O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. Em 25.01.2017, pelas 19:30, foi elaborado pela PSP cm prt – 2ª Divisão Policial, auto de notícia de detenção de vários suspeitos de “crimes de perigo comum” (cfr. fls 30 a 32 do processo administrativo).
2. Em 26.01.2017, os serviços da Entidade Demandada constataram que o Autor, agente da PSP, com a matrícula nº. (...), consultou o expediente, pelas 07H46, referente ao processo “NUIPC:41/17.9PDPRT” em que desapareceu uma pistola Glock 9 mm parabellum com o nº. MCV649, pertencente à Polícia de Segurança Pública.” (confissão e fls. 8 e 19 do processo administrativo).
3. Em 26.01.2017, o horário de trabalho do Autor foi das 07H45 às 16h15 (cfr fls 35 do processo administrativo).
4. No “ambiente produção SEI Administração da Aplicação”, em momento anterior à consulta, aparece uma mensagem, de teor coincidente com a ordem de serviço do Comando Metropolitano Interno do Porto nº. 236 de 05 de dezembro de 2013, com a seguinte menção:
“Atenção
O acesso aos dados é registado no sistema.
O acesso fora do âmbito das suas atuais funções implica responsabilidade disciplinar e/ou penal” (cfr. fls. 37 do processo administrativo).
5. Em 01.02.2017 foi elaborada informação interna pelo Comandante da Divisão da PSP com o seguinte teor: “o chefe P. havia trabalhado com a equipa que fez o serviço a que se refere o expediente em causa, e quando os elementos da referida EIR lhe contaram, o mesmo consultou por curiosidade e prevenção o cliché dos indivíduos, no sentido de tomar conhecimento dos indivíduos, uma vez que as áreas são confinantes, e por razões óbvias poderiam já ser conhecidos ou caso não fossem, para ter esse conhecimento dada a sua proximidade com o concelho de (...) (…) também estes tinham conhecimento de que a peça de expediente não se encontrava disponível para consulta, mas tão somente as fotos (…)” (cfr. fls. 5 e 6 do processo administrativo).
6. Da mesma informação referida em 5. consta ainda que “(…) parece ter tido em vista um possível reconhecimento futuro, apesar de ser do conhecimento que tal acesso lhes é vedado e só ser permitido no âmbito processual ou razão devidamente fundamentada” (cfr. fls. 5 e 6 do processo administrativo).
7. Em 11.04.2017 o vencimento ilíquido do Autor era de €1.355,96 ao qual correspondia a quantia diária de €45,20. (cfr. fls. 46 do processo administrativo).
8. Consta do auto de inquirição de arguido que “questionado, sobre o motivo ter consultado no Sistema Estratégico de Informação (SEI) da PSP, no dia 26 de janeiro de 2017, pelas 07H46 (…) declarou o seguinte: que efetuou a consulta aquela peça de expediente, não só por o sistema o permitir, para além de com aquela consulta, obter informação para o desempenho das suas funções, acrescentando que teve conhecimento da apreensão de armas através de alguns colegas com quem falou pouco antes de entrar naquele turno de serviço, e como tal, como atrás referiu, efetuou a consulta apenas para informação, nomeadamente através do visionamento dos clichés dos cidadãos, não tendo efetuado qualquer impressão (…) esclarece que o visionamento dos clichés, foi por si efetuado, apenas e só para efeitos de poder reconhecer aqueles cidadãos, não só para a sua própria segurança, mas também para a segurança dos elementos por si chefiados na 1ª EIR da EIFP da Divisão de (...), área que confina com a área da 2ª Divisão, onde aqueles cidadãos foram intercetados (…) local onde, também as EIR´S da Divisão de (...), muitas vezes são acionados (…)” (cfr. fls. 50 do processo administrativo).
9. Em 07.07.2017 foi apresentada defesa pelo Autor, constante a fls. 78 a 81 que aqui se dá por integralmente reproduzida, de onde se extrai que “(…) porque se tratava de elementos cadastrados e perigosos, o arguido no âmbito das suas funções efetuou a consulta do SEI, consulta que, aliás, efetua com frequência, para cabal desempenho das suas funções, e no que concerne ao NUIPC 41/17.9 PDPRT apenas e tão só para visionamento dos clichés dos cidadãos identificados (…)”. (cfr. fls. 79 a 81 do processo administrativo).
