| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte: * 1.RELATÓRIO.
1.1.C., residente na Travessa (…), moveu a presente ação administrativa especial contra a Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, pedindo a anulação do acórdão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, que no âmbito do processo disciplinar que lhe foi instaurado, lhe aplicou a pena de suspensão do exercício da atividade profissional por dois anos.
Alega, para tanto, em síntese, que o procedimento disciplinar está prescrito, uma vez que os factos se verificaram em 2009, e a prescrição ocorre volvidos dois anos sobre a prática dos factos, sendo que apenas em junho de 2011 foi deduzida acusação.
Refere que toda a matéria dada como provada é vaga, ambígua, opinativa e conclusiva quanto à necessária e imprescindível individualização e concretização das infrações consubstanciadas e condutas praticadas pelo recorrente e violadoras dos seus deveres disciplinares;
Entende que o ato impugnado enferma de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, não se podendo chegar às conclusões a que se chegou.
Mais alega que a sanção aplicada mostra-se inadequada, desajustada e desproporcionada, razões pela quais, todas, deve ser anulado o Acórdão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas.
1.2. Citado, o Réu contestou, defendendo-se por impugnação, alegando, em síntese, que não ocorre prescrição do procedimento disciplinar uma vez que o mesmo se suspende com a instauração do referido procedimento.
Mais alega que não ocorre vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, estando a prova suficientemente fundamentada, assim como não ocorrem os outros vícios assacados contra o ato impugnado.
Quanto à pena aplicada, refere que a mesma se encontra fundamentada e é proporcional aos factos dados como provados.
1.3. Por despacho de 11/11/2013, fixou-se o valor da causa em €30.000,01, considerou-se que o processo continha todos os elementos necessários à prolação de decisão sobre o mérito e ordenou-se a notificação das partes para apresentarem alegações escritas, nos termos do artigo 91.º do CPTA.
1.4. Notificadas, ambas as partes apresentaram as suas alegações mantendo, no essencial, as posições subscritas nos respetivos articulados.
1.5. Por acórdão de 13 de fevereiro de 2014, o TAF de Coimbra julgou a ação improcedente, sendo o segmento decisório do seguinte teor:
«Pelo exposto julga-se improcedente a presente acção e absolve-se a entidade demandada do pedido.
Custas pelo A. (artigo 6º do RCP)
Registe e Notifique»
1.6. Inconformado, o Autor interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, formulando as seguintes conclusões:
«a) Atento o momento dos factos, alegadamente praticados, susceptíveis de integrar infracção disciplinar decorreram mais de dois anos, pelo que, por prescrição o procedimento disciplinar considera-se extinto face ao previsto no nº. 1 do art. 5º do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas nº. 88/2010 e art. 88 do EOROC;
b) Na acusação não são revelados, consubstanciados ou articulados factos e circunstâncias suficientemente individualizados no tempo e no modo a percutir objectivar a prática por acção ou omissão de conduta do recorrente violadora, dolosa ou culposamente dos seus deveres estabelecidos no Estatuto da Ordem dos Revisores de Contas.
c) O arguido não considera ter actuado com dolo ou culpa de forma livre, voluntária e conscientemente por erros, eventualmente, cometidos, ainda que, considerados básicos. De facto,
d) Pelo que fora exposto, só se considera necessária adequada e proporcional uma sanção que não suspenda a acção profissional e, inviabilize a relação funcional do técnico, sob pena de violação do disposto no art. 18, nº. 1 do CPR.
e) Na acção de controlo de qualidade realizada pelo Ordem foram consideradas como identificadas deficiências na realização da revisão legal de contas que o recorrente procurou suprimir.
f) As apontadas omissões como cometidas pelo recorrente não se encontram em seu entender confirmadas ou comprovadas.
g) Os factos tidos por provados traduzem antes generalidades, vagas e imprecisas de carácter valorativo, critico e depreciativo, mais quanto ao mérito do desempenho no exercício das funções em apreço, do que em matéria disciplinar, pese embora, tratar-se de conceitos e conclusões. Efectivamente,
h) Na narração elencada na sua globalidade não se revelam factos, mas antes, considerações qualificativas sobre o trabalho desempenhado sobre honorários cobrados. Sem conceber,
i) A pena aplicada de suspensão de dois anos prevista na al. e) do nº. 1 do art. 81 do EOROC e, na al. e) do art. 13º do Reg. Disc. mostra-se inadequada, desajustada e desproporcionada, além de excessivamente severa; atenta, a graduação da escala das penas disciplinares, os seus efeitos, quanto ao grau de culpa, às consequências da infracção, à situação económica do recorrente e, a todas as demais circunstâncias atenuantes.
j) A pena de censura, prevista sob a al. d) do nº. 1 do art. 81 do EOROC e da al. a) do art. 13 do Reg. Disc. seria suficiente para sancionar o recorrente. Com efeito,
l)- O mesmo não afectou gravemente a dignidade e, o profissionalismo da OROC.
m) Por erro de interpretação e, ou aplicação a deliberação tomada pela OROC não se mostra mais consentânea com a mens legis, com os princípios gerais disciplinares e, os dispositivos atinentes e, previsto no Estatuto e, do Regulamento Disciplinar aplicáveis; considerando-se violados os comandos e normativos apontados.»
1.7.O Recorrido contra-alegou e apresentou as seguintes conclusões:
«1ª Inadmissibilidade do presente recurso, no sentido do seu não conhecimento pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Norte por não constituir o meio processual de reação à Douta Sentença recorrida, e,
2ª Indeferimento liminar da reclamação para a conferencia do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que possa resultar da convolação do presente recurso, por se encontrar ultrapassado o respetivo prazo legal,
E, subsidiariamente, por mera cautela de patrocínio, se assim não se entender,
3ª Não verificação da prescrição dos processos disciplinares n.º 27/2010 e n.º 28/2010, porquanto a instauração dos mesmos, em 23 de novembro de 2010, interrompeu o prazo prescricional de 2 anos, nos termos do n.º 1 do art.º 88.º do EOROC e dos n.ºs 1 e n.º 4 do art.º 5.º do RD;
4ª Não existência do vício de violação de lei por erro dos pressupostos de facto, porquanto a deliberação disciplinar está conforme com a realidade material provada no processo administrativo e, subsumida nos normativos legais aplicáveis à violação, culposa, dos deveres estabelecidos no EOROC, CEDP e normas técnicas - Diretrizes de Revisão/Auditoria;
5ª Ao acórdão da R. não lhe é exigível qualquer individualização das sanções ou outra fundamentação para além da que consta do mesmo, nos termos do n.º 1 do artigo 125.º do CPA, não, padecendo, assim, de vício de falta de fundamentação;
6ª O acórdão não padece de vício de violação de lei por violação do art.º 18º nº 1 da CRP, nem do Princípio da Proporcionalidade;
7ª Não existe erro sobre a concreta medida da pena, pelo que esta é insindicável;
8ª Em suma, inexistindo no acórdão punitivo qualquer vício de facto ou de direito que o torne nulo ou anulável, nos termos do CPA; decidiu bem o Tribunal a quo na Douta Sentença recorrida.»
1.8.O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.
1.9. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Questão Prévia: Da Inadmissibilidade do Presente Recurso e/ou da Reclamação para a Conferência por convolação.
A apelada suscitou a questão prévia da inadmissibilidade de interposição de recurso jurisdicional da decisão recorrida, asseverando que, tendo a mesma sido proferida por juiz singular dela caberia reclamação para a Conferência do tribunal de 1.ª instância, advertindo ainda para a impossibilidade legal de convolação do recurso nessa reclamação para a Conferência, por intempestividade.
Concretamente, alegou que das decisões do juiz Relator sobre o mérito da causa, proferidas ainda que sem a invocação dos poderes conferidos pelo art.º 27.º, n.º 1, alínea i) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), em ação especial que devia ter sido decidida pelo coletivo de juízes nos termos do n.º 3 do art.º 40.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, conjugado com o nº 3 do art.º 6.º do mesmo diploma (como é o caso, dado o valor da ação ser de € 30.000,01), cabe reclamação para a conferência nos termos do nº 2 do art.º 27.º do CPTA, e nunca recurso jurisdicional (vide jurisprudência uniformizadora do Supremo Tribunal Administrativo no Proc.º 420/12 de 05.06.2012 e acórdão do STA, Proc.º nº 01360/13 de 05.12.2013). E conclui que, nestes termos, o meio de reação judicial que o A., enquanto parte vencida, teria ao seu dispor seria a reclamação para a conferência de juízes do supra identificado tribunal, para o qual dispunha do prazo de 10 dias, subsequentes à notificação da sentença, nos termos do art.º 652.º n.º 3, conjugado com o art.º 149º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi do art.º 1º do CPTA e não o recurso jurisdicional. E, tendo prazo tal terminado em 17 de março de 2014, o presente recurso, que deu entrada em Tribunal em 26 de março de 2014, não podia já ser convolado nessa reclamação.
Independentemente do que se considere sobre a questão suscitada pela Apelada, sucede que, no caso, a mesma incorre em manifesto erro quando afirma que a decisão recorrida foi proferida por juiz singular, uma vez que nela estão expressamente apostas as assinaturas dos senhores juízes que integraram o coletivo do TAF de Coimbra que julgou a ação em causa, donde se extrai que a mesma foi proferida pelo coletivo de juízes daquele tribunal.
Perante o exposto, as considerações em que a Apelada alicerça a enunciada questão prévia não têm qualquer suporte realístico, sendo, como tal, patente a sua falta de razão.
Termos em que, sem necessidade de mais considerações, dada a evidência da falta de razão da Apelada, impõe-se julgar como improcedente a invocada questão prévia.
