Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 328/20.3T8CMN.G1 |  |
TRIBUNAIS JUDICIAIS
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
JAZIGO E CEMITÉRIO
1. A fixação competência material afere-se pelo objeto concreto do processo, delimitado pelo seu pedido e pela sua causa de pedir, interpretado, sobretudo, de acordo com efeito prático-jurídico pretendido com a ação.
2. Compete: aos tribunais judiciais (comuns em matéria cível e criminal) exercerem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais ou jurisdicionais (art.211º da CRP e art.40º/1 da LOSJ); aos tribunais administrativos e fiscais (comuns em matéria administrativa) o julgamento das ações e dos recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os «litígios emergentes das relações jurídica administrativas e fiscais», nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º do ETAF (arts.212º/3 da CRP, 1º/1 e 4º da ETAF).
3. São materialmente competentes os tribunais judicias para conhecer uma ação entre particulares (na qual: os autores pedem o reconhecimento da co- titularidade de direitos reais e administrativos da concessão e ocupação da parcela onde foi implantado um jazigo, de co- propriedade e co- posse do referido jazigo, de condenação dos réus nestes reconhecimento e na não perturbação do acesso e fruição do mesmo pelos autores, alegando a compra do jazigo por antepassados das partes em 1911, a transmissão sucessória desde então, a utilização pelos herdeiros respetivos desde esta altura, com alegadas características de posse por usucapião; não foi demandada a Câmara Municipal, em cujo domínio se encontra o cemitério e o jazigo), tendo em conta que os autores:
a) Pretendem, de forma principal e prática, que os réus não perturbem a sua fruição e o seu gozo do jazigo, ainda que peçam o reconhecimento de direitos como pressuposto do pedido útil, sendo que a decisão a incidir sobre os pedidos não poderá vincular a Câmara Municipal (arts.619º ss do CPC).
b) Invocam apenas um conflito entre si/particulares sobre a titularidade atual do jazigo, na sequência da sua discussão sobre a identidade concreta dos compradores do jazigo em 1911/1912, compra desde a qual foi invocada a sucessão civil e a utilização do jazigo, conflito este que, nos termos e para os efeitos do art.1º/1 do ETAF, em relação ao qual se situam as previsões de atribuição de competência do art.4º do ETAF: não emerge de uma relação jurídica e administrativa entre as partes; ainda que se refira, como pressuposto, a uma relação presumida e mediata de antepassados das partes com a Câmara Municipal (e a alegação exija a prova e possa haver limites jurídico-administrativos à aquisição por usucapião), a relação mediata não é suficiente para integrar a cláusula geral do art.1º/1 do ETAF, sobretudo quando o ordenamento jurídico não impede os tribunais judiciais de conhecer incidentalmente matérias externas ou sobrestar a decisão até que o tribunal competente decida a mesma (arts.91º e 92º do CPC).
Os Juízes da 1ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Guimarães acordam no seguinte
ACÓRDÃO
I. Relatório:
Na presente ação declarativa condenatória, sob a forma de processo comum, instaurada por AA e mulher BB, CC, DD e marido EE, e FF, contra GG e mulher HH, II e mulher JJ, KK e mulher HH, LL e MM:
1. Os autores:
1.1. Pediram:
«- deve a presente acção ser julgada provada e procedente e, em consequência:
a) declarar-se que os AA. são (co) titulares dos Direitos Reais Administrativos de concessão de ocupação da parcela de terreno a que foi atribuído os n.ºs 34 e 35 do Cemitério Municipal de ..., deste Concelho e Comarca, melhor identificado no artigo 1.º desta petição;
b) declarar-se que os AA são (co-) proprietários e legítimos (co-) possuidores do jazigo edificado, incorporado pelas sepulturas n.ºs 34 e 35, sobre a parcela identificada na alínea antecedente;
c) Condenar-se os RR. a reconhecerem que os AA. são (co-) titulares dos direitos a que se referem as alíneas a) e b) supra;
d) Condenar-se os RR. a absterem-se de perturbar o gozo, fruição e posse desses direitos por parte dos AA.;
Caso não se sufrague o entendimento vertido nas antecedentes alíneas c) e d), quanto à legitimidade passiva dos 2.º, 3.º, 4.º e 5.º RR.,
e) Condenar-se os 1.º RR. a reconhecerem que os AA. são (co-) titulares dos direitos a que se referem as alíneas a) e b) supra;
f) Condenar-se os 1.º RR. a absterem-se de perturbar o gozo, fruição e posse desses direitos por parte dos AA.;
g) Declara-se nula a eventual concessão de uso privado, atribuída em exclusivo e de forma perpétua, pela Câmara Municipal ..., aos 1.º RR. ou ao 1.º Réu marido, a que se reporta o identificado Jazigo; h) Em qualquer dos casos, condenar-se os RR. ou os 1.º RR., nas custas e legais acréscimos.».
1.2. Afirmaram e alegaram, como fundamento:
1.2.1. Que no Cemitério Municipal de ... existe um jazigo térreo em pedra, integrado pelas sepulturas com os números 34 e 35, do piso A, talhão 6, no qual estão sepultados os restos mortais de grande parte dos familiares dos autores (arts.1º e 15º da petição inicial).
1.2.2. Que os autores e réus são co- proprietários e legítimos co- possuidores do Jazigo referido em ....2.1., e são co- titulares da concessão (ou da utilização ou uso privativo) a que se reporta o mesmo jazigo (arts.1º e 2º da petição inicial), sendo que esta “propriedade/concessão do jazigo” lhes adveio derivadamente: da aquisição feita no ano de 1911 pelas bisavós de autores e réus- NN, casada com OO, e PP, casada com QQ (art.3º da petição inicial); da sucessão destes, pela via sucessória indicada, de que todos são herdeiros, sendo a linha sucessória dos autores indicada a partir de NN e OO (arts.4º a 12º da petição inicial).
1.2.3. Que esta titularidade referida em 1.2.1. supra, todavia, não está documentada formalmente, uma vez: que os autores e os réus não dispõem de título formal comprovativo das suas titularidades sobre o jazigo; que a entidade administrativa Câmara Municipal ... (onde se encontram os Livros de Registos de Venda de Sepulturas e Jazigos) não possui arquivo organizado que permita realizar o trato sucessivo e emitir o título de transmissão, não estando escrita nem declarada em qualquer averbamento a co- titularidade de autores e réus e seus antepassados, expressa ou tacitamente (arts.13º e 14º da petição inicial).
1.2.4. Que os autores, para além da aquisição de derivada, invocam a aquisição originária dos direitos, alegando:
a) Que desde 1911 sempre foram praticados atos de posse pelos iniciais bisavós de autores e réus, depois pelos avós e pais das partes até chegar à posse de autores e réus (arts.16º e 17º da petição inicial), atos comuns depois referidos apenas como sendo praticados pelos autores e antecessores com exclusão dos réus (arts.29º a 31º da petição inicial).
b) Que, apesar da inicial invocada comunhão, sempre foram os autores que, pelo menos desde 1993, zelaram pelo Jazigo, com as sepulturas que o integram, com os n.ºs 34 e 35, e antes destes os seus antecessores, através dos atos materiais de manutenção e limpeza, de cumprimento de regulamentos do Cemitério Municipal, com convicção de exercício de um direito próprio, há mais de 10, 15, 20, 50, 69 e 70 anos, à vista de toda a gente, sem oposição de ninguém, de forma correspondente ao direito de ocupação da parcela pertencente ao domínio público sobre a qual foram construídas as sepulturas em causa e ao direito de propriedade dessas sepulturas, atos que lhes permitem invocar, para além da aquisição derivada, a aquisição originária desses direitos por usucapião (arts.18º a 25º, 54º a 59º da petição inicial).
