Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00624/25.3BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/10/2026

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	ANA PAULA ADÃO MARTINS

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; INDICAÇÃO SIS;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I - RELATÓRIO
«AA», melhor identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, providência cautelar contra a AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., com os demais sinais nos autos, pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela Requerida, com data de 21.04.2025, que indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência.
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Por sentença de 27.12.2025, foi indeferida a providência cautelar requerida.
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Inconformado com a sentença proferida, dela recorre o Requerente, formulando as seguintes conclusões:
1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto
do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar- se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas
envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à
instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.
28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. Importa ter em atenção o artigo 9.º do Regulamento UE 2018/1860 e no ordenamento jurídico nacional a nacional a lei 23/2007, de 04 de julho.
35. É justamente com referência à norma contida no art. 77.º que a entidade administrativa indefere a pretensão do Recorrente sustentando o incumprimento do disposto na al. i) do n.º 1 deste artigo.
36. A entidade administrativa, ao verificar que sobre o requerente impende uma medida cautelar conclui linearmente pelo incumprimento do disposto no art. 77.º, n.º 1, al. i) da lei, assim fundamentando o indeferimento do pedido de autorização de residência.
37. Até à alteração operada pelo DL n.º 37-A/2024, de 03.06 - que procedeu à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse - o legislador nacional previa expressamente a possibilidade de, mediante manifestação de interesse, um cidadão estrangeiro que permanecesse em território nacional com contrato de trabalho, inscrição na segurança social e entrada legal em território nacional (ou desempenho de trabalho em território nacional e 12 meses de contribuições à segurança social) obter um título de residência.
38. Um cidadão estrangeiro, que se encontrasse em território nacional, podia dar início a um procedimento tendente à concessão de autorização de residência, nos termos do art. 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07.
39. A administração ficava constituída no dever de decidir acerca da concessão do título, mediante a ponderação de todos os elementos levados ao procedimento, no sentido do apuramento das condições de que aquela atribuição legalmente depende.
40. O objecto do procedimento iniciado nos termos do art. 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 é a ponderação acerca da concessão do título,
41. Mediante a avaliação da reunião das respetivas condições.
42. Sendo contrário aos mais elementares ditames da lógica supor que o interessado possa dar início a um procedimento tendente à concessão de um título e a Administração não fique constituída no dever de ponderar acerca da concessão desse mesmo título.
43. Há que ter em consideração o teor da norma contida no artigo 77.º, n.º 6, no qual, depois de se afirmar, na al. i) do n.º 1 do mesmo artigo, que a ausência de indicação no SIS é requisito para a concessão do título de residência.
44. O legislador estipula expressamente que em todas as situações em que (“sempre que”) o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, o Estado-membro autor da indicação deve ser consultado - consulta que deve ocorrer nos termos previstos nos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
45. De acordo com uma interpretação finalística, compreende-se facilmente que a formulação, pela negativa ou “omissiva”, do requisito como ausência de indicação no SIS, como condição para atribuição do título ou visto, concede ainda margem para que, em caso de existência de uma indicação, se pondere a concessão - para o que se torna, portanto, necessário consultar o Estado autor da indicação.
46. A enunciação, como condição da concessão do título, da “ausência de indicação no SIS” não tem correspondência, isto é,
não é textualmente sobreponível, com a enunciação da “existência de indicação no SIS” como requisito negativo e, portanto, pressuposto cuja observância conduza necessariamente ao indeferimento da pretensão.
47. Se o legislador tivesse querido impedir a concessão de autorização de residência com a mera existência de indicação no SIS - então teria transformado a existência de indicação em pressuposto negativo
48. Ora, não é o que resulta do enunciado legal.
49. O legislador quis apenas que a ausência de indicação funcionasse como requisito positivo, conducente ao deferimento da pretensão - e não o contrário.
50. Isto resulta da leitura conjugada do quadro regulador é que, em caso de indicação no sistema SIS, o requerente pode ou não ver ser-lhe concedido o título, em função da ponderação que cabe ao Estado onde pende o procedimento levar a cabo - para o que se socorrerá, indubitavelmente, dos elementos informativos que obtenha no procedimento de consulta, a que nos referimos, visados nos mencionados artigos 9.º e 27.º.