10. Em 08.09.2017, no âmbito do processo disciplinar, prestou depoimento A. que afirmou o seguinte: “(…) questionada se teve conhecimento da consulta efetuada pelo Chefe NM/(...) – O., ao NUIP41/17.9PDPRT, e caso afirmativo, se recorda os pormenores quanto a ele ter efetuado tal consulta, declarou que sim, que teve conhecimento, que sabe que o Chefe P. após entrar de serviço, e saber dos serviços que ocorreram anteriormente, através das EIR´s, para melhor conhecimento dos intervenientes identificados naquele NUIPC, por lhe terem sido indicados como bastante perigosos, embora de aspeto perfeitamente normal, o mesmo pesquisou os clichés daqueles indivíduos (…) questionada a testemunha se é fundamental, para qualquer ação conhecer os rostos dos delinquentes, declarou que sim, principalmente para quem desempenha a função do Chefe P. numa EIR, que por norma, quando são acionados já se trata de uma situação limite (…). (cfr. fls. 93 e 94 do processo administrativo).
11. Do auto de inquirição identificado em 10 consta também que a testemunha “(…) foi questionada se dadas as funções e missões atribuídas ao Chefe P., se este possui perfil para aceder aos clichés, declarou que sim. Acrescentou que após ter tido conhecimento do processo disciplinar, solicitou informação superior, se existe perfil específico para acesso a todos os campos do SEI, foi informada que o acesso era geral (…)”. (cfr. fls. 93 e 94 do processo administrativo).
12. Em 20.09.2017, foi elaborado pelo instrutor do processo disciplinar “relatório”, constante a fls. 107 a 109 do processo administrativo e que aqui se dá por reproduzido, daí se extraindo que “o acesso a peças de expediente no SEI está intrinsecamente relacionado com o princípio da necessidade de conhecer, de outro modo, não seria necessário colocar restrições às consultas no SEI (…) de igual modo, o publicado em 05DEZ2013 na ordem de serviço nº. 213 do COMTPOR, no seu artigo 8º onde é referido “que os elementos deverão limitar-se a consultar e/ou imprimir as peças de expediente de acordo com a exclusiva necessidade de serviço. O arguido iniciou o serviço no dia 26 de janeiro de 2017, conforme escala pelas 7H45, e consultou o SEI o NUIPC41/17.9PDPRT pelas 7H46, sem qualquer necessidade de o fazer, para cumprimento das suas obrigações funcionais de Chefe (…) não o consultou por ter qualquer relação direta quanto ao mesmo (…)” (cfr. fls. 107 a 109 do processo administrativo).
13. O instrutor do processo disciplinar propôs a aplicação da pena de multa e deixou à consideração do órgão decisório o pedido de suspensão da execução da pena. (cfr. fls. 109 do processo administrativo).
14. Em 21.09.2017 foi elaborada “decisão” respeitante ao processo disciplinar, acolhendo a fundamentação de facto e de direito consagrada no relatório final do processo disciplinar, aplicando uma pena de multa de dez dias “a que corresponde a importância de €452,00 (…)”. (cfr. fls. 110 do processo administrativo).
15. Em 11.10.2017 o A. foi notificado da decisão referida em 14. (cfr. fls. 115 do processo administrativo).
16. Em 25. 10. 2017 o Autor apresentou ao Diretor Nacional da Segurança Pública “recurso hierárquico.” (cfr. fls. 119 verso a 121 do processo administrativo).
17. Em 19.02.2018 o Diretor Nacional, por referência ao parecer que antecedeu, emitiu despacho com o teor “concordo. Nego provimento ao recurso, como proposto.” (cfr. fls. 134 do processo administrativo).
18. Do parecer que serviu de base à decisão praticada em 19.02.2018, pelo Diretor Nacional, consta que “o arguido, nos autos, quer na sua inquirição, quer na defesa escrita à acusação que lhe foi deduzida, mas também no recurso ora analisado, advoga que efetuou pesquisa SEI, consultando a peça de expediente relacionada com o NUIPC 41/17.9PDPRT, tendo como objeto a detenção e apreensão de três armas de fogo a dois sujeitos perigosos, apenas e tão só, no âmbito das suas funções, através do visionamento dos clichés dos cidadãos identificados, para efeitos de poder reconhecer aqueles cidadãos, não só para a própria segurança, mas também para a segurança dos elementos por si chefiados. (…) diga-se que a sua profissão/função não lhe dá toda e qualquer legitimidade para perpetrar qualquer ato, como quer fazer crer de forma acanhada, em particular, de visualizar/consultar no SEI a peça processual de conteúdo de infração penal. (…) o mesmo visualizou/consultou o expediente fora do âmbito das suas funções/competências como órgão de polícia criminal, cuja legitimidade carecia para o efeito, sem conexão interna e causal com a atividade a levar a cabo pelo arguido, ora recorrente, cujo acesso, no caso em concreto, está reservado aos sujeitos/participantes, dentro do âmbito e alcance das suas competências e interesses legítimos dos mesmos (…) cuja justificação se filia em três objetivos essenciais: acautelar o desenvolvimento e sucesso das diligências de prova (que a marcha da investigação criminal não seja contaminada); preservar a honorabilidade das pessoas que são objeto da investigação; e proteger o público em geral contra abusos de alguma imprensa que cultiva o gosto pelo escândalo (cfr. o parecer do conselho consultivo da PGR nº. 121/80, de 23.07.1981, N. convencional – PGRP00006725; e o Parecer do mesmo Conselho, nº. 20/94, de 09/02/1995, N. Convencional – PGRP00000656)” (cfr. fls. 134 do processo administrativo).