1.2.5. Que os direitos e posse dos autores foi perturbada, tendo em conta:
a) Que filha dos 3ºs réus deslocou-se ao jazigo para cuidar do mesmo, altura em que aí encontrou uma cuidadora, que se encontrava a colocar flores na sepultura nº... do referido jazigo, a mando do 1º réu, por o mesmo se considerar seu dono (arts.32º a 36º da petição inicial).
b) Que os autores, depois de saber de a) supra, realizaram diligências junto das entidades que indicam (Câmara, Finanças, Tribunal, Cartórios Notariais), na sequência do que conheceram o processo de inventário e a adjudicação feita ao 1º réu; escreveram ao 1º réu (art.26º, 28º, 37º a 49º da petição inicial);
c) Que, pelas diligências que fizeram:
c1) Souberam que os réus, no processo de Inventário Judicial n.º 512/12...., por óbito do pai, relacionaram e, após, partilharam o Jazigo no seu todo, como se de bem exclusivo fosse da herança dos pais, que foi adjudicado ao 1º réu a 10.07.2015, facto que apenas tiveram conhecimento a 13.03.2020 (arts.25º e 26º da petição inicial).
c2) Foram informados por um funcionário da Câmara que o 1º réu pediu o averbamento do jazigo; que, apesar de uma técnica lhes ter dito depois que não poderia ser feito o averbamento (uma vez que não havia informação da titularidade no arquivo da Câmara) se o 1º réu tiver obtido da Edilidade Camarária «registo de propriedade/concessão/averbamento do jazigo a seu favor» para seu uso exclusivo, à revelia dos autores (que nunca permitirão), isso configura um ato nulo (arts.37º e 45º, arts.50º a 53º da petição inicial).
1.3. Defenderam nas razões de direito:
1.3.1. Que o cemitério é um bem do domínio público, sem prejuízo da constituição de direitos dos particulares sobre parcelas de terreno cemiterial; que, quanto aos terrenos objeto da concessão de ocupação para jazigos, sepulturas ou monumentos, a título perpétuo ou no longo prazo, a Câmara ou a Junta de Freguesia têm direitos reais administrativos e os particulares são titulares também de direitos reais de natureza administrativa (devendo considerar-se como tal, de acordo com os autores citam, os direitos dos seus titulares se fazerem sepultar nos jazigos e sepulturas, a si e aos membros da sua família, segundo a fórmula ou regime correspondente à respetiva espécie constituída, de realizarem as construções e obras apropriadas em honra ou como manifestação do seu culto pelos mortos desde que previamente licenciadas pela Câmara ou pela Junta, de estabelecerem ornamentações de expressão artística ou sentimental, de colocarem flores e outros objetos visando o mesmo efeito, de visitarem em certos dias e horários, de neles praticarem a oração, de os transmitirem em certas circunstâncias, de os transformarem com prévia licença, de os defenderem, de beneficiarem de servidão para acesso e trânsito, etc.).
1.3.2. Que nessas circunstâncias:
a) Os autores e réus (ou o 1º réu por força da adjudicação em processo de inventário), por efeito das sucessões hereditárias, adquiriram o “direito real administrativo” da concessão de ocupação da parcela de terreno no Cemitério Municipal de ... e o direito de propriedade sobre o jazigo, integrado pelas duas indicadas sepulturas, edificadas nessa parcela, tendo legitimidade conjunta para exercer todos os direitos reais administrativos sobre o referido Jazigo, designadamente averbando a seu favor a utilização e uso privativo do Jazigo; que, não possuindo o título administrativo- Alvará- que comprova aquela concessão, caberá aos mesmos, enquanto co- interessados no averbamento, facultar à Autarquia os elementos documentais e/ou testemunhais, que lhes permitam inferir que a concessão foi dada aos seus ascendentes- pais, avós, bisavós, o que não ocorreu.
b) Os autores receberam o “direito real administrativo” da concessão de ocupação da referida parcela de terreno, assim como o direito de propriedade sobre o jazigo (construção), por herança dos seus antepassados, bisavós, avós e pais, aquisição que vem da usucapião, e os quais lhes foram transmitidos por sucessão legítima, assiste-lhes legitimidade para fazer averbar o jazigo, em seus nomes, em (co-) concessão e (co) propriedade, na Câmara Municipal ....
c) Que pretendem que os réus lhes reconheçam a co- titularidade e co- concessão de utilização ou uso privativo e, também, que lhes restituam o identificado Jazigo.
2. Citados os réus:
2.1. O 1º réu GG apresentou contestação, na qual:
a) Defendeu-se: por exceção, arguindo a ineptidão da petição inicial por falta de causa de pedir e/ou contradição da petição nos seus próprios termos, determinante da absolvição da instância; por impugnação de factos, na qual, apesar de reconhecer que «no Cemitério Municipal de ..., existe um jazigo subterrâneo com os seguintes elementos de identificação: talhão n.º ..., campas n.ºs 34 e 35, piso A, com a inscrição, na pedra da coberta, “Jazigo da Família – RR – Ano de 1912”», defendeu que os atos de posse sobre os mesmos foram praticados apenas e exclusivamente desde então pelos herdeiros de SS, correspondentes aos réus e seus antecessores (sendo que as sepulturas dos autores correspondem às que são contíguas e se encontram à esquerda, com os nº32 e nº33).
b) Considerou, de acordo com a jurisprudência que indica (acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, n.º 01249/04.2BEVIS; acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, n.º 01423/04.1BEBRG) que é inadmissível a aquisição, por usucapião, do direito de propriedade sobre jazigos implantados em cemitério público.
2.2. Outros réus apresentaram contestação, na qual se defenderam: por exceção de ilegitimidade passiva por não lhes ter sido adjudicado o jazigo no inventário; por impugnação de factos, nomeadamente quanto às sepulturas nºs 34 e 35 (referindo que a dos autores corresponde às sepulturas nºs 32 e 33).
3. Os autores apresentaram resposta, na qual cumpriram o contraditório quanto às exceções de ineptidão da petição inicial e quanto à ilegitimidade passiva.
4. Realizou-se audiência prévia e foi proferida decisão incompetência absoluta com absolvição da instância, nos seguintes termos:
«O pedido de reconhecimento da titularidade de jazigo situado em cemitério público, titulada por alvará emitido por entidade pública, constitui uma questão atinente a uma relação jurídica administrativa, ainda que o debate envolva apenas o conflito relativo à utilização entre dois particulares; portanto a competência para dirimir este conflito será da jurisdição administrativa e fiscal. Na verdade, “são competentes os tribunais administrativos para o conhecimento do pedido da acção e da reconvenção pelos quais se pretende reciprocamente o reconhecimento da titularidade de direito administrativo de concessão de ocupação da parcela de terreno em cemitério e das demais pretensões que deles sejam dependentes.” - Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 11/09/2012, no proc. 29/09.3TBVVD.G1
Neste mesmo sentido, “Existe, assim, uma situação de controvérsia relativamente à titularidade do direito sobre o jazigo, a qual terá de ser resolvida em sede de acção principal. É certo que a pretensão desenhada pela Recorrente parece configurar uma acção de defesa da posse, sendo os pedidos em tudo semelhantes ao que é comum verificar-se naquele tipo de acções; porém, não existe qualquer posse a defender, nem norma expressa que a legitime como mera detentora ou possuidora precária a recorrer aos meios de defesa da mesma; mas apenas o gozo de um direito de raiz administrativa sobre um terreno pertencente à Junta de Freguesia e que esta cedeu qua tale ao concessionário, antepassado da Recorrente.” - Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 11-05-2017, Relator Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
No presente caso, se não as partes já os pedidos nucleares, são índices suficientemente reveladores de competência, com inteiro paralelismo com as situações elencadas.
Acresce, para a determinação da competência são relevantes os elementos identificadores da causa (pedido fundado na causa de pedir e partes) tal como o autor os configura.
Deve, pois, ter-se em atenção os termos em que a ação foi posta, seja quanto aos seus elementos objetivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela, facto ou ato donde teria resultado esse direito), seja quanto aos seus elementos subjetivos (identidade das partes).
E mesmo acontece com o outro elemento, o da causa de pedir, que só poderá ser, como se anteviu, a dos tribunais administrativos.
Discute-se a titularidade do direito subjetivo público do uso privativo de terreno e túmulos nele construídos em cemitério pertencente a entidade pública.
Considerando a natureza desse bem, a sua afetação, o modo do seu uso pelos particulares, para além da natureza do contrato de que ambas as partes se reivindicam, não se poderá configurar uma questão de natureza tipicamente privada e, portanto, da competência exclusiva dos tribunais comuns.
