Acórdãos TRL	Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:	16392/11.3T2SNT.L1-5
Relator:	NETO DE MOURA
Descritores:	CONTRA-ORDENAÇÃO AUTORIDADE ADMINISTRATIVA NULIDADE INSANÁVEL
Nº do Documento:	RL
Data do Acordão:	05/08/2012
Votação:	UNANIMIDADE
Texto Integral:	S
Meio Processual:	RECURSO PENAL
Decisão:	PROVIDO
Sumário:	A falta de competência, em razão da matéria, da autoridade administrativa que, no âmbito de um processo de contra-ordenação, aplica uma coima, configura uma nulidade insanável, nos termos do art.119º, al. e), com os efeitos previstos no art.33, nº1, ambos do Código de Processo Penal
Decisão Texto Parcial:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na 5.ª Secção (Criminal) do Tribunal da Relação de Lisboa I – Relatório A Autoridade Florestal Nacional (AFN) aplicou a A..., devidamente identificado nos autos, a coima única de € 7 848,63 (sete mil oitocentos e quarenta e oito euros e sessenta e três cêntimos) resultante do cúmulo jurídico de duas coimas parcelares de € 7 357,30 e € 491,33 pela prática de outras tantas contra-ordenações. O arguido impugnou judicialmente tal decisão e, remetido o processo ao Ministério Público junto do Tribunal de Pequena Instância Criminal de Lisboa, que o tornou presente ao juiz para apreciação do recurso interposto, admitido este, realizou-se audiência de julgamento, após o que foi proferida sentença cujo dispositivo é o seguinte: “Nestes termos e com os fundamentos supra referidos, decide este tribunal em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência, manter a condenação do recorrente pela prática da contra-ordenação prevista e punível pelos artigos 3.º, n.º 1, 15.º, n.º 1, 17.º, n.º 4 e 21.º, n.º 1, al. e) do D.L. n.º 169/2001 de 25/5, indo porém, com os fundamentos de facto e de direito supra referidos condenado na coima, que se reduz, no valor de 2 000,00. Tendo sido concedido parcial provimento ao recurso de impugnação judicial, não vai o recorrente condenado em custas – art.º 93.º, n.º 3 do RGCOC.  Deposite a presente sentença – art.º 372.º, n.º 5 do C.P.P. Comunique à autoridade administrativa”. Ainda inconformado, veio o arguido interpor recurso dessa decisão para este Tribunal da Relação e concluiu a sua peça recursiva nos seguintes termos (em transcrição integral): 1. A decisão que aplicou a coima foi proferida pelo Chefe de Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral, B..., em 28 de Abril de 2011. 2. Nos termos do n.º 3 do art.º 24.º do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio, a aplicação das coimas e a proposta de sanções acessórias competem à Direcção-Geral das Florestas ou às direcções regionais de agricultura. 3. Assim, não tendo a autoridade administrativa que aplicou a coima competência própria ou delegada para praticar o acto teremos que concluir que a decisão que aplicou a coima padece do vício de nulidade, pelo que deverá ser anulada tal decisão, bem como todo o processado posteriormente. 4. O Tribunal a quo não se pronunciou sobre esta questão, ou seja, quanto à delegação ou subdelegação de competência do autor do acto, B..., apenas fez referência a outra decisão, a do Director Regional das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo, C…, proferida em 13.1.2010. 5. Incorreu assim em, manifesto equívoco, levando a que a douta sentença não se encontrasse devidamente fundamentada, o que implica a sua nulidade, nos termos do art.º 379.º, n.º 1, alínea c) do CPP. 6. Não se encontra, por outro lado, demonstrado ter havido delegação ou subdelegação de competências da parte do Presidente da Autoridade Florestal Nacional no autor da decisão que aplicou a coima, o Chefe de Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral, B..., o que conduz à anulação da referida decisão administrativa. 7. É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização do Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respectivo processo, cfr. alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, constando desse regime a fixação dos montantes mínimos e máximos das coimas. 8. O montante mínimo (49,88) e máximo (149 639,37 €) das coimas previstas nas alíneas a) e e) do n.º 1 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio, (diploma que não foi aprovado ao abrigo de uma autorização legislativa), ultrapassam os limites do regime estabelecido no artigo 17.