal limitou-se a constatar que se está na presença de necessidades sociais impreteríveis, insuscetíveis de autossatisfação individual, para a satisfação das quais não existem meios paralelos ou alternativos viáveis e que não podem ficar privadas de satisfação pelo tempo de paralisação que a greve importa, sob pena de prejuízos irreparáveis, havendo que considerar no tempo de paralisação as greves já realizadas e as greves já convocadas. Conclui, por isso, que não há censura sobre a extensão e modo de execução da greve, pois o Acórdão recorrido apenas analisa o efeito que as várias greves sucessivamente convocadas têm sobre as necessidades sociais impreteríveis que a lei manda acautelar. Afirma ainda que não se mostra desnecessária, desadequada e desproporcionada a definição de serviços mínimos estabelecida pelo Colégio Arbitral, inexistindo qualquer violação dos princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade.
Que dizer?
A CRP garante o direito à greve (Art.º 57º/1), estabelecendo que compete aos trabalhadores definir o âmbito dos interesses a defender e, ao mesmo tempo, remete para a lei a definição das condições de prestação, durante a greve, de serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis (nº 2 e 3).
Tratando-se de um direito fundamental, qualquer restrição terá que obedecer ao comando ínsito no Art.º 18º/2 e 3 da CRP e muito concretamente, não poderá a restrição diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
O direito á greve, sendo um direito fundamental, é também um direito limitado, coexistindo com outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos. Daí que se entenda que possa ser objeto de limitações.
Entre tais limitações encontra-se a determinação de serviços mínimos.
Serviços, que por força de imperativo constitucional se hão-de ter como indispensáveis e, por outro lado, visar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis.
Na verdade “O conceito de serviços mínimos não pode ser considerado isoladamente ou fora de um contexto relacional, impondo o Art.º 57º/3, numa solução conforme às exigências da proporcionalidade, que seja assegurada a prestação do conjunto mínimo de serviços que se revele, em concreto, indispensável para garantir a satisfação de necessidades sociais impreteríveis” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 581).
Nestas necessidades relevam as exigências da comunidade, o interesse coletivo.
A “obrigação de serviços mínimos só existe quando e na estrita medida em que a necessidade afetada não possa ser satisfeita por outros meios, isto é, quando e na medida em que as prestações com que se cumpre aquela obrigação se revelem indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis” (Jorge Leite, Direito do Trabalho, Vol. I, Serviços de Acção Social da U.C., 301).
Monteiro Fernandes ensina que a definição dos limites externos do direito de greve envolve a articulação de dois conceitos difusos: o de necessidade social impreterível e o de serviços mínimos (Direito do Trabalho, 12ª Ed., 918).
Assim, é, antes de mais, necessário identificar aquelas necessidades e, num segundo momento, o próprio conceito de serviços mininos indispensáveis à respetiva satisfação.
O autor identifica duas perspetivas definitórias: uma primeira que estabelece uma correlação entre a medida da prestação e a natureza das necessidades a satisfazer, delimitando tais serviços como os adequados a cobrir necessidades impreteríveis; numa segunda, o caráter mínimo dos serviços corresponde a um certo grau de satisfação das necessidades em causa, um grau abaixo do que se entraria em situação idêntica à de insatisfação. Conclui que a primeira é a que permite corresponder ao sentido da lei.
O Art.º 397/1 da Lei 35/2014 de 20/06 (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas) dispõe que nos órgãos ou serviços que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, a associação que declare a greve, ou a comissão de greve, e os trabalhadores aderentes devem assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis à satisfação daquelas necessidades.
Para efeitos do ali disposto, consideram-se órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, os que se integram, nomeadamente, no setor da Educação, no que concerne à realização de avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional [1](nº 2/d)).
É consensualmente reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência que o elenco constante do nº 2 do Art.º 397º não é taxativo, porquanto, no seu corpo, se inseriu a expressão, “nomeadamente”. Isto mesmo foi declarado pelo TC no Ac. 572/2008 de 26/11/2008.
Contudo, permitindo-se a instituição de serviços mínimos no setor da educação, é absolutamente claro que tal instituição está circunscrita a um número limitado de atividades - avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional.
Daí que, tal como se afirma no parecer emitido pelo Ministério Público junto desta Relação, “quer a lei, quer a evolução histórica da norma[2], deve levar a concluir que só se podem legalmente fixar serviços mínimos no setor da educação no circunstancialismo expressamente previsto na alínea d) do nº 2 do Artº 397º da LTFP”.
Também o Apelante sustenta que ao limitar a prestação de serviços mínimos na educação a esses aspetos específicos, o legislador estabeleceu uma barreira inultrapassável.
Tese que subscrevemos.
É assim contra-legem a fixação de serviços mínimos efetuada mediante a decisão recorrida.
O Apelado sustenta, porém, que em parecer da PGR de 1990 (Parecer 100/89, DR 2ª Série nº 276 de 29/11/1990) a posição do Ministério Público era distinta, ali se tendo consignado que a fixação de serviços mínimos na área da educação poderá ir além da realização de avaliações finais, de exames ou provas de carater nacional[3].