Peticionado, acima de tudo, que se se fixe o título de concessionário, exige-se que se dirima uma relação jurídica - administrativa envolvendo a averiguação da legalidade de cada um que se contrapõe ao outro, por isto ainda a competência só poderá ser deferida aos tribunais administrativos. (acórdão do STA de 07.03.1989, 026036, www.dgsi.pt )
E para todos os pedidos que resultem desse núcleo de pretensão, dele inteiramente dependentes, não deixa de ser competente o foro administrativo.
E resta afirmar que a competência se fixa no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente (artigo 38º nº 1 daquela lei orgânica).
Por sua vez a infração das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, nos termos do art.º 96º do CPC.
Esta pode ser arguida pelas partes e deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa (art.º 97º, nº 1, do CPC), sendo que a sua verificação implica a absolvição do réu da instância (art.º 99º, nº 1, do CPC).
O conhecimento da questão da competência em razão da matéria não respeitante aos tribunais judiciais, mas a outra ordem de tribunais, designadamente do foro administrativo, é agora igualmente admissível.
A incompetência absoluta, como diz Antunes Varela citando Alberto dos Reis, “… atenta a gravidade do vício, determina em regra a inutilização dos actos praticados no juízo incompetente.” (Manual de Processo Civil, 2ª ed, 231), pelo que prioritariamente deve ser analisada.
*
Por isto, sem necessidade de se decidirem quaisquer outras questões, este Juízo de Competência Genérica ... é incompetente em razão da matéria para decidir desta ação, sendo-o o tribunal do foro administrativo, o que determina a absolvição dos Réus da instância, nos termos dos artigos 99º, nº 1 e 278º, nº 1, al. a) do CPC, sem prejuízo do disposto no nº 2 do artigo 99º do CPC.*
Custas pelos autores – cf. artigo 527.º n.º 1 do CPC.Registe e notifique.
Valor 7.500,00€.».
5. Os autores interpuseram recurso de apelação de I-4 supra, no qual apresentaram as seguintes conclusões e pedido final:
«1.- Eflui o presente recurso da douta decisão de 16.01.2023, em que a Meritíssima Juiz a quo, apreciou e declarou a incompetência absoluta em razão da matéria, considerando competente para a apreciação do objecto do litígio, o tribunal do foro administrativo, determinando a absolvição dos Réus da instância, nos termos dos artigos 99.º, n.º 1 e 278.º, n.º 1, al. a), todos do Código de Processo Civil, com cuja decisão os recorrentes não se conformam.
2.- A acção intentada pelos recorrentes consiste em saber se estes são contitulares, conjuntamente com os recorridos, da concessão do uso privativo da parcela de terreno ocupada pelo Jazigo térreo em pedra, integrado pelas sepulturas n.º s 34 e 35, piso A do talhão 6, do Cemitério Municipal de ..., direito que os recorrentes alegam terem adquirido por via sucessória, e a assumirem perante aquela Entidade Administrativa a posição de contraparte na concessão como propalaram e lhes competia provar.
3.- Ou seja, o objecto do litígio (pedido e causa de pedir tal como, bem ou mal, configurados pelos recorrentes) confina-se à existência, a declarar caso a acção procedesse, do direito de co-concessão na esfera jurídica dos recorrentes e à definição da contitularidade dos seus direitos decorrentes da concessão de uso perpétuo do jazigo do Cemitério Municipal de ... e, para tal, à apreciação dos actos que justificariam o pretenso reatamento do trato sucessivo da inscrição, assim suprindo a falta dos alegados títulos de transmissão, ou à verificação dos factos consubstanciadores da aquisição originária por via de usucapião do direito concessionado justificativa do estabelecimento, com base nela, de novo trato sucessivo.
4.- Alegando, entre muitos outros factos que, no indicado Jazigo encontram-se sepultados, os restos mortais, de grande parte dos seus antepassados, designadamente, na sepultura n.º ..., sepultados os restos mortais da bisavó dos recorrentes, NN, casada com OO.
5.- Infere-se, sem mais que, nem a acção emerge de litígio com a Câmara Municipal, nem este resulta do contrato administrativo, nem ele assenta em normas desta natureza, nem, portanto, o resultado da acção se reflectirá directamente na relação jurídico-administrativa, antes se circunscreverá aos sujeitos de direito privado, uns dos quais, os recorridos que, na Relação de bens apresentadas por óbito de seu pai, II, e no Inventário Judicial que lhe sucedeu, com o n.º 512/12...., que correu termos pelo Juízo de Competência Genérica ..., para a partilha dos bens daquela herança, arrogaram deter uma posição subjectiva exclusiva na redita concessão, a qual os recorrentes se arrogam dela contitulares.
6.- O objecto da acção não contende, pois, directamente com normas ou actos jurídicos próprios do direito administrativo, nem com a entidade pública.
7.- Não está em causa a apreciação da validade, ainda que a título incidental, do acto ou decisão administrativa que concessionou o jazigo identificado na acção intentada, aos bisavós de recorrentes e recorridos, mas a transmissão desse direito, por via sucessória, a favor dos respectivos herdeiros, e por morte, subsequentemente destes, aos seus herdeiros, recorrentes e recorridos, e por via de cuja transmissão sucessória, pretendem o reconhecimento da contitularidade dos direitos reais administrativos sobre o Jazigo e o direito de uso e utilização daquele, que os recorrentes defendem ter.
8.- Embora possa respeitar a uma situação criada por uma relação jurídica administrativa, trava-se apenas entre particulares, não convocando a solução do litígio, a apreciação do pedido e seus fundamentos quaisquer normas de direito administrativo, uma vez que, não constitui objecto do litígio o título ou acto administrativo que concedeu o uso privativo do terreno neste sentido, entre outros, em paralelismo por decisões tomadas nos Ac.s STJ, de 20.11.2001; do TRG, de 25.05.2005, 12.06.2008, 10.05.2011, 09.03.2017; e do TRP, de 01.06.2010 e 21.10.2019, todos disponíveis in www.dgsi.pt
9.- Estando, sim em causa, uma tutela própria do direito privado, para o que os recorrentes invocaram que, naquele Jazigo, encontram-se sepultados, os restos mortais, de grande parte dos seus antepassados, designadamente, na sepultura n.º ..., que integra aquele jazigo, sepultados os restos mortais da sua bisavó, a referida NN; que, pelo menos desde 1993, zelaram o Jazigo, com as sepulturas que o integram, com os n.ºs 34 e 35, cumprindo com todos os regulamentos do Cemitério Municipal; mantendo-o limpo e asseado; visitando-o em homenagem de saudade pelos que partiram e jamais abandonando aquele Jazigo, na qualidade de seus legítimos co-proprietários/co-concessionários; com a convicção de exercerem um direito próprio; desde tempos imemoriais, garantindo a conservação, manutenção e limpeza, colocando na mesma arranjos florais e outros adornos no Jazigo e, desta forma, invocando a sua posse pública, pacífica, contínua e de boa- fé; actos uso, fruição e gozo, praticados à vista de toda a gente, mormente dos recorridos, sem oposição de ninguém, pressupostos estes integrantes da aquisição originária dos direitos que se arrogam sobre o Jazigo.
10.- Por isso, ao contrário do que se entendeu na sentença recorrida, não está em causa nem se torna necessário apreciar a existência e validade do acto de concessão, com origem numa relação jurídica administrativa.
11.- O artigo 211.º da Constituição da República Portuguesa atribui jurisdição aos tribunais judiciais em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurisdicionais.
12.- Nesse sentido estabelece o artigo 64.º, do Código de Processo Civil que, “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.”
13.- O artigo 4.º do ETAF elenca, exemplificativamente, as matérias litigadas cujo conhecimento pertence – alíneas do n.º1 – ou não pertence – alíneas do n.º 2 e n.º 3 – nenhuma das previsões do n.º 1 tendo correspondência com o objecto da acção, nem mesmo a sua alínea a), que pressupõe a pretensão à tutela de direitos fundamentais, de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, resulte de um litígio emergente de relações jurídicas administrativas ou fiscais, que não é o caso.
14.- Por seu turno, o artigo 2.º do CPTA, sobre imposições da tutela jurisdicional efectiva, estabelece que, “A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para efeito de obter: a) O reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo.”
