Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	80821/25.8BELSB

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/10/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	CELESTINA CAEIRO CASTANHEIRA

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; PERICULUM IN MORA; ÓNUS; SUBSÍDIO;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, a Subsecção Administrativa Comum do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório:
[SCom01...], LDA., pessoa coletiva nº ...20, com sede na Zona Industrial ..., Pavilhão, nº 21, ..., intentou a presente Providência Cautelar contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., pessoa coletiva de direito público, com sede na Rua ..., ..., pedindo a suspensão de eficácia da Decisão de revogação e de restituição total, dos valores atribuídos ao abrigo da Medida Estágios ATIVAR.PT (“ATIVAR”), regulado pela Portaria n.º 206/2020, no que se refere ao processo n.º 0289/..., cujo valor a restituir ascende a €18.392,29.

Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel foi decidido julgar improcedente, por não provada, a presente providência cautelar, absolvendo a Entidade Requerida dos pedidos.

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Não se conformando com tal decisão veio a Requerente/Recorrente interpor recurso para
este TCAN, deduzindo as suas alegações, com as seguintes conclusões:
«A) Por decisão de 22.12.2025, o Tribunal a quo decidiu o indeferimento da providência cautelar de suspensão da eficácia do ato administrativo de revogação e restituição total dos valores atribuídos ao abrigo do programa ATIVAR.PT.

B) O Tribunal a quo ignorou factos essenciais do presente pleito, que, no mínimo, deveriam ter sido objeto de uma apreciação detalhada, com auxílio dos demais meios de prova indicados pela Recorrente, designadamente, a prova testemunhal.
C) A Recorrente não pode admitir os argumentos propugnados pelo Tribunal a quo, que levaram a esta decisão simplista e, por isso mesmo, injusta, pugnando pelo reconhecimento da necessidade de revogação da decisão liminarmente proferida.
D) Ao contrário do proferido pelo Tribunal a quo, a Recorrente demonstrou a existência de fundado receio na constituição da situação em apreço e na produção de prejuízos de difícil reparação.
E) O Tribunal a quo entendeu que era necessário terem sido alegados factos concretos e especificados para, posteriormente, alcançar a dimensão do prejuízo que estas medidas possam vir a representar.
F) A Recorrente explicitou tratar-se de uma empresa constituída há 6 anos, que tem como “core business” a prestação de serviços de aluguer de caravanas para as chamadas “road trips”.
G) A Recorrente explicou estar, ainda, a “ganhar o seu espaço” no mercado, e por essa razão, os benefícios que tem vindo a receber por parte do Estado, têm-se mostrado essenciais a este crescimento.
H) A Recorrente referiu, ainda, o número de trabalhadores que emprega, sendo estes cerca de 215 - o que faz desta uma pequena e média empresa.
I) A Recorrente tem vindo a apostar na formação de jovens estagiários e esta aposta é de um compromisso contínuo com a qualificação profissional de jovens que estão a iniciar a sua atividade profissional.
J) Mais: naturalmente que a “utilização” de capital humano ao abrigo dos programas de estágio do IEFP são uma ajuda importante para o crescimento da Recorrente.
K) Parece-nos, portanto, de mediana facilidade correlacionar o facto de a não suspensão deste ato administrativo, vir a ter, inevitavelmente, um impacto desproporcional, comprometendo a estabilidade financeira de uma empresa ainda em crescimento, o que se refletirá na difícil manutenção de postos de trabalho e a própria continuidade da sua atividade.