2.3. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação do tribunal ad quem passam por saber se o acórdão recorrido enferma dos erros de julgamento sobre a matéria de direito que lhe são imputados decorrentes de:
(i)ter julgado não verificada a invocada prescrição do processo disciplinar;
(ii) ter julgado válida a nota de culpa formulada contra o Apelante;
(iii) ter julgado não ocorrer erro sobre os pressupostos de facto em que assentou a decisão disciplinar impugnada;
(iii) ter julgado não ocorrer o vício de falta de fundamentação da decisão disciplinar impugnada;
(iv) ter julgado não ocorrer a violação do princípio da proporcionalidade na fixação da concreta medida da pena aplicada ao Apelante.** III – FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância deu como provados, com relevância para a decisão a proferir, os seguintes factos:
«
1. Com data de 22 de Novembro de 2010 foi remetido ao Presidente do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas o processo referente a S. SROC - Câmara Municipal de Setúbal, da Comissão de Controlo de Qualidade (fls. 4 do PA). Em anexo (a fls. 7e sgs,) encontra-se Memorando onde se refere: “Assunto: Controlo de Qualidade sobre trabalho relativo ás contas, do exercício de 2009, da Câmara Municipal de Setúbal, efectuado por S., SROC e recolha da proposta de honorários para 2010 e a respectiva fundamentação”;
2. Com data de 22 de Novembro de 2010 foi remetido ao Presidente do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas o processo referente à S. SROC - Associação 1º de Maio, da Comissão de Controlo de Qualidade, (fls. 189), encontrando-se em anexo Memorando de fls. 191 e sgs onde se refere: Assunto: Controlo de qualidade sobre o trabalho à Certificação da declaração de não dívidas salariais a jogadores e treinadores em referência à Época Desportiva de 2008/2009” emitida por S., SROC relativa à Associação Naval 1º de Maio;
3. Com data de 23 de Novembro de 2010 foi instaurado Procedimento Disciplinar ao Autor, por deliberação do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (fls. 4 do PA);
4. Com data de 23 de Junho de 2011 foi deduzida nota de Culpa de fls. 243 -250, que aqui se dá como inteiramente reproduzida, e onde se refere: “ Vistos os autos e analisada a prova da fase instrutória, deduzo contra C. (ROC nº 834) a seguinte acusação: Artigo primeiro. O arguido C. foi sujeito a dois controlos de qualidade: (i) o primeiro ao trabalho de revisão legal da Câmara Municipal de Setúbal referente ao exercício de 2009 e (ii) o segundo referente ao trabalho de Certificação da Declaração de não Dívidas Salariais a Jogadores e Treinadores com referência à época desportiva 2008/2009; referente à Associação Naval 1º de Maio. Artigo segundo. As conclusões do Controlo de Qualidade em relação ao trabalho sobre a Câmara Municipal de Setúbal referiu que "o parecer emitido pelo ROC/SROC não está adequadamente suportado pelo trabalho efectuado e não reflecte devidamente as conclusões extraídas, nomeadamente no que diz respeito à não evidência de ter sido dado adequado cumprimento às seguintes Directrizes de Revisão/Auditoria: (i) ORA 320 - Materialidade de Revisão/Auditoria (ii) ORA 410 - Controlo Interno (iii) ORA 500 - Saldos de abertura (iv) ORA 505 - Confirmações externas (v) ORA 510 - Prova de Revisão/Auditoria Artigo quarto O controlador relator considera que os honorários acordados não são adequados pois (i) o preço proposto pelo colega (5.940,00 euros) era 47% inferior à proposta com preço seguinte mais baixo e (ii) é 58% mais baixo do que média das outras 5 propostas seleccionadas pela Câmara Municipal de Setúbal para a fase final do processo. Acresce que o preço hora (16,50 euros) é claramente muito baixo para o nível de competências e responsabilidades que o ROC assume na realização do trabalho de revisão legal de uma entidade como a Câmara Municipal de Setúbal, que apresentava em relação ao exercício de 2009 um total de activo de 273.326 milhares de euros, capital próprio de 167.477 milhares de euros e Proveitos e ganhos de 60.671 milhares de euros. Assim, honorários de 5.940,00 euros são desproporcionados e insuficientes para a realização de um trabalho de revisão legal minimamente adequado no âmbito das Normas Técnicas da OROC, pelo que também neste particular o colega desprestigiou de forma muito significativa a profissão, violando, por conseguinte, o estabelecido no n. o 1 do artigo 62.º do Regime Jurídico dos ROC, sendo de referir que o arguido manteve para o exercício de 2010 os honorários de 2009…Artigo oitavo Acresce que a Liga Portuguesa de Futebol, através da sua Comissão Executiva, deliberou em 8 de Janeiro de 2010, entre outros aspectos, o seguinte: 1 "Apresentar junto da Procuradoria-Geral da República da Comarca da Figueira da Foz denúncia contra a Associação Naval 1º de Maio e contra os dirigentes desta agremiação intervenientes na outorga da declaração de 30 de Maio de 2009, bem como contra o revisor oficial de contas, que na mesma declaração teve intervenção, pela prática de um crime de falsificação de documento, previsto e punido pelo art.º 256, n.º 1, al. b), do Código Penal; 2 Apresentar junto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas participação disciplinar contra o Sr. Dr. C. (ROC N0 834) da Sociedade "Sebastião e Santos - SROC", pela prática de infracção disciplinar decorrente da certificação de um facto falso ou inexistente, juntando para instrução dessa participação certidão integral do Processo Disciplinar 1 0-09/10;" Artigo nono As conclusões do Controlador Relator no âmbito do Controlo de Qualidade sobre o trabalho do arguido em relação ao exposto no artigo sexto acima, são como segue: "a conclusão emitida não está devidamente suportada pelo trabalho efectuado pelos seguintes motivos: a) a amostragem neste tipo de verificação não é razoável, agravada pelas fragilidades detectadas ("A existência de dívidas, em 12 de Junho de 2009 à Fazenda Nacional e à Segurança Social, apenas regularizadas em 19 de Junho de 2009, estão fora do âmbito do presente controlo e não pressupõem, necessariamente, a existência de dívidas a jogadores e treinadores, à data de emissão da Certificação"). b) a verificação integral dos documentos que não foi feita, e, para além disso, deveria ter sido complementada com confirmações independentes como, por exemplo, a obtenção de uma declaração de todos os jogadores e treinadores, no final dessa época, em como não se lhes devia qualquer valor". A nível de relato, a Certificação emitida, e que anexamos ao presente Memorando, apresenta, igualmente, deficiências várias, a nível de conteúdo, nos parágrafos da introdução, responsabilidades, âmbito e opinião, pois não segue a indicação da DRA 800 - Relatório de Revisão/Auditoria sobre trabalhos com finalidade especial. Assim, constata-se que o trabalho efectuado não foi adequado e suficiente para o arguido emitir a "Certificação da Declaração de não Dívidas Salariais a Jogadores e Treinadores da Associação Naval 1.° de Maio" acima referida e que a estrutura e conteúdo deste documento não corresponde ao exigido pela DRA 800. Artigo décimo O arguido C. praticou, em acumulação, pelo menos oito infracções, pois: I- na revisão legal das contas da Câmara Municipal de Setúbal referente ao exercício de 2009, a) não cumpriu com os procedimentos que exigem provas de auditoria/revisão prescritas na: (i) Directriz de Revisão Auditoria 320 - Materialidade da Revisão/Auditoria, na medida em que não existe evidência nos papéis de trabalho de ter sido efectuada avaliação de risco e o cálculo da materialidade. (ii) Directriz de Revisão/Auditoria 500 - Saldos de abertura - 2009 foi o primeiro ano em que a Câmara Municipal de Setúbal foi objecto de Revisão/Auditoria, no entanto, não existe evidência de verificação de saldos de abertura nem de análise/verificação dos procedimentos de transição do regime de caixa para o de acréscimo. (iii) Directriz de Revisão/Auditoria 505 - Confirmações Externas - pois não existe evidência de terem sido obtidas: • Confirmações de bancos, advogados e seguros; • Certidão das Finanças e da Segurança Social; • Certidão do Registo Predial. (iv) Directriz de Revisão/Auditoria 510 - Prova de Revisão/Auditoria, na medida em que falta evidência das seguintes validações: • inventariação e valorimetria dos bens do domínio público e das existências; • taxas de amortização aplicadas e consistência com o exercício anterior; • titularidade e valorização/necessidade de ajustamento dos investimentos financeiros; • especialização do exercício, nomeadamente IMI e rendas de imóveis; • testes adequados aos custos com pessoal; • revisão de cobertura de seguros; • das contas de terceiros que não responderam à circularização. Constituindo tais omissões incumprimento do dever geral estabelecido pelo n.º 1 do Estatuto do ROC e dos deveres impostos pelos artigos 7.° e 12 n.5 do Código de Ética e Deontologia Profissional. b) A emissão da Certificação Legal das Contas com uma ênfase quando, face à materialidade do erro de especialização (cerca de 32 milhões de euros, o que representa cerca de 50% do total dos proveitos do exercício de 2009 e 20% do capital próprio), deveria ter sido uma reserva por desacordo, violando assim a Directriz de Revisão/Auditoria 700 - Relatório de Revisão/Auditoria e, consequentemente, o n.º 1 do artigo 62.°, o n.º 1 do artigo 64° e o n.º 1 do artigo 68°, todos do Estatuto da OROC e o n.01 do artigo 5.° do Código de Ética e Deontologia Profissional. c) Os honorários são considerados manifestamente insuficientes para a natureza, âmbito e responsabilidades do Revisor Oficial de Contas tendo em consideração a dimensão e complexidade do cliente, tendo sido violado o estabelecido no n.º 1 do artigo 62.º do Estatuto dos ROC. II - No trabalho para emissão do parecer sobre a Certificação da Declaração de não Dívidas Salariais a Jogadores e Treinadores referida nos artigos sexto a nono acima, não efectuou de forma adequada o trabalho necessário para suportar a opinião que emitiu e o relatório emitido não está em conformidade com o estabelecido na DRA 800 - Relatório do Revisor Oficial de Contas sobre Trabalhos com Finalidade Especial, tendo por conseguinte violado o definido no n.º 1 do artigo 68.º do Estatuto dos ROC. Artigo décimo primeiro. O arguido actuou livre e voluntariamente, não podendo desconhecer que sua conduta era reprovável e punida por lei….”
5. Foi elaborado Relatório de fls. 361 e sgs. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido, e onde se refere: “… Proposta VI - PROPOSTA …12 Nos termos do n.º 5 artigo 83º do Estatuto da OROC e do artigo 17° do Regulamento Disciplinar, face à natureza, número e gravidade das infracções provadas, ao grau de culpabilidade do arguido, aos antecedentes disciplinares e considerando as circunstâncias agravantes, propõe-se que seja aplicada ao arguido, em cúmulo jurídico conforme artigo 20° do Regulamento Disciplinar, a pena única de suspensão por dois anos prevista na alínea e) do n.º 1 do artigo 81° do Estatuto da OROC e na alínea e) do artigo 13° do Regulamento Disciplinar, por incumprimento dos deveres estabelecidos: a) no n.º 4 do artigo 62° do Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (OROC) (dever de organizar, relativamente ao exercício de funções de interesse público, um processo instruído de acordo com as normas de auditoria em vigor, designadamente com a evidência do trabalho efectuado e com a fundamentação das conclusões relevantes em que se basearam para formular a sua opinião profissional, por forma a emitir a Certificação Legal das Contas, o parecer ou relatório de auditoria) e no n.º 2 do artigo 5° do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011 (dever de o trabalho do revisor ser planeado executado, revisto e documentado, por forma a constituir fundamentação adequada e suficiente da certificação a emitida), a que correspondem os pontos 2.6.1 e 2.6.4 do actual Código de Ética da OROC; b) no n.º 1 do artigo 64º do Estatuto da OROC (dever de observar as normas, avisos e determinações emanados da OROC), no n.º 1 do artigo 5°, no n.º 1 do artigo 2°, no artigo 7° e no n.º 5 do artigo 12°, todos do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011 (o dever do ROC adoptar em todas as circunstâncias, um comportamento competente e de elevado profissionalismo, conhecendo as normas legais e técnicas aplicáveis e dever exercer a sua atividade em conformidade com as normas técnicas de Revisão/Auditoria e dever de dar cumprimento às normas e determinações emanadas da OROC), a que correspondem, respectivamente, os pontos 2.6.1, 2.4.1 e 2.8.1 do actual Código de Ética da OROC; c) nos n.ºs 1 e 5 do artigo 60° do Estatuto da OROC e no n.º 2 do artigo 15º do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011, (no exercício da revisão legal das contas de empresas ou outras entidades, os honorários são fixados entre as partes, tendo em conta critérios de razoabilidade que atendam, em especial, à natureza, extensão, profundidade e tempo do trabalho necessário à execução de um serviço de acordo com as normas de auditoria em vigor e os honorários nunca podem pôr em causa a qualidade do trabalho do revisor oficial de contas) a que correspondem os pontos 3.4.1 e 34.2 do actual Código de Ética da OROC; e d) no n.º 1 do artigo 62° do Estatuto da OROC e nos pontos 2.1.1, 2.4.1 e 2.81, todos do actual Código de Ética da OROC (dever de contribuir para o prestígio da profissão, desempenhando com zelo e competência as suas funções, evitando qualquer actuação contrária à dignidade das mesmas).