15.- Os cemitérios públicos são bens dominiais, possuídos e administrados pelos municípios, e freguesias, e estão afectos a um fim de utilidade pública. Disto nenhuma dúvida existe.
16.- A lei atribui aos municípios, através das câmaras municipais, ou às freguesias, através das respectivas Juntas de Freguesias, conforme se trate de cemitérios municipais ou de cemitérios paroquiais, a competência para conceder terrenos nos cemitérios para jazigos, mausoléus ou sepulturas perpétuas (art.ºs 16.º, nº 1, alínea gg) e 35.º, nº 2, alínea p), da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, com a sua última alteração pela Lei n.º 24-A/2022, de 23/12).
17.- O direito de particulares sobre sepulturas só existe, pois, se e na medida em que exista aquele direito de uso privativo da respectiva parcela do bem do domínio público, direito este que só se constitui através daquele título especial, a concessão, que podendo embora ser “acto”, configura normalmente um “contrato administrativo”.
18.- Como referem Esmeralda Nascimento e Márcia Trabulo in “Cemitérios – Ordenamentos e questões Jurídicas, pág. 134, “no nosso sistema jurídico, o cemitério é considerado um bem do domínio público. E tal qualificação não é afectada pela constituição de direitos dos particulares sobre parcelas de terreno cemiterial”.
19.- Por sua vez, Vítor Manuel Lopes Dias in Cemitérios – Jazigos e Sepulturas, págs 368 e 369, escreve “quanto aos terrenos que foram objecto da concessão de ocupação para jazigos, sepulturas ou monumentos, a título perpétuo ou a longo prazo, a par dos direitos reais administrativos da Câmara ou Junta constituem-se os direitos reais de natureza administrativa de que são titulares os particulares”, acrescentando posteriormente que “Relativamente aos particulares, devem considerar-se de natureza administrativa os direitos de os seus titulares se fazerem sepultar, a si e aos membros da sua família, segundo a fórmula ou regime correspondente à respectiva espécie constituída (jazigo, campa, sepultura perpétua, etc); - de realizarem as construções e obras apropriadas em honra ou como manifestação do seu culto pelos mortos desde que previamente licenciadas pela Câmara ou pela Junta; - de estabelecerem ornamentações de expressão artística ou sentimental; - de colocação de flores e outros objectos visando o mesmo efeito;- de visita em certos dias e horários; - de neles praticarem a oração; - de transmissão em certas circunstâncias; de transformação com prévia licença; - de defesa; - de servidão para acesso e trânsito, etc.”
20.- Apesar de bens pertencentes ao domínio público, esta natureza pública, não impede a constituição de direitos dos particulares sobre parcelas do terreno cemiterial- cfr. Laudadére, citado por Esmeralda Nascimento e Márcia Trabulo (in, Cemitérios, 3ª edição, Almedina), “o cemitério tem um destino que não pode realizar-se a não ser por uma ocupação privativa individual, constituindo esta ocupação privativa o uso natural do cemitério realizar o seu destino”.
21.- Pese embora as restrições impostas aos particulares no que diz respeito à alienação e disposição das sepulturas e jazigos, é pacífico que a transferência da titularidade da concessão de ocupação de determinado trato de terreno em cemitério paroquial é válida e eficaz se tal mudança for operada através de sucessão “mortis causa”, o mesmo sucedendo com a transmissão pela mesma via sucessória das sepulturas e jazigos construídos nos cemitérios.
22.- A concessão de ocupação de terreno cemiterial, constitui, assim, um direito real administrativo, que pese embora esteja sujeito a regras de interesse público, é inequívoco o seu carácter patrimonial.
23.- No caso concreto, na sua acção, os recorrentes pedem que se declare que são contitulares dos Direitos Reais Administrativos de concessão de ocupação e uso privativo da parcela de terreno ocupada com o Jazigo, integrado pelas sepulturas com os n.ºs atribuídos 34 e 35, do piso A, talhão 6 do Cemitério Municipal de ..., conjuntamente com os recorridos, com isso, o reconhecimento do seu direito de uso perpétuo do jazigo, e a condenação dos recorridos a reconhecerem essa contitularidade e esses seus direitos, e de se absterem de perturbar o gozo, fruição e posse daqueles direitos por parte dos recorrentes.
24.- Alegando os recorrentes que tais direitos, foram adquiridos por via sucessória, como herdeiros de seus pais.
25.- Desenhada, assim, a relação material litigada, para a dirimir, terá o tribunal de operar principalmente no âmbito dos invocados regimes e decidir sobre a sua aplicabilidade e verificação dos inerentes pressupostos quanto ao direito de concessão.
26.- Ainda que, para tanto, tivesse de lançar mão do contrato administrativo respectivo e cotejar o regime deste com o daqueles, daí não decorre que então resolva, muito menos com eficácia de caso julgado, qualquer litígio sobre ele directamente existente entre as partes, muito menos com a Câmara Municipal, cujas prerrogativas ou direitos quanto à titularidade da concessão e do respectivo Alvará ou à sua transmissão decorrentes do regulamento administrativo aplicável e acima expostas não ficam por qualquer modo cerceadas.
27.- Neste contexto não se poderá, pois, dizer que o litígio emerge da relação jurídico- administrativa e tem por objecto direitos e interesses de particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou no contrato de concessão enquanto acto jurídico abrigado em normas de tal natureza.
28.- Tal objecto não comporta qualquer tutela de direito directamente fundado no contrato de concessão e que pela entidade administrativa concedente tenha, por qualquer forma, sido posto em causa, antes foi despoletado pela incerteza litigiosa causada nos recorrentes emergente do Inventário Judicial e subsequente partilha promovida pelos recorridos, em que arrogaram a sua propriedade exclusiva do Jazigo e o direito exclusivo do seu gozo, ocupação ou utilização privativa.
29.- A situação jurídica subjectiva propalada pelos recorrentes não decorre – directamente - do contrato administrativo de concessão, mas da transmissão e aquisição por usucapião, que os recorrentes invocam.
30.- Tudo nasce e gravita no âmbito ou em torno de relações e procedimentos jurídico-privados que, só por si, não se impõem – nem sequer pelo caso julgado decorrente da eventual improcedência da acção – à Câmara Municipal, perante a qual e em função do respectivo Regulamento há regras e condições a observar e que aqui não estão em causa.
31- Pelo que, não emergindo, pois, o litígio em apreço, em termos claros, certos e seguros, de relação jurídica administrativa nem a tendo directamente por objecto, a causa deve manter-se na jurisdição comum onde foi apresentada, concretamente, o Juízo de Competência de ....
32.- Assim não se tendo entendido e decidido, a douta sentença recorrida traduz incorrecta interpretação e aplicação ao caso das pertinentes disposições legais, nomeadamente dos artigos 211.º e 212.º, n.º 3 da CRP, 4.º n º 1 al. a) do ETAF e 2.º, n.º 2, al. f) do CPTA, pelo que, deve revogar-se a sentença recorrida e, em sua substituição ser proferida outra que, considerando pertencer ao foro comum a competência para dirimir o litígio objecto da presente acção, ordene o cumprimento da subsequente tramitação legal.
NESTES TERMOS e nos melhores de direito aplicáveis, deverá o presente recurso ser admitido e julgado procedente por provado, em consequência, deve revogar-se a douta sentença recorrida e, em sua substituição ser proferida outra que, considerando pertencer ao foro comum a competência para dirimir o litígio objecto da presente acção, ordene o cumprimento da subsequente tramitação legal, assim resultando, a nosso ver, melhor interpretada e aplicada a lei para também melhor realização da JUSTIÇA!».
6. Não foram apresentadas contra-alegações.
7. O recurso foi admitido em 1ª instância e, após, nesta Relação de Guimarães, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito devolutivo da decisão.
II. Questões a decidir:
As conclusões das alegações do recurso delimitam o seu objeto, sem prejuízo da apreciação das questões de conhecimento oficioso não decididas por decisão transitada em julgado e da livre qualificação jurídica dos factos pelo Tribunal, conforme decorre das disposições conjugadas dos artigos 608º/ 2, ex vi do art. 663º/2, 635º/4, 639º/1 e 2, 641º/2- b) e 5º/ 3 do Código de Processo Civil, doravante CPC.
