Acórdãos TRL	Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:	4776/09.1TBCSC.L1-7
Relator:	AMÉLIA ALVES RIBEIRO
Descritores:	COMPETÊNCIA MATERIAL CONTRATO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
Nº do Documento:	RL
Data do Acordão:	10/19/2010
Votação:	UNANIMIDADE
Texto Integral:	S
Meio Processual:	APELAÇÃO
Decisão:	CONFIRMADA A DECISÃO
Sumário:	Uma vez que a acção se reporta a um litígio no âmbito de uma relação jurídica materialmente administrativa, constatando-se nomeadamente que: (i) o interesse preponderante tem natureza pública; (ii) há financiamentos públicos a fundo perdido e (iii) o contraente público age nas suas vestes de jus imperii, há que concluir pela competência dos tribunais administrativos para preparar e julgar a mesma acção (art. 4.º do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.02, com a redacção que posteriormente lhe foi dada pela Lei n.º 59/2008 de 11.09). (sumário da Relatora)
Decisão Texto Parcial:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Relação de Lisboa Apelantes/AA.: G, SA e S, SA Apelado/R.: Câmara Municipal Pretensão sob recurso:  revogação da decisão recorrida, devendo ser considerada excluída a competência do Tribunal Administrativo de Lisboa para o julgamento, por serem materialmente competentes os Juízos Cíveis do Tribunal de Primeira Instância da Comarca. Foi proferida decisão que, considerando o Tribunal incompetente em razão da matéria, absolveu o R. da instância. É contra esta decisão que se insurgem os recorrentes, formulando as conclusões que a seguir se sintetizam: 1ª. Ao qualificar como contrato administrativo o negócio jurídico mediante o qual as partes "acordaram nos termos e condições de venda de fogos", excluindo a competência dos tribunais judiciais para o julgamento do litígio sub judice, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação os artigos 211º da Constituição da República, 1° e 4° do ETAF, 18º, n.º1, da LOTJ e 66º do Código de Processo Civil. 2ª. A resolução dos litígios sobre a execução dos contratos apenas é da competência dos Tribunais Administrativos quando se verifique alguma das seguintes condições: (i) o objecto do contrato possa ser objecto de acto administrativo; (ii) o regime substantivo das relações entre as partes seja total ou parcialmente regulado por normas de direito público; (ii) as partes tenham submetido o contrato a um regime de direito administrativo." - cfr. Ac. do Tribunal de Conflitos, de 11/04/2009, no Proc. 013/09, in www.dgsi.pt. 3ª. Atenta a forma como as recorrentes moldaram a acção, a pretensão destas emerge de um documento em que as partes "acordaram nos termos e condições de venda de fogos" por parte das recorrentes ao Município recorrido (v. sentença recorrida), estando em causa a interpretação e execução de obrigações contratuais regidas pelo direito civil (artigos 874° a 886° do Código Civil). 4ª. Ao contrário do pressuposto na decisão recorrida, o contrato pelo qual se ajustam os termos e condições da compra de bens imóveis é um contrato regulado no Código Civil (v. em especial, os artigos 874° a 886°), não existindo - e por isso a sentença não as identifica - normas específicas de direito administrativo que regulem o regime substantivo dos termos e condições da compra de bens imóveis por parte de uma autarquia local. 5ª. O contrato celebrado entre as recorrentes e o Município recorrido não apresenta uma única 'cláusula exorbitante' que atribua ou traduza o exercício de poderes de autoridade por parte do contraente público, ou que crie restrições ou imposições de deveres aos contraentes privados, pelo que não pode ser qualificado como contrato administrativo ou fonte de uma relação jurídico - administrativa.  