6. O Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas aprovou Acórdão de fls. 388-389, onde se refere: “Foi examinado e apreciado o relatório apresentado pelo instrutor do processo em referência que considera provadas as infracções cometidas pelo arguido C., consubstanciadas na violação dos deveres previstos: a) no n° 4 do artigo 62° do Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (OROC) (dever de organizar, relativamente ao exercício de funções de interesse público, um processo instruído de acordo com as normas de auditoria em vigor, designadamente com a evidência do trabalho efectuado e com a fundamentação das conclusões relevantes em que se basearam para formular a sua opinião profissional, por forma a emitir a Certificação Legal das Contas, o parecer ou relatório de auditoria) e no n.º 2 do artigo 5° do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011 (dever de o trabalho do revisor ser planeado executado, revisto e documentado, por forma a constituir fundamentação adequada e suficiente da certificação a emitida), a que correspondem os pontos 2.6.1 e 2.6.4 do actual Código de Ética da OROC; b) no n º 1 do artigo 64° do Estatuto da OROC (dever de observar as normas, avisos e determinações emanados da OROC), no n° 1 do artigo 5°, no n.º 1 do artigo 2º, no artigo 7º° e no nº 5 do artigo 2º, todos do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011 (o dever do ROC adoptar em todas as circunstâncias, um comportamento competente e de elevado profissionalismo, conhecendo as normas legais e técnicas aplicáveis e dever exercer a sua actividade em conformidade com as normas técnicas de Revisão/Auditoria e dever de dar cumprimento às normas e determinações emanadas da OROC), a que correspondem, respectivamente, os pontos 2.6.1, 2.41 e 2.8.1 do actual Código de Ética da OROC; c) nos n.ºs 1 e 5 do artigo 60° do Estatuto da OROC e no n.º 2 do artigo 15° do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011, (no exercício da revisão legal das contas de empresas ou outras entidades, os honorários são fixados entre as partes, tendo em conta critérios de razoabilidade que atendam, em especial, à natureza, extensão, profundidade e tempo do trabalho necessário à execução de um serviço de acordo com as normas de auditoria em vigor e os honorários nunca podem pôr em causa a qualidade do trabalho do revisor oficial de contas) a que correspondem os pontos 3.41 e 3.42 do actual Código de Ética da OROC; e Secção Regional do Norte: d) no n." 1 do artigo 62° do Estatuto da OROC e nos pontos 2.1.1, 2.4.1 e 2.81, todos do actual Código de Ética da OROC (dever de contribuir para o prestígio da profissão, desempenhando com zelo e competência as suas funções, evitando qualquer actuação contrária à dignidade das mesmas). Estas violações constituem infracções disciplinares nos termos do artigo 80° do Estatuto da OROC, do artigo 2 º do Regulamento Disciplinar e do artigo 16.0 do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011. Nestes termos, atenta a natureza, número e gravidade das infracções provadas e considerando os antecedentes profissionais e disciplinares do arguido, o seu grau de culpabilidade e as circunstâncias agravantes, acordam os membros do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas em aplicar a C. (ROC n.º 834), em cúmulo jurídico, conforme artigo 20° do Regulamento Disciplinar, a pena única de suspensão por dois anos prevista na alínea e) do n.º 1 do artigo 81º do Estatuto da OROC e na alínea e) do artigo 13° do Regulamento Disciplinar. Nos termos do disposto no n. o 1 do artigo 89º do Estatuto da OROC e do n.º 1 do artigo 830 do Regulamento Disciplinar, as despesas do processo ficam a cargo do arguido, no valor de 350,00 € (trezentos e cinquenta euros), conforme deliberação da Assembleia Geral da OROC de 20 de Dezembro de 2012.».** III.B.DE DIREITO
3.2. Enquadramento
3.2.1.Vem o presente recurso jurisdicional interposto do acórdão proferido pelo TAF de Coimbra que julgou improcedente a ação movida pelo Apelante e confirmou a validade do acórdão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, que no âmbito do processo disciplinar que lhe foi instaurado, lhe aplicou a pena de suspensão do exercício da atividade profissional por dois anos.
O Apelante imputa à decisão recorrida diversos erros de julgamento, pretendendo que a mesma seja revogada por este Tribunal ad quem e substituída por outra que julgue verificados os vícios que assacou ao acórdão disciplinar em causa nos autos.
Antes de entrarmos na análise dos concretos erros de julgamento que o Apelante impetra à decisão recorrida, achamos por bem tecer algumas considerações de enquadramento sobre o Direito Disciplinar e a tramitação do procedimento disciplinar.
O êxito e a imagem de qualquer organização dependem do brio e do caráter dos membros que a integram, pelo que o instituto da responsabilidade disciplinar assume-se como uma ferramenta indispensável para garantir o seu bom funcionamento, permitindo corrigir, reprimir e, no limite, afastar aqueles que comprometem este objetivo.
Daí que, o Direito Disciplinar de apresente como uma realidade jurídica transversal a todas as áreas, desde o setor público ao privado.
Atendendo à gravidade das sanções suscetíveis de serem aplicadas em sede de poder disciplinar, e que podem mesmo traduzir-se na amputação de direitos fundamentais como o direito ao livre exercício da profissão, a responsabilidade disciplinar assume-se como um tema particularmente delicado, sobre o qual se projetam, com especial intensidade, diversos princípios constitucionais.
Prima facie, exige-se do legislador, tendo em conta a natureza dos interesses em jogo, um especial cuidado na conformação dos regimes que enquadram o exercício do poder disciplinar, de modo a incorporarem as exigências e as garantias que a Lei Fundamental estabelece neste domínio.
Pelas mesmas razões exige-se também por partes das instituições e organizações um especial rigor na condução dos procedimentos disciplinares, em especial no que toca ao cumprimento das formalidades essenciais à defesa do arguido e, se for o caso, na demonstração do preenchimento dos requisitos de que depende a aplicação das sanções.
O procedimento disciplinar constitui um procedimento administrativo especial de natureza sancionatória que implica a observância de um percurso formal e determinado por lei com vista à prática de um ato administrativo final, e encontra-se sujeito aos princípios da legalidade, da obrigatoriedade, do contraditório, da publicidade, da oportunidade, do inquisitório e da presunção de inocência.
Sublinha-se que fruto do aprofundamento do estudo das questões ligadas ao Direito Disciplinar a que se tem assistido nas últimas décadas, tanto na sua dimensão substantiva como na sua vertente processual, são hoje evidentes as especificidades deste ramo do direito, face aos quadros do Direito Penal, de que é exemplo o princípio da atipicidade das infrações disciplinares.
De facto, contrariamente ao Direito Penal, o Direito Disciplinar não foi construído em torno da exigência de tipificação densificada e exaustiva das condutas que podem ser qualificadas como “infração disciplinar”, embora se afirme a tipicidade das sanções a aplicar. A infração disciplinar “assume-se (...) como uma infração atípica” Cfr. PAULO VEIGA MOURA e CÁTIA ARRIMAR, COMENTÁRIOS À LEI GERAL DO TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS, p. 541; sendo esta uma das notas diferenciadoras do ilícito criminal. Tem-se entendido que esta diferenciação se justifica dada a impossibilidade e desadequação, em sede disciplinar, de prever e enumerar todo o conjunto hipotético de situações que poderiam representar a violação de deveres por parte do trabalhador em funções públicas, em virtude da dinâmica evolutiva das organizações.
Já no patamar processual, a justificação, como se evidencia no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 229/2012 de 2/5/2012, reside no facto de “[o] grau de formalização legal constitucionalmente exigido ao direito disciplinar é sempre menor do que aquele que é requerido ao direito criminal” e o “princípio da legalidade não vale no plano disciplinar com a mesma rigidez com que vale no direito penal”.
Todavia, o facto de não se exigir uma enumeração dos tipos legais de infrações disciplinares, com uma descrição detalhada dos comportamentos censuráveis disciplinarmente, de molde a que se não se preencherem todos os seus elementos típicos não se “traduz na existência de arbítrio nem isenta a Administração Pública da estrita observância dos Direitos Fundamentais” Cfr. RAQUEL CARVALHO, COMENTÁRIO AO REGIME DISCIPLINAR DOS TRABALHADORES EM FUNÇÕES PÚBLICAS, p. 163.. Não podemos deixar aqui de enfatizar que a discricionariedade ainda é legalidade, uma legalidade qualificada, que faz recair sobre o empregador público um especial dever de fundamentação, em concreto na sua tomada de decisão de configurar a violação de um dever funcional como uma infração.
Em suma, a infração disciplinar é tipificada através da violação de um dever ou deveres disciplinares (gerais ou especiais) pelo trabalhador, embora não prescindindo «do “facto”, da descrição da conduta que corporize a violação deste ou daquele dever». Cfr.ANA NEVES, O DIREITO DISCIPLINAR DA FUNÇÃO PÚBLICA, Vol. II, p. 171 e 172;. Sendo na descrição dessa conduta e sua subsunção à violação de um dever que recai o especial dever de fundamentação do empregador público. Cfr. entre outros, Ac. TCAS de 20/12/2012, proc.n.º 6944/10;
É importante realçar que este processo de autonomização tem vindo a ser acompanhado e contrabalançado pelo progressivo alargamento das garantias do Direito Penal ao Direito Disciplinar.
Como marco histórico desta evolução, podemos destacar o acórdão proferido pelo TRIBUNAL EUROPEU DOS DIREITOS DO HOMEM no âmbito do caso “Konig” de 28 de junho de 1978. Aí se afirmou que a sanção disciplinar de inibição do exercício da profissão de médico estava sujeita às garantias jurisdicionais e processuais do artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos- que consagra, como se sabe, o “Direito a um Processo Equitativo”. Na sequência desta evolução, é hoje indiscutível que o Direito Disciplinar não pode ser compreendido à margem dos princípios e das regras nucleares do Processo Penal, designadamente, do direito à assistência por um defensor, do princípio do contraditório, do direito de consulta do processo e, obviamente, do direito do arguido de não ter de provar a sua inocência.
É isto que resulta também da nossa Constituição. Com efeito, a Lei Fundamental, no seu artigo 32.º, n.º10, manda expressamente aplicar aos processos sancionatórios duas das mais importantes garantias consagradas no âmbito do processo penal: os direitos de audiência e de defesa do arguido.
É por isso que, como refere a professora ANA FERNANDES NEVES numa expressão feliz: “ As garantias do processo penal surgirão como o magma das garantias de um processo sancionatório público”.
A este respeito é importante salientar que a nossa Constituição dedica uma especial atenção ao Direito Disciplinar, reconhecendo a sua autonomia, a sua diversidade institucional e a pluralidade de competências sancionatórias que o caracterizam.
Demonstra-o, desde logo, o facto de “a definição do regime geral de punição das infrações disciplinares” estar expressamente incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, por força da alínea d) do n.º1 do artigo 165.º.
Por outro lado, percorrendo o texto constitucional, depois de consagrar a autonomia do Direito Disciplinar face ao Direito Penal, reconhece a existência de vários Direitos Disciplinares, cada um deles dotado de traços específicos que reclamam soluções próprias.
Em síntese, são princípios basilares do direito disciplinar: (i) o princípio da culpa, que exige que para a aplicação de uma sanção disciplinar se afirme a verificação de um juízo de reprovação e/ou de censurabilidade, pelo facto de o trabalhador não ter atuado, de acordo com os deveres funcionais que conhecia ou podia/devia conhecer, encontrando-se em condições de o fazer e de se motivar por eles; (ii) o princípio da audiência e defesa, por via do qual é assegurado ao trabalhador o direito de ser ouvido em qualquer fase do processo, de se pronunciar, de impugnar todos os testemunhos/depoimentos e/ou demais elementos de prova juntos ao processo – artigos 32.º, n.º 10 e 269.º, n.º 3 da CRP; (iii) o princípio da presunção de inocência, por via do qual se assegura que o trabalhador que o mesmo se presume inocente até ao trânsito em julgado da condenação – artigo 32.º, n.º 2, da CRP; (iv) o princípio do “In Dubio Pro Reo”, por via do qual se exige que a prova recolhida tem de legitimar uma convicção segura da materialidade dos factos imputados, para além de toda a dúvida razoável, de forma a poder ser aplicada uma sanção; (v) o princípio do “Non Bis In Idem”, por via do qual se garante que ninguém pode ser julgado mais do que uma vez pelo mesmo facto – artigo 29.º, n.º 5 da CRP e o (vi) princípio do inquisitório , por força do qual o instrutor tem o poder/dever de proceder à realização de todos os atos de instrução, que considere convenientes e necessários para a instrução do procedimento disciplinar, com vista à descoberta da verdade material dos factos, podendo também adotar as providências que se afigurem convenientes, em conformidade com os princípios gerais do processo penal – artigo 58.º do CPA;
Feitas estas considerações, apreciemos as questões colocadas no recurso.
3.3. Da Prescrição do Procedimento Disciplinar
3.3.1.O Apelante insurge-se contra a decisão recorrida, em primeira linha, por discordar do que nela se consignou relativamente à não prescrição do procedimento disciplinar, uma vez que, no seu entendimento, atento o momento dos factos alegadamente por si praticados, suscetíveis de integrar infração disciplinar, decorreram mais de dois anos, o que determina a extinção do procedimento disciplinar por prescrição face ao previsto no nº. 1 do art.º 5º do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas nº. 88/2010 e art. 88.º do EOROC.
Assevera que os procedimentos disciplinares em causa se encontram extintos pelo decurso do prazo de 2 anos, uma vez que um procedimento disciplinar “só poderá considerar-se instaurado quando é dado conhecimento de tal facto ao arguido”.
Vejamos.
3.3.2. No acórdão sob sindicância julgou-se a este respeito que:
«No que se refere à prescrição refere que os factos de que vem acusado tiveram lugar em 2009 e que a nota de culpa foi recebida em Junho de 2011, o que leva a concluir que o procedimento disciplinar se encontra prescrito.
Ao procedimento Disciplinar em causa nos autos aplica-se o Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, Regulamento n.º 88/2010, publicado no Diário da República, II série, n.º 27, de 9 de Fevereiro de 2010.