º do Decreto-Lei 433/82, de 14 de Setembro, que são, respectivamente, 3,75 € (mínimo) e 3 741€ (máximo), pelo que tais normas violam o preceituado na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. – Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 93-838-1 e 89-156-1, respectivamente de 16.12.93 e 26.1.89, publicados em www.dgsi.pt. 9. A admitir-se que a inconstitucionalidade daquelas normas são apenas parciais – na parte que ultrapassam os 3 741 €, como montante máximo, em caso de dolo, e 1 870€, em caso de negligência, ao ora recorrente apenas poderia ter sido aplicada uma coima que estivesse dentro daqueles limites máximos. 10. Os factos constitutivos da contra-ordenação imputável ao arguido reportam-se a finais do Verão de 2005. O arguido foi ouvido no dia 5 de Junho de 2006, não mais tendo sido contactado ou recebido quaisquer notificações, a não ser, em 15 de Fevereiro de 2010, quando foi notificado da primeira decisão que aplicou a coima. 11. Ora, nos termos do disposto no artigo 27.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, alterado pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro, o procedimento por contra-ordenação extingue-se por efeito da prescrição, logo que sobre a prática da contra-ordenação hajam sido decorridos três anos, quando se trate de contra-ordenação a que seja aplicável uma coima de montante igual ou superior a 2 493,99€ e inferior a 49 879,79€, e um ano, nos restantes casos”. 12. Assim, não se tendo verificado, desde a audição do arguido até à notificação da decisão que aplicou a coima qualquer causa interruptiva ou suspensiva da prescrição, existe extinção do procedimento contra-ordenacional, por prescrição. 13. O Tribunal a quo ao decidir como decidiu, fez uma errada interpretação da lei, tendo violado o disposto no art.º 165.º, n.º 1, d) da Constituição e arts. 17.º, n.º 1 e 27.º, n.º 1 do DL n.º 433/82, de 27 de Outubro. 14. Mesmo a entender-se que o procedimento por contra-ordenação não se encontra prescrito, considera o recorrente que a coima que lhe foi aplicada carece de fundamento e é desproporcionada, tendo em conta os pressupostos legais enunciados no art.º 18.º do DL n.º 433/82, como sejam a gravidade da contra-ordenação, a culpa, a situação económica do agente e o benefício que este retirou da prática da contra-ordenação. 15. Na verdade, o prédio rústico do recorrente onde os factos fora praticados não é um montado de sobro, nem sequer um povoamento de sobreiros, mas, 0,5 há de um terreno com uma vasta vegetação, essencialmente de pinheiros e eucalípetos, e numa zona húmida, como é o caso de Sintra. 16. Por outro lado, em termos de danos para a economia nacional, no tocante à produção de cortiça, o arranque e a desramação daqueles sobreiros foi irrelevante, na medida em que os mesmos não tinham condições para deles alguma vez ser extraída cortiça. 17. Limitou-se, com efeito, o arguido a fazer a limpeza ao terreno, para assim evitar incêndios, que esses sim consumiriam todo o arvoredo, incluindo os sobreiros que ficaram no prédio; fez o que a maior parte dos produtores florestais deveria fazer, ou seja, proceder à limpeza das matas. 18. Resulta assim do exposto que os factos de que vem o arguido acusado são de diminuta gravidade. 19. O recorrente, conforme ficou provado, é motorista de profissão e praticou os factos no âmbito de um procedimento de limpeza total do seu terreno, tendo agido movido por precaução, receando incêndios no local. 20. Não se provou que tivesse agido com culpa pelo que deverá ser absolvido da contra-ordenação. 21. O arguido é motorista de profissão e tem uma situação económica modesta. A coima que lhe foi aplicada é manifestamente desproporcionada em relação à sua situação económica, já que corresponde a mais de três vezes o seu salário, sendo pois incomportável para as suas posses. 22. Acresce que não houve qualquer benefício económico da prática do ilícito detectado. 23. Assim, o Tribunal a quo, ao ter aplicada no presente caso uma coima no montante de 2 000,00 €, fez uma errada aplicação da lei, tendo violado o disposto nos artigos 9.º e 18.º do DL n.º 433/82. 