19. Do parecer identificado em 18. consta ainda que quanto ao “(…) pedido de suspensão da pena disciplinar aplicada ao arguido, ora recorrente, não pode ser atendido atendendo à natureza e gravidade da infração, a censura do comportamento e a ameaça da pena não realizam de forma adequada e suficiente as finalidades da punição”. (cfr. fls. 135 do processo administrativo).
20. Em 29.03.2018 o Autor apresentou “Recurso Hierárquico” remetido nesse mesmo dia, via CTT, dirigido ao Ministro da Administração Interna. (cfr. fls. 143 a 146 do processo administrativo).
21. Em 21.06.2018, o Gabinete Deontologia e Disciplina da PSP remeteu o recurso hierárquico dirigido ao Ministro da Administração Interna, referindo que se iniciava “o prazo de 30 (trinta) dias para aquele órgão proferir uma decisão sobre o recurso hierárquico interposto (…) findos os aludidos prazos legais há lugar à publicitação e execução da pena que lhe foi aplicada (...)”. (cfr. fls. 159 do processo administrativo).
DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que acolheu a leitura do Autor.
Atente-se no seu discurso fundamentador, na parte que ora releva:
O A. formula o seguinte pedido: “deve a presente ação ser julgada procedente e, em consequência, ser o despacho impugnado anulado, por ilegal (…).”
(…)
Cumpre então verificar se o ato impugnado padece dos vícios que lhe são imputados pelo Autor.
Da violação do princípio da legalidade:
Considera o Autor que o ato impugnado viola o princípio da legalidade uma vez que o facto por si praticado (tendo em conta as circunstâncias e motivação subjacente) não consubstancia a prática de uma infração disciplinar, não lhe sendo exigível conduta diversa daquela que adotou.
Não se encontra controvertido que o Autor consultou expediente no sistema SEI da PSP, um minuto após ter entrado de turno, referente a um processo em que não tinha tido intervenção direta e em que estavam envolvidos indivíduos armados e considerados perigosos (factos provados nºs 2 e 3).
Da mesma forma, resulta dos factos provados (facto provado nº. 4) que o sistema, aquando da consulta, dispara uma mensagem a alertar que os dados de quem acede ficam registados e que o acesso fora do âmbito das suas funções implica responsabilidade disciplinar e/ou penal, mensagem essa, em consonância com a ordem de serviço do Comando Metropolitano do Porto nº. 236 de 5 de dezembro de 2013.
Ora, na tese do Autor, pese embora não tenha participado na detenção ocorrida no dia 25.01.2017 (facto provado nº. 1) tendo trabalhado com a equipa envolvida, e tratando-se de uma detenção de indivíduos perigosos armados, efetuou a consulta aos clichés das imagens desses indivíduos, por forma a ficar a conhecer a sua identidade cabendo tal atuação no âmbito das suas funções (factos provados nºs. 5 e 6).
Já a Entidade Demandada defende tese inversa, considerando que a consulta foi efetuada pelo Autor sem qualquer legitimidade e necessidade, e que não cabia no âmbito das suas funções, sendo assim subsumível tal atuação a uma infração disciplinar.
“O direito disciplinar apresenta-se como o conjunto de normas que enumeram os deveres jurídicos a que estão sujeitos os trabalhadores da Administração Pública vinculados por uma relação jurídica de emprego público e que definem a tramitação procedimental destinada a efetivar a sua responsabilidade pelo incumprimento de tais deveres, mediante a aplicação das sanções disciplinares tipificadas na lei” (in, Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Coimbra Editora, pág 502).