Refere o artigo 5º do Regulamento que: “1. O procedimento disciplinar extingue-se por prescrição, a partir do momento em que sobre a prática do facto susceptível de integrar infracção disciplinar tenham decorridos dois anos, …4.Suspende o prazo prescricional a instauração de processo de inquérito ou disciplinar…”
No caso dos autos verifica-se que, resultado de dois processos de Controlo de qualidade, um relativo às contas do exercício de 2009 da Câmara Municipal de Setúbal, e o segundo relativo aos trabalhos de certificação de declaração de não existência de dívidas salariais a jogadores da Associação Naval 1º de Maio, foi mandado instaurar procedimento disciplinar ao Autor, com data de 23 de Novembro de 2010. O processo de controlo de qualidade incidiu sobre as contas do ano de 2009 da Câmara Municipal de Setúbal e certificação da não existência de dívidas teve lugar também no ano de 2009. Ou seja, quando foi instaurado procedimento disciplinar (23 de Novembro de 2010) ainda não tinham decorridos dois anos sobre os factos controvertidos, pelo que não ocorre prescrição do procedimento disciplinar.
De acrescentar que há factos que foram remetidos à Procuradoria Geral da República como consta do artigo 8º da Acusação, por haver indício da prática de crime, pelo que o prazo de prescrição, para estes casos sempre seria o correspondente ao procedimento criminal como decorre do n.º 3 do referido artigo 5º.»
3.3.3. E com acerto, sendo de manter o assim decidido.
Com a epígrafe “Prescrições”, dispõe o artigo 5.º, do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas n.º 88/2010, de 09/02, publicado no D.R. n.º 27, II S, aprovado de acordo com o artigo 91.º do Decreto-lei n.º 487/99, de 16 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º 224/2008, de 20/11 e Decreto-Lei n.º 185/2009, de 12/08, do Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, que:
«1. O procedimento disciplinar extingue-se por prescrição, a partir do momento em que sobre a prática de facto susceptível de integrar infracção disciplinar tenham decorrido dois anos.
2.O procedimento disciplinar deverá ser instaurado no prazo de 90 dias, a contar do conhecimento de facto susceptível de integrar infracção disciplinar, pelo Conselho Disciplinar, mas, se as infracções também constituírem crimes, prescreve no mesmo prazo que o procedimento criminal, caso este seja superior àquele.
3. Se antes do decurso do prazo referido no n.º 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiverem lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.
4. Suspende o prazo prescricional a instauração de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não tenham sido dirigidos contra o membro da Ordem a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável.
5. A prescrição é de conhecimento oficioso, podendo, contudo, o membro da Ordem arguido, requerer a continuação do processo.”
Decorre do disposto neste preceito legal que o procedimento disciplinar prescreve decorridos dois anos contados desde o momento da prática do facto suscetível de integrar infração disciplinar, a não ser que seja instaurado processo disciplinar no decurso de tal prazo, caso em que o prazo de dois anos se suspende, retomando o seu curso com a prática do último ato instrutório com efetiva incidência na marcha do processo Cfr. Ac. do TCAS, de 22/11/2018, proc. N.º 942/14.6BELLE;.
3.3.4.A lei não estabelece qualquer correlação para efeitos de suspensão do prazo prescricional em causa com o momento em que o arguido toma conhecimento da instauração do processo de inquérito ou do processo disciplinar, dando apenas relevo, para esse efeito, ao momento em que esses processos são efetivamente instaurados.
No caso, os factos que são imputados ao Apelante ocorreram durante o ano de 2009, os processos disciplinares n.ºs 27/2010 e 28/2010, foram instaurados em 23 de novembro de 2010 e, note-se, o Apelante foi notificado da abertura dos processos logo no 3.º dia após a sua instauração.
Perante este quadro factual, a decisão do tribunal recorrido não merece nenhum reparo quando considerou que, tendo os processos disciplinares sido instaurados em 23/11/2010, ainda não tinham decorrido dois anos sobre os factos, por ser essa leitura que resulta do disposto no art.º 88.º do EOROC e dos n.ºs 1 e 4 do art.º 5.º ED.
Ademais, como bem se nota na decisão recorrida, «há factos que foram remetidos à Procuradoria-Geral da República como consta do art.º 8º da Acusação, por haver indício da prática de crime, pelo que o prazo de prescrição, para estes casos, sempre seria o correspondente ao procedimento criminal como decorre do referido art.º 5.º” do Regulamento Disciplinar, caso este seja superior àquele.»
Termos em que improcede o apontado fundamento de recurso.
3.4. Da vaguidade e incompletude da nota de culpa.
3.4.1. O Apelante impetra erro de julgamento à decisão recorrida por nela o Tribunal a quo não ter reconhecido que na acusação não são revelados, consubstanciados ou articulados factos e circunstâncias suficientemente individualizados no tempo e no modo que permitam objetivar a prática por ação ou omissão de conduta do mesmo violadora, a título de dolo ou de mera culpa, dos seus deveres estabelecidos no EOROC- vide conclusão b).
Aduz para o efeito que «toda a matéria, fica-se, por alegação, em princípios de valoração da metodologia de trabalho tidas por desenvolvida e implementada pelo recorrente…toda a matéria tida por imputada ao recorrente não passa de eventuais incumprimentos de regras de metodologia indicadas por normativas internas…as quais não teriam suporte físico, por não implicando ou não sendo seguidas e, cumpridas, materialmente pelo Recorrente, na certificação das contas do Município de Setúbal».
Vejamos.
3.4.2. No caso em análise, dispõe o art.º 83.º, n.º 3 do EOROC que “ Instruído o processo, se houver indícios suficientes da prática de qualquer infração, deduzirá o instrutor, no prazo de 15 dias, a acusação, que deve ser articulada”.
No mesmo sentido, estabelece o artigo 45.º, n.º1 do Regulamento Disciplinar da OROC n.º 88/2010, que “Finda a instrução, o instrutor no prazo de quinze dias deduz acusação, que deve ser articulada, ou emite parecer fundamentado que conclua pelo arquivamento do processo ou por que este fique a aguardar produção de melhor prova”.
Por sua vez, no art.º 31.º do Regulamento da OROC n.º 88/2010, de 09/02, sob a epígrafe “Nulidades” prescreve-se que “1- É insuprível a nulidade resultante da falta de audiência do arguido em artigos de acusação nos quais as infrações sejam suficientemente individualizadas e referidas aos preceitos legais violados…”.
Conforme já professava Marcello Caetano Cfr. In "Manual de Direito Administrativo", vol. II, 10ª edição, págs. 845, 846 e 854; «(...) A acusação deduz-se por artigos para tornar mais fácil a defesa. Cada artigo deve conter um facto imputado ao arguido, indicado "precisa e concretamente, com todas as circunstâncias de modo, lugar e tempo (...).
A acusação deve ser tal que o acusado inocente a possa cabalmente destruir: sem imputações vagas, sem factos imprecisos, sem arguições genéricas. (...).
A redação dos artigos da acusação corresponde ao ato mais delicado do processo disciplinar, visto que neles se fixa a matéria de facto sobre a qual, daí por diante, versará a discussão processual e que pode servir de base à decisão final.
Factos não articulados não poderão mais ser invocados contra o arguido ou fundamentar a sua condenação. E têm-se por não articulados os factos apenas insinuados ou obscura, vaga ou confusamente apresentados. (...).
A "audiência do arguido" (...) compreende várias formalidades essenciais, a saber:
a) formulação clara e precisa de artigos de acusação; (...)".
3.4.3.A jurisprudência dos tribunais superiores desta jurisdição, com particular destaque para a que tem sido veiculada pelo Supremo Tribunal Administrativo, é sólida no sentido de que é assegurado ao arguido em processo disciplinar o direito de defesa, o que tem como corolário que a nota de culpa tenha de ser formulada em termos tais que viabilize o pleno exercício desse direito. Por isso, a lei exige que a nota de culpa contenha, com suficiente clareza, a individuação dos factos imputados ao arguido (descrição das circunstâncias de tempo, lugar e modo da infração), das atenuantes de que beneficie e das agravantes que contra si impendem e, bem assim, das penas correspondentes às infrações que lhe são imputadas.
Consequentemente, é incontroverso o entendimento que uma acusação vaga, genérica ou conclusiva não garante o exercício do direito de defesa do arguido. Cfr. a título de exemplo e entre muitos, Acórdãos do STA, de 30/06/1999, Proc. n.º 40.927; de 13/1/1999, proc. n.º 41.154; de 26/02/2002, proc. n.º 42.524; de 10/07/2002 - Proc. n.º 560/02; de 20/03/2003, proc. n.º 369/02; de 22/05/2003, proc. n.º 38.548; de 20/10/2004,proc. n.º 1.012/02; de 25/01/2005,proc. n.º 729/04;de 12/05/2010, proc. n.º0116/09; de 06/05/2010, proc.n.º709/09 Acórdãos do TCAN, de 02/06/2005, proc. n.º 01048/00 e de 10/04/2008, proc. n.º 00387/04.6BEPNF;
Como bem refere o STA Cfr. Ac. do STA, de 20/03/2003, proc.n.º369/02; «…uma acusação assim lavrada, clara e precisa, acode à garantia de audiência e defesa prevista no art. 269°, n.º 3, da CRP, enquanto. por outro lado, obriga o órgão competente para a censura a uma mais cuidada e ponderada análise de todo o circunstancialismo dos factos em discussão, de maneira a não bulir com direitos de personalidade e de imagem de seriedade e de dignidade que todo o indivíduo tem de si mesmo e pretende salvaguardar.
É preciso não esquecer que por vezes a simples dedução do libelo é suficiente para a destruição do sentimento de honradez e de nobreza de carácter que o outro até então via no acusado: mesmo inocentado, mesmo que o procedimento disciplinar termine em nada, mesmo que não seja feita censura no final do processo, a circunstância de alguém até esse momento ter sido tocado pela lâmina de uma acusação disciplinar pode não mais apagar os vestígios de algo que o seu ego ferido sempre considerará achincalhamento e labéu vergonhoso.
Daí, o extremo cuidado na elaboração dessa peça procedimental.
Por isso, a acusação deve expor os factos um a um, circunstanciados, precisos, concretizados pelo modus operandi, pela indicação cabal das circunstâncias de modo, lugar e tempo em que tenham ocorrido, sob pena de nulidade insuprível e, portanto, de anulabilidade da decisão punitiva (…).
Só não terá que ser assim se, independentemente da insuficiência factual e da generalidade com que a matéria de facto tiver sido narrada, tal não tiver impedido, frustrado ou limitado o acusado na compreensão, sentido e alcance da acusação. Em hipóteses assim, tendo ele podido defender-se, e defendendo-se, mostrando ter percebido as infracções imputadas, deixa de vingar a tese da nulidade procedimental daí resultante (…).”
Na verdade, para que o arguido se possa defender cabal e eficazmente da acusação disciplinar que lhe é feita é imprescindível que o mesmo conheça de forma clara e circunstanciada os factos que lhe são imputados na acusação e que integram a infração ou infrações disciplinares que é acusado de ter cometido.
3.4.3. Na decisão recorrida pode ler-se, quanto a esta questão, a seguinte fundamentação:
«No que se refere à acusação ser genérica e vaga é de referir o seguinte:
O Autor foi alvo de dois processos de auditoria no âmbito da qualidade do serviço.
Como membro da Ordem dos Revisores Oficias de Contas está sujeito às directrizes emanadas dessa mesma Ordem, nomeadamente quanto ao Código de Ética a que tem de se sujeitar como membro da Ordem.
Conforme refere o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 487/99, de 16 de Novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 224/2008, de 20 de Novembro e que aprovou os Estatutos da Ordem dos Revisores Oficias de Contas, constitui atribuições desta, entre outras: “ exercer jurisdição sobre tudo o que respeita à actividade de revisão/auditoria às contas e serviços relacionados de empresas ou de outras entidades, de acordo com as nomas de auditoria em vigor (alínea a), zelar pela função social, dignidade e prestígio da profissão, promover o respeito pelos respectivos princípios éticos e deontológicos e defender os interesses, direitos e prerrogativas dos seus membros (al. c);… definir normas e esquemas técnicos de actuação profissional, tendo em consideração os padrões internacionalmente exigidos ( al. n).
Estamos perante matéria altamente especializada e a análise que iremos efectuar tem de se centrar no sentido de saber se as conclusões a que chegou o relator se encontram fundamentadas e se não houve erro na apreciação da prova.