6ª. A circunstância do acordo de direito civil celebrado entre as partes identificar, a par das obrigações contratuais aí livremente assumidas e reguladas pelo direito civil - e como condição ou pressuposto negocial destas -, a necessidade de observância pela parte contraente pública de deveres que a esta estão impostos por lei (v.g. tramitação de procedimentos de licenciamento nos termos e prazos legalmente previstos), não transforma o contrato civil em contrato administrativo. Por sua vez, o recorrido contra-alegou, formulando as conclusões que resumidamente se indicam: A. Em 9 de Fevereiro de 1996 foi celebrado entre as ora recorrentes e ora recorrido um acordo de colaboração designado por «Protocolo sobre a T e M» (doravante Protocolo), o qual visava, na parte respeitante ao recorrido Município, dar execução ao Programa Especial de Realojamento (PER) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 163/93, de 7 de Maio ao qual o R. tinha aderido em 7/01/94. B. O mesmo traduzia-se num acordo de colaboração entre as AA. e o R. que visava dar execução ao Acordo Geral de Adesão firmado entre o Município R. e o Estado e, nessa medida, promover a construção de 1.000 fogos destinados a realojamento no âmbito do PER, bem como estabelecer os princípios gerais que deveriam pautar as relações entre as partes, no sentido de criar as condições necessárias para que o R. procedesse ao realojamento dos munícipes que habitavam nas barracas existentes na T e na M e para que as AA. urbanizassem. C. Destinando-se o Protocolo a garantir que o Município R., enquanto entidade pública, disponha de fogos para realojamento e por via deles erradique os bairros de barracas existentes no concelho e assegure habitação condigna às populações carenciadas, tudo isto enquadrado e regulado pelo D.L. n.º 163/93 (programa PER) e inserido nas atribuições e competências municipais fixadas na lei administrativa, não pode haver dúvidas quanto à administratividade da relação jurídica, entre recorrentes e recorrido, criada pelo Protocolo. D. A simples ligação expressa do contrato à realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por estes da própria colectividade, isto é, de interesses públicos - ou por aqueles que actuam por "devolução" ou "concessão" pública, pode ser a marca determinante (ou "agravante") da administratividade de um contrato. E. O protocolo constitui um verdadeiro contrato administrativo, na modalidade de "contrato de colaboração", já que, conforme entende, a melhor doutrina (vide Prof. Pedro Gonçalves, ob. Cit. Pág. 65) "Os contratos de colaboração são contratos através dos quais a Administração procura obter o concurso de particulares para a prossecução das tarefas de que legalmente está incumbida, ou, para utilizar os termos do artigo 182.º-1 do Código do Procedimento Administrativo, ''contratos que visam associar um particular ao desempenho regular de atribuições administrativas"." F.  Ainda que se entendesse, como alegam as recorrentes que o Protocolo consubstancia tão-só um contrato de compra e venda de fogos, no que não se concede, nem por isso estaríamos em presença de um contrato sujeito às regras do direito privado. G.  Com efeito, o Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (PER) foi criado por via legal, através do Decreto-Lei n.º 163/93, de 7 de Maio, e de harmonia com este diploma os fogos a adquirir pelos municípios, ao abrigo do PER, ficam sujeitos a tipologias e preços máximos a fixar administrativamente, por portaria do Governo. H.  À luz do Decreto-Lei n.º 163/93, de 7 de Maio, o preço dos fogos para realojamento, construídos ao abrigo do PER, é totalmente financiado por dinheiros públicos (Estado a 80% e Município a 20%), pelo que um contrato de compra e venda que tenha por objecto a aquisição de semelhantes fogos sempre será, necessariamente, gerador de despesa pública (cfr. artigos 6.°, 7.° e 8.° do D.L. 163/93), daí se inferindo, sem margem para hesitações, o interesse público que subjaz à celebração do dito contrato e a impossibilidade de equiparação do mesmo a um simples contrato de direito privado. I.  Na alínea a) da p.i. pedem as AA. que o R. seja condenado a aprovar as operações urbanísticas respeitantes à denominada “Urbanização das M" e “Realizar todas as diligências necessárias e convenientes à aprovação da denominada Urbanização do C” J.  Caso o tribunal acolhesse aqueles pedidos, o conteúdo da respectiva decisão condenatória imporia ao R. Município a prática dos actos administrativos previstos no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro), em especial a deliberação constante do artigo 23.