L) A necessidade constante de reinvestir resultados para assegurar crescimento, inovação e competitividade faz com que a liquidez disponível seja, muitas das vezes, mais reduzida.
M) A Recorrente enumerou todos os pontos que, a seu ver, espelham a realidade financeira e patrimonial em que se encontra.
N) Não tendo sido realizada pelo Tribunal a quo qualquer diligência de prova, torna-se ainda mais evidente que estamos perante um erro do mesmo na decisão tomada.
O) O Tribunal a quo não produziu qualquer prova, não solicitou qualquer elemento adicional, tendo entendido que não seria necessária qualquer instrução nesse sentido, incumbência que cabia ao decisor, nos termos do artigo 411.º do CPC.
P) O Tribunal a quo entendeu não estar preenchido um requisito para o decretamento da providência cautelar sem que tivesse permitido a produção de prova para efeito de demonstração da existência desse mesmo pressuposto (!), o que não pode colher.
Q) Em face do exposto, resulta evidente a necessidade de revogar a decisão proferida,
substituindo-a por outra que julgue procedente a providência cautelar em apreço.
Nestes termos e nos mais de Direito que V.Exas. suprirão, deverá o presente recurso ser julgado procedente, revogando a Decisão e substituindo-a por outra que decrete a providência cautelar de suspensão do ato administrativo de “Decisão de revogação e de restituição total, ao IEFP, dos valores atribuídos ao abrigo da Medida Estágios ATIVAR.PT (“ATIVAR”), regulado pela Portaria n.º 206/2020, no que se refere ao processo n.º 0289/..., cujo valor a restituir ascende aos €18.392,29 Euros, notificada através de correio eletrónico, datado de 30 de junho de 2025”, prosseguindo os autos os ulteriores termos do processo.
Só assim, corrigindo os erros de julgamento da Decisão a quo, lograrão V.Exas,
Exmos. Juízes Desembargadores, repor a legalidade, fazendo a acostumada Justiça!»
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Notificado, o Requerido/Recorrido, apresentou as suas Contra-alegações, com as seguintes conclusões:
«1. A douta sentença recorrida revela-se justa e correta, atento o esclarecido conteúdo e argumentação, não merecendo, por conseguinte, qualquer censura;
2. Os factos são claros e a aplicação da lei efetuada é clara e rigorosa, o que conduziu à improcedência da ação cautelar;
3. Para a providência requerida ser decretada todos os critérios para a sua concessão previstos nos n.ºs 1 e 2 do Art.º 120º do CPTA, tinham de se encontrar verificados.
4. Ora, é manifesto, conforme resulta amplamente provado na douta sentença do Tribunal a quo, que o requisito do periculum in mora não se encontra preenchido.
5. Como não se verifica o requisito periculum in mora, para a concessão da providência cautelar, decai a necessidade de verificar a existência dos restantes pressupostos para o efeito, atendendo à natureza cumulativa dos mesmos.
6. Por conseguinte, bem andou a decisão proferida em primeira instância ao indeferir o requerimento cautelar, nos exatos termos em que foi prolatada;
7. Destarte, improcedem, in totum, as alegações e conclusões formuladas pela Recorrente no presente recurso;
8. Em suma, deve a presente pretensão recursória ser julgada totalmente improcedente. Porém, V. Exas., Venerandos Juízes Desembargadores doutamente melhor decidirão.
Nestes termos, e pelo muito que Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, mui doutamente suprirão, deverá a douta decisão recorrida ser mantida na íntegra, fazendo-se, assim, a costumada JUSTIÇA!»