Na nota de Culpa, e como estamos perante o resultado de um controlo de qualidade são feitas considerações gerais como seja a constante do artigo 2º mas depois vem no artigo 10º precisar quais os procedimentos que o relator considerou não estarem correctos relativamente àquele artigo 2º (n.º 4 da matéria de facto dada como provada). Vem referir nomeadamente, quanto à DRA320 que que não foi efectuada avaliação de risco e cálculo da materialidade, e no que se refere à Directriz de Revisão/Auditoria 500 - Saldos de abertura - 2009 foi o primeiro ano em que a Câmara Municipal de Setúbal foi objecto de Revisão/Auditoria, no entanto, não existe evidência de verificação de saldos de abertura nem de análise/verificação dos procedimentos de transição do regime de caixa para o de acréscimo. (iii) Directriz de Revisão/Auditoria 505 - Confirmações Externas - pois não existe evidência de terem sido obtidas: • Confirmações de bancos, advogados e seguros; • Certidão das Finanças e da Segurança Social; • Certidão do Registo Predial. (iv) Directriz de Revisão/Auditoria 510 - Prova de Revisão/Auditoria, na medida em que falta evidência das seguintes validações: • inventariação e valorimetria dos bens do domínio público e das existências; • taxas de amortização aplicadas e consistência com o exercício anterior; • titularidade e valorização/necessidade de ajustamento dos investimentos financeiros; • especialização do exercício, nomeadamente IMI e rendas de imóveis; • testes adequados aos custos com pessoal; • revisão de cobertura de seguros; • das contas de terceiros que não responderam à circularização.
Ou seja, vêm descritos toda uma série de omissões e incumprimentos perfeitamente pormenorizados. Entre outros se não existe evidência de verificação de saldos de abertura nem de análise/verificação dos procedimentos, se não existe evidência de terem sido obtidas: • Confirmações de bancos, advogados e seguros; • Certidão das Finanças e da Segurança Social; • Certidão do Registo Predial, que mais pormenorização pretendia o Autor?
No artigo nono, e quanto à análise do controlo de qualidade, no que se refere à Associação Naval 1º de Maio, vem referido a) a amostragem neste tipo de verificação não é razoável, agravada pelas fragilidades detectadas ("A existência de dívidas, em 12 de Junho de 2009 à Fazenda Nacional e à Segurança Social, apenas regularizadas em 19 de Junho de 2009, estão fora do âmbito do presente controlo e não pressupõem, necessariamente, a existência de dívidas a jogadores e treinadores, à data de emissão da Certificação"). b) a verificação integral dos documentos que não foi feita, e, para além disso, deveria ter sido complementada com confirmações independentes como, por exemplo, a obtenção de uma declaração de todos os jogadores e treinadores, no final dessa época, em como não se lhes devia qualquer valor.
Ora, estamos perante uma descrição pormenorizada das omissões que foram consideradas, pelo que não podemos concordar com o Autor quando refere estarmos perante considerações genéricas e vagas. O mesmo se refere quanto ao artigo terceiro.
Improcede assim esse vício invocado.
Aliás, tanto é assim que o Autor compreendeu perfeitamente o que se encontra em questão até pela defesa que faz de todas as situações, por exemplo, no artigo 8-12 e sgs. da petição inicial».
3.4.4. In casu, considerando o teor da nota de culpa formulada contra o Apelante, cujo teor consta do ponto 4 do elenco dos factos provados no acórdão recorrido, à luz das considerações que se enunciaram e do quadro legal aplicável, afigura-se-nos claramente não assistir razão ao Apelante quanto pretende que a acusação que contra si foi deduzida é vaga e imprecisa e que, o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento de direito por assim não ter julgado.
Pese embora a nota de culpa que foi oportunamente remetida ao arguido não se encontre redigida de forma irrepreensível, a verdade é que a mesma foi elaborada de forma a que o Apelante se pudesse defender eficazmente das acusações que lhe foram dirigidas, conquanto nela foram perfeitamente individualizadas as concretas infrações de que o arguido foi acusado, como o comprova a consideração dos pontos 9 e 10 da acusação, constando da mesma quais foram os comportamentos/ omissões que lhe foram assacados, as normas técnicas e legais aplicáveis que foram violadas e a pena disciplinar que se considera ser de aplicar.
3.4.5.Ademais, o processo disciplinar movido contra o Apelante, não é despicienda a circunstância do mesmo ter sido precedido de um processo de “Controlo de Qualidade”, no âmbito do qual, ao ora Apelante, foi dado conhecimento dos factos que lhe vieram a ser imputados e das respetivas circunstâncias, bem como oportunidade a de sobre eles se pronunciar. Note-se que o processo de controlo de qualidade, sendo um processo de averiguações, constitui, fase de instrução do processo disciplinar.
Importa ter presente que a natureza da atividade e das normas aplicáveis, essencialmente de caráter técnico, devem conduzir a uma interpretação adaptada das exigências de concretização que em geral são exigidas à descrição dos ilícitos disciplinares. E que na situação vertente, os factos apurados ocorrem no âmbito de uma atividade de controlo de qualidade, próxima de uma sindicância, destinada a aferir da qualidade da execução do trabalho realizado pelo revisor oficial de contas, e a apurar o grau de cumprimento do conjunto de normas técnicas pelos quais se rege a atividade de revisor/auditoria desenvolvido pelo revisor oficial de contas. Por isso, os desrespeitos apurados traduzem-se em comportamentos que, por ação ou omissão, se consubstanciam em incumprimentos dessas normas técnicas, que são inteiramente conhecidas e compreendidas pelos respetivos profissionais a que se aplicam, os revisores oficiais de contas Cfr. Ac. do TCAS, de 26.09.2019, proc.968/16.5BESNT..
Assim, pelas razões que constam do acórdão recorrido, que subscrevemos, e por tudo o que se explanou, impera concluir que a nota de culpa que foi endereçada ao Apelante não padece dessas enfermidades, configurando, ao invés, um documento elaborado de forma a permitir-lhe, como permitiu, defender-se plenamente de cada uma das infrações imputadas.
Termos em que improcede o invocado fundamento de recurso.
3.5.Do Vício de Violação de Lei Por Erro nos Pressupostos de Facto
3.5.1.Nas conclusões c) a h) das alegações de recurso, o Apelante insurge-se contra a decisão recorrida sustentando, no essencial, que as deficiências/omissões que lhe foram apontadas na realização da revisão legal de contas, no âmbito da ação de controlo realizada pela Apelada, e que lhe foram imputadas como infração disciplinar na respetiva nota de culpa, não se encontram confirmadas ou comprovadas, concluindo que «na narração elencada na sua globalidade não se revelam factos, mas antes considerações qualitativas sobre o trabalho desempenhado sobre honorários cobrados».
Diferentemente, a Apelada entende, conforme foi perfilhado pelo tribunal a quo, que os elementos constantes do procedimento disciplinar, resultantes da instrução disciplinar, na sua maioria fornecidos pelo ora Apelante, são prova bastante das infrações ao EOROC e ao CEDP da OROC.
Vejamos.
3.5.2. Na fixação dos factos que funcionam como pressupostos de aplicação das penas disciplinares a Administração não detém um poder insindicável em sede contenciosa, porquanto nada obsta a que o julgador administrativo sobreponha o seu juízo de avaliação àquele que foi adotado pela Administração, mormente por reputar existir uma situação de insuficiência probatória. Entre outros, v. os Acs. do STA de 24.01.2002, P.048147; de 07.10.2004, P.0148/03; de 07.06.2005, P.0374/05; de 14.04.2010, P.0803/09; de 28.06.2011, P.0900/10;
Na verdade, e chamando aqui à colação o acórdão do STA de 07.06.2005, P.0374/05 (3) a «(…) prova dos factos integrantes da infração disciplinar cujo ónus impende sobre a entidade administrativa que exerce o poder disciplinar, através do instrutor do processo, tem de atingir um grau de certeza que permita desferir um juízo de censura baseado em provas convincentes para um apreciador arguto e experiente, de modo a ficar garantida a segurança na aplicação do direito sancionatório», segurança essa que, (…), não se encontra garantida, dado a prova coligida no processo disciplinar não legitimar uma convicção segura da materialidade dos factos imputados ao arguido, pelo que, assim não sucedendo (…) a deliberação impugnada deve ser anulada (…)».
Temos ainda que, como foi considerado pelo Tribunal Central Administrativo Norte por acórdão de 27.05.2010, P.00102/06.0BEBRG a «(…) dispensa da instrução probatória na ação administrativa, justificada na prova bastante do procedimento, enquadra-se no problema mais amplo da articulação entre o procedimento no qual se produziu o ato administrativo e o processo no qual esse ato é impugnado. No que respeita à atividade probatória, questiona-se se a prova produzida no procedimento pode ser repetida na ação e se a interpretação, avaliação ou valoração que o órgão instrutor faz dos meios de prova pode ser sindicada pelo juiz. (…) Quanto a esta última questão, dada a natureza inquisitória do procedimento disciplinar e em conjugação com o princípio da verdade real (cfr. arts. art. 93.º n.º 1 da Lei n.º 145/99, de 1/9 e arts. 56.º e 86.º do CPA), em regra, vigora o princípio da livre apreciação das provas, segundo o qual o órgão instrutor tem a liberdade de, em relação aos factos que hajam servir de base à aplicação do direito, os apurar e determinar como melhor entender, interpretando e avaliando as provas de harmonia com a sua própria convicção. (…) Todavia, esta «liberdade probatória» não é total e completa, pois evidentemente que está condicionada pela finalidade de se obter o mais elevado grau possível de aproximação à verdade. O instrutor não pode avaliar as provas simplesmente segundo as suas opiniões individuais, mas segundo as regras da verdade histórica e com fundamentação da decisão. A «livre convicção», sob pena de não ter qualquer conteúdo lógico, não significa ausência de motivos de convicção, mas apenas que o juízo em que se traduz a apreciação não decorre diretamente de regras legalmente impostas. (…) O condicionamento da ampla zona de liberdade probatória pelo fim de se obter a verdade material, conduz necessariamente à revisibilidade jurisdicional do juízo efetuado pelo órgão instrutor ou decisor sobre a apreciação e valoração das provas. O tribunal não está vinculado à apreciação que esse órgão tenha feito das provas recolhidas. O juiz fará o seu próprio juízo a propósito dos factos e elementos que o processo forneça, certamente persuadido racionalmente por uma certeza subjetiva e positiva convicção de que os factos ocorreram muito provavelmente de uma certa maneira (…)» Também, neste sentido, v. ainda, os acórdãos do TCA Norte de 27.01.2011, P.00827/07.2BEPRT; de 18.02.2011, P.00344/08.3BEPRT; de 13.01.2012, P.00427/05.1BECBR; de 20.01.2012, P.00851/07.5BEPRT, todos disponíveis em www.dgsi.pt
E mais recentemente, refere-se no aresto do TCAS, de 21.01.2020, processo 387/15.0BEBJA, que «O arguido não tem de provar que é inocente da acusação que lhe é imputada dado o ónus da prova dos factos constitutivos da infração impender sobre o titular do poder disciplinar, sendo que um non liquet em matéria de prova terá de ser resolvido em favor do arguido por efeito da aplicação dos princípios da presunção de inocência do arguido e do “in dubio pro reo.
Além disso a condenação deve assentar ou estribar-se em provas que permitam um juízo de certeza, uma convicção segura que esteja para além de toda a dúvida razoável, de que o arguido praticou os factos que lhe são imputados. Pois, no processo sancionador a prova da prática da infração que é exigida deve ser conclusiva e inequívoca no sentido de que o sancionado é o autor responsável, não podendo impor-se uma sanção com base em simples indícios, presunções ou conjeturas subjetivas.
Assim, o processo disciplinar é, ao invés do que acontece nos processos civil e penal, um processo simples e dúctil que não se mostra estruturado em formas rígidas e solenes, sendo que em termos da sua instrução importa ter presente que nos casos omissos de natureza processual o instrutor pode adotar as providências que se afigurarem convenientes para a descoberta da verdade em conformidade, sucessivamente, com as normas e princípios do procedimento administrativo em geral e com os princípios gerais de direito processual penal.» Neste sentido v. ALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA e ALBERTO ESTEVES REMÉDIO, in Sobre o Direito Disciplinar da Função Pública, Estudos de Homenagem a Cunha Rodrigues - II, pg. 629; LUÍS VASCONCELOS ABREU, in Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Vigente: as Relações com o Processo Penal, pgs. 79-86.