Ao pessoal com funções policiais dos quadros da Polícia de Segurança Pública, aplica-se o Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei nº. 7/90, de 20 de fevereiro - diploma que foi aplicado ao processo disciplinar em apreço tendo, posteriormente, sido revogado pelo Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei nº. 37/2019, de 30 de maio.
Consta, do relatório final do processo disciplinar, que o Autor infringiu a ordem de serviço nº. 236 de 5 de dezembro de 2013, sendo o mesmo reafirmado pela Entidade Demandada na sua contestação (cfr. artigo 28º onde se refere que “face a terem surgido algumas dúvidas sobre o acesso ao SEI, recorda-se que o acesso por qualquer elemento ao SEI é registado no sistema, e a sua consulta fora do âmbito das suas funções e missões atribuídas tem implicações disciplinares e criminais, pelo que os elementos deverão limitar-se a consultar e/ou imprimir as peças de acordo com a exclusiva necessidade do serviço.”)
Entendeu, a Entidade Demandada, que o Autor, ao desrespeitar a ordem de serviço, bem como a mensagem do sistema violou o dever de zelo e o dever de aprumo.
Nos termos do artigo 9º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, “o dever de zelo consiste em conhecer as normas legais e regulamentares e as instruções de serviço dimanadas dos superiores hierárquicos, bem como em adquirir e aperfeiçoar conhecimentos e métodos de trabalho, de modo a exercer as funções com eficiência e correção” devendo o trabalhador cumprir as ordens dos seus superiores hierárquicos (cfr. nº. 2 alínea e) e não se intrometer no serviço de outros agentes (cfr. nº. 2, alínea i) (sublinhado nosso).
Por outra banda, prevê o artigo 16º que “o dever de aprumo consiste em assumir, no serviço e fora dele, princípios, normas, atitudes e comportamentos que exprimam, reflitam e reforcem a dignidade da função policial e o prestígio da corporação”, não devendo nomeadamente “praticar, no serviço ou fora dele, ações contrárias à ética, à deontologia funcional, ao brio ou ao decoro da corporação” (cfr. nº. 2 alínea f)). (sublinhado nosso).
Efetivamente, o Autor consultou, no sistema, um processo em que não tivera intervenção. No entanto, resulta dos factos provados que o fez motivado pelo interesse em saber qual a identidade dos sujeitos que tinham sido detidos e que eram considerados perigosos, por forma a proteger-se a si e aos demais agentes.
Nessa medida, são duas as questões que aqui cabe dar resposta. A primeira delas é se esta consulta é totalmente estranha às funções do Autor e, portanto, se estava proibido de aceder aos clichés das fotografias dos detidos, e a segunda é se não cabia à Entidade Demandada acautelar que o acesso a determinados processos exigisse um perfil próprio para o efeito.
Começando pela primeira, é sabido que as funções dos trabalhadores da função pública são elencadas de forma vaga e genérica, ficando reservado ao direito interno a sua concretização, sendo tal constatação muito evidente na previsão nas categorias profissionais.
In casu, o Autor desempenha as funções de chefe da PSP na esquadra de intervenção e fiscalização policial da Divisão Policial de (...), pertencente ao Comando Metropolitano do Porto integrando assim uma unidade de polícia (cfr. artigo 19º nº. 2, alínea b) da Lei Orgânica da PSP, aprovada pela Lei nº. 53/2007, de 31 de agosto).
Estas unidades de polícia, de natureza territorial, dependem diretamente do Diretor Nacional “e prosseguem as atribuições da PSP na respetiva área de responsabilidade” (cfr. artigo 34º do citada Lei Orgânica, sendo que, a divisão policial é uma sua subunidade (cfr. 38º) cabendo a sua direção a um comandante.
Consta das atribuições da Polícia de Segurança Pública (cfr. artigo 3º da Lei Orgânica) designadamente que deve “garantir as condições de segurança que permitam o exercício dos direitos e liberdades e o respeito pelas garantias dos cidadãos, bem como o pleno funcionamento das instituições democráticas, no respeito pela legalidade e pelos princípios do Estado de direito” (nº. 2, alínea a)), “garantir a ordem e a tranquilidade públicas e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens” (nº. 2, alínea b), bem como “prevenir a criminalidade em geral, em coordenação com as demais forças e serviços de segurança” (nº. 2, alínea c)).
Tais atribuições só poderão ser concretizadas por agentes policiais informados, assim se compreendendo a possibilidade de se conhecer a fisionomia de indivíduos que são reportados no meio policial como perigosos, desde que tal consulta seja efetuada com essa motivação e no âmbito do exercício das funções.