24. Pelo que, no caso de haver lugar à aplicação de qualquer coima a mesma deve ser especialmente atenuada e reduzida ao mínimo legal, tendo em conta a diminuta gravidade da contra-ordenação, o erro sobre a ilicitude ou a reduzida culpa, a fraca situação económica do arguido e de este não ter obtido qualquer benefício económico com a prática do ilícito. 25. Poderá mesmo justificar-se, no presente caso, a medida de admoestação, nos termos do art.º 51.º do DL 433/82, cujo n.º 1 determina que “Quando a reduzida gravidade da infracção e da culpa do agente o justifique, a entidade competente limitar-se-á a proferir uma admoestação”.                                                                                  * O Ministério Público na primeira instância respondeu ao recurso pugnando pela integral confirmação da sentença recorrida.                                                              * Admitido o recurso e já nesta instância, a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso.                                                              * Foi cumprido o disposto no art.º 417.º, n.º 2, do Cód. Proc. Penal, mas não houve resposta do recorrente.                                                              * Colhidos os vistos e realizada a conferência, cumpre decidir. II – Fundamentação Como se sabe, é pelas conclusões que o recorrente extrai da motivação, onde sintetiza as razões do pedido, que se delimita o objecto do recurso e se fixam os limites do horizonte cognitivo do tribunal de recurso (cfr. artigos 412.º, n.º 1, e 417.º, n.º 3, do Cód. Proc. Penal e, entre outros, o acórdão do STJ de 27.05.2010, www.dgsi.pt/jstj), sem prejuízo da apreciação das questões que são de conhecimento oficioso. O recorrente sustenta que, quer a decisão da autoridade administrativa, quer a sentença recorrida estão feridas de nulidade: a primeira, porque quem proferiu a decisão que lhe aplicou a coima não teria competência (própria ou delegada) para o efeito; a segunda, por omissão de pronúncia, pois o tribunal não se teria pronunciado sobre a questão, por si suscitada na impugnação daquela decisão, da delegação ou subdelegação de poderes. Por outro lado, estaria prescrito o procedimento contra-ordenacional, já que o prazo de prescrição seria de três, e não de cinco anos, pois ao prever como montante mínimo da coima € 49,88 e como máximo €149 639,37, o art.º 21.º, n.º 1, nas suas alíneas a) e e), do Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio (diploma cuja aprovação não foi precedida de autorização legislativa da Assembleia da República) seria inconstitucional por violação da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Por último, considera a recorrente que a coima aplicada é excessiva, já pela diminuta gravidade da infracção, já pela sua situação económica, já ainda por não ter obtido qualquer benefício económico com a prática do ilícito, circunstâncias que justificariam uma atenuação especial da punição, se não mesmo a aplicação de uma simples admoestação. Assim, as questões a apreciar e decidir são as seguintes: § nulidade da decisão da autoridade administrativa; § nulidade da decisão recorrida; § prescrição do procedimento por contra-ordenação; § medida da coima – atenuação especial – aplicação de admoestação. * A alegada nulidade da decisão da autoridade administrativa A primeira questão suscitada pelo recorrente é a da falta de competência de quem proferiu a decisão que lhe aplicou a coima e é por aí que devemos começar a nossa apreciação, pois que, impondo-se a conclusão de que lhe assiste razão, a consequência será a nulidade dessa decisão, ficando prejudicada a apreciação das demais questões equacionadas. A Sra. Juíza do tribunal recorrido apreciou e decidiu a questão nos seguintes termos: “Segundo a alegação do recorrente o Director Regional das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo não tinha competência para a prolação de decisão nos presentes autos, cabendo a mesma ao Director Geral das Florestas ou ao Director Regional da Agricultura, nos termos do artº 24º, nº 3 do D.L. nº 169/2001. Para apreciação desta questão prévia, importa atentar nos seguintes diplomas legais: - D.L. nº 80/2004 de 10/4; - Portaria nº 574/2004 de 28/5 – artº 7º, nº 3, al. k) que procederam a uma reforma orgânica e institucional na área florestal; - Despacho nº 10530/2005 (2ª série de 11/5/2005); - Despacho nº 16226/2005 (2ª série de  