51. No que respeita à aplicação do art. 123.º da Lei n.º 23/2007, por força da remissão contida no n.º 7 do artigo 77.º da mesma lei,
52. Trata-se de um mecanismo especial, ao abrigo do qual se prevê a concessão de autorização de residência a cidadão estrangeiros que não preencham os requisitos previstos na lei, nomeadamente, por razões humanitárias.
53. A aplicação deste mecanismo, por força da remissão operada pelo n.º 7 do art. 77.º, convoca o conhecimento dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação,
54. Bem como a sua ponderação na avaliação da ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública.
55. Por força da disposição contida no art. 62.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05.11, a concessão da autorização de residência ao abrigo daquele regime excepcional levará necessariamente em linha de conta, como razão humanitária, a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
56. Ou seja, quanto aos requerentes de título de residência que não cumpram os requisitos previstos na lei n.º 23/2007, mas que estejam inseridos no mercado de trabalho do Estado-membro da concessão por período superior a um ano, a Administração está vinculada a ponderar a atribuição do título ao abrigo daquele regime excepcional, decorrente do artigo 123.º.
57. Para o que deverá necessariamente levar também em conta as “circunstâncias concretas do caso” e,
58. Portanto, forçosamente, as informações relativas ao motivo da indicação, decisão que originou a indicação, características do requerente, tal como foram avaliadas pelo Estado-autor da indicação, entre as demais indicadas no art. 4.º do Regulamento 1860 e 20.º do Regulamento 1861.
59. A necessidade da consulta ao Estado-membro autor da indicação configura-se como um passo obrigatório no âmbito do procedimento de concessão de autorização de residência.
60. A mera indicação no sistema de informação Schengen é insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.
61. Ao existir indicação no sistema de informação Schengen, o n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre Estados Membros.
62. Que é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
63. Não basta singela indicação no sis, nem a identificação das respetivas datas, há que saber o que originou essa indicação, a data dos factos que a determinaram e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança pública.
64. Dos documentos juntos pela AIMA não se vislumbra qualquer consulta nesse sentido.
65. O legislador não pratica atos inúteis e também utiliza a terminologia adequada a cada normativo que produz.
66. Consultado o dicionário Priberam a propósito do verbo dever atribui-lhe a seguinte expressão “estar obrigado a”.
67. Qualquer cidadão medio só pode interpretar o termo verbal dever como uma obrigação vinculada pela entidade administrativa.
68. A AIMA terá sempre a margem de valoração ou discricionariedade em determinar o que pode ou não colocar em causa a ordem ou segurança pública.
69. Mas, essa mesma discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre Estados Membros.
70. Os artigos 152.º e 153.º do CPA correspondem à concretização, no plano legal, de diretiva constitucional, decorrente do actual art. 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, onde é consagrado o dever à fundamentação.
71. Analisados os normativos, extrai-se que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto,
72. Deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta,
73. Sem que, todavia, tanto se traduza num dever de prolixidade: relevante é que, ainda que de forma sucinta, se viabilize o acesso às premissas subjacentes à prática do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório.
74. A fundamentação consiste em indicar de forma expressa a decisão administrativa, acompanhada das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta.
75. É imposto à entidade administrativa que indique, de forma clara e congruente, os motivos conducentes à tomada de decisão.
76. O conhecimento das premissas da decisão administrativa habilita o interessado com a aquisição dos dados de facto e de direito que lhe permitam rebater o percurso lógico e valorativo seguido pela Administração.
77. O conhecimento do processo de formação da vontade administrativa foi, no essencial, omitido ao interessado.
78. Não constando do teor das notificações que lhe foram endereçadas as premissas concretas, quer factuais, quer normativas, em que assenta a decisão administrativa.
79. O Recorrente ficou sem saber se sobre si pendia, em concreto, uma indicação de regresso, esta acompanhada ou não de uma proibição de entrada, ou uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência.