Como resulta dos factos provados, a imediata superior hierárquica do Autor, em sede de processo disciplinar, enalteceu o seu comportamento, em momento algum o censurando, tendo afirmado que conhecer a cara destes indivíduos pode mesmo ser crucial para polícias que muitas vezes são chamados em “situação limite.” E, mais afirmou, que o Autor possui um perfil no sistema que lhe permite aceder a estes tipos de processos.
Ora, estando em causa um processo disciplinar, cabia à Entidade Demandada alegar, explicar e demonstrar quais eram as funções específicas e concretas do A. e em que medida, em face das mesmas, a consulta em causa era proibida.
Para além do mais, impunha-se à Entidade Demandada clareza e objetividade na definição das regras de acesso ao SEI.
Ainda que o sistema dispare o aviso automático em causa, tendo o agente as funções de chefe, com um perfil de acesso livre, este pode razoavelmente supor que poderá aceder a clichés de detidos considerados perigosos por forma a zelar pela sua segurança e dos demais, a menos que tenha instruções em concreto em sentido contrário, o que não se demonstrou.
Invoca-se apenas uma ordem de serviço e uma mensagem que dispara no sistema de forma automática que é redigida de forma abstrata, sem qualquer conjugação com as funções concretas do Autor.
De facto, a Entidade Demandada, a este respeito, limitou-se a concluir no relatório que “(…) no decorrer do processo disciplinar apurou-se, nomeadamente pelas declarações do arguido, que o acesso referido no artigo 1º foi efetuado por ter ouvido colegas aquando da rendição, sobre aquela ocorrência, e o fez no sentido de ficar informado para o efeito de poder reconhecer os intervenientes, na eventualidade de se cruzar com os mesmos, não só para a sua própria segurança, mas também para a segurança dos elementos por si chefiados na 2ª EIR da Divisão de (...). Consulta que deste modo, não foi efetuada no âmbito das funções que desempenhava na altura”, não se descortinando em que medida é que tais funções tornavam inadmissível a consulta.
Acresce que, ainda que não se olvide que a investigação da detenção de arma em causa impunha cuidado acrescido uma vez que uma das armas pertencia alegadamente à própria PSP, as incertezas, desconfianças e fragilidades internas têm que ser geridas de outra forma, nomeadamente através da investigação e da criação de mecanismos que impeçam uma consulta livre.
Em face ao exposto, procede o argumento do Autor de que efetivamente o facto por si praticado não consubstancia a violação de qualquer dever, tendo-se violado o princípio da legalidade.
Note-se que, ainda que assim não fosse, não se vislumbra qualquer fundamento legal para que tal comportamento para além de ser submissível à falta de dever de zelo, fosse reconduzível, também, à violação do dever de aprumo.
Da violação do princípio da proporcionalidade e da Justiça
Defende também o Autor que a aplicação de uma pena disciplinar de 10 dias viola o princípio da proporcionalidade e da justiça.
Por seu turno, entende a Entidade Demandada que a pena aplicada é proporcional e justa, e insere-se no seu poder discricionário somente sindicável em caso de erro grosseiro.
O princípio da proporcionalidade tem assento constitucional no artigo 18º da CRP e no artigo 7º do CPA, sendo um princípio basilar da atuação da Administração Pública, impondo-lhe, nomeadamente, que com a prossecução do interesse público provoque a menor lesão possível aos interesses privados.
Segundo Luís Moncada (Código do Procedimento Administrativo anotado, 2ª edição, Quid Juris, pág 95), “a proporcionalidade é utilizada como critério jurídico defensivo das limitações aos direitos fundamentais pelo legislador e pela Administração, de acordo com o regime do artº. 18º da CRP. Mas pode e deve ser utilizada fora daí como critério geral de toda a atividade administrativa”.
Este princípio assume também grande importância em sede de poder disciplinar, uma vez que “as penas disciplinares são um mal infligido a um agente, devem, em tudo quanto não esteja expressamente regulado, aplicar-se os princípios que garantem e defendem o indivíduo contra todo o poder punitivo” e portanto “o princípio da proporcionalidade impõe que, tendo em consideração os fins a atingir, a sanção disciplinar aplicada ao arguido deva ser, simultaneamente, a menos gravosa e a mais adequada à gravidade dos factos” (vide, acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 20.11.2014, proferido no proc. nº. 00312/11.8BEVIS, disponível em www.dgsi.pt).