3.5.3. No caso, estão em causa infrações disciplinares imputadas ao Apelante no âmbito do trabalho por si realizado, enquanto revisor oficial de contas, em processo de auditoria relativo à Câmara Municipal de Setúbal e em processo de auditoria referente à Associação Naval 1.º de Maio.
Quanto à revisão legal das contas da Câmara Municipal de Setúbal referente ao exercício de 2009, o Apelante vinha acusado de:
“a) não cumpriu com os procedimentos que exigem provas de auditoria/revisão prescritas na: (i) Diretriz de Revisão Auditoria 320 - Materialidade da Revisão/Auditoria, na medida em que não existe evidência nos papéis de trabalho de ter sido efetuada avaliação de risco e o cálculo da materialidade; (ii) Diretriz de Revisão/Auditoria 500 - Saldos de abertura - 2009 foi o primeiro ano em que a Câmara Municipal de Setúbal foi objeto de Revisão/Auditoria, no entanto, não existe evidência de verificação de saldos de abertura nem de análise/verificação dos procedimentos de transição do regime de caixa para o de acréscimo; (iii) Diretriz de Revisão/Auditoria 505 - Confirmações Externas - pois não existe evidência de terem sido obtidas: • Confirmações de bancos, advogados e seguros; • Certidão das Finanças e da Segurança Social; • Certidão do Registo Predial; (iv) Diretriz de Revisão/Auditoria 510 - Prova de Revisão/Auditoria, na medida em que falta evidência das seguintes validações: • inventariação e valorimetria dos bens do domínio público e das existências; • taxas de amortização aplicadas e consistência com o exercício anterior; • titularidade e valorização/necessidade de ajustamento dos investimentos financeiros; • especialização do exercício, nomeadamente IMI e rendas de imóveis; • testes adequados aos custos com pessoal; • revisão de cobertura de seguros; • das contas de terceiros que não responderam à circularização.
E que tais omissões constituem incumprimento do dever geral estabelecido pelo n.º 1 do Estatuto do ROC e dos deveres impostos pelos artigos 7.° e 12 n.5 do Código de Ética e Deontologia Profissional.
b) A emissão da Certificação Legal das Contas com uma ênfase quando, face à materialidade do erro de especialização (cerca de 32 milhões de euros, o que representa cerca de 50% do total dos proveitos do exercício de 2009 e 20% do capital próprio), deveria ter sido uma reserva por desacordo, violando assim a Diretriz de Revisão/Auditoria 700 - Relatório de Revisão/Auditoria e, consequentemente, o n.º 1 do artigo 62.°, o n.º 1 do artigo 64° e o n.º 1 do artigo 68°, todos do Estatuto da OROC e o n.01 do artigo 5.° do Código de Ética e Deontologia Profissional.
c) Os honorários são considerados manifestamente insuficientes para a natureza, âmbito e responsabilidades do Revisor Oficial de Contas tendo em consideração a dimensão e complexidade do cliente, tendo sido violado o estabelecido no n.º 1 do artigo 62.º do Estatuto dos ROC.”
Já quanto ao trabalho para emissão do parecer sobre a Certificação da Declaração de não Dívidas Salariais a Jogadores e Treinadores referida nos artigos sexto a nono da nota de culpa, foi acusado que não efetuou de forma adequada o trabalho necessário para suportar a opinião que emitiu e que o relatório emitido não está em conformidade com o estabelecido na DRA 800 - Relatório do Revisor Oficial de Contas sobre Trabalhos com Finalidade Especial, tendo por conseguinte violado o definido no n.º 1 do artigo 68.º do Estatuto dos ROC.
E que, ao assim proceder, atuou livre e voluntariamente, não podendo desconhecer que sua conduta era reprovável e punida por lei. (ver nota de culpa, ponto 4 do elenco dos factos provados.
Concluída instrução do processo disciplinar, foi elaborado o respetivo relatório, tendo sido aplicada ao Apelante a pena de suspensão do exercício de atividade pelo período de dois anos, por incumprimento dos deveres estabelecidos:
“a) no n.º 4 do artigo 62° do Estatuto da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (OROC) (dever de organizar, relativamente ao exercício de funções de interesse público, um processo instruído de acordo com as normas de auditoria em vigor, designadamente com a evidência do trabalho efectuado e com a fundamentação das conclusões relevantes em que se basearam para formular a sua opinião profissional, por forma a emitir a Certificação Legal das Contas, o parecer ou relatório de auditoria) e no n.º 2 do artigo 5° do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011 (dever de o trabalho do revisor ser planeado executado, revisto e documentado, por forma a constituir fundamentação adequada e suficiente da certificação a emitida), a que correspondem os pontos 2.6.1 e 2.6.4 do actual Código de Ética da OROC;
b) no n.º 1 do artigo 64º do Estatuto da OROC (dever de observar as normas, avisos e determinações emanados da OROC), no n.º 1 do artigo 5°, no n.º 1 do artigo 2°, no artigo 7° e no n.º 5 do artigo 12°, todos do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011 (o dever do ROC adoptar em todas as circunstâncias, um comportamento competente e de elevado profissionalismo, conhecendo as normas legais e técnicas aplicáveis e dever exercer a sua atividade em conformidade com as normas técnicas de Revisão/Auditoria e dever de dar cumprimento às normas e determinações emanadas da OROC), a que correspondem, respectivamente, os pontos 2.6.1, 2.4.1 e 2.8.1 do actual Código de Ética da OROC;
c) nos n.ºs 1 e 5 do artigo 60° do Estatuto da OROC e no n.º 2 do artigo 15º do Código de Ética e Deontologia Profissional em vigor até 31 de Dezembro de 2011, (no exercício da revisão legal das contas de empresas ou outras entidades, os honorários são fixados entre as partes, tendo em conta critérios de razoabilidade que atendam, em especial, à natureza, extensão, profundidade e tempo do trabalho necessário à execução de um serviço de acordo com as normas de auditoria em vigor e os honorários nunca podem pôr em causa a qualidade do trabalho do revisor oficial de contas) a que correspondem os pontos 3.4.1 e 34.2 do actual Código de Ética da OROC; e d) no n.º 1 do artigo 62° do Estatuto da OROC e nos pontos 2.1.1, 2.4.1 e 2.81, todos do actual Código de Ética da OROC (dever de contribuir para o prestígio da profissão, desempenhando com zelo e competência as suas funções, evitando qualquer actuação contrária à dignidade das mesmas).”
No acórdão recorrido proferido pela 1.ª Instância, e a propósito do erro nos pressupostos de facto da decisão disciplinar discorreu-se que:
«b) No que se refere às anomalias detectadas quanto à auditoria referente Câmara Municipal de Setúbal, vem o Autor referir que estamos perante normas internas e que quanto as Directrizes não é correcto que não tenham sido totalmente cumpridas.
Ora, as directrizes invocadas e que não teriam sido correctamente seguidas resultam da sujeição a controlo de qualidade a que estão sujeitos os revisores oficias de contas nos termos do artigo 68º do seu Estatuto, segundo o qual “ os revisores oficias de contas estão sujeitos a controlo de qualidade, o qual será exercido pela Ordem, sob a supervisão da CNSA, em conformidade com o respectivo regulamento e com as normas comunitárias aplicáveis.”
O regulamento de Controlo de Qualidade, que tem o n.º 91/2010, foi publicado no DR, II Série, de 9/02/2010.
No que se refere às Directrizes vem o Autor sustentar que procedeu a algum trabalho no âmbito de cada uma, mas não vem por em causa as questões levantadas pelo relatório da auditoria.
Vem na DRA 320 referir que existem documentos que demonstram que nos processos foi feito profundo trabalho de campo ( ver artigo 8.12 da pi). Apesar de rebater conclusivamente e sem demonstração prática o que considera não estar correcto não vem colocar em crise que,” não foi efectuada avaliação de risco e cálculo da materialidade” (o que vem acusado artigo 10º da Acusação).
Ou seja, o Autor não vem por em causa a acusação que refere que não foi efectuada avaliação de risco. Era esta a questão que deveria colocar em crise. Quanto à DRA 500 vem o Autor referir que no processo e nos documentos de trabalho existe relatório e contas com os elementos do exercício de 2008 e com correspondência em 2009 (artigo 8.12 da pi), mas não coloca em crise que não tenha sido feita análise verificação, como consta da acusação (ver artigo 10º).
Quanto ao DRA 505, o Autor não contraria que não existe evidência de terem sido obtidas confirmações de bancos, advogados e seguros, certificados das finanças e Segurança Social e Certidão de Registo Predial, como vem na acusação.
Ou seja, verifica-se que o Autor vem sustentar que realizou alguns procedimentos, mas que não concretiza no dossier de trabalho.
Não se vê assim que as conclusões retiradas da análise da auditoria sejam uma violação grosseira dos factos analisados quando da auditoria. Antes pelo contrário. Os factos relatados na acusação, não são postos em crise pelo Autor, e não se pode concluir que tenha havido errada interpretação do relator do processo quanto à interpretação dada.
Não se pode assim concluir que haja erro nos pressupostos de facto.
No que se refere aos honorários cobrados, não é por outros revisores utilizarem um padrão baixo que o Autor terá de o fazer.
O Autor não consegue colocar em causa que os honorários não sejam considerados manifestamente insuficientes.
c) No que se refere ao processo de auditoria referente à Associação Naval 1º de Maio, vem o Autor referir que não existia, à época, um qualquer modelo de certificação de não dívidas e por essa razão fez uso da Directiva 700.
Por seu lado refere que teve a sua conclusão por amostragem e pelas declarações do responsável da área administrativa da Associação.
Ora, a entidade demandada vem referir que a Directiva 800 serve para enquadrar/normalizar qualquer trabalho que não esteja previsto em nenhuma norma específica.
Se não havia modelo de certificação de não dívidas, como refere o Autor, então deveria ter usado a Directiva para essas situações. Não se vê que haja qualquer erro nesta análise.
No que se refere a ter procedido à análise também pelas declarações do responsável administrativo, sem confirmar essas mesmas declarações, estamos perante uma manifesta violação das regras técnicas, pelo que não há qualquer erro na análise feita e constante do artigo nono da acusação.
O Autor não contraria os dados aí referidos.
Pelo exposto se conclui que não se verifica erro nos pressupostos de facto quanto a este vício invocado.»
A decisão assim proferida não incorreu, salvo o devido respeito, em erro de julgamento decorrente de não ter julgado verificado o erro nos pressupostos de facto que o Apelante assacou à decisão disciplinar impugnada.
De toda a prova produzida, resulta cabalmente demonstrado que o Apelante não cumpriu as DRA´s identificadas no acórdão recorrido quanto aos trabalhos objeto da presente ação e, portanto não foram atingidos quaisquer mínimos aceitáveis, com o que colocou em causa a qualidade do trabalho realizado e a dignidade e o prestígio da sua profissão.
Note-se que o exercício das funções de ROC são de interesse público, conforme se retira do disposto na al. a) do n.º1 do artigo 40.º do EOROC, e são-lhe exclusivamente cometidas. É sobre os mesmos que impende a obrigação de certificarem a verdade das demonstrações financeiras apresentadas pelas empresas ou outras entidades que tenham contabilidade organizada, sendo inegável a enorme relevância do trabalho desenvolvido por estes profissionais.
Conforme se conclui no parecer n.º 41/93, de 22/09/1993, do Conselho Consultivo da PGR:
“1 - Os revisores oficiais de contas, individualmente ou através de sociedades de revisores oficiais de contas, detêm as atribuições exclusivas de exames de contas de empresas ou de quaisquer outras entidades, em ordem à sua certificação legal, e de revisão legal, e de revisão legal de empresas e outras entidades - artigo 1, alíneas a) e b) do Decreto-Lei n 519-L2/79, de 28 de Dezembro;
2 - As funções referidas na lei como atribuição exclusiva dos revisores oficiais são funções de interesse público;
3 - No exercício das funções de interesse público os revisores prosseguem o interesse geral da credibilidade e rigor das demonstrações financeiras das empresas e entidades, sendo a certificação legal de contas dotada de fé pública;
Daí que, como refere a apelada na defesa desses interesses, a lei atribua fé pública à certificação legal das contas (CLC) emitida pelo ROC, na decorrência das funções de revisão legal das contas (RLC) e estabelece um procedimento especial para a impugnação da eventual falsidade desse documento (art.º 44.º do EOROC).