80. As quais, desde logo, sobre a sua situação jurídico-subjectiva se repercutiriam de forma substancialmente diferente, e sob regimes jurídicos diversos.
81. Da fundamentação do acto não resulta se o Recorrente eventualmente preencheria, especificamente, as condições de que dependeria a aplicação do regime excepcional previsto no art. 123.º da Lei n.º 23/2007.
82. O Recorrente nunca foi concretamente informado - nem em sede de audiência prévia - da concreta indicação no Sistema de Informação Schengen que sobre si impendia, da respetiva natureza, data ou duração, da autoridade autora ou da decisão que lhe deu origem.
83. O acto impugnado não contém as indicações necessárias que suportem o conhecimento do percurso lógico e valorativo adotado pela Administração.
84. Foram omitidas em sede procedimental etapas necessárias quanto à consulta ao Estado-membro onde pende a indicação e à respetiva ponderação, nos termos e para os efeitos previstos no art. 77.º, números 6 e 7 e art. 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e/ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861.
85. Foi violado o direito de audiência prévia do interessado, bem como o dever de fundamentação do acto administrativo.
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A Entidade Requerida não apresentou contra-alegações.
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A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal Central emitiu parecer, nos termos e ao abrigo do artigo 146º, nº 1 do CPTA, no sentido de ser concedido provimento ao recurso e ser revogada a sentença recorrida.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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I - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao rejeitar a providência cautelar requerida, por falta de verificação do requisito fumus boni iuris.
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I - FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida julgou indiciariamente provados os seguintes factos:
1. A 28 de Agosto de 2022, deu entrada nos serviços do SEF um requerimento do A. de manifestação de interesse para concessão de autorização de residência, requerimento onde se invocou o n.º 2 do art. 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4-7, manifestação de interesse à qual foi atribuído o n.º ...08; [cf. fls. 52 a 54 do p.a. (numeração é do doc. pdf com ref.ª ...64) e doc. n.º 1 junto com o r.c.]
2. No seguimento, para além do mais, do requerimento referido no ponto anterior, e da consulta ao sistema SIS, foi constatado pela R. que fora registado pelas autoridades austríacas em nome do A., com o n.º 0001.02FIS131806340600000001.01, uma indicação, associada, para além do mais, à menção «Nacionais de países terceiros sujeitos a uma decisão de regresso - Artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860», com data de inserção de 4-8-2023 e com data de validade de 4-8-2026; [cf. fls. 1 e 46 a 50 do p.a., doc. n.º 3 junto com o r.c. e esclarecimento da R. com print de 5-12-2025 (ref.ª ...47)]
3. No dia 24 de Junho de 2025, e no seguimento dos factos referidos nos pontos anteriores, foi remetido pela R. para o A., que o recebeu, e-mail, onde consta, para além do mais, o que se segue:«(…)
Despacho - decisão final de indeferimento
(…)
Data da Decisão: 2025-04-21 (…)
Identificação do requerente Nome: «AA»: Índia
(…)
Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º ...08, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
(…)
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.º 77.º do referido diploma legal.
(…)
NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL
Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
(…)
Fica ainda por este meio notificado de que:
(…)
b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.(…)».
[cf. fls. 48 do p.a., doc. junto com a oposição com ref.ª ...62 e doc. n.º 4 junto com o r.c.]
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Ao abrigo do artigo 662º do CPC, aditam-se os seguintes factos:
4. O Requerente efectuou descontos para o Instituto da Segurança Social no mês de Novembro de 2022, nos meses de Janeiro a Novembro de 2023, nos meses de Março a Dezembro de 2024 e nos meses de Janeiro a Maio de 2025 (cfr. documento nº 7 junto com o r.i. e fls 8 a 10 do PA).
5. A 20.03.2024, o Requerente celebrou com [SCom01...], S.A., contrato de trabalho sem termo, com início na mesma data - cfr. fls. 19 a 23 do PA.
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I - FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Em causa está um pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela Entidade Requerida, pelo qual indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência apresentado pelo Requerente, ora Recorrente.