Define-se como questão a decidir se é competente a jurisdição comum ou a administrativa e fiscal para a apreciação do objeto desta ação.
III. Fundamentação:
1. Matéria de facto provada:
Julgam-se provados os atos processuais relatados em I supra, por força probatória plena dos atos processuais (art.371º do C. Civil), para o que se remente e reproduz.
2. Apreciação jurídica do objeto do recurso:
2.1. Enquadramento jurídico:
2.1.1. Dos critérios de fixação da competência:
2.1.1.1. Data da fixação de competência dos Tribunais:
A competência dos tribunais para a apreciação de uma ação fixa-se no momento da propositura da ação, sendo irrelevantes as modificações de facto ou de direito que ocorram posteriormente (art.38º/1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário, doravante LOSJ, quanto aos Tribunais Judiciais; art. 5º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, doravante ETAF, quando aos Tribunais Administrativos e Fiscais).
2.1.1.2. Objeto do processo e seu efeito prático- jurídico:
A fixação desta competência faz-se em relação ao objeto concreto do processo, delimitado pelo seu pedido e pela sua causa de pedir (arts.3º e 5º, 552º/1-d) e e) do CPC; art.7º/2-f) e g) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante CPTA, aprovado pela Lei nº15/2002, de 22.02.), sendo que, em caso de cumulação de pedidos que se encontrem em relação de dependência ou subsidiariedade, a ação deve ser proposta no tribunal competente para a apreciação do pedido principal (art.82º/3 do CPC).
O referido objeto do processo deve ser interpretado e compreendido, sobretudo, de acordo com efeito prático-jurídico pretendido com a ação, lido de acordo com os factos que a fundamentam (art.581º/3 e 4 do CPC, por si e ex vi do art.1º do CPTA). Neste sentido tem-se pronunciado jurisprudência do STJ, nomeadamente: Ac. STJ de 14.12.2016, proferido no processo nº219/14.7TVPRT-C.P1.S1 (relatado por Lopes do Rego, em coletivo composto também por Távora Victor e Silva Gonçalves); Ac. STJ de 18.09.2018, proferido no processo nº 21852/15, 4T8PRT.S1 (relatado por Tomé Gomes, em coletivo também composto por Maria da Graça Trigo e Maria Rosa Tching); Ac. do TC de 31.01.2023, proferido no processo nº 03205/22.0T8MAI.P1.S1 (relatado por Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza, em coletivo integrado também por Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa e Henrique Luís de Brito Araújo).
No referido Ac. STJ de 18.09.2018, proferido no processo nº 21852/15, 4T8PRT.S1, explica-se, de forma a que se adere e para a qual se remete:
«Consistindo o pedido no efeito jurídico pretendido pelo impetrante, convém precisar que o mesmo se traduz no efeito prático-jurídico que o autor pretende obter com base no estatuído no quadro normativo aplicável ao litígio em causa.
Neste sentido, Anselmo de Castro[1] esclarece que:
«[…] basta que as partes tenham conhecimento do efeito prático que pretendam alcançar, embora careçam da representação do efeito jurídico. Por outras palavras, o que interessará não é o efeito jurídico que as partes formulem, mas sim o efeito prático que pretendem alcançar; o objeto mediato deve entender-se como o efeito prático que o autor pretende obter e não como a qualificação jurídica que dá à sua pretensão.»
Nessa linha, o pedido não deve ser interpretado na simples expressão literal em que se mostra formulado no petitório, mas com o alcance substancial resultante da sua conjugação como os fundamentos da pretensão deduzida, em ordem a surpreender o modo específico de tutela jurídica visado.
Por isso mesmo, compete ao tribunal proceder a essa interpretação semântica, na latitude cognitiva que lhe é conferida, em matéria de direito, pelo artigo 5.º, n.º 3, e nos limites estabelecidos no artigo 609.º, n.º 1, ambos do CPC, podendo assim obviar-se a erros de mera qualificação jurídica em que a parte tenha incorrido nessa sede.
Por sua vez, a causa de pedir, legalmente definida (art.º 581.º, n.º 4, do CPC) como facto jurídico de que procede a pretensão deduzida, consubstancia-se numa factualidade alegada como fundamento do efeito prático-jurídico pretendido, factualidade esta que não deve ser destituída de qualquer valoração jurídica, mas sim relevante no quadro das soluções de direito plausíveis a que o tribunal deva atender ao abrigo do art.º 5.º, n.º 3, e nos limites do art.º 609.º, n.º 1, do CPC, independentemente da coloração jurídica dada pelo autor[2]. É o que se designa por princípio da causa de pedir abertas.
Nessa conformidade, a causa de pedir pode ser, analiticamente, configurada por dois vetores complementares:
a) – o seu perfil normativo, que a doutrina designa por causa de pedir próxima[3], traçado não em função da qualificação jurídica dada pelo autor, mas à luz do quadro das soluções de direito plausíveis que ao tribunal cumpre, a final, convocar, em função do efeito prático-jurídico pretendido;
b) – o seu substrato factológico, também designado por causa de pedir remota[4], o qual é preenchido, segundo um critério empírico-normativo, em função do tipo de factualidade desenhada, em abstrato, na factis species aplicável, tendo ainda em conta os critérios de repartição do ónus da prova formulados a partir do sobredito efeito prático-jurídico.».
2.1.1.3. Regime jurídico geral aplicável:
2.1.1.3.1. Quadro constitucional e legal:
Compete aos tribunais judiciais, que correspondem a tribunais comuns em matéria cível e criminal, exercerem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais ou jurisdicionais (art.211º da Constituição da Republica Portuguesa, doravante CRP, e art.40º/1 da LOSJ, aprovada pela Lei nº63/2013, de 26.08, atualizada).
Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e dos recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os «litígios emergentes das relações jurídica administrativas e fiscais» (arts.212º/3 da CRP e 1º/1 da ETAF), «nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto» (1º/1 da ETAF). Neste referido artigo 4º do ETAF, na redação vigente em 2020, prevê-se, nomeadamente, de relevo para a apreciação deste recurso, que «1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;» (versão introduzida pelo art.2º do DL nº214-G/2015, de 02/10, em substituição da anterior versão que previa «Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;»).
«e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes ;(…)
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.» (art.4º/1-a), e) e o) da ETAF).
Estes tribunais administrativos e fiscais, como tem sublinhado a Doutrina e Jurisprudência, acabam por corresponder a tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal. Neste sentido se referem, nomeadamente: o acórdão do Tribunal de Conflitos de 17.09.2015, proferido no processo nº013/15, relatado por José Veloso («Os tribunais administrativos, por seu turno, não obstante terem a competência limitada aos litígios que emerjam de «relações jurídicas administrativas», são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC nº508/94, de 14.07.94, in Processo nº777/92, e AC TC nº347/97, de 29.04.97, in Processo nº139/95]. » (citado em III-2.1.2. infra) e Mário Aroso de Almeida («Assim como os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal (art.211º, n.º1), pode dizer-se que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal.»)[i].
Na relação entre tribunais judiciais e tribunais administrativos e fiscais, ainda que comumente se assinale a competência genérica e residual dos tribunais comuns para «todas as causas» que «não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional» (como referem os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 17.09.2015 e de 25.06.2020, proferidos nos processos nºs 013/15 e 034/19 referidos em III- 2.1.2. infra), Mário Aroso de Almeida sublinha a diferença entre as matérias que cabem à competência residual dos tribunais judiciais e a matéria cuja competência é atribuída aos tribunais administrativos e fiscais:
«Na ausência de expressa determinação legal, em sentido contrário, são, portanto, os tribunais judiciais que julgam as questões em matéria cível e criminal e os tribunais administrativos e fiscais que julgam as questões em matéria administrativa e fiscal. Por conseguinte, quando não esteja expressamente atribuída por lei a qualquer jurisdição, toda a questão cível e criminal é julgada pelos tribunais judiciais e toda a questão administrativa e fiscal é julgada pelos tribunais administrativos e fiscais.