Já o princípio da justiça encontra a sua previsão no artigo 8º do CPA e impõe que a Administração deva praticar uma decisão justa, isto é, uma decisão racional, proporcional, adequada, tomada de boa fé, em respeito pelos demais princípios de direito.
As penas disciplinares encontram a sua previsão no artigo 25º do Regulamento Disciplinar da PSP, por ordem crescente de gravidade - as penas de repreensão verbal, repreensão escrita, multa até 30 dias, suspensão de 20 a 120 dias, suspensão de 121 a 240 dias, aposentação compulsiva e a demissão - sendo que, ao pessoal dirigente, pode ainda ser aplicada a pena de cessação de comissão de serviço.
Quanto à sua caracterização, nos termos do artigo 27º, nº. 2 da citada lei, a pena de multa é fixada em quantia certa e não poderá exceder o quantitativo correspondente ao vencimento base mensal do infrator à data da notificação do despacho condenatório, tendo ainda como efeito o desconto na antiguidade e na contagem do tempo para aposentação de tantos dias quantos os da multa aplicada (cfr. artigo 29º, nº. 1, alínea a)).
Enquanto princípio geral na aplicação e graduação das penas, prevê o Regulamento Disciplinar da PSP, no seu artigo 43º, que “na aplicação das penas atender-se-á aos critérios enunciados nos artigos seguintes, à natureza e gravidade da infração, à categoria do funcionário ou agente, ao grau de culpa, à sua personalidade, ao seu nível cultural, ao tempo de serviço e a todas as circunstâncias que militem contra ou a favor do arguido.”
Por outro lado, reza o artigo 45º, que “a pena de multa é aplicável em caso de negligência ou má compreensão dos deveres funcionais de que resulte prejuízo manifesto para o serviço, para a disciplina ou para o público.”
Já quanto às penas mais leves, previstas no artigo 44º, prevê-se que “as penas de repreensão verbal e repreensão escrita são aplicáveis por faltas de que não resulte prejuízo para o serviço ou para o público.”
Entende a Entidade Demandada que a escolha da pena resulta do seu poder discricionário podendo somente ser sindicada pelo Tribunal em caso de erro grosseiro.
Ora, a Administração Pública, tem como fim primordial a prossecução do interesse público tendo entendido o legislador que, em determinadas áreas, é necessário que exista uma “margem de livre decisão administrativa” uma vez que é à Administração que cabe o poder-dever jurídico de escolher a melhor opção para a prossecução desse fim, sendo também a que melhor está habilitada para o efeito.
Nas palavras de Mário Aroso de Almeida, in Teoria Geral do Direito Administrativo, 3ª edição, Coimbra, 2016, Almedina, pág. 312 “a atribuição de poderes discricionários visa permitir à Administração Pública a descoberta da melhor solução para a satisfação do interesse público em cada caso concreto. O Tribunal não pode repetir a apreciação feita pelo agente administrativo, a justificação para o facto assenta em razões de natureza substantiva, que decorrem do princípio da separação de poderes. Trata-se, na verdade, de incumbir à Administração da formulação de juízos que, embora regidos por princípios jurídicos sindicáveis pelos tribunais, são, no seu cerne, juízos de mérito, próprios do exercício da função administrativa. O controlo jurisdicional do exercício de poderes discricionários por parte da Administração deve, no entanto, estender-se à cabal fiscalização do respeito pelas regras e princípios jurídicos (cfr. art. 3º do CPTA)”.
Princípios como os princípios da proporcionalidade e da justiça. Veja-se a este respeito o Acórdão do Tribunal Constitucional nº. 285/92, onde se pode ler que “(…) quando estão em causa atos administrativos praticados ao abrigo de poderes discricionários, lesivos de direitos, liberdades e garantias, o âmbito do juízo dos tribunais não exclui a ponderação da proporcionalidade inerente às próprias decisões administrativas, assente na apreciação da adequação entre o meio adotado e o fim prosseguido, ou seja, do «equilíbrio» do meio em relação ao fim, por forma a que «não agrave excessivamente o seu destinatário» (nicht ubermassig belasten) e «não lhe exija demais» (nicht unzumutbar sein)” e também o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo datado de 03.11.2004, proferido no processo 0329/04, disponível em www.dgsi.pt.
Descendo ao caso em concreto e começando a análise pelo princípio da proporcionalidade, este desdobra-se em três subprincípios, que podem funcionar como três testes a serem levados a cabo pelo Tribunal (vide, Acórdão do Tribunal Constitucional nº. 632/2008 de 23.12.2008, publicado no Diário da República nº 6 Série I de 09/01/2009), a saber, a adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
A análise dos subprincípios da adequação e da necessidade é uma análise que se efetua em abstrato, porquanto deve pensar-se se as medidas são adequadas e necessárias sem ponderar interesses, isto é, desconsiderando o caso.