26/7/2005); - Despacho nº 3732/2006 (2ª série de 16/2/2006) e - Despacho (extracto) nº 5866/2006 (2ª série de 13/3/2006), que procedem a delegação/subdelegação de competências, de cuja conjugação, resulta que o Director Regional das Florestas da circunscrição onde ocorreu a infracção tem competência para determinar e decidir dos processos de contra-ordenação referentes a infracções praticadas na respectiva circunscrição territorial. Termos em que improcede a levantada nulidade da decisão da autoridade administrativa”. Porém, com o devido respeito, não podemos concordar com a conclusão a que se chegou. Desde logo, porque se parte de um pressuposto errado: que o recorrente põe em causa que o Director Regional das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo tivesse competência para a prolação da decisão impugnada. Assim aconteceu em relação à decisão de 13.01.2010, mas o que agora está em causa é a decisão de 28.04.2011, subscrita por B..., Chefe da Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral. Na sentença recorrida, sem que se vislumbre a razão por que assim se considerou, começa-se por identificar a decisão da autoridade administrativa judicialmente impugnada como sendo a decisão do “Director Regional das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo, (…) de 13 de Janeiro de 2010”, decisão esta que, no entanto, já tinha sido anulada. Importa descrever aqui, em síntese, os trâmites do processo para melhor se entender os termos da questão controvertida: 1. Em 17.04.2006, perante um auto da Polícia Florestal que dava notícia de que, no dia 03.04.2006, o arguido ..., sem autorização da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, procedeu, ou mandou proceder, ao corte de 59 sobreiros e à mutilação de 11 dessas mesmas árvores existentes num prédio rústico sito na freguesia de ..., Sintra, o chefe do Núcleo Florestal da Área Metropolitana de Lisboa, invocando o n.º 4 do Despacho n.º 5866/2006 (DR, 2.ª Série, n.º 51, de 13.03.2006) e o disposto no art.º 7.º, al. k), da Portaria n.º 574/204, de 28 de Maio, declarou “aberta a instrução” e para a investigação e instrução do processo de contra-ordenação nomeou a Sra. Eng.ª ... (fls. 16 e 17 dos autos); 2. Concluída a instrução, o então Director Regional das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo, C..., proferiu, com data de 13.01.2010, decisão que aplicou ao arguido a coima de € 7 848,63 pela prática (tanto quanto se percebe) de uma contra-ordenação prevista no Dec. Lei n.º 169/2001 de 25 de Maio (fls. 52 e segs.); 3. O arguido impugnou judicialmente tal decisão (fls. 61 e segs.). 4. Por despacho proferido em 02.11.2010 (fls.99 e segs.), foi declarada nula aquela decisão da autoridade administrativa, “revogando-se a mesma e determinando-se a remessa dos autos administrativos à entidade recorrida para suprimento da nulidade detectada”; 5. Tal despacho transitou em julgado e, remetidos os autos à autoridade administrativa, com data de 28.04.2011, foi proferida nova decisão, esta subscrita por B..., Chefe da Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral, que aplicou ao arguido, pela prática de duas contra-ordenações, as coimas parcelares de € 7 357,30 e de € 491,33 e a coima única de € 7 848,63 (fls. 120 e segs.); 6. O arguido impugnou judicialmente tal decisão (fls. 128 e segs.); 7. Realizada audiência, foi proferida sentença que, julgando parcialmente procedente a impugnação, condenou o arguido na coima de € 2 000,00 (fls. 185 e segs.); 8. Dessa sentença interpôs o arguido recurso (fls. 195 e segs.), que agora se aprecia. Como é bem sabido, característica fundamental da nulidade é a inaptidão intrínseca do acto (administrativo ou de outra natureza) para produzir efeitos jurídicos. Ora, declarada nula a primeira decisão da autoridade administrativa, ela deixou de ter existência jurídica e por isso a sentença recorrida pronunciou-se sobre um acto que não tinha aptidão para produzir quaisquer efeitos jurídicos. O que está agora em causa é a segunda decisão da autoridade administrativa, datada de 28.04.2011, que, embora mencionando o Director Regional das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo, C..., está subscrita pelo aludido Chefe da Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral. Sobre essa decisão, que é a decisão