° deste diploma. K.  E assim sendo a presente acção deveria ter revestido a forma de acção administrativa, proposta na jurisdição administrativa, conforme decorre dos artigos 37.°, n.º 2, alíneas c) e d) 66.° e 67.° do CPTA. II.1 A questão a decidir consiste em saber qual o tribunal competente para julgar a presente acção: se o tribunal administrativo, se os tribunais cíveis (o que supõe que se averigue se o denominado Protocolo e seus Anexos se traduz num contrato administrativo ou num contrato civil). 2.1. Com relevo para a decisão, os autos permitem considerar o seguinte circunstancialismo: 1. Recorrentes e recorrido celebraram um contrato denominado Protocolo PER/C, em 9 de Fevereiro de 1996 o qual consta de fls. 175 a 181.  2. As AA. vieram intentar uma acção de condenação contra o R. visando o cumprimento das normas contratuais do denominado Protocolo PER/C (que consideram terem sido violadas) e o pagamento de uma indemnização. 3. O R. requereu a procedência da excepção de incompetência absoluta do Tribunal e a absolvição da instância. 4. O Tribunal Judicial da Comarca considerou ser materialmente incompetente, entendendo que a competência cabe ao Tribunal Administrativo. 5. Por conseguinte, absolveu, logo, o R. da instância (fls. 708 a 712). II.2.2 Apreciando: Para responder às questões suscitadas, importa, em primeiro lugar, analisar qual a relação jurídica que foi submetida ao veredicto do tribunal a quo, e só depois concluiremos qual o tribunal competente. Refira-se que a competência do tribunal determina-se com referência ao momento da propositura da acção, sendo irrelevantes as modificações de facto ou de direito que ocorram posteriormente, excepto se o órgão competente para conhecer da causa deixar de existir ou caso lhe seja atribuída competência de que este inicialmente carecesse para o conhecimento da causa (art. 22.º da Lei 3/99 de 13 de Janeiro da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, actualmente em vigor com as alterações que lhe foram conferidas pelo Decreto-Lei n.º 303/2007 de 24 de Agosto)[1].  No caso em apreço, entendeu o tribunal a quo não ser materialmente competente, para conhecer e julgar da acção, por ter considerado que o Protocolo celebrado pelas partes se traduz num contrato administrativo, tendo, por isso, a relação entre elas natureza administrativa e surgindo o Município nas suas vestes de entidade pública e no exercício de poderes públicos.             Vejamos então os argumentos fundamentais que nos levam a acolher o sentido da decisão em primeira instância, em detrimento da tese da A..   Nos termos do artº 211º/1 da Constituição da República, "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Em consonância com esta disposição constitucional, também os arts. 66º C.Pr.Civil e 18º/1 da LOFTJ[2] determinam que são da competência dos tribunais judiciais as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional[3]. Afirma-se, assim, que em razão da matéria, a competência dos tribunais judiciais é residual, uma vez que são da sua competência as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional[4]. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 814, em comentário ao art. 212.º, "a competência dos tribunais administrativos deixou de ser especial ou excepcional face aos tribunais judiciais, tradicionalmente considerados como tribunais ordinários ou comuns. A letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões, ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. Nesta conformidade pode dizer-se que os tribunais administrativos passaram a ser verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa". Nos termos do art. 1º/1 ETAF "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça … nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais" (Lei 13/2002, de 19 Fevereiro). Contrariamente ao regime anterior (ETAF aprovado pelo Dec-Lei 129/84, de 27 Abril), em que para determinação da competência da jurisdição administrativa era exigível que as questões a decidir respeitassem a actos de gestão pública, ou seja, a actos que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica"[5], actualmente não releva para determinação dessa competência jurisdicional a destrinça entre actos de gestão pública e privada, bastando estar-se perante uma relação jurídico administrativa[6]. Com este entendimento, evita-se que os tribunais administrativos possam constituir como um “foro especial” para as pessoas colectivas de direito público, recolocando-se a competência material no seu lugar próprio de pressuposto processual referente ao tribunal[7]. A competência material deve ser definida em função do conteúdo da relação material controvertida e não dos sujeitos dessas relações[8]. Resulta, assim, que, se no âmbito do antigo ETAF a pedra de toque para a atribuição de competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais se encontrava nos conceitos de gestão pública e gestão privada, hoje, na intenção do legislador, é utilizado o conceito de relação jurídica administrativa, tido como conceito/quadro muito mais amplo[9]. Importará ponderar, neste âmbito, o art.º 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.02, com a redacção que posteriormente lhe foi dada pela Lei n.º 59/2008 de 11.09, delimita o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, prevendo, especificamente, na alínea f) do nº 1, que estes são competentes para apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que, pelo menos, uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”. No caso dos autos, o Protocolo e anexos celebrado entre o Município e a A. traduz-se numa parceria público-privada, fenómeno que se tem multiplicado no panorama da intervenção decrescente do Estado: "a cooperação pode ter subjacente uma complementaridade de fins entre a intervenção pública e privada … ou uma divergência de finalidades e objectivos a alcançar por via da parceria: o parceiro público participa para cumprir as suas missões de interesse público e o parceiro privado para obter lucros” [10]. Contudo, a questão dos autos não parece poder resolver-se com recurso a este enquadramento jurídico, já que o diploma que veio consagrar as parcerias público-privadas (Decreto-Lei nº 86/2003[11]), é posterior à celebração do próprio contrato (artº 2º). Importará, pois, caracterizar a relação aqui em causa, a partir dos elementos extractáveis do próprio texto do contrato. Para começar, o propósito mais destacado expressamente acordado, razão de ser, aliás, do próprio contrato, consiste no "realojamento das famílias que vivem em barracas e sem qualquer título reconhecido" pelas proprietárias (fls. 175 vº), bem como "no interesse público fundamental";  na "disponibilização de terrenos necessários à  construção de infra-estruturas [..]", incluindo aquelas que "contribuirão para a resolução dos problemas vários das passagens de nível de …..." (fls. 176). Como contrapartida, as recorrentes obteriam do Município a permuta de "um conjunto de terrenos [...] nos termos e condições previstos no [mesmo] protocolo"; "A S, SA proceder[ia] à construção de 1.200 fogos [...]" e passaria a dispor  de 200 fogos para venda livre, ao passo que o município se obrigou a adquirir os 1000 fogos restantes "para o realojamento referido, [...] no âmbito de um programa de habitação social promoviodo por esta empresa" (fls. 176). O Município obrigou-se à aprovação das operações de loteamento, com "emissão dos respectivos alvarás" (fls. 176 vº), tendo sido reconhecido que a "realização das operações referidas [...] são de interesse público, envolvendo avultados investimentos e enormes encargos financeiros para ambas as partes". Foi ainda acordado entre as partes que iriam "iniciar diligências para a negociação de outros programas de habitação social, dentro dos parâmetros [...] previstos para os projectos em causa" (fls. 176 vº)  Vemos, assim, que não poderá, é certo, escamotear-se o interesse da A., acautelado na formalização das assinaladas vantagens (vantagens burocráticas,  como facilidades na aprovação das operações de planeamento e