Não vale, assim, para a matéria administrativa e fiscal a previsão do art.211.º, n.º1, da Constituição (e do art.64.º do CPC), segundo a qual os tribunais judiciais “exercem jurisdição em toda as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” A matéria administrativa e fiscal está, na verdade, desde logo atribuída, em bloco, à ordem jurisdicional administrativa e fiscal pela própria Constituição, no artigo 212.º, n.º3.»[ii].
2.1.1.3.2. Interpretação do requisito de «litígio emergente de relações jurídico- administrativas e fiscais» e controvérsia jurídica:
A existência de competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais exige que o litígio emerja de uma «relação jurídica administrativa e fiscal», como decorre do preceito constitucional do art.212º/3 da CRP e da cláusula geral do art.1º/1 do ETAF, a partir da qual se interpretam as previsões específicas do art.4º, como se referiu em III- 2.1.1.3.1. supra,
Este requisito, todavia, não está definido por lei e tem tido interpretações distintas na Doutrina e na Jurisprudência, como dão nota, nomeadamente, Vieira de Andrade[iii], Mário Aroso Almeida (citado neste ponto infra) e a jurisprudência do Tribunal de Conflitos (referida em III-2.1.2. infra).
Neste contexto, anotam-se dois tipos de entendimentos, que parecem estar na base substancial, ainda que parcial, de diferentes tipos de entendimentos do Tribunal de Conflitos na matéria concreta que se apreciará neste recurso que se enunciará em III-2.1.2. infra.
A existência de uma relação jurídico-administrativa e fiscal depende, para uns, sobretudo da aplicação de normas de direito administrativo ou fiscal. Neste sentido, entre a Doutrina, Mário Aroso de Almeida refere, em Comentário ao art.212º/3 da Constituição da República Portuguesa
«Não é isenta de controvérsia, na doutrina, a questão de saber o que se deve entender por relações jurídicas administrativas e fiscais. O melhor critério parece ser, no entanto, aquele para que aponta o sentido literal da expressão: são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo e de Direito Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal.
Este é, aliás, o critério que melhor corresponde à tradição do nosso contencioso administrativo, que, por regra, submete os litígios que envolvam entidades públicas aos tribunais judiciais, quando a resolução de tais litígios não envolva a aplicação de normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal; e, por outro lado, prevê a demanda de privados nos tribunais administrativos, sejam eles concessionários ou quaisquer outras entidades privadas que atuem ao abrigo de normas de direito administrativo, ou particulares que incorram na violação de vínculos jurídico-administrativos, isto é, de vínculos (direta ou indiretamente, mediante atos jurídicos de aplicação), decorrentes de normas de Direito Administrativo. Não se trata, pois, de instituir um foro privativo para as entidades públicas, mas, no essencial, para o Direito Administrativo e o Direito Fiscal»[iv].
A existência de uma relação jurídica administrativa e fiscal exige sobretudo, para outros, o exercício por uma das partes (ente pública ou entidade privada na prossecução de um interesse público) da função administrativa. Neste contexto, Vieira de Andrade refere
«Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador» (anotando na nota 68 nota que: «De facto, face à complexidade actual das relações entre o direito público e o direito privado no âmbito da actividade administrativa, a questão (…) transformou-se numa decisão, numa opção política entre soluções igualmente defensáveis», considerando ser matéria que deveria acautelar «a economia processual, bem como a certeza e a segurança, sobretudo para garantia dos particulares»).
«Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…).
A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica.
Não sendo este o lugar indicado para desenvolver o tema, lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.
A utilização de um critério legal de delimitação pressupõe, então, a existência de um regime de administração executiva, em que se define um domínio de actividade, a função administrativa, e, nesse contexto, um conjunto de relações onde a Administração é, tipicamente ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público- é por isso que se justifica um sistema de regras e princípios diferentes das normas de direito privado, que formam uma ordem jurídica administrativa; será aí que se justificará a existência de uma ordem judicial»[v].
2.1.2. Dos conflitos de competências em ações entre particulares sobre a titularidade de jazigos:
Neste quadro geral de direito, tem sido controversa juridicamente a fixação da competência material em litígios que ocorrem apenas entre particulares, que discutem entre si a titularidade de jazigos e sepulturas, habitualmente por transmissão do titular inicial.
2.1.2.1. Por um lado, encontra-se uma jurisprudência do Tribunal de Conflitos que entendeu que a competência material para julgar estas ações cabia aos Tribunais Administrativos e Fiscais, por considerar, no essencial, que o litígio entre os particulares assentou numa prévia relação jurídica administrativa (entre o inicial titular do jazigo e a Junta de Freguesia ou Câmara) e que a discussão da transmissão da titularidade exigia a aplicação de regras de Direito Administrativo. Enunciam-se os acórdãos relevantes encontrados para expressar esta posição:
1) O acórdão do Tribunal de Conflitos de 17.09.2015, proferido no processo nº013/15, relatado por José Veloso (em coletivo composto também por José Francisco Paz, Pires da Graça, Maria Benedita Pires Urbano, Fernando Manuel de Oliveira e Maria dos Prazeres Pizarro Beleza), disponível in dgsi.pt:
_ Pronunciou-se, após um conflito negativo de competência material, sobre a competência material para conhecer uma ação, instaurada por um particular contra outro particular, na qual: o autor pediu a condenação da ré a reconhecer que o jazigo nº... titulado por alvará era de sua titularidade, que foi a própria que lhe cedera o uso do jazigo, que a ré se abstivesse de o assear e enfeitar, invocando a titularidade do alvará da Junta de Freguesia que juntou; a ré deduziu pedido reconvencional, pedindo a condenação do autor a reconhecê-la titular do jazigo nº..., arguindo a falsidade da declaração de cedência do jazigo, com base no qual foi emitido o alvará junto pelo autor.
Decidiu, por maioria, serem competentes em razão da matéria os tribunais com jurisdição administrativa (sumariando «Os tribunais da jurisdição administrativa são os competentes para conhecer de pedido de reconhecimento de propriedade de jazigo, situado em cemitério público, titulada por alvará emitido pela entidade autárquica, mas alegadamente com base numa declaração de cedência falsa.»), mediante os seguintes essenciais fundamentos: que o direito de propriedade de particulares sobre jazigos só existe «se e na medida em que exista aquele direito de uso privativo da respectiva parcela do bem do domínio público, direito este que só se constitui através daquele título especial, a concessão, que podendo embora ser «acto», configura normalmente um «contrato administrativo».», uma vez que os cemitérios públicos são bens dominiais (possuídos e administrados pelos municípios e freguesias e afetos a um fim de utilidade pública) e a utilização de parcelas de terreno dos mesmos, pelos particulares, para sepulturas e implantação de jazigos, depende da prévia «concessão» da respetiva entidade da administração local (titulada pelo «alvará» que não só a formaliza como a publicita); que o referido direito subjetivo público é um direito de natureza administrativa, «que tem um conteúdo diferenciado dos correspondentes direitos de natureza civil, o que resulta «do seu regime próprio, onde encontramos circunstâncias ou obrigações que lhe concedem uma tipicidade inconfundível», como a de poderem ser usados «apenas em conformidade com os Regulamentos, as autorizações e as práticas adequadas à função específica […]»»; que, nesta medida, «a respectiva autarquia, enquanto administração local, tem um largo controlo sobre o uso, a fruição, e a disposição de sepulturas e jazigos, sendo certo que a sua transmissão inter vivos não poderá ser «eficaz» sem o consentimento ou autorização da mesma [AC STA de 06.03.2002, Rº046143].»»; que o objeto do processo exige a decisão, ainda que a título incidental, da validade da decisão administrativa titulada pelo alvará emitido ao autor a 01.03.2007; que, nesta medida, o conflito emerge de uma relação jurídica administrativa, o que integra com pleno cabimento a al. a) do nº1 do art.4º do ETAF, sendo que a competência dos tribunais judiciais é residual.
Esta decisão obteve voto de vencido de dois Conselheiros (Fernando Manuel de Oliveira Vasconcelos e Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza), por considerarem que a questão principal não era a da validade do alvará ou concessão do uso mas a da propriedade do jazigo.
2) O acórdão do Tribunal de Conflitos de 25.06.2020, proferido no processo 034/19, relatado por Carlos Carvalho (em coletivo integrado por Abrantes Geraldes, Maria do Céu Rosa das Neves, Maria Teresa Féria GA, Maria Teresa S. F. Sousa, Fernando Manuel Pinto de Almeida e Carlos Luís Medeiros de Carvalho), disponível in dgsi.pt:
Pronunciou-se, após um conflito negativo de competência material, sobre a competência material para conhecer uma ação de simples apreciação negativa entre particulares, na qual os autores pediram que a ré fizesse prova do direito de que se arrogava sobre o jazigo e sobre a sepultura que identificaram e que, caso não o fizesse, fosse «declarada a inexistência do mesmo direito».
Decidiu por unanimidade que a competência material cabia aos tribunais administrativos (sumariando «Incumbe aos tribunais da jurisdição administrativa a competência para conhecer de ação em que se discute a existência ou não de direito sobre jazigo e sepultura sito em cemitério público, aferindo-se da titularidade da concessão relativa ao referido direito em função do alvará de concessão e daquilo que foram ou não os atos de transmissão havidos.»), com adesão aos fundamentos do acórdão do Tribunal de Conflitos de 17.09.2015, referido em 1) supra e com aditamento de considerações, nomeadamente: do regime jurídico aplicável aos cemitérios («10. Atento o objeto de litígio importa ainda atentar que o regime disciplinador dos cemitérios públicos, em especial no que releva para os autos, dos jazigos, mausoléus e sepulturas perpétuas e respetivos títulos de concessão do direito de uso privativo do domínio público, consta da aplicação conjugada e articulada do regime inserto nos Decretos n.º 44220, de 03.03.1962, e n.º 48770, de 18.12.1968, com o DL n.º 411/98, de 30.12 e o art. 16.º, n.º 1, als. gg) e ll), da Lei n.º 75/2013, de 12.09.»), do entendimento que, apesar dos jazigos e sepulturas serem «livremente transmissíveis [por sucessão legítima e por negócio celebrado inter vivos]», conforme defendido pelo Ac. STA de 06.03.2002[vi] (também referido no acórdão de 17.09.2015), «mesmo aqui a Administração tem possibilidade de intervenção»; que, no objeto deste processo, existe uma controvérsia que versa e tem na base uma relação jurídica administrativa, «aqui esta entendida enquanto relação disciplinada/regulada por normas de direito administrativo, na qual, por razões de interesse público, se mostram impostas deveres, sujeições ou limitações especiais aos intervenientes envolvidos, e que resulta, pelo menos, enquadrada na previsão da al.a) do n.º1 do art.04.º do ETAF».
2.1.2.2. Por outro lado, uma jurisprudência recente do Tribunal de Conflitos entendeu que é da competência dos Tribunais Judiciais a resolução de litígios entre particulares, quando o efeito prático-jurídico principal é a titularidade do jazigo e o acesso ao mesmo.
1) O acórdão do Tribunal de Conflitos de 31.01.2023, proferido no processo nº3205/22.0T8MAI.PI.S1, relatado por Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (em coletivo composto também por Maria Teresa Sena Ferreira de Sousa e Henrique Luís de Brito Araújo), disponível in dgsi.pt:
Pronunciou-se sobre a competência material, em relação a conflito negativo de competência para conhecer uma ação instaurada entre particulares, na qual: a autora/herança jacente pediu que fosse «“declarada e reconhecida à Autora a titularidade da concessão perpétua do direito real administrativo de uso privativo do jazigo localizado na Secção ..., sepultura n.º ...,., ..., devidamente descrito no artigo 1.º da presente peça processual.», que a ré fosse «condenada a reconhecer o direito da Autora à concessão perpétua do direito real administrativo de uso privativo do jazigo identificado no parágrafo anterior» e que, consequentemente, fosse a mesma «condenada a abster-se da prática de qualquer acto que atente com aquele direito de concessão e a devolver à Autora quaisquer chaves que detenha que permitam o acesso às urnas.”», invocou, como causa de pedir, a aquisição por sucessão/ transmissão mortis causa do direito à concessão daquele jazigo desde a primeira concessão de 1873 até ao de cujus (com renovação em 2016) e a ocorrência de diversos atos que considerou impedirem-lhe o acesso às urnas e o exercício dos direitos de concessionária, e juntou o alvará n.º ...6, com data de 17 de Junho de 2016; a ré impugnou os factos alegados (afirmando, entre o mais, que o jazigo foi comprado pelo seu bisavô, que este foi sepultado no referido jazigo em ... tal como os seus familiares, que, juntamente com sua irmã, “são titulares legais do direito de concessão do terreno ocupado pelo jazigo”) e os documentos (considerando que o nº1 era falso e o n.º 2 não correspondia ao jazigo em causa nos autos).
Decidiu, de forma unânime, que a competência material para julgar esta ação cabia aos Tribunais comuns, com adesão ao critério de delimitação das relações jurídico administrativas defendido por Vieira de Andrade, com base nos seguintes fundamentos sumariados em sumário: «I - Os cemitérios públicos integram o domínio público das autarquias que os possuem e administram. II - A implantação de construções (sepulturas e jazigos) nesses terrenos, cujo uso privativo tenha sido concedido a particulares, mediante o correspondente alvará, cria uma sobreposição de direitos reais de diferente natureza: privada, quanto à construção, pública, quanto ao direito decorrente da concessão de uso privativo, cujos termos são definidos pelo alvará. III - Sendo controversa a titularidade do conjunto, pode naturalmente ser necessário ajuizar da validade do alvará, ou das condições e termos em que foi concedido o uso privativo da parcela de terreno que estiver em causa, uso esse que é pressuposto necessário da constituição do direito de propriedade sobre as construções nela edificadas. IV - A controvérsia pode incidir sobre a modalidade de aquisição do conjunto, que será então a questão central da acção. V - Em qualquer dos casos, a competência do tribunal a quem caiba julgar a acção pode vir a ser estendida à apreciação de questões incidentais que, isoladamente consideradas, não lhe competiria conhecer. VI - A autora desta acção pede que lhe seja reconhecida “a titularidade da concessão perpétua do direito real administrativo de uso privativo do jazigo” e que a ré seja condenada a reconhecê-lo e a abster-se de perturbar o seu exercício, bem como a devolver as chaves necessárias ao acesso às urnas; e invoca como causa de pedir, simultaneamente, o alvará de concessão e as regras da sucessão legal. VII - O principal efeito prático-jurídico pretendido pela autora desta acção – que se desenrola entre particulares – é a possibilidade de acesso ao jazigo, sem que a ré o perturbe ou impeça. VIII - Assim interpretados os termos da acção, não pode concluir-se que se possa fundar a competência dos tribunais administrativos em qualquer das alíneas do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; aliás, sempre seria condição de atribuição de competência à jurisdição administrativa que o litígio se desenrolasse no âmbito de uma relação administrativa, o que não é o caso. IX - A apreciação da presente acção cabe aos tribunais judiciais.».
2) O acórdão do Tribunal de Conflitos de 15.02.2023, proferido no processo nº020/22, relatado por Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (em coletivo também integrado por Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza), disponível in dgsi.pt:
Pronunciou-se sobre a competência material, em relação a conflito negativo de competência para conhecer uma ação entre particulares, na qual: os autores pediram que se declarasse que eram os «únicos concessionários os titulares inscritos no Alvará» de concessão do jazigo do Cemitério (…), «bem como os seus herdeiros» e que o réu se abstivesse «da ocupação e esbulho a que procedeu», bem como se condenasse «o mesmo a uma indemnização de €3.000,00».
Decidiu, por unanimidade, que competia aos tribunais comuns a decisão deste litígio, com adesão ao defendido no acórdão do Tribunal de Conflitos de 31.01.2023, e sumariando: «I – Pedindo os autores da presente acção que lhes seja reconhecida a titularidade da concessão do jazigo e que o réu seja condenado a reconhecê-lo e a abster-se de perturbar o seu exercício, bem como a devolver as chaves necessária ao acesso às urnas; invocam o alvará de concessão e as regras de sucessão. II – O principal efeito prático-jurídico pretendido pelos autores desta acção – que se desenrola entre particulares – é a possibilidade de acesso ao jazigo, sem que o réu a perturbe ou impeça. III – Interpretando os termos da acção, não pode concluir-se que se possa fundar a competência dos tribunais administrativos em qualquer das alíneas do nº 1 do artigo 4º do ETAF, sendo certo que seria condição de atribuição da competência à jurisdição administrativa que o litígio se desenrolasse no âmbito de uma relação administrativa, o que não é o caso. IV – Assim, a apreciação da acção cabe aos tribunais judiciais.».