judicialmente impugnada, não se pronunciou o tribunal a quo, designadamente quanto à competência daquele Chefe de Divisão que a proferiu, e por isso tem razão o recorrente ao invocar omissão de pronúncia. Esclarecido este ponto, é tempo de atacar a questão da competência suscitada pelo recorrente e afigura-se-nos pertinente citar aqui o acórdão do STJ de 09.1.2010, disponível em www.dgsi.pt/jstj (Relator:Cons. Henriques Gaspar), na parte em que refere que “estando em causa competência sancionatória – e em matéria sancionatória em que os princípios fundamentais da legalidade, tipicidade e competência se aproximam, e no essencial se identificam substancialmente como matéria penal e processual penal – a competência tem de ser expressa, directa e predeterminada; em matéria sancionatória não há competências implícitas, nem extensões de competência por analogia de matérias. Para evitar espaços vazios de competência, a lei tem de ser directa, expressa, clara e precisa, como são exigências do princípio da legalidade”. A competência de uma entidade pública constitui o conjunto de poderes jurídicos de que dispõe para a realização das suas atribuições, poderes esses baseados e exercidos de acordo com determinado título jurídico, seja a lei, seja norma de valor correspondente. A competência material das entidades administrativas para o procedimento contra-ordenacional está prevista, em geral, no RGC-O e, em especial, nos diversos conjuntos normativos que, em razão de matérias específicas, estabelecem e definem os comportamentos que constituem contra-ordenações, prevêem coimas aplicáveis e as entidades competentes para o seu procedimento e consequente aplicação de sanções. No art.º 33.º do RGC-O está consagrada a regra de que o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades administrativas, com as ressalvas previstas na parte final do preceito. A competência em razão da matéria para esses fins pertencerá «às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra- -ordenações». Cada diploma legal indicará a entidade competente para a aplicação das coimas. Caso a lei nada preveja a este respeito, serão competentes «os serviços designados pelo membro do governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover» (artigo 34.º, n.ºs 1 e 2, do RGC-O). Há uma regra básica em processo civil, de todos conhecida, que diz que a competência se fixa no momento em que se propõe a acção, sendo, em princípio, irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente (por isso se designa por regra da perpetuatio fori). Também no âmbito administrativo a competência se fixa no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente, salvo se for extinto o órgão a que o procedimento estava afecto ou se o órgão originariamente competente deixar de o ser, sucedendo-lhe outro na competência em causa (art.º 30.º do Código de Procedimento Administrativo – CPA). O recorrente invoca o n.º 3 do art.º 24.º do citado Dec. Lei n.º169/2001 de 25 de Maio, para sustentar a falta de poderes por parte daquele chefe de divisão para lhe aplicar a aludida coima, pois nos termos dessa disposição legal tal competência pertence ao Director-Geral das Florestas e não é invocada na decisão impugnada qualquer delegação de competências. Porém, a situação não é assim tão simples e linear como o recorrente a configura. Nesta, como em muitas outras áreas, reina a confusão, prolifera a legislação, são frequentes as alterações legislativas ao sabor de quem governa e por isso a primeira dificuldade com que nos deparamos é saber que lei ou leis estão em vigor e são aplicáveis à situação. Pela Lei n.º 36/2009, de 20 de Julho, a Assembleia da República concedeu autorização ao Governo para aprovar o Código Florestal e um regime contra-ordenacional específico para as infracções de natureza florestal. No uso dessa autorização, foi publicado o Dec. Lei n.º 254/2009, de 24 de Setembro, que aprovou o Código Florestal. Porém a entrada em vigor desse diploma foi, sucessivamente, adiada, até que, pela Lei n.º 12/2012, de 13 de Março, foi revogado o Dec. Lei n.º 254/2009, de 24 de Setembro, mantendo-se em vigor o quadro legal existente à data da publicação desse diploma legal revogado. Vejamos, então, qual era o quadro legal em vigor à data do início do procedimento contra-ordenacional (que, recorde-se, é Abril de 2006) e que alterações ocorreram, entretanto. O Decreto-Lei n.