Tendo o Requerente apresentado uma manifestação de interesse, para efeitos de autorização de residência em território nacional à luz do n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho,
viu o seu pedido indeferido por “não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas
aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1 do art.º 77.º do referido diploma legal”.
Como é sabido, destina-se a tutela cautelar a assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida no processo principal, obviando ao prejuízo da demora inevitável do referido processo.
Estabelece o art.º 120º, nº 1, do CPTA que, “as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
Significa isto que a adopção de uma providência cautelar depende, em primeira linha, do preenchimento de dois requisitos cumulativos, tradicionalmente designados, na doutrina e na jurisprudência, como periculum in mora (i.e., constituição de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos de difícil reparação) e fumus boni iuris (i.e., probabilidade da pretensão formulada ou a formular no processo principal vir a ser julgada procedente).
Todavia, a concessão de uma providência cautelar não depende, apenas, da verificação destes requisitos, impondo-se ainda que seja respeitado o princípio da proporcionalidade, consagrado no nº 2 do mesmo artigo, nos termos do qual “a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
O Tribunal a quo decidiu-se pelo não preenchimento do requisito fumus boni iuris, julgando prejudicado o conhecimento dos demais.
Em síntese, considerou que o acto em crise é vinculado, pelo que, face ao incumprimento da condição geral de concessão de autorização de residência temporária ínsita no artigo 77º, nº 1, alínea
i) da Lei n.º 23/2007, não podia ser tomada outra decisão que não a de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência; que procedimento de consulta a que se referem os n.ºs 5 e 6 do art. 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4-7, o art. 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e o art. 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, não é obrigatório para o Estado Português; que só na presença de razões excepcionais é que possível ao Estado Português desconsiderar a indicação em SIS, enquanto pressuposto vinculado e facto impeditivo para a obtenção da autorização de residência.
Não acompanhamos o decidido.
De resto, este Tribunal Central Administrativo Norte, chamado a pronunciar-se sobre situações idênticas aos presentes autos, tem concluído - de forma unânime e reiterada - pelo preenchimento dos requisitos necessários à concessão da providência cautelar requerida - cfr. acórdãos proferidos a 19.12.2025, no processo nº 333/25.3BEPNF, a 09.01.2026, nos processos nºs 384/25.8BEPNF.CN1. e 324/25.4BEPNF.CN1., e a 23.01.2026, nos processos nºs 401/25.1BEAVR; 416/25.0BEPNF.CN1; 405/25.4BEPNF.CN1; 361/25.1BEPNF.CN1;429/25.1BEVIS.CN1;336/25.8BEPNF.CN1;367/25.8BEPNF.CN1;404/25.6BEPNF.CN1;448/25.8BEAVR; 319/25.8BEPNF;317/25.1BEPNF.CN1;421/25.6BEPNF.CN1;396/25.1BEPNF.CN1; 360/25.0BEPNF.CN1; 412/25.7 BEPNF.CN1., 304/25.0BEPNF e377/25.5BEPNF - todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt, com excepção do primeiro.
Acresce que este TCAN, por acórdão, transitado em julgado, proferido a 19.12.2025 no processo nº 1084/25.4BEPRT, no âmbito de recurso da decisão final do processo principal, proferida nos termos do nº 1 do artigo 121º do CPTA - ou seja, em juízo não meramente perfunctório - decidiu, por unanimidade, pela procedência da acção, por entender que a existência de indicação de SIS (de regresso ou de recusa de entrada e de permanência), não pode ser fundamento de indeferimento da concessão de autorização de residência e que a Entidade Recorrida, ao não ter procedido à consulta prévia obrigatória ao Estado-Membro autor da indicação SIS, nos termos imperativos do artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007 e do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, omitiu formalidade essencial do procedimento.
Vejamos.