Assim, nos termos do disposto nos artigos 62.º, n.º4 e 68.º do EOROC compreende-se que seja obrigação imposta ao ROC a de organizar e conservar um processo instruído em conformidade com as normas de auditoria em vigor, de modo a viabilizar as ações de controlo de qualidade a realizar pela OROC. E no desempenho da sua atividade de interesse público, estes profissionais têm de respeitar, como não pode deixar de ser, e como observa a apelada, as normas e diretrizes Técnicas de Revisão e Auditoria, aprovadas ou reconhecidas pela Ordem (artº 64º nº 1 do EOROC).
Só assim se assegura que “na sua conduta profissional o ROC respeite um padrão de elevada qualidade, que deve começar pela fundamentação dos trabalhos por ele efetuados (v. n.ºs 1 do art.º 5.º do CEDP, em vigor à data dos factos), e que seja garantida a adoção procedimentos/condutas uniformes na execução de funções de interesse público por parte dos ROC.
O relevo das funções por estes profissionais é de tal importância que a qualidade do seu desempenho está sujeita à supervisão do Conselho Nacional de Supervisão de Auditoria (CNSA), nos termos consignados no Decreto-Lei n.º 225/2008, de 20/11.
Como refere a Apelada, o controlo de qualidade da OROC é um processo específico de avaliação/averiguações que tem por objetivo principal a verificação da aplicação, pelos ROC, das normas técnicas e diretrizes de revisão/auditoria aprovadas ou reconhecidas pela Ordem (n.º 1 do art.º 1.º do Regulamento do Controlo de Qualidade – RCQ aprovado, aprovado em 18/12/2009 e publicado em 09/02/2010 com o n.º 91/2010).
O RCQ foi aprovado com base no disposto no art.º 68.º do EOROC que impõe aos ROC o dever de organizar, em relação a cada uma das funções de interesse público – elencadas no art.º 40.º do mesmo Estatuto e, (no qual se insere a revisão legal das contas à Câmara Municipal de Setúbal e a certificação de não dívida da Associação 1º de Maio em crise nestes autos) um processo instruído de acordo com o previsto nas normas técnicas aprovadas ou reconhecidas pela Ordem.
Sendo certo que o processo de controlo de qualidade é absolutamente indispensável para a obtenção de elementos destinados a averiguar se certo comportamento do ROC é ou não subsumível a determinada previsão jurídico-disciplinar.
As ações de verificação e a respetiva documentação constituem o “dossier de controlo” a submeter à Comissão de Controlo de Qualidade (CCQ), cujos membros elaboram, após a respetiva apreciação, ficha de verificações e recomendações, que serão objeto de deliberação, pela mesma Comissão, e posteriormente submetidas à homologação do Conselho Diretivo (art.ºs 18.º a 21.º do RCQ).
E, se este Órgão concluir pela ocorrência de violação de deveres estabelecidos no EOROC ou em outros normativos aplicáveis, deverá tomar medidas adequadas, remetendo o processo de controlo de qualidade para procedimento disciplinar (n.º 3 do art.º 22.º do RCQ).
Foi isso que sucedeu na situação vertente, sendo ainda de notar que no âmbito do princípio da livre apreciação de prova o Conselho Disciplinar é independente da CCQ e do próprio Conselho Diretivo (entidade participante) na apreciação dos factos.
Aqui chegados, recorde-se que o Apelante sustenta que cumpriu e atuou dentro dos normativos legais que se lhe aplicam, “sustentando que procedeu a algum trabalho no âmbito de cada uma das Directrizes”, mas como bem se observa na sentença recorrida “ não põe em causa as questões levantadas pelo relatório da auditoria”, nem “contraria os dados aí referidos “ reportando-se à acusação, insistindo na mesma tese nesta instância recursiva, reafirmando que levou a cabo procedimentos que, contudo, não ficaram demonstrados no dossier de trabalho, como se impunha que sucedesse, considerando a verdadeira essência da auditoria.
Como observa a Apelada, o mesmo confunde a documentação que lhe compete organizar em dossier próprio exigido nas normas Técnicas e nas Diretrizes de Revisão/Auditoria, com a documentação obtida junto da própria entidade cliente e, não evidencia qualquer procedimento de auditoria quanto a estes últimos, quando em auditoria a emissão de uma opinião, tal como uma certificação legal das contas, não é evidência de que o trabalho de auditoria foi, efetivamente, realizado.
Em face do exposto, não se vislumbra a existência de factos não provados ou desconformes com a realidade, resultando provadas todas as infrações impetradas ao Apelante, que não cuidou de observar estritamente as normas técnicas e os procedimentos a que se encontrava adstrito no exercício da sua atividade profissional.
Termos em que improcede o invocado fundamento de recurso.
3.6. Da falta de fundamentação do ato administrativo
3.6.1.O Apelante vem alegar que a matéria de facto vertida na decisão recorrida é “vaga, ambígua, opinativa e, conclusiva, quanto à necessária e imprescindível individualização, concretização das infrações disciplinares”, em suma, que a decisão disciplinar não se encontra devidamente fundamentada.
Mas sem razão.
De acordo com o disposto no artigo 124.° do CPA, na versão de 1991, (versão aplicável aos autos), impende sobre a Administração Pública o dever de fundamentar os atos que são por si praticados, podendo a mesma corresponder a uma fundamentação por remissão, mediante concordância com anteriores pareceres, informações ou propostas, desde que para eles remeta expressamente, passando estes a fazer parte integrante do ato a fundamentar.
A obrigação de fundamentação dos atos administrativos tem a sua fonte primeira no artigo 268.°, n.º3 da Constituição, onde se prescreve que “os atos administrativos (...) carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Por outro lado, estabelece o art.º 125.° do CPA, na versão aplicável, que são requisitos do dever de fundamentação: i) a clareza, segundo a qual a fundamentação terá de ser inteligível e liberta de ambiguidades e obscuridades, tendo em conta a figura de um destinatário normal e razoável que na situação concreta compreenda as razões decisivas e justificativas da decisão; ii) a congruência, na medida em que os fundamentos apresentados relacionar-se entre si de forma lógica e racional; iii) a suficiência, que se tem por verificado quando a fundamentação se estenda a todos os elementos em relação aos quais o órgão decisor se pronunciou, para que consiga reconstituir o percurso lógico e jurídico do procedimento que terminou com a decisão final; iv) e, por fim, a contextualidade, segundo a qual a fundamentação dos atos deve ocorrer quando estes são praticados e como resultado dos elementos instrutórios que se vão recolhendo ao longo do procedimento, sob pena de se inverter a lógica de um procedimento de tomada de uma decisão administrativa.
A fundamentação dos atos administrativos não é um mero requisito de forma, sendo também uma forma de legitimação das decisões administrativas e daí que o dever de fundamentação não se encontra totalmente abstraído do conteúdo material do ato.
A decisão disciplinar, como qualquer decisão administrativa, deve ser fundamentada, em termos que permitam esclarecer, de facto e de direito, as razões que a motivaram, habilitando um destinatário comum a entender o caminho percorrido para a alcançar.
Sendo este o enunciado geral, deve esclarecer-se que o dever de fundamentação nos processos administrativos sancionatórios é particularmente exigente, impondo-se ao decisor como particularidade adveniente da sua própria natureza.
Ana Fernanda Neves sintetiza tal ideia da seguinte forma: “a compreensão de uma decisão a partir do seu iter, não sendo exclusivo do procedimento disciplinar, é-o especialmente nos procedimentos punitivos. A decisão final é, a um tempo, uma fundamentação de síntese e decantada da realidade que lhe é prévia. Deve, nestes termos, justificar, por referência ao material probatório, a factualidade considerada, designadamente, face à impugnação dos factos em sede de defesa e às diligências a propósito realizadas, e explicar a respetiva qualificação jurídica. Por outro lado, a fundamentação é mais alargada relativamente ao consubstanciado no procedimento, porque deve a decisão ainda fazer ponderações específicas atinentes à defesa produzida e à escolha da sanção e da sua medida”.
Importa atender aqui ao que se escreveu no Ac. do TCA Norte proferido no processo 827/07.2BEPRT, no que à fundamentação da valoração da prova na decisão disciplinar respeita: “[…]a fase da apreciação da prova, atividade que tem por fim extrair de cada um dos meios de prova o máximo de conclusões com o máximo de probabilidades e do conjunto do material probatório uma determinada conclusão. Produzida a prova, o órgão instrutor deve fazer uma interpretação das provas, dizendo o que se deve concluir delas, e uma avaliação ou valoração, indicando qual o grau de probabilidade que reveste essa conclusão.
Dada a natureza inquisitória do procedimento disciplinar e em conjugação com o princípio da verdade real (cfr. arts. 56º e 86º do CPA), em regra, nesta fase vigora o princípio da livre apreciação das provas, segundo o qual o órgão instrutor tem a liberdade de, em relação aos factos que hajam servir de base à aplicação do direito, os apurar e determinar como melhor entender, interpretando e avaliando as provas de harmonia com a sua própria convicção.
Todavia, esta “liberdade probatória” não é total e completa, pois evidentemente que está condicionada pela finalidade de se obter o mais elevado grau possível de aproximação à verdade. O instrutor não pode avaliar as provas simplesmente segundo as suas opiniões individuais, mas segundo as regras da verdade histórica e com fundamentação da decisão. A «livre convicção», sob pena de não ter qualquer conteúdo lógico, não significa ausência de motivos de convicção, mas apenas que o juízo em que se traduz a apreciação não decorre diretamente de regras legalmente impostas.
[…] Na apreciação das provas, não se trata de decidir através da impressão ou intuição que se tem, mas segundo a persuasão racional que o órgão administrativo tem das provas recolhidas através do processo. A autonomia que o órgão administrativo tem na apreciação das provas está pois submetida a um princípio de racionalidade, cuja violação é controlável pelo tribunal. A função de controlo judicial limita-se assim a detetar se a apreciação das provas tem uma base racional, se o valor das provas produzidas foi pesado com justo critério lógico, não enfermando de erro de facto ou erro manifesto de apreciação.
É através da fundamentação da decisão que se deve averiguar se a valoração das provas está racionalmente justificada e se ela é capaz de gerar uma convicção de verdade sobre a prática dos ilícitos disciplinares imputados ao recorrente.”
Neste sentido, temos que a decisão disciplinar deve enunciar a apreciação crítica das provas produzidas, revelando a apreciação lógica e racional das provas em confronto, à luz de critérios de racionalidade objetiva e com justo critério lógico, realizada pelo instrutor, contendo as razões da valorização e/ou da desvalorização das provas e permitindo ao arguido ficar ciente e apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo que levou o instrutor do procedimento disciplinar a fundamentar a sua convicção relativamente aos meios probatórios existentes.
A deliberação disciplinar é um ato administrativo, assim deve compreender os elementos constantes do artigo 125.º do CPA, devendo ser expressa e conter os fundamentos de facto e de direito da decisão, o que acontece no presente processo;
Na situação vertente, o Conselho de Disciplina na fase de julgamento delibera sobre o relatório que é apresentado pelo instrutor, pelo que sendo o mesmo aprovado por aquele órgão deliberativo, além do Acórdão, fará parte integrante da decisão o relatório apresentado pelo instrutor, do qual constam os factos provados no processo disciplinar.
Efetivamente, a deliberação disciplinar impugnada identifica as situações fácticas infracionais concretas, bem como os deveres violados por tais situações e respetivas consequências (vide Relatório e Acórdão dos Processos Disciplinares n.º 27/2010 e 28/2010, a fls. 359 a 387 do PA – fls. 361/395 a 389/395 da fotocópia certificada).
A fundamentação da decisão punitiva dá a conhecer de forma clara e sem ambiguidades as razões pelas quais o Apelante foi disciplinarmente punido, ou seja, por se ter confirmado que o mesmo não cumpriu com as normas técnicas a que estava adstrito, não tendo organizado e instruído um processo em conformidade com as normas de auditoria que se lhe impunham. Por outro lado, é congruente, na medida em que os fundamentos apresentados relacionar-se entre si de forma lógica e racional, não havendo contradições. É suficiente, dado que se estende a todos os elementos em relação aos quais o órgão decisor se pronunciou, os quais já haviam sido, até, comunicados ao Apelante em sede de controlo de qualidade [em momento pretérito à instauração do processo disciplinar] tendo o mesmo tido a oportunidade de se pronunciar sobre os mesmos já nessa sede; e é contextual, dado que a fundamentação do mesmo não se deu em momento posterior ao da tomada de decisão, antes seguindo um processo lógico de decisão.