Este parecer é, porém, anterior à alteração legislativa introduzida por via da Lei 35/2014 de 20/06, pelo que tendo o legislador limitado o circunstancialismo suscetível de permitir a imposição de serviços mínimos no setor da educação, a interpretação terá que ser conforme a tal intenção. A isto não obsta a circunstância de o nº 2 do Artº 397º conter o vocábulo “nomeadamente”, porquanto conforme emerge do normativo tal vocábulo reporta-se apenas e tão só ao elenco de setores de atividade.
Como é sabido são elementos integrantes da interpretação jurídica a “análise da letra e determinação do espírito da lei, esta através dos elementos racional, sistemático, histórico e conjuntural” (Diogo Freitas do Amaral, in Código Civil Anotado, Vol. I, Coord. Ana Prata, 24 e ss.).
Assim, dispondo, embora, o Art.º 9º do CC que a interpretação se não deve cingir à letra da lei, mas sim atender ao pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico e as circunstâncias em que a lei foi elaborada, afigura-se-nos absolutamente clara a tese defendida – centrada na evolução legislativa e na inovação constante do texto legal- que é, aliás, conforme ao disposto neste Artº 9º.
Na verdade, tal como afirma o Apelante, o legislador poderia apenas ter-se referido ao setor da educação como faz relativamente a outros serviços. Mas não o fez. Alargou a estatuição definindo, no âmbito deste setor, um conjunto restrito de atividades.
Concluímos, pois, pela ilegalidade de fixação de serviços mínimos no caso presente.
[…]»
Estas considerações, produzidas no recurso de um Acórdão Arbitral que fixou serviços mínimos para uma greve decretada pelo ora recorrente em vários dias de Fevereiro de 2023, têm inteira aplicação ao presente caso, não se vendo razões ponderosas para deixar de aderir à posição que reflectem e para decidir de modo diverso situações materiais equivalentes e submetidas ao mesmo quadro legal e constitucional.
Tal como aliás sucedeu também com o Acórdão desta Relação do passado dia 31 de Maio de 2023, igualmente acima referenciado.
E, sendo assim, não se anui ao que foi vertido pelo recorrido nas contra-alegações de recurso e na resposta ao Parecer da Exma. Procuradora-Geral Adjunta, no sentido da legalidade da fixação de serviços mínimos no sector da educação para além do circunstancialismo expressamente previsto na alínea d), do n.º 2, do artigo 397.º, da LGTFP.
Pelo que, sem necessidade de maiores delongas ou considerações, resta julgar ilícita a fixação de serviços mínimos no caso vertente, deverá ser revogada a Decisão Arbitral.
*
4.2.4.–Em consequência desta decisão, quedam prejudicadas as questões suscitadas pelo recorrente relacionadas com a existência no Acórdão arbitral de um juízo de censura sobre a extensão e modo de execução da greve, que viola o direito do recorrente a decretar a greve e a definir o seu âmbito, em violação do n.º 2 do art.º 57.º que atribui a competência exclusiva aos trabalhadores para definir o âmbito da greve, com a arbitrariedade dos serviços mínimos fixados, permitindo que os directores a quem o ME incumbiu de aplicar a decisão, possam definir como bem entenderem os meios 'necessários', procurando esvaziar com isso a greve, e com a desproporcionalidade dos concretos serviços mínimos decretados – artigo 608.º, n.º 2 do Código de Processo Civil, aplicável “ex vi” do artigo 663.º, n.º 2 do mesmo diploma legal.
*
4.2.5.–No que diz respeito à responsabilidade tributária, rege a regra do decaimento, considerando-se no caso que o mesmo é totalmente do recorrido – cfr. o artigo 527.º do Código de Processo Civil. Atender-se-á, contudo, à isenção de que o mesmo beneficia – artigo 4.º, n.º 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais – e a que nos termos do n.º 7 do artigo 4.º do RCP a referida isenção não abrange os reembolsos à parte vencedora a título de custas de parte.
*
5.– Decisão
Em face do exposto, concede-se provimento ao recurso e revoga-se a Decisão Arbitral.
Condena-se o recorrido nas custas de parte que haja de reembolsar à outra parte (artigo 4.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais).
*
Nos termos do artigo 663.º, n.º 7, do CPC, anexa-se o sumário do presente acórdão.
Lisboa, 28 de Junho de 2023
(Maria José Costa Pinto)
(Manuela Bento Fialho
(Alda Martins)
[1]Proferidos respectivamente no Processo n.º 1006/23.7YRLSB-4 e no Processo n.º 1005/23.9YRLSB 1083/14.1TTPNF.P1, ambos in www.dgsi.pt, sendo que o primeiro se mostra relatado pela Exma. Sra. Desembargadora ora primeira adjunta e o segundo se mostra subcrito pelas ora relatora e primeira adjunta, ambas nas vestes de adjuntas.