O nº 1 do artigo 77º da Lei n.º 23/2007, na redacção aplicável, dispunha que:
“1 - Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:
a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei para a concessão de autorização de residência, ou posse de visto para procura de trabalho;
b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse obstar à concessão do visto;
c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 58.º;
d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º;
e) Alojamento;
f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;
g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade de duração superior a um ano;
h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional, subsequente a uma medida de afastamento;
i) Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen;
j) Ausência de indicação no SII UCFE para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33. º-A.”
In casu, não se mostra preenchido o requisito “Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen”.
Como resulta da factualidade apurada “impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no nº 3 do Regulamento (UE) 2018/1860”.

Tanto bastou para que a Entidade Requerida recusasse o pedido de autorização de residência, por incumprimento de um dos requisitos (cumulativos) legalmente previstos, no que foi secundada pelo Tribunal a quo.
Sucede que o nº 6 do artigo 77º prevê que “Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.”
E acrescenta o nº 7 do art. 77º que “Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável
o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite
o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
Os mencionados Regulamentos (UE) 2018/1861 e (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 28.11.2018, estabelecem respectivamente:
· as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento no SIS de indicações relativas a nacionais de países terceiros, bem como ao intercâmbio de informações suplementares e de dados suplementares para efeitos de recusa de entrada e de permanência no território dos Estados-Membros;
· as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos Estados-Membros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE) 2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações.
Prevê o artigo 27º do Regulamento (UE) 2018/1861 a “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, nos seguintes termos:
“Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta dentro do prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado- - Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.”
Por sua vez, prevê o Regulamento (UE) 2018/1860, no seu art. 9º, a “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, nos seguintes termos:
“1- Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado- - Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.
2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-
-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso”
Da concatenação dos nºs 1, 6 e 7 do artigo 77º da Lei 23/2007 e dos citados Regulamentos, não concluímos que a indicação SIS constitua um requisito de indeferimento automático de pedido de autorização de residência.
Uma coisa é sustentar que a entidade competente deve, como regra geral, conceder autorização de residência quando o requerente preencha todos os requisitos previstos nas alíneas b) a j) do nº 1 do art. 77º da Lei 23/2007.
Outra, bem diversa, é tomar a “Indicação no Sistema de Informação Schengen (SIS)” de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, como requisito negativo (cumulativo) para indeferir pedidos de autorização de residência.
Veja-se que o nº 6 do art. 77º exige que “sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018” (sublinhados nossos).
Ora, esta obrigação de consulta resultaria desprovida de sentido se se entender que a AIMA se encontra vinculada a indeferir pedidos de autorização de residência, sempre que o requerente seja objecto de indicação SIS, o que não se mostra razoável.
Em suma, a existência de indicação de SIS não é fundamento bastante, automático e vinculado de indeferimento de pedido de concessão de autorização de residência.
Recai, pois, sobre a Requerida a obrigatoriedade de proceder à consulta prévia do Estado-membro que emitiu a indicação SIS, “em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”.
Assim, sempre que estiver em curso procedimento administrativo com vista à concessão ou prorrogação de título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro, no qual o requerente é objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, o Estado-Membro da concessão, antes de emitir uma decisão, deve consultar o Estado-Membro da indicação.
Só após a consulta do Estado-membro autor da indicação é que o Estado-Membro de concessão proferirá a decisão final de conceder ou de não conceder um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro.
O que se entende pois só essa consulta prévia permitirá averiguar o que originou a indicação e a gravidade dos factos que a sustentam, salvaguardando o interesse público inerente a este subprocedimento de consulta e, reflexamente, os interesses do Requerente (mormente, em ser suprimida a indicação SIS).
Sem efectuar tal consulta prévia, a AIMA não conhecerá a real natureza e dimensão da indicação introduzida, o que releva para efeitos de aferição do enquadramento jurídico da situação do Requerente.
A importância e natureza obrigatória da consulta em causa encontra-se justificada, designadamente, nos considerandos (16) do Regulamento (UE) 2018/1860 e (28) Regulamento (UE) 2018/1861, conforme segue:
“(16) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro Estado-Membro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros.”.