De acordo com o princípio da adequação, a Administração não pode escolher uma atuação que não seja apta a prosseguir ou atingir o fim (art. 7º, nº. 1 do CPA) e, portanto, apenas se afere se um certo meio é em abstrato e enquanto meio típico, idóneo ou apto para a realização de um certo fim.
Ora, a aplicação de uma pena disciplinar de multa, em termos abstratos é um meio adequado para repreender um comportamento reprovável de um trabalhador.
Passando ao subprincípio da necessidade, este por seu turno, impõe que a Administração deva adotar a medida que provoque o mínimo de interferência nos direitos ou interesses que se antevê que sejam lesados (e só nessa medida).
Este critério é já mais fino do que o anterior (também conhecido por necessidade de escolha do meio mais benigno) ou mais próximo das especificidades do caso concreto, sendo que é através dele que se avalia a existência - ou inexistência -, na situação da vida, de várias possibilidades (igualmente idóneas) para a realização do fim pretendido, de forma a que se saiba se, in casu, foi escolhida, como devia, a possibilidade mais benigna ou menos onerosa para o Autor.
Ora, a pena aplicada não é uma pena necessária.
Com efeito, em termos de graduação de gravidade das penas, existiam outras duas penas - a pena de repreensão verbal e a pena de repreensão escrita - estando estas penas reservadas para as infrações leves, atendendo a que o Regulamento Disciplinar da PSP as consagrou para as meras irregularidade (cfr. artigo 27º, nº. 2).
Já a pena de multa está pensada para situações mais graves em que tenha existido uma negligência ou má compreensão dos deveres funcionais de que resulte prejuízo manifesto para o serviço, para a disciplina ou para o público.
Para a escolha entre umas e outras deverá aferir-se se dessa má compreensão resultou prejuízo para o serviço ou para o interesse público (cfr. artigos 44º e 45º do Regulamento Disciplinar).
E, quanto a este prejuízo, nada alegou nem demonstrou a Entidade Demandada, apenas se referindo, no seu relatório final, que militava contra o Autor a circunstância agravante de a sua infração ter comprometido o brio profissional, alegação que, sem mais, não pode, razoavelmente, aceitar-se.
E, assim, não o tendo feito, a pena que deveria ter sido aplicada seria a da repreensão, tornando desnecessário avaliar o subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito.
A pena aplicada é também injusta.
Efetivamente, há uma total desconsideração no relatório disciplinar, das motivações que foram apresentadas pelo Autor relativamente à consulta em causa, bem como do depoimento prestado pela testemunha arrolada pelo Autor, sua superior hierárquica, que elogiou o Autor pela sua conduta enquanto profissional e pelo seu comportamento no caso em concreto.
Aliás, de nada valeu ao Autor a carreira impoluta e os bons serviços prestados à Entidade Demandada, nem a circunstância de que, na dúvida sobre a realidade ter de beneficiar o arguido, por força do princípio in dúbio pro reo.
Como já se referiu, a Entidade Demandada não evidenciou quais as funções em concreto que eram desempenhadas pelo Autor e que afastavam, inquestionavelmente, a necessidade de acesso. Embora esse “julgamento” efetuado pelo instrutor envolva perceções da realidade, ele tem que ter sempre um suporte objetivo, assente em factos - enquanto puros acontecimentos da vida real - e na objetividade de um silogismo jurídico-racional, facto-direito-conclusão.
A atuação da Entidade Demandada ao aplicar uma pena de multa de € 455,20 a um agente da polícia que aufere como vencimento cerca de € 1355,96, corresponde, praticamente a 30% do seu vencimento (ao qual acresce a penalidade de desconto na antiguidade e na contagem do tempo de aposentação, pelo facto de o Autor consultar um processo para o qual detinha perfil de consulta e cujo acesso não estava protegido) com a motivação apresentada, quando existia uma pena – de repreensão – que cumpriria as finalidades de prevenção geral de especial – não se pode deixar de considerar como violadora do princípio da justiça.
Pelo que, também neste domínio, procede a argumentação do Autor, impondo-se a anulação do ato impugnado.
(….)
X
Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim:
É objecto de recurso esta sentença que, julgando procedente a ação, anulou o ato administrativo datado de 19.02.2018 praticado pelo Senhor Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública, que aplicou ao Autor a sanção disciplinar de dez dias de multa a que corresponde a soma de €452,00 (quatrocentos e cinquenta e dois euros).