º 169/2001, de 25 de Maio, é um diploma legal especificamente dirigido à protecção do sobreiro e da azinheira e no seu artigo 21.º define as contra-ordenações e as coimas aplicáveis. No n.º 2 do art.º 24.º estabelece que a instrução dos processos das contra-ordenações nele previstas é da competência das direcções regionais de agricultura, mas, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, a aplicação das coimas e a proposta de sanções acessórias competem à Direcção-Geral das Florestas ou às direcções regionais de agricultura, de acordo com as suas competências. Já em 2004, com a Lei n.º 80/2004, de 10 de Abril, foi criada a Direcção-Geral dos Recursos Florestais (que integra o Ministério da Agricultura, mas tem autonomia administrativa), que sucedeu nas atribuições da anterior Direcção-Geral das Florestas. A definição das unidades orgânicas que integram a estrutura nuclear desta nova Direcção-Geral e as respectivas competências foi efectuada através da Portaria n.º 574/2004, de 28 de Maio. Integram a DGRF serviços centrais e os chamados serviços desconcentrados (art.º 5.º, n.º 2). Destes serviços desconcentrados destacamos as circunscrições florestais, divisíveis em núcleos. Foram, então, criadas três circunscrições florestais: Norte, Centro e Sul (art.º 7.º, n.º 2). Essas “unidades orgânicas” passaram a ser dirigidas por um subdirector-geral (designado por director de circunscrição) que, nos termos do art.º 7.º, n.º 3, al. k), da referida portaria, tem competência para “determinar e decidir sobre processos de contra-ordenação e praticar todos os actos inerentes à sua conclusão”. Pela referida Lei n.º 80/2004, de 10 de Abril, a DGRF foi investida nas funções de autoridade florestal nacional (AFN) que, verdadeiramente, só com o Decreto-Lei n.º 159/2008, de 8 de Agosto, passou a ser uma nova entidade, administrativamente autónoma, com a sua organização interna e que sucedeu nas atribuições, bem como nos direitos e obrigações, à Direcção-Geral dos Recursos Florestais (cfr. artigos 1.º e 14.º deste último diploma leal). Nos termos do art.º 2, n.º 2, daquela lei orgânica, a AFN dispõe das seguintes “unidades orgânicas desconcentradas”: a) Direcção Regional das Florestas do Norte; b) Direcção Regional das Florestas do Centro; c) Direcção Regional das Florestas de Lisboa e Vale do Tejo; d) Direcção Regional das Florestas do Alentejo; e) Direcção Regional das Florestas do Algarve. É ao presidente da AFN que compete “decidir no âmbito dos processos de contra-ordenação, nomeadamente no que diz respeito à aplicação de coimas”, mas esta competência é delegável ou subdelegável no vice-presidente, nos directores nacionais e nos directores regionais (art.º 5.º, n.ºs 1, al. b), 2 e 4, do citado Dec. Lei n.º 159/2008, de 8 de Agosto). Supostamente com o objectivo de desenvolver alguns aspectos daquele diploma legal que careciam de regulamentação, foi publicada a Portaria n.º 958/2008, de 26 de Agosto, que nos seus artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, al. i), repete que integram a AFN as referidas “unidades orgânicas desconcentradas” e que lhes cabe decidir, por delegação do presidente da AFN, sobre processos de contra-ordenação. Tendo presente este quadro legal, vejamos se a autoridade administrativa respeitou, ou não, a lei. A decisão de instaurar procedimento contra-ordenacional contra o arguido foi do chefe do Núcleo Florestal da Área Metropolitana de Lisboa, que integrava a Circunscrição Florestal do Sul. No entanto, pertencendo, como vimos, ao director de circunscrição a competência para “determinar e decidir sobre processos de contra-ordenação e praticar todos os actos inerentes à sua conclusão”, o referido chefe de núcleo só poderia ter praticado aquele acto ao abrigo de uma delegação de competência. E, na verdade, é invocado o Despacho n.º 5866/2006, pelo qual o director de circunscrição florestal D... subdelega nos chefes de núcleo da área metropolitana de Lisboa várias competências no âmbito dos processos de contra-ordenações, mas com exclusão da decisão final do processo. No momento em que foram proferidas as decisões finais que aplicaram a coima ao arguido (quer a de 13.01.2010, que veio a ser declarada nula, quer a de 28.04.2011, cuja impugnação judicial está, ainda, por decidir definitivamente), era diferente o panorama legal, pois já estava em vigor o Decreto-Lei n.º 159/2008, de 8 de Agosto, e só ao presidente da AFN foi conferida competência própria para “decidir no âmbito dos processos de contra-ordenação, nomeadamente no que diz respeito à aplicação de coimas”, competência esta que pode delegar no vice-presidente e nos directores (nacionais e regionais). A possibilidade de delegação de poderes de um órgão administrativo normalmente competente para decidir em determinada matéria noutro órgão ou agente está, também, genericamente prevista no art.º 35.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo. E o delegante pode autorizar o delegado a subdelegar e o subdelegado pode, em regra, subdelegar (art.º 36.º do CPA). Os actos de delegação e de subdelegação de poderes (que têm de ser especificados) estão sujeitos a publicação no Diário da República (art.º 37.º, n.º 2, do CPA). Uma e outra (delegação e subdelegação), sendo actos intuitu personae, caducam em resultado da mudança dos titulares dos órgãos (art.º 40.º do CPA) Além disso, o órgão delegado, não só deve mencionar essa qualidade quando age no uso da delegação de poderes, como tem de certificar-se, antes de decidir, que é competente para conhecer da questão (artigos 38.º e 33.º do CPA). Nada disso aconteceu no caso em apreço: nenhuma das duas decisões proferidas é do presidente da AFN e nelas não consta a mínima referência à competência do órgão para decidir ou a qualquer delegação de poderes. Mas, pior do que isso, tudo indica que a decisão em causa (e convém frisar que a decisão que foi impugnada judicialmente é a de 28.04.2011, da autoria do Chefe da Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral) foi proferida por quem não tinha poderes para tanto. Dos quatro despachos citados na sentença recorrida (Despachos n.ºs 10530/2005, 16226/2005, 3732/2006 e 5866/2006) só o último interessa para o caso, mas tem um interesse muito limitado, pois formaliza uma delegação de poderes no âmbito dos processos de contra-ordenações, excluindo, expressamente, a decisão final dos processos[1]. Apesar da aturada pesquisa a que procedemos, não logramos encontrar qualquer despacho de delegação de competências nesse âmbito (dos processos de contra-ordenações) por parte do presidente da AFN e, seguramente, não existe tal delegação no Chefe da Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral, sendo ainda de realçar que a competência não se presume. Importa, então, extrair as consequências do facto de a decisão da autoridade administrativa ter sido proferida por quem não tinha poderes para tanto. Nos termos do art.º 123.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo, é obrigatória a menção no acto, entre outras, da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista. A falta dessa menção é considerada uma mera irregularidade[2]. Determinar a consequência da falta de poderes para praticar o acto de aplicação da coima exige algumas (muito breves) considerações sobre a natureza do procedimento contra-ordenacional. O recorrente, sem referir a base legal da sua tese, defende que “não tendo a autoridade que aplicou a coima competência própria ou delegada para praticar o acto, teremos que concluir que a decisão que aplicou a coima padece do vício de nulidade, pelo que deverá a mesma ser anulada, bem como todo o processado posteriormente”. Há quem defenda que, estando a decisão viciada por incompetência do decisor, a consequência será a anulabilidade do acto (que é a regra nos actos administrativos, conforme decorre do art.º 135.º do CPA), ou mesmo a sua nulidade, nos termos previstos no art.º 133.º, n.