“(28) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta e notificação das autoridades nacionais no caso de um nacional de país terceiro ser detentor ou poder obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos concedidos num Estado-Membro, e outro Estado-Membro tencionar introduzir ou já ter introduzido uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência relativa a esse nacional de país terceiro. Tais situações suscitam graves incertezas para os guardas de fronteira, as autoridades policiais e os serviços de imigração. Por conseguinte, é conveniente prever um prazo obrigatório para uma consulta rápida com um resultado definitivo, a fim de assegurar que os nacionais de países terceiros que têm o direito de residir legalmente no território dos Estados-Membros tenham o direito de aí entrar sem dificuldades e que os que não têm o direito de entrar sejam impedidos de o fazer.”.
Naturalmente que o que vem dito assenta no pressuposto de a Entidade Demandada não julgar inverificado nenhum outro requisito previsto no nº 1 do artigo 77º, como sucede no caso sub judice.
Afigura-se-nos, pois, como defende o Requerente, ora Recorrente, que a Entidade Requerida errou na interpretação da legislação aplicável ao caso ao considerar que, perante a mera existência de uma indicação em SIS, se encontra vinculada a indeferir o pedido de autorização de residência, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.º 77.º.
Erro esse que aparenta redundar também num défice instrutório do procedimento administrativo, com preterição da formalidade legalmente exigível de realização da consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS, susceptível de alterar o sentido decisório.
Donde, é provável a procedência da acção principal, com a anulação do acto administrativo em crise e a condenação a Entidade Demandada a retomar o procedimento administrativo em causa.
Nestes termos, temos por verificado o requisito fumus boni iuris, procedendo o erro de julgamento imputado à sentença recorrida.
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Atenta a natureza cumulativa dos pressupostos legais de adopção das providências cautelares, importa agora, em substituição, aferir se se verificam os demais requisitos:
Do periculum in mora

Alegou o Requerente que a não suspensão dos efeitos do acto suspendendo obsta a que o mesmo permaneça em território nacional, ficando sujeito às consequências de não abandonar voluntariamente o território, causando-lhe danos irrecuperáveis; que tem toda a sua vida em Portugal, onde trabalha, tem residência fixa, tem amigos, paga as suas contribuições à segurança social e tributos à autoridade tributária; que não pode agora voltar para o seu país de origem e deixar tudo o que aqui construiu, sendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar, também não lhe deixa condições actuais de subsistência no seu país de origem; que, aguardar pela decisão da acção principal a instaurar, e não tendo a mesma efeito suspensivo, é levar a que o Autor tenha de abandonar Portugal imediatamente, ou, se o não fizer, seja enviado coercivamente para o seu país de origem e aí aguardar a decisão final, que pode inclusive declarar o acto como anulado, e permitir-se o seu retorno, o que inviabiliza, na prática, de todo o eventual êxito da ação principal.
A Entidade Requerida, sem impugnar os factos alegados, defende que inexiste periculum in mora na medida em que o Requerente não é titular de qualquer direito para se encontrar no país, sendo todos os seus argumentos genéricos.
Vejamos.
Com a notificação do acto de indeferimento de autorização de residência, a AIMA notificou também o Recorrente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 138º da Lei 23/2007, sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no
artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
O artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07 (na redacção dada pela Lei n.º 41/2023, de 02.06), prevê que a ilegalidade da permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional pode originar a sua detenção “por autoridade policial, devendo ser presente, no prazo máximo de 48 horas a contar da detenção, ao juiz do juízo de pequena instância criminal, na respetiva área de jurisdição, ou do tribunal de comarca, nas restantes áreas do País, para validação e eventual aplicação de medidas de coação”; podendo ser determinada a sua colocação em centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo (cfr. artigos 145.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho).
Temos, assim, que, ou o Recorrente abandona voluntariamente o país no prazo concedido ou não abandona e permanece irregularmente em território nacional, sujeitando-se a ser detido e interrogado, em sede de interrogatórios policiais e judiciais, com aplicação e sujeição a medidas de coacção e eventual posterior afastamento coercivo ou expulsão do território nacional.