emissão dos respectivos alvarás); vantagens negociais com vista à celebração de contratos futuros (outros programas de habitação social); dispensa do pagamento de taxas municipais; vantagens materiais pela livre disponibilidade relativamente a parte dos fogos a construir. Porém, essas vantagens inscrevem-se num plano de mera colaboração ou seja, formalmente secundário, relativamente ao propósito que emerge em destacado primeiro plano: a construção de fogos para realojamento, no contexto de um programa de habitação social, marcadamente de interesse público. No que toca ao objecto do acordo, compete à Câmara deliberar no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e no da gestão corrente, nos termos do D.L. n.º 163/93, inserido nas atribuições e competências municipais fixadas na lei administrativa. Como se pode verificar do próprio contrato, o investimento de dinheiros públicos a fundo perdido é visivel: “…Sexta Cláusula, número dois - As contraentes acordam em recorrer a financiamento no âmbito dos programas de construção de habitações sociais e outros que existam ou venham a existir …” (fls. 179). Os elementos apontados levam-nos, assim, a considerar que é administrativa a natureza do contrato. Portanto, os actos praticados pela recorrida não revestem a natureza de actos privados susceptíveis de serem desenvolvidos por um qualquer particular, mas, ao invés, revestem-se de natureza pública, na medida em que são praticados no exercício de um poder público, dirigido à realização de interesse públicos: o preponderante interesse público assumido pelas partes de erradicação dos bairros de barracas existentes no concelho, a construção de 1000 fogos de destinados a realojamento no âmbito do PER, a necessidade do Município criar as condições necessárias para que se procedesse ao realojamento dos munícipes. Mas também aqui o Estado, através do IGAPHE/INH, obriga-se a comparticipar financeiramente, e a fundo perdido, nos custos decorrentes de tais operações, pelo que um contrato de compra e venda que tenha por objecto a aquisição de semelhantes fogos sempre será, necessariamente, gerador de despesa pública (artºs 6.°, 7.° e 8.° do D.L. 163/93). Assim, contrariamente ao que sucede no âmbito de relações contratuais entre particulares, as quais se regem pelo princípio da liberdade contratual e que dizem respeito a actividades de direito privado susceptíveis de ser desenvolvidas por particulares, no caso em apreço, o recorrido surge investido de prorrogativas próprias de um sujeito público, revestido de jus imperii. Temos, assim, de concluir que a acção se reporta a um litígio no âmbito de uma relação jurídica materialmente administrativa, submetida, por convenção das partes, a um regime substantivo de direito público, pelo que, nos termos da alínea e) e f) do art. 4.º do E.T.A.F, são competentes para conhecer da acção os tribunais administrativos[12]. Conclui-se, assim, não merecer qualquer censura a decisão recorrida. III. Pelo exposto, e de harmonia com as disposições legais citadas, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Custas pela apelante. Lisboa   19 de Outubro de 2010 Maria Amélia Ribeiro Graça Amaral Ana Resende ----------------------------------------------------------------------------------------- [1] Ac. RL, Procº n.º 6149/08.4YIPRT.L1-7, de 20.10.2009. [2] Lei 3/99, de 13 Janeiro. [3] Ac. STJ, Procº n.º 334/09.9YFLSB, 02.07.2009. [4] Ac. TRL, Procº n.º 824/09.3 TBPDL.L 1-8. [5] Antunes Varela, Direito das Obrigações, I, pág. 648. [6] Neste sentido, Acs. STJ, de 12.02.2007, Proc. nº 07B238 e 08.05.2007, Procº 07A1004. [7] Ac. RL, Procº  n.º 5931/08.7TBVFX.L1-2, 22-04-2010. [8] Ac. desta Relação, de 26.3.2009, Des. Rel. Farinha Alves: “a atribuição da competência continua a ser em razão da matéria e não das pessoas”. [9] Ac. STJ, Proc n.º 07A1004, 08.05.2007, Ac. STA, Proc n.º 01062/09, 14-01-2010. [10] GONÇALVES, Pedro (2005), Entidades Privadas com Poderes Públicos, Coimbra, Almedina, pág. 328. [11] Entrado em vigor em 01.08.2006. [12] Acs. STA, Proc.º n.º 29/09, de 17.06.2010,  e Proc.º nº 05/10, de 09.06.2010.