2.2. Apreciação da situação em análise:
Importa apreciar o presente recurso, face ao objeto do processo e o regime jurídico aplicável e exposto.
Por um lado, examinando os pedidos principais, interpretados pela causa de pedir, verifica-se que os autores, ainda que peçam o reconhecimento de direitos como pressuposto do pedido útil, pretendem, de forma principal e prática, que os réus não perturbem a sua fruição e o seu gozo do jazigo com as sepulturas nºs 34 e 35, por considerarem: que todas as partes (autores e réus) são co- titulares de direitos reais administrativos de concessão sobre a ocupação das parcelas e co- proprietários do direito sobre o jazigo incorporado nas referidas sepulturas, por serem herdeiros dos iniciais titulares, que compraram o jazigo em 1911, desde quando todos os herdeiros foram exercendo sucessivamente poderes possessórios sobre o mesmo (fundamento essencial, uma vez que, apesar de os autores terem invocado ainda na petição inicial, de forma não totalmente coerente, o exercício exclusivo de atos de posse desde 1993, com características de aquisição originária por usucapião, não pediram o reconhecimento exclusivo da titularidade dos direitos sobre o jazigo); que a invocação pelo 1º réu de direitos exclusivos sobre o jazigo, na sequência do relacionamento do mesmo como bem a partilhar num inventário por morte em que os réus intervieram como interessados herdeiros e da adjudicação do mesmo ao 1ª réu, perturba os direitos e a posse de todos os co- titulares.
Por outro lado, nesta ação, com a referida configuração de partes e de objeto processual: não foram formulados pedidos principais contra a administração/Câmara Municipal ..., não demandada nesta ação como ré; foi invocado um conflito entre particulares sobre a titularidade atual do jazigo, na sequência da discussão entre estes da identidade concreta dos compradores das sepulturas nºs 34 e 35 em 1911/1912 (que os autores alegaram que foi feito por dois casais, sendo os autores herdeiros dos primeiros/seus bisavós e os réus herdeiros dos segundos/seus bisavós; e que os réus impugnam que tenha sido feito também pelos bisavós dos autores por considerarem que foi feito apenas pelo seu bisavó por RR), desde a qual foi invocada a sucessão civil e a utilização dos jazigos (que faz pressupor relações entre a Câmara e os referidos particulares), e não foi invocado um conflito atual com a Câmara Municipal ...; a decisão que possa ser proferida nesta ação não poderá vincular a Câmara Municipal ..., nos termos dos arts.619º ss do CPC (mesmo no caso dos arts.91º e 92º do CPC).
Assim, o efeito prático- jurídico pretendido pelos autores situa-se no âmbito de uma tutela eminentemente civilística e apenas pode ter efeitos civis.
Por sua vez, o invocado conflito entre as partes particulares: não emerge de uma relação jurídica e administrativa entre si, nos termos e para os efeitos do art.1º/1 do ETAF, em relação ao qual se situam as previsões de atribuição de competência do art.4º do ETAF; ainda que se refira, como pressuposto, a uma relação presumida e mediata de antepassados das partes com a Câmara Municipal ..., face à alegação da compra do jazigo em 1911, a partir da qual foi invocada a sua utilização e sucessão civil (que poderá fazer pressupor a existência de relações pretéritas entre a Câmara Municipal e esses antepassados, apesar dos autores referirem não encontrarem o alvará), e ainda que a referida alegação exija a respetiva prova e possa haver limites jurídico-administrativos à aquisição por usucapião, a enunciada relação mediata não parece ser suficiente para considerar que preenche a cláusula do art.1º/1 do ETAF, em relação à qual se referem as referidas previsões do art.4º do ETAF (em particular, do art.4º/1-a), e) e o) do diploma), para a atribuição de competência aos tribunais administrativos e fiscais, num ordenamento jurídico em que os tribunais judiciais não estão impedidos, quando se suscitem questões que ultrapassem a prova e as mesmas sejam essenciais para conhecer a questão principal e o efeito prático-jurídico pretendido, conhecer incidentalmente das mesmas ou sobrestar a decisão até que o tribunal competente para a mesma a decida (arts.91º e 92º do CPC, art.92º do CPC que também tem paralelo no art.15º do CPTA).
Desta forma, e em adesão às posições assumidas pela recente jurisprudência do Tribunal de Conflitos de 2023, julga-se procedente o recurso de apelação, considerando-se os tribunais comuns competentes para conhecer a presente ação.
IV. Decisão:
Pelo exposto, os Juízes da 1ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Guimarães acordam em julgar procedente o recurso e revogar a decisão recorrida e julgar os tribunais judiciais, neste caso o Juízo de Competência Genérica ... do Tribunal Judicial ..., competente em razão da matéria para julgar esta ação.
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Custas do recurso pelos recorrentes, porque o recurso não foi contestado e os recorrentes obtiveram proveito do recurso (art.527º do CPC).*
Guimarães, 28 de setembro de 2023
Assinado eletronicamente pelos Juízes Desembargadores Relator, 1º Adjunto e 2º Adjunto
Guimarães, 28 de setembro de 2023
Assinado eletronicamente pelos Juízes Desembargadores Relator, 1º Adjunto e 2º Adjunto
Alexandra M. Viana P. Lopes
Maria João Marques Pinto de Matos
Pedro Maurício
[i] Mário Aroso de Almeida, in Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Vol. III, 2ª edição, 2000, Universidade Católica Portuguesa, anotação VII ao art.212º da CRP, págs.125.
[ii] Mário Aroso de Almeida, in obra citada, anotação VII ao art.212º da CRP, págs.125 e 126.
[iii] José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, Almedina, 19ª edição, Setembro de 2022, pág. 52, refere-se a entendimentos da relação jurídico-administrativa: num sentido subjetivo ou orgânico, em que fosse sujeito interveniente a Administração Pública, designadamente uma pessoa coletiva pública, «independentemente da veste em que actuasse», caso em que a jurisdição administrativa tenderia «a ser uma jurisdição privativa da Administração Pública»; num sentido predominantemente objetivo, no qual a relação em que interviesse um ente público mas desde que fosse regulada pelo Direito Administrativo, assentando a razão de ser da jurisdição na «existência de um estatuto especial de sujeito público, designadamente, a presença de elementos de autoridade administrativa.»; num sentido funcional e de caráter, no qual seria exercida uma função administrativa em sentido material («Ora, tal como se excluem da justiça administrativa os litígios relativos às actividades materialmente políticas, jurisdicionais e legislativas, remetendo para uma distinção substancial entre as funções do Estado, também se identificaria, para esse efeito, uma função que pode ser desenvolvida por particulares e não tem de estar estatutariamente sujeita ao direito administrativo.»).
[iv] Mário Aroso de Almeida, in obra citada, anotação V ao art.212º CRP, págs.123 e 124.
[v] José Carlos Vieira de Andrade, in obra citada, págs.52 a 54.
[vi] Ac. STA de 06.03.2002, proferido no processo nº046143, relatado por Costa Reis, considerou que há livre sucessão das concessões no âmbito da sucessão legítima: «I - Os cemitérios públicos são bens integrados no domínio público possuídos e administrados pelos municípios e freguesias encontrando-se afectos ao uso directo, imediato e privativo das pessoas. II - A afectação desse uso faz-se através de actos ou contratos de concessão daí resultando direitos reais administrativos os quais, porque se encontram subordinados ao direito administrativo, não são susceptíveis do uso, fruição e disposição próprias dos direitos reais privados. III - Todavia tais concessões são susceptíveis de transmissão quer mortis causa quer por acto entre vivos. IV - A transmissão "natural" das concessões é por via da sucessão legítima, a qual não necessita de consentimento ou autorização da autarquia a quem pertence o cemitério, o que não acontece quando a mesma se faz o titular da concessão e um terceiro em que essa autorização é condição da eficácia do negócio.» (bold aposto nesta Relação).