Permanecendo em território nacional, a possibilidade de ser detido, a qualquer momento, por uma força policial, e assim, ser privado de se movimentar em liberdade e segurança, acarreta, de acordo com as regras do senso comum, graves consequências, a nível psicológico, emocional, familiar e profissional.
Igualmente, a ausência do território nacional, seja voluntária ou imposta, implicará a perda do seu trabalho e, com isso, a perda ou diminuição significativa das suas condições de sobrevivência, sendo plausível que, face ao tempo decorrido - atente-se que o Requerente se encontra em território nacional, pelo menos, desde Agosto de 2022 - não terá de imediato condições actuais de subsistência no seu país de origem.
Quando a acção principal for decidida, caso venha a ser julgada procedente, a Administração será condenada a retomar o procedimento. Porém, o Requerente já não se encontrará em Portugal para poder retomar a situação em que se encontrava.
Serve o exposto para que se possa afirmar a existência de um fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão (se favorável ao Autor) não venha já a tempo de dar resposta cabal à pretensão objecto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo a tornou inútil, seja porque tal evolução conduziu à produção de danos de difícil reparação.
Temos, pois, por verificado o periculum in mora.
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Da ponderação dos interesses contrapostos

Vimos já que, ainda que verificados os pressupostos previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA, sempre a providência poderá ser recusada, nos termos do nº 2, “quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa” .
Quer isto dizer que a providência pode e deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do requerente cautelar. O que implica um juízo de valor fundado na comparação da situação do requerente (dos seus interesses) com a situação dos demais titulares de interesses contrapostos, segundo critérios de proporcionalidade.
Ora, das circunstâncias do caso concreto não releva lesão grave do interesse público que deva prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao requerente.
De resto, a este respeito, vem alegado pela Requerida que o interesse público que aqui se patenteia é de salvaguardar o valor constitucionalmente tutelado da segurança pública e, bem assim, o cumprimento das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei nº 23/2007, normativo de ordem pública, que vincularam a insusceptibilidade de enquadramento no artº 88º nº 2 da Lei nº 2372007, dirimido na presente providência; que a eventual concessão da providência, porque a pretensão material do requerente é infundada e viola a lei, é fortemente lesiva do interesse público, em termos tais que impossibilita qualquer comparação com os danos que possa vir a sofrer, decorrentes da sua respetiva permanência irregular; que o interesse público se relaciona com o princípio da legalidade, nos termos do qual a Administração está vinculada pelas normas que reconhecem direitos e tutelam interesses particulares (vinculação negativa) e pelas que fixam o interesse público a prosseguir e as condutas a observar tendo em vista aquele objetivo (vinculação positiva); que os interesses do requerente não estão tutelados na Lei de Estrangeiros e/ou na CRP, não se vislumbrando qualquer violação dos princípios que regem a atividade administrativa, mas e somente, o estrito cumprimento dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade e boa-fé, bem como, das normas que regem os procedimentos administrativos.
Vemos, pois, que a Entidade Requerida faz corresponder os interesses públicos à ausência de aparência do direito invocado pelo Requerente.
Donde, atento o entendimento que recaiu sobre o preenchimento do requisito fumus boni iuris, soçobra também aquela alegação.
No mais, não vem alegado nem se detecta nos autos qualquer indício de o Requerente ser um perigo para a ordem ou segurança públicas do Estado português ou de qualquer outro Estado-Membro. Recorde-se que o Requerente se encontra em território nacional, pelo menos, desde Agosto de 2022.
Pelo que, não se vislumbra qualquer perigo ou dano para o interesse público que prevaleça sobre os danos aos interesses do Requerente identificados supra, em sede do periculum in mora.
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Nestes termos, concede-se provimento ao recurso, devendo revogar-se a sentença recorrida e, em substituição, conceder a providência cautelar requerida.
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V - DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Norte em conceder provimento ao recurso e, em
consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, adoptar a providência cautelar requerida.

Custas a cargo da Recorrida. Registe e notifique.
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Porto, 10 de Abril de 2026

Ana Paula Martins
Catarina Vasconcelos
Alexandra Alendouro