Essencialmente, a motivação de recurso radica na discordância do Apelante com a decisão do Tribunal a quo ao concluir quer pela não violação do princípio da legalidade quer pela ausência de violação dos deveres funcionais a que o Recorrido se encontrava adstrito.
Cremos que carece de razão.
Vejamos,Quanto à violação do princípio da legalidade -
Resulta, nomeadamente dos factos provados:
Ponto 2. Em 26.01.2017, os serviços da Entidade Demandada constataram que o Autor, agente da PSP, com a matrícula nº. (...), consultou o expediente, pelas 07H46, referente ao processo “NUIPC:41/17.9PDPRT” em que desapareceu um pistola Glock 9 mm parabellum com o nº. MCV649, pertencente à Polícia de Segurança Pública.”;
Ponto 3. Em 26.01.2017, o horário de trabalho do Autor foi das 07H45 às 16h15;
Ponto 4. No “ambiente produção SEI Administração da Aplicação”, em momento anterior à consulta, aparece uma mensagem, de teor coincidente com a ordem de serviço do Comando Metropolitano Interno do Porto nº. 236 de 05 de dezembro de 2013, com a seguinte menção:
“Atenção
O acesso aos dados é registado no sistema.
O acesso fora do âmbito das suas atuais funções implica responsabilidade disciplinar e/ou penal”;
Ponto 5. Em 01.02.2017 foi elaborada informação interna pelo Comandante da Divisão da PSP com o seguinte teor: “o Chefe P. havia trabalhado com a equipa que fez o serviço a que se refere o expediente em causa, e quando os elementos da referida EIR lhe contaram, o mesmo consultou por curiosidade e prevenção o cliché dos indivíduos, no sentido de tomar conhecimento dos indivíduos, uma vez que as áreas são confinantes, e por razões óbvias poderiam já ser conhecidos ou caso não fossem, para ter esse conhecimento dada a sua proximidade com o concelho de (...) (...) também estes tinham conhecimento de que a peça de expediente não se encontrava disponível para consulta, mas tão somente as fotos (...)”;
Ponto 6. Da mesma informação referida em 5. consta ainda que “(...) parece ter tido em vista um possível reconhecimento futuro, apesar de ser do conhecimento que tal acesso lhes é vedado e só ser permitido no âmbito processual ou razão devidamente fundamentada”.
O Recorrido sustenta não ter violado qualquer dever funcional.
Tal entendimento foi secundado no aresto recorrido.
Na verdade, na rendição de serviço foi transmitido ao Recorrido que tinham sido detidos indivíduos extremamente perigosos que atuavam na área da 2ª Divisão que confina com a área da 1ª EIR da EIFP da Divisão de (...) (área de intervenção do Recorrido) e apreendidas armas.
Tendo em consideração as funções que este exerce, tal como admitiu no processo disciplinar, efetuou a consulta do referido NUIPC para visionamento dos clichés dos cidadãos identificados, sem que para o efeito tenho procedido à impressão de qualquer tipo de expediente.
Como sentenciado, a Entidade Demandada, a este respeito, limitou-se a concluir que “(…) no decorrer do processo disciplinar apurou-se, nomeadamente pelas declarações do arguido, que o acesso referido no artigo 1º foi efetuado por ter ouvido colegas aquando da rendição, sobre aquela ocorrência, e o fez no sentido de ficar informado para o efeito de poder reconhecer os intervenientes, na eventualidade de se cruzar com os mesmos, não só para a sua própria segurança, mas também para a segurança dos elementos por si chefiados na 2ª EIR da Divisão de (...). Consulta que deste modo, não foi efetuada no âmbito das funções que desempenhava na altura”, não se descortinando em que medida é que tais funções tornavam inadmissível a consulta.
E continuou: ainda que não se olvide que a investigação da detenção de arma em causa impunha cuidado acrescido uma vez que uma das armas pertencia alegadamente à própria PSP, as incertezas, desconfianças e fragilidades internas têm que ser geridas de outra forma, nomeadamente através da investigação e da criação de mecanismos que impeçam uma consulta livre.
Secunda-se esta perspectiva, até porque, como advoga o Recorrido, o Recorrente ao considerar ilegítimo o acesso do visionamento dos clichés - pode estar, involuntariamente é certo, a promover uma intervenção policial tardia e pouco proactiva, com inerentes consequências imprevisíveis e perigosas.