Assim, constata-se que a decisão ora impugnada não padece de um vício de fundamentação.
Contrariamente ao que o Apelante alega, não era imposta outra especificação ou fundamentação ao ato impugnando, pelo que não existe vício suscetível de anular o acórdão punitivo.
3.7. Da violação do princípio da proporcionalidade na fixação da concreta medida da pena
3.7.1. Por fim, nas conclusões i), j) e l) o Apelante sustenta que a pena aplicada de suspensão de dois anos prevista na al. e) do nº. 1 do art.º 81.º do EOROC e, na al. e) do art.º 13.º do Regulamento Disciplinar, mostra-se inadequada, desajustada e desproporcionada, além de excessivamente severa, atenta, a graduação da escala das penas disciplinares, os seus efeitos, quanto ao grau de culpa, às consequências da infracção, à situação económica do recorrente e, a todas as demais circunstâncias atenuantes.
Refere que a pena de censura, prevista sob a al. d) do nº. 1 do art.º 81 do EOROC e da al. a) do art.º 13.º do Regulamento Disciplinar seria suficiente para o sancionar, tendo em conta que o mesmo afetou gravemente a dignidade e, o profissionalismo da OROC.
Vejamos.
A decisão proferida pelo Tribunal a quo a este respeito foi a seguinte:
«I-Refere o Autor que a pena aplicada de dois anos de suspensão é desproporcionada.
Em sede das penas disciplinares o princípio da proporcionalidade postula a adequação da pena imposta à gravidade dos factos apurados, por forma a que a medida punitiva a aplicar seja aquela que, sendo idónea aos fins a atingir, se apresente como a menos gravosa para o arguido, em decorrência também do principio da intervenção mínima ligado ao princípio do "favor libertatis".
O princípio da proporcionalidade mostra-se consagrado nos arts. 266.º da CRP e artº 5.º, n.º 2 do CPA.
Resulta do último dos preceitos citados que "as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente proferidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar".
A proporcionalidade, em sentido amplo, compreende a congruência, a adequação ou idoneidade do meio ou da medida para atingir o fim legalmente proposto e, em sentido estrito, engloba a proibição do excesso. Tal princípio aplicado à matéria em causa nestes autos prende-se com a adequação da pena imposta à gravidade dos factos reputados como ilícitos, constituindo, tal como o princípio da justiça, um limite interno ao poder discricionário da Administração na fixação da medida da pena disciplinar. Reveste-se, aqui, de alguma pertinência recordar o que afirma o Prof. J. Gomes Canotilho (in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 4.ª ed., Coimbra, 2000, págs. 270 e 271):
“(…) O princípio do excesso [ou princípio da proporcionalidade] aplica-se a todas as espécies de actos dos poderes públicos. Vincula o legislador; a Administração e a jurisdição. Observar-se-á apenas que o controlo judicial baseado no princípio da proporcionalidade não tem extensão e intensidade semelhantes, consoante se trate de actos legislativos, de actos da Administração ou de actos de jurisdição. Ao legislador (e, eventualmente, a certas entidades com competência regulamentar) é reconhecido um considerável espaço de conformação (liberdade de conformação) na ponderação dos bens quando edita uma nova regulação. Esta liberdade de conformação tem especial relevância ao discutirem-se os requisitos da adequação dos meios e da proporcionalidade em sentido restrito. Isto justifica que, perante o espaço de conformação do legislador, os tribunais se limitem a examinar se a regulação legislativa é manifestamente inadequada (…).”
Assim sendo, é de salientar, que estamos perante um acto discricionário da administração e, como tal, só pode ser sindicado pelos Tribunais se estivermos perante erro manifesto ou grosseiro, reflectido na desproporcionalidade da pena. (…)
O Autor foi alvo de dois controlos de qualidade cujo resultado foi negativo. No que se refere à Câmara Municipal de Setúbal concluiu-se que não foram utilizados os métodos adequados, tendo mesmo cometido erros grosseiros que não veio contrariar, como consta do artigo terceiro da nota de culpa.
Quanto à auditoria à Associação Naval 1º de Maio a questão foi grave até porque se baseou em informações de responsáveis do Clube que não confirmou, Clube esse com quem mantinha contactos, como refere no artigo 25º da sua pi. A questão foi tão grave que houve comunicação à Procuradoria Geral da República da Comarca da Figueira da Foz ( artigo 8º da acusação).
Ora, tendo em atenção todo o exposto e tendo em atenção a fundamentação exaustiva que foi feita dos actos praticados pelo Autor, quer no relatório final (n.º 5 da matéria de facto dada como Assente) e onde foi rebatida ponto por ponto toda a argumentação do Autor, quer ainda pela Deliberação do Conselho Disciplinar, que também se encontra exaustivamente fundamentada ( n.º 6 da matéria de facto dada como provada), não vemos que na aplicação da pena de suspensão por dois anos, tenha havido qualquer erro grosseiro ou manifesto na sua fundamentação.
Improcede assim também este vício.»
E o assim decidido é para manter, porquanto, tendo presente os factos apurados, se nos afigurar que a decisão disciplinar em apreciação não foi proferida com infração aos princípios da proporcionalidade e da adequação, não se vislumbrando que a mesma se mostre desadequada e desproporcionada, muito menos de forma grosseira ou manifesta, sendo certo, em acréscimo, que a Administração, na fixação da pena/sanção disciplinar, atua a coberto de um poder discricionário, movendo-se no domínio da justiça administrativa, somente sindicável se os meios usados ou os resultados se mostrarem inaceitáveis.
Decorre do disposto no n.º2 do art.º 266.º da Constituição “que os órgãos e agentes administrativos ... devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade”, e nos termos do n.º 2 do art.º 7.º do CPA as decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objetivos a realizar.
“O princípio da proporcionalidade, nos seus primórdios, afirmou-se como limite que se revelava necessário ao controlo da atuação do poder executivo, enquanto medida aferidora das restrições administrativas às liberdades individuais dos cidadãos administrados.
Com a evolução e o desenvolvimento tendente à construção/afirmação do Estado de Direito tal princípio veio, entretanto, a adquirir contornos mais amplos a ponto de hoje se aplicar a todas as espécies de atos emanados dos poderes públicos (legislativo, executivo e judicial), sendo inclusive erigido como princípio com dignidade constitucional e que vem sendo afirmado e consagrado ao nível do direito internacional e supranacional [v.g. cfr., artigos. 5.º TUE e Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade anexo, 69.º, 296.º TFUE todos na versão decorrente do Tratado de Lisboa, e ainda artigos 8.º e 11.º da CEDH, sendo que o controlo da razoabilidade, da razoabilidade-adequação, proporcionalidade-necessidade é, hoje, uma imposição que recai sobre o julgador].
Atente-se, por outro [ado, que o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral de limitação do poder público, pode ancorar-se no princípio geral do Estado de Direito, impondo limites resultantes da avaliação da relação entre os fins e as medidas Públicas, devendo o Estado-administrador adequar a sua projetada ação aos fins pretendidos, e não configurar as medidas que tomam como desnecessária ou excessivamente restritivas.
Este princípio considerado em sentido lato pode, além disso, desdobrar-se analiticamente em três exigências da relação entre os atos e os fins prosseguidos. Assim, importa considerar, enquanto subprincípios do mesmo constitutivos, a adequação dos atos aos fins (princípio da conformidade ou adequação de meios), a necessidade ou exigibilidade dos atos (princípio da exigibilidade ou da necessidade) e a proporcionalidade em sentido estrito ou «justa medida» (princípio da proporcionalidade em sentido estrito).
Aplicado à matéria em causa nestes autos tal princípio prende-se com a adequação da pena imposta à gravidade dos factos reputados como ilícitos, constituindo, como o princípio da justiça, um limite interno ao poder discricionário da Administração na fixação da medida da pena disciplinar.
Tem constituído entendimento jurisprudencial constante o de que se ao tribunal é possível analisar da existência material dos factos imputados ao arguido e averiguar se os mesmos constituem infrações disciplinares, já lhe não cabe apreciar a medida concreta da pena salvo se for invocado, nomeadamente, o desvio de poder, o erro sobre os pressupostos, o erro grosseiro e manifesto, a violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, porquanto é uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa [cfr. entre outros e nos mais recentes, Acs. do STA de 18.01.2000 - Proc. n.º 038605, de 17.05.2001 (Pleno) - Proc. n.º 040528, de 07.02.2002 - Proc. n.º 048149, de 07.02.2004 - Proc. n.º 048149, de 12.10.2004 - Proc. n.º 0692/04, de 03.11.2004 - Proc. n.º 0329/04, de 31.05.2005 - Proc. n.º 02036/03, de 16.02.2006 - Proc. n.º 0412/05, de 21.03.2006 (Pleno) - Proc. n.º 020/03, de 08.05.2007 - Proc. n.º 01085/06, de 29.03.2007 (Pleno) - Proc. n.º 0412/05, de 02.07.2009 - Proc. n.º 0639/07, de 07.09.2010 - Proc. n.º 01012/09 in: «www.dgsi.pt/jsta» e «www.dre.pt/acordaos»].
(...)
Como se disse, seguindo jurisprudência uniforme «os tribunais não podem substituir-se à Administração na fixação concreta da pena, pelo que a graduação da pena disciplinar, não sendo posta em causa a qualificação jurídico-disciplinar das infrações, não é contenciosamente sindicável, salvo erro grosseiro ou manifesto, ou seja, se a medida da pena for ostensivamente desproporcionada, uma vez que tal atividade se insere na chamada atividade discricionária da Administração” Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 22 de novembro de 2012, processo n.º 00691/10.4BECBR, nas bases de dados do Ministério da Justiça.
Quanto à determinação da sanção e sua medida, como nos diz RAQUEL CARVALHO Cfr. In “COMENTÁRIO AO REGIME DISCIPLINAR DOS TRABALHADORES EM FUNÇÕES PÚBLICAS”, pág. 182; “[a] atividade da escolha e medida das sanções é uma atividade claramente discricionária, mas não arbitrária”, o que desvela a importância do princípio da proporcionalidade enquanto instrumento privilegia do controlo jurisdicional do exercício do poder público do empregador.
Todavia, não cabe ao tribunal substituir-se ao juízo do empregador público. Tal controlo jurisdicional não pode ser “uma forma de substituir um juízo valorativo, o da administração, por um outro, ademais menos próximo e pretensamente menos fiel do contexto em que foi praticado a infracção. A proporcionalidade é assim uma pauta da legalidade”. Cfr. ANA NEVES, in “O DIREITO DISCIPLINAR DA FUNÇÃO PÚBLICA”, Vol. II, pág. 452;
Conforme obtempera o STA Cfr. Ac. do Pleno alargado do STA, de 29/3/2007, proc.412/05;.
, “se ao Tribunal é possível analisar da existência material dos factos e averiguar se eles constituem infrações disciplinares, já não lhe cabe apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro ou manifesto porque essa é uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa”. Ou, como se sumaria no acórdão do STA de 03/11/2004, proc. 0329/04):
«I - A graduação da sanção disciplinar de suspensão, dentro dos limites legalmente estabelecidos, é uma actividade incluída na discricionariedade imprópria (justiça administrativa), podendo sofrer os vícios típicos do exercício do poder discricionário, designadamente o desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação.
II - Nas hipóteses em que a medida tomada se situa dentro de um círculo de medidas possíveis, deve considerar-se proporcionada e adequada aquela de que a Administração se serviu.»
No caso, a pena disciplinar aplicada ao Apelante traduz uma medida necessária e adequada face à sua atuação, que no caso em apreço, e, ao arrepio das normas e diretrizes técnicas, a que se encontrava adstrito, exerceu funções de interesse publico, e emitiu certificação legal de contas, que faz fé pública (vide art.º 40.º n.º 1 al. a) e art.º 44.º n.º 7 do EOROC), sem observar os procedimentos a que estava adstrito em ordem à fiabilidade do seu trabalho, transmitindo uma imagem negativa para os agentes económicos diretamente envolvidos e, para o mercado em geral.
Termos em que improcede o invocado fundamento de recurso.** IV-DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.* Custas pelo apelante (art.º 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.* Porto, 05 de março de 2021
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |