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Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido de que o recurso interposto deverá ser julgado improcedente.

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Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem presente o processo submetido
à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

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Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Importa aferir se a sentença padece dos invocados erros de julgamento.

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Fundamentação

Os Factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na decisão recorrida:
«1. Em 09.02.2024, a ora Requerente apresentou uma candidatura no âmbito da medida Estágios ATIVAR.PT para a promoção de 8 estágios com o nível de qualificação 7 (Mestrado), e 1 estágio com o nível de qualificação 6 (Licenciatura), financiados pelo IEFP, I.P. - cf. fls. 1 a 24 do processo administrativo junto aos autos.
2. Em 16.02.2024, foi emitido em nome da Requerente o ofício com a Ref.ª ...15, com o assunto: “Notificação de Intenção de deferimento parcial referente ao processo n.º 0289/..., no âmbito da candidatura n.º ...19, apresentada ao abrigo da Medida Estágios ATIVAR.PT, Portaria n.º 206/2020, de 22 de agosto, na sua redação atual, e Despacho do Secretário de Estado Adjunto, do Trabalho e da Formação Profissional, aplicável”, com o seguinte teor: “Concluída a instrução e análise do processo identificado em assunto, notificam-se V. Exas. da intenção de deferimento parcial do mesmo, pelos motivos a seguir enunciados:
A área de formação Engenharias e Técnicas Afins, dos estágios 6/8 e 9 não é adequada
para a atividade de Analista em Gestão e Organização.
Os objetivos atingir, dos estágios 6,7,8 e 9, não estão corretamente preenchidos, estando iguais aos perfis de competências. A candidatura não evidência cumprir o previsto na alínea 4 (coerência do estágio] do ponto 9.1 do Regulamento da Medida, elaborado nos termos do disposto no artigo 23.º da Portaria n.º 206/2020, de 22 de agosto, alterada e republicada pelas Portarias n.º 122-A/2021, de 14 de junho, n.º 331-A/2021, de 31 de dezembro e n.º 293/2022, de 12 de dezembro, nos estágios 6,7,8 e 9, conducente ao indeferimento destas vagas, conforme disposto da alínea b) no ponto 10.6 do Regulamento da Medida Estágios Ativar.
Assim, para efeitos de realização da audiência dos interessados, prevista no Código do Procedimento Administrativo, notifica(m)-se V. Exa(s). para, querendo, no prazo de 10 dias úteis, dizerem por escrito o que se lhes oferecer, identificando o ID da candidatura e ID do processo, para a seguinte morada:
Instituto do Emprego e Formação Profissional Rua ..., ... ... ...
O processo poderá ser consultado, com agendamento prévio, nas nossas instalações, sitas na Av. ..., ... em ..., no respetivo horário de funcionamento. Para agendamento de consulta ao processo, deverá utilizar os contactos de telefone e e-mail que se encontram no rodapé desta notificação.
(…).” - cf. fls. 39 do processo administrativo junto aos autos.
3. Em 22.02.2024, na sequência da proposta indicada em 2, a ora Requerente apresentou pedido de desistência dos estágios nºs 6, 7, 8 e 9 - cf. fls. 40 do processo administrativo junto aos autos.
4. Em 08.08.2024, por despacho da Delegada Regional da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, foi aprovada a candidatura da Requerente - cf. fls. 42 a 58 do processo administrativo junto aos autos.
5. Através do ofício datado de 08.03.2024 a Requerente foi notificada da aprovação da candidatura, tendo para o efeito assinado Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação - cf. fls. 62 a 71 do processo administrativo junto aos autos.
6. Em 28.06.2024, com base na autorização de pagamento n.º 2854/552/2024, foi efetuado o pagamento do adiantamento do apoio financeiro à ora Requerente, no valor de €18.392,29, o que corresponde a 30% do valor aprovado - cf. fls. 115 a 117 do processo administrativo junto aos autos.
7. Em 19.05.2025 pela Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, do Centro de Emprego e Formação Profissional de Lisboa, do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, foi elaborada a informação n.º ...35, com o seguinte teor: “(…)
Enquadramento
1. No âmbito da Medida Estágios ATIVAR.PT, foi aprovada a candidatura com o ...19,
à entidade [SCom01...]
UNIPESSOAL LDA (NIPC: ...20), ao abrigo da Portaria n.º 206/2020, de 27 de agosto.
Análise
2. Verifica-se o incumprimento do disposto na portaria e/ou no regulamento, nomeadamente o determinado no Regulamento da medida Estágios ATIVAR.PT, ponto 12.4 alínea f) “Os estagiários não têm direito a férias nem à atribuição dos subsídios de férias e de Natal”. Verificou-se pagamentos de “subsídio de natal”, “subsidio de férias”, pagamento de “remote allowance” e “outras despesas”, estando definido em regulamento ponto 2.5 que “Não podem ser atribuídos quaisquer acréscimos aos montantes definidos na portaria, nomeadamente pela realização de trabalho por turnos ou trabalho suplementar”.

Conclusão
3. Propõe-se a revogação total da candidatura e a restituição total do apoio concedido, no valor de 18392,29 Euros, conforme ofício em anexo, que faz parte integrante desta informação.
4. Não havendo resposta no prazo de 10 dias, propõe-se que a deliberação se converta em decisão final pelo IEFP, IP, no primeiro dia útil a seguir ao termo do prazo acima referido, nesta data considerando-se a entidade notificada para todos os efeitos legais, da situação de incumprimento com restituição total do apoio concedido, no valor indicado no ponto anterior e começando a correr novo prazo de 60 dias consecutivos para pagamento voluntário, bem como os prazos previstos para reclamação e/ou impugnação.
(…).” - cf. fls. 118 do processo administrativo junto aos autos.
8. Em 22.05.2025 pelo Diretor do Centro de Emprego e Formação Profissional de Lisboa, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, foi proferido o seguinte despacho: “Na qualidade de Diretor do Centro de Emprego e Formação Profissional de Lisboa, ao abrigo da Deliberação n.º 600/2024, publicada em Diário da República, 2.ª série, n.º 84, em 30 de abril de 2024, face ao que se informa, concordo com a revogação total da candidatura, tendo por base o disposto na portaria e/ou no regulamento, da medida Estágios ATIVAR.PT. Verifica-se o incumprimento do disposto na portaria e/ou no regulamento, nomeadamente o determinado no Regulamento da medida Estágios ATIVAR.PT, ponto 12.4 alínea f) “Os estagiários não têm direito a férias nem à atribuição dos subsídios de férias e de Natal”. Verificou-se pagamentos de “subsídio de natal” “subsidio de férias” e pagamento “remote allowance”, estando definido em regulamento ponto 2.5 que “Não podem ser atribuídos quaisquer acréscimos aos montantes definidos na portaria, nomeadamente pela realização de trabalho por turnos ou trabalho suplementar”.., com restituição total do apoio concedido, no valor de 18392,29 Euros, referente à candidatura ...19.
Notifique-se a entidade. Na ausência de resposta no prazo dos 10 dias úteis, a proposta converter-se-á em decisão final.
(…).” - cf. fls. 118 do processo administrativo junto aos autos.
9. Em 30.06.2025 a Requerente foi notificada da decisão indicada em 8 - cf. fls. 119 e 120 do processo administrativo junto aos autos.
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Não se apuraram quaisquer outros factos com relevância para a decisão a proferir.
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A matéria de facto indiciariamente provada resulta da posição assumida por cada uma das partes nos seus articulados, bem como do processo administrativo e dos documentos juntos aos autos pelas partes e referidos supra em cada uma das alíneas da matéria de facto indiciariamente provada.»

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O Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional. A presente providência cautelar foi julgada improcedente e, em consequência, não foi suspensa a eficácia da Decisão de revogação e de restituição total, dos valores atribuídos ao abrigo da Medida Estágios ATIVAR.PT (“ATIVAR”), regulado pela Portaria n.º 206/2020, no que se refere ao processo n.º 0289/..., cujo valor a restituir ascende aos €18.392,29., porquanto, atendendo a toda a análise efetuada, não se encontra preenchido o requisito do periculum in mora.
Não se conformando com tal decisão veio a Requerente/Recorrente interpor recurso para este TCAN.
Ora, o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria que é assegurar a utilidade da lide, de um processo, principal, que normalmente é mais longo porque implica uma cognição plena. São características das providências cautelares: a instrumentalidade, que é a dependência, na função e não apenas na estrutura de uma ação principal; a provisoriedade, pois que não está em causa a resolução definitiva de um litígio e a sumariedade, que se manifesta numa cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente.
Os critérios de que depende a concessão de todas as providências cautelares encontram-se plasmados no art. 120.º do CPTA, com exceção das situações previstas nos arts. 132.º n.º 4 e 133.º, n.º 2) do mesmo diploma.
Dispõe o artigo 120.º do CPTA, que tem por epígrafe “Critérios de decisão”, o seguinte:
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da
sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
O artigo 120.º do CPTA estabelece o requisito do periculum in mora ao exigir, para a adoção da providência cautelar que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal”.
O Tribunal deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “ compreensível ou justificado ” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 5.ª Edição, Almedina, pág. 308.
O critério do periculum in mora manteve-se com o mesmo sentido, na revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, devendo dar-se por verificado nos casos em que a não concessão da providência cautelar possa conduzir a impossível ou difícil restabelecimento da situação, no plano dos factos, que deveria existir antes da atuação ilegal (ou seja, respetivamente, a uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação).
Por outro lado, a providência só será concedida quando seja de admitir “que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” pela qual se atribui relevo ao critério do fumus boni iuris que, neste domínio, intervém na sua formulação positiva, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova perfunctória do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicáveis os critérios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência de bom direito a que o juiz deve proceder no âmbito dos processos cautelares.
O requisito da probabilidade de êxito da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal - antes exigidos, apenas para as designadas providências antecipatórias - constitui uma novidade, introduzida no nosso ordenamento jurídico, pela revisão de 2015 - enquanto critério comum a todas as providências.
Como refere Mário Aroso de Almeida, o legislador da revisão de 2015 “…veio introduzir uma novidade sem precedentes no nosso ordenamento jurídico (…): a de submeter ao critério do fumus boni iuris, com a configuração que, em processo civil, lhe atribui o nº 1 do artigo 368º do CPC, a adoção das providências cautelares conservatórias e, em particular, da providência da suspensão da eficácia de atos administrativos - providência cuja atribuição, importa recordá-lo, nunca, até à entrada em vigor do CPTA, tinha estado dependente da formulação de qualquer juízo sobre o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente.” - in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 452.
O que significa que, em todas as providências, mesmo nas designadas de conservatórias, o fumus boni iuris releva-se como critério essencial ou decisivo, cabendo ao julgador, ainda que em termos instrumentais, sumários e provisórios “avaliar a probabilidade da procedência da ação principal, isto é, em regra, (…) a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir (…).”. - cfr. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2014, 13.ª ed., p. 314.
Passando a impender sobre o requerente da tutela cautelar, em qualquer situação, o ónus de fazer prova sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal.
Neste contexto, o Tribunal deve, nos limites próprios da tutela cautelar e suas características intrínsecas, formular um juízo positivo de probabilidade de êxito da ação principal, maior ou menor, quanto à procedência dos argumentos aduzidos, ou seja, quanto à existência do direito.
Para o que, sempre numa análise perfunctória, relevará, desde logo, os argumentos aduzidos pelo requerente cautelar, bem como os da contraparte e a maior ou menor complexidade da questão decidenda.
Resulta ainda do n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Assim, a concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação dos interesses em jogo na situação concreta, de forma que a providência deve ser recusada se os danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência.

Vejamos então:

A propósito do requisito do periculum in mora decidiu a sentença recorrida, o seguinte:
” O periculum in mora consiste no fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja porque essa evolução conduziu à produção de danos de difícil reparação.
O fundado receio reporta-se à ocorrência de dois tipos de situações enunciadas no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA:
1) Quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se constituirá uma situação de facto consumado, o que significa que se tornará impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à restauração natural, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade (cf. acórdãos do TCA Sul de 14.05.2009, proferido no processo n.º 04834/09 e de 09.07.2009, proferido no processo 05189/09, disponíveis in www.dgsi.pt).
2) Fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação, que são os resultantes de decisões ou atuações administrativas que tornam extremamente difícil a reposição da situação anterior à lesão, causando danos que, ainda que suscetíveis de quantificação pecuniária, a sua compensação se mostre sempre insuficiente para devolver ao lesado a situação em que ele se encontraria sem eles.
Assim, este requisito (do periculum in mora) encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis (cf. Acórdão do TCA Norte de 14.01.2022, proferido no processo n.º 01322/21.2BEBRG, disponível em www.dgsi.pt).
Verificar-se-á, assim, fundado receio da constituição de uma situação de facto consumada quando os factos concretos alegados pelo Requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.
Porém, tal requisito apela à alegação pelo Requerente de factos concretos “que inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, essa reintegração no plano dos factos será difícil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente” - cf. Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, págs. 291 e 292. Devendo considerar-se que tal requisito se encontra preenchido “sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.” (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, pág. 972).
Com efeito, “o juízo sobre o risco dessa ocorrência deve ser sustentado numa apreciação das circunstâncias específicas de cada caso, baseada na análise de factos concretos, que permitam a um terceiro imparcial concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura, de verificação apenas eventual” (cf. AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, ob. cit, 2017, pp. 970), pois que o fundado receio a que a lei se refere trata-se de um receio “apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo”, ou seja, “Não bastam, pois, simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efectivas lesões” (cf. ABRANTES GERALDES in Temas da Reforma do Processo Civil, vol. III, 3.ª ed., pág. 103).
Daí que também a legislação processual administrativa haja vincado que é sobre o Requerente que recai o ónus de alegação de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência cautelar requerida, até porque, da conjugação dos artigos 112.º, n.º 2, al. a), 114.º, n.º 3, alíneas f) e g), 118.º e 120.º todos do CPTA, não se mostra consagrada uma qualquer presunção iuris tantum da existência dos aludidos requisitos como simples consequência da existência em termos de execução do ato (cf. Acórdão do TCA Norte de 28.01.2022, proferido no processo n.º . 01571/21.3BEPRT, disponível em www.dgsi.pt).
Assim sendo, como refere o citado Acórdão do TCA Norte, de 28.01.2022, “o Requerente da providência cautelar não só não está desobrigado ou desonerado de fazer a prova e demonstração dos factos integradores dos pressupostos ou requisitos de que depende a sua concessão, como deverá efectivamente alegar e provar esses mesmos factos integrados, de modo especificado e concreto, encontrando-se, pois, afastada de qualquer virtualidade a alegação meramente conclusiva ou de direito [cf. entre outros, os Acórdãos do TCA-Norte, de 28 de Outubro de 2010, proferido no processo n.º 01441/10.0BEPRT e de 14 de Março de 2014, proferido no processo n.º 01334/12.7BEPRT-A, ambos acessíveis em www.dgsi.pt].
É que se, por um lado, quanto ao juízo de probabilidade da existência do direito invocado, se admite que o mesmo possa ser de mera verosimilhança, já quanto aos critérios a atender na apreciação do periculum in mora os mesmos devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito, visto que a qualificação legal do receio como “fundado” visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de protecção meramente cautelar com o risco de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas acções principais.”
Assim, uma alegação insuficiente e meramente “conclusiva”, desprovida, portanto, dos factos essenciais, não se revela adequada à averiguação do preenchimento desse requisito, pois não permite o juízo de prognose de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar justificada a cautela que é solicitada (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 17.04.2015, proc. n.º 01028/14.9BEAVR, disponível em www.dgsi.pt).
Revertendo ao caso dos autos, a Requerente alega que há o “perigo eminente de impossibilidade de a Requerente concorrer a apoios nos próximos 2 anos, bem como da necessidade de restituir os valores supra identificados à Requerida quando a Requerente se trata de uma empresa em crescimento e de pequena dimensão, vocacionada para o setor do turismo e com recursos limitados”
Mais acrescentando que a execução do ato suspendendo “colocaria em risco postos de trabalho e afetaria de forma irreparável a viabilidade económica da empresa”.
Ora, tal alegação da Requerente não permite sustentar o periculum in mora, porquanto não foram alegados elementos fácticos suficientes que permitam concluir que haja receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
À Requerente cabia o ónus de alegar factos concretos que permitissem apurar, mesmo que sumariamente, em que medida haveria a diminuição da atividade da Requerente, qual o concreto e provável impacto no volume de negócios e receitas, pois só assim era possível inferir se era significativo e decisivo ao ponto de vir a tornar a sentença do processo principal inútil. Só conhecendo a realidade concreta, que tinha de ser oferecida pela Requerente, é que se poderia concluir por uma situação de facto consumado ou prejuízos qualificados e irreparáveis.
O ónus da prova de existência do periculum in mora cabe a quem requer a providência cautelar, através da alegação de factos concretos e plausíveis que permitam a um destinatário normal concluir que a situação de risco é efetiva, e não conjetural ou eventual, contudo, a Requerente não alegou factos suficientes para sustentar um prejuízo efetivo que possa ser qualificado como de difícil reparação e, assim sendo, falta o primeiro dos requisitos da adoção de providências cautelares.

Assim, não resultando do processo quaisquer elementos que permitam concluir que o ato suspendendo provocará prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado, irreversível, de impossível reconstituição, ter-se-á de concluir que não ocorre uma situação de periculum in mora.”

Alega a recorrente que enumerou todos os pontos que, a seu ver, espelham a realidade financeira e patrimonial em que se encontra e não tendo sido realizada pelo Tribunal a quo qualquer diligência de prova, torna-se ainda mais evidente que estamos perante um erro do mesmo na decisão tomada. O Tribunal a quo não produziu qualquer prova, não solicitou qualquer elemento adicional, tendo entendido que não seria necessária qualquer instrução nesse sentido, incumbência que cabia ao decisor, nos termos do artigo 411.º do CPC. O Tribunal a quo entendeu não estar preenchido um requisito para o decretamento da providência cautelar sem que tivesse permitido a produção de prova para efeito de demonstração da existência desse mesmo pressuposto o que, no entendimento da recorrente, não pode colher.

Desde já se dirá, que nada do que alega a recorrente impõe decisão diversa.

Devemos, pois atender ao alegado no requerimento inicial a propósito do preenchimento do requisito do periculum in mora, a saber:
“44.º - A Requerente não pode aguardar a normal tramitação do processo principal, pela decisão a proferir, sob pena de, quando a mesma vier a ser proferida, se verificar uma situação de muito difícil (ou mesmo impossível) reparação. Senão vejamos:
45. º- Esta situação é originada por um perigo eminentes de impossibilidade de a Requerente concorrer a apoios nos próximos 2 anos, bem como da necessidade de restituir os valores supra identificados à Requerida quando a Requerente se trata de uma empresa em crescimento e de pequena dimensão, vocacionada para o setor do turismo e com recursos limitados.
46. º - A restituição integral do montante exigido bem como a inibição de receber apoios durante 2 anos implicaria uma pressão financeira significativa, colocaria em risco postos de trabalho e afetaria de forma irreparável a viabilidade económica da empresa.
47. º - A Requerente, pese embora apresente resultados operacionais positivos nos últimos 2 anos, teme que a restituição de valores tão significativos como aqueles que aqui se apresentam bem como a impossibilidade de concorrer a apoios nos próximos 2 anos possam colocar a sua sustentabilidade económica em causa,
48. º - Para além de pôr em causa a formação de estagiários, que em muito contribuiriam para o desenvolvimento do
tecido empresarial português.
49. º - Nesse sentido, a consequência da decisão do IEFP irá causar graves entraves ao desenvolvimento e crescimento
da Requerente, que se traduzirão em grandes perdas de rendimento e ausência de criação de postos de trabalho.
50. º- Tudo o que antecede permite afirmar, com segurança, que os prejuízos resultantes para a Requerente serão altamente lesivos e irreparáveis.
51. º - Estes prejuízos verificar-se-ão de imediato - a restituição deverá ser realizada em 60 dias e a inibição de se candidatar a receber apoios que decorre desde logo - e não se compadecem com a espera pelo normal desenvolvimento do processo principal.
52. º - É um facto público e notório que o número de pendências nos Tribunais Administrativos é muito elevado, não sendo
os tribunais dotados dos meios necessários para fazer face a estas pendências.
53. º - É igualmente um facto público e notório que, em processos sem carácter urgente, como o processo principal de que depende o presente processo cautelar, serão necessários mais de 2 (dois) anos para que haja uma sentença, em primeira instância.
54. º - Quando for proferida a decisão final, transitada em julgado, que declare a ilicitude da resolução operada pela Requerida, verificar-se-á uma situação de facto consumado.
55. º - A Requerente, enquanto estiver a aguardar pela prolação da decisão final, estará ilicitamente impedida de se candidatar e receber qualquer apoio do Estado com a mesma natureza e finalidade.
56. º - E, nesse momento, já não poderá ser ressarcida dos prejuízos que daí advenham.
57. º - Nessa altura, a Requerente terá sofrido gravíssimas quebras de rendimentos, e terá a sua situação económica que, na presente data é positiva, totalmente invertida.
58. º - Em face de tudo o exposto, apenas se pode concluir que estes dois perigos eminentes se traduzirão numa situação de facto consumado ou em prejuízos de muito difícil reparação, no decorrer da tramitação do processo principal, a propor.
59. º Por esse motivo, deve concluir-se pela verificação do segundo requisito para o decretamento das providências cautelares requeridas: o periculum in mora.”

Ora, do alegado no requerimento inicial não resultam factos concretos bastantes para permitir ao julgador mediante um juízo de prognose, formar convição séria, fundada de que, caso não adote a requerida providência, existe fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, ou que ocorrerão “quase de certeza” danos irreparáveis ou dificilmente irreparáveis na esfera jurídica da Recorrente.
De imediato se percebe que o que falha é a factualidade para a boa decisão da causa, constante no requerimento inicial e não a falta de produção da prova adicional requerida (consequente).
Assim, mesmo que alguma da factualidade deduzida no requerimento inicial se desse como indiciariamente provada, tal não seria suscetível de per se influir na decisão da causa no sentido de se considerar verificado o perigo na demora.
Como se refere na sentença recorrida, à Requerente cabia o ónus de alegar factos concretos que permitissem apurar, mesmo que sumariamente, em que medida haveria a diminuição da atividade da Requerente, qual o concreto e provável impacto no volume de negócios e receitas, pois só assim era possível inferir se era significativo e decisivo ao ponto de vir a tornar a sentença do processo principal inútil. Só conhecendo a realidade concreta, que tinha de ser oferecida pela Requerente, é que se poderia concluir por uma situação de facto consumado ou prejuízos qualificados e irreparáveis.
Ora, os factos concretos e precisos não foram alegados e por isso não poderiam resultar
provados mediante a produção de prova, designadamente, testemunhal.
Veja-se o Ac. deste TCAN, de 13-09-2024, no proc. n.º 114/24.1BEPNF-A, quando refere:“ Tudo compulsado, resulta que não está preenchido o requisito do periculum in mora, quer na vertente de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, quer na vertente da produção de prejuízos de difícil reparação. Dúvidas inexistem que a execução do ato suspendendo poderá causar prejuízos económicos à Requerente, que se poderão repercutir na atividade, mas não é possível concluir que tais prejuízos sejam de difícil reparação e/ou causem uma situação de facto consumado.”
Como resulta do disposto no artº 120º nº 1 do CPTA e tem sido sublinhado pela jurisprudência, nomeadamente no acórdão do STA, de 14/06/2018, proc. n.º 0435/18:
“I - O periculum in mora constitui verdadeiro leitmotiv da tutela cautelar, pois é o fundado receio de que a demora, na obtenção de decisão no processo principal, cause uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil ou impossível reparação aos interesses perseguidos nesse processo que justifica este tipo de tutela urgente;
II - Se o fundado receio de a decisão da ação principal não vir a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil, verifica-se o periculum in mora na vertente do facto consumado;
III - Se o fundado receio de que durante a pendência da ação principal surjam danos dificilmente reparáveis, porque a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente, verifica-se periculum in mora na vertente da produção de prejuízos de difícil reparação (…)”.
É também pacífico que “Impende sobre o requerente cautelar o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora - cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA/2015, 365.º, n.º 1, do CPC/2013.” - Ac. do STA, de 17-12-2019, proc. n.º 620/18.7BEBJA.

Não se vislumbra que o tribunal a quo tenha ignorado factos essenciais no presente pleito, ou que deveriam ter sido objeto de uma apreciação detalhada, com auxílio dos demais meios de prova indicados pela Recorrente, nem que esta decisão seja “simplista”.

No que respeita à prova do “fundado receio” a que a lei faz referência, a mesma deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada, não sendo lícito ao tribunal que se substitua ao mesmo nessa incumbência, e bem assim, de oferecer prova sumária dos fundamentos em se sustenta a existência desse requisito - v. os Acórdãos do STA de 14/07/2008, proc. 0381/08 e de 22/01/2009, proc. 06/09.» (Ac. de 13-09-2023, proc. n.º
0119/23.0BECBR).”
Os requisitos exigidos para a concessão de uma providência cautelar são apreciados de forma sumária e perfunctória, sendo que a aferição dos critérios a atender na apreciação do periculum in mora devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas ações principais.» (Ac. do STA, de 02-05-2024, proc. n.º 059/24.5BALSB)
Como se sumaria em Ac. deste TCAN, de 26/07/2019, proc. n.º 109/19.7BEMDL: “O periculum in mora que poderá justificar a concessão de providência cautelar tem de encontrar sustento em factos concretos que gerem um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.”
Assim, o alegado pela recorrente em nada põe em causa o decidido e bem andou a sentença recorrida ao considerar não se verificar o requisito do periculum in mora.
Pelo que, se poderá concluir que a recorrente não alegou e provou factos que pudessem dar como verificado o requisito do periculum in mora, seja na vertente de receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, sendo certo e consabido que não são as meras proposições conclusivas ou genéricas e questões de direito que podem substanciar esse requisito.
Assim, dos elementos constantes do requerimento inicial não resultam quaisquer factos que permitam ajuizar, mesmo indiciariamente, que do não decretamento da providência requerida, possa vir a emergir o perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses visados pela Requerente no processo principal.
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a sentença recorrida, a qual não incorreu nos invocados erros de julgamento, improcedendo todos os fundamentos do recurso.
***

Decisão
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Subsecção Administrativa Comum do Contencioso Administrativo do TCA Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da recorrente.

Registe e notifique.

Celestina Caeiro Castanheira (Relatora)
Catarina Vasconcelos
(1.ª Adjunta)
Luís Miguéis Garcia (2.º Adjunto)

Porto, 10 de abril de 2026