º 1, do CPA. No entanto, se o processo de contra-ordenacão participa funcionalmente dos mesmos fins do inquérito em processo penal e sendo-lhe subsidiariamente aplicável o normativo processual penal, haverá de concluir-se que não tem a natureza de procedimento administrativo no sentido de “sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”. Apesar de ser corrente designar as decisões das autoridades administrativas aplicadoras de coimas como “decisões administrativas”, também não suscita controvérsia a afirmação de que o processo de contra-ordenação, mesmo na sua fase administrativa, é uma realidade distinta do processo administrativo. Por isso não é no ordenamento administrativo que deve ser buscada a resposta que procuramos[3]. Como afirma Frederico da Costa Pinto (“O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade”, in “Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários”, vol. I, Coimbra Editora, 260-261), “…quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação o seu regime jurídico, nomeadamente para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código de Processo Administrativo”. A falta de competência em razão da matéria da autoridade administrativa que, no âmbito de um processo de contra-ordenação, aplica uma coima configura uma nulidade insanável nos termos do art.º 119.º, al. e), com os efeitos previstos no art.º 33.º, n.º 1, ambos do Cód. Proc. Penal[4]. Como julgamos ter ficado cabalmente demonstrado, ao Chefe da Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral que proferiu a decisão aplicadora da coima ao arguido/recorrente faltava competência material para o efeito e por isso tal decisão é nula. Fica, pois, prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas pelo recorrente. III – Decisão Em face do exposto, acordam os juízes desta 5.ª Secção Criminal do Tribunal da Relação de Lisboa em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e declarando nula a decisão proferida, em 28.04.2011, pelo Chefe da Divisão de Recursos, Gestão Florestal e Administração Geral da Autoridade Florestal Nacional, judicialmente impugnada pelo arguido/recorrente, devendo o tribunal recorrido remeter os autos à autoridade administrativa competente para que profira decisão isenta de vícios que afectem a sua validade, nomeadamente por falta de competência material. Sem tributação. (Processado e revisto pelo primeiro signatário, que rubrica as restantes folhas).    Lisboa, 8 de Maio de 2012 Relator: Neto de Moura; Adjunto: Alda Tomé Casimiro; ---------------------------------------------------------------------------------------- [1] São já relativamente frequentes os casos em que a competência para a instrução do processo e a competência para a prolação da decisão que aplica a coima pertencem a autoridades administrativas distintas.   [2] Cfr. Diogo Freitas do Amaral e outros, “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, Almedina, 3.ª edição, 227. Assim também o acórdão da Relação de Porto de 20.11.2002, disponível em www.dgsi.pt. [3] Afirmação que não colide com o facto de termos recorrido ao Código de Procedimento Administrativo a propósito da delegação de poderes, que, em si mesma, é estranha ao processo de contra-ordenação. O que acontece é que, por forma a determinar as regras organizativas e de relacionamento dos órgãos da administração e os seus agentes, incluindo aqueles que detêm competências no âmbito de processo de contra-ordenação, impõe-se recorrer ao ordenamento administrativo, sem que tal signifique a aplicação subsidiária dessas normas ao processo contra-ordenacional. A definição administrativa da atribuição de competências enquanto regime organizativo da própria administração é prévia à actividade processual contra-ordenacional desta e como tal regulamentada pelo seu Código de Procedimento.  [4] É este o entendimento manifestado pelos Senhores Conselheiros António de Oliveira Mendes e José dos Santos Cabral (in “Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas”, 3.ª edição, Almedina, p. 95) ao escreverem: “a incompetência para a prática de actos processuais em processo contra-ordenacional poderá implicar a anulação dos mesmos e a repetição dos necessários para o conhecimento da causa face ao disposto no artigo 33.º do Código de Processo Penal aplicável ex vi do artigo 41.º do presente diploma”. No mesmo sentido, Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, “Contra-ordenações –Anotações ao Regime Geral”, 6.ª edição, Áreas Editora, p. 297) e o acórdão desta Relação de Lisboa de 19.03.1996, CJ XXI, T. II, 139 (“Ainda que seja judicialmente declaro nulo o acto administrativo, consistente na aplicação de uma coima, por incompetência material da autoridade que o praticou, o respectivo processo não deve ser mandado arquivar, mas antes ser remetido à autoridade administrativa competente para a sua instrução e aplicação da coima”).