Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02190/15.9BEPRT

Secção:	2ª Secção - Contencioso Tributário


Data do Acordão:	10/22/2020

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Paula Moura Teixeira

Descritores:	TAXA DE INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS; DÉFICE INSTRUTÓRIO.

Sumário:	Demandando a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, a ampliação do probatório, devem os autos baixar ao tribunal a quo para tal efeito.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	G., Lda.
Recorrido 1:	Câmara Municipal de (...)
Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO
A Recorrente, G., LDA, NIPC n.º (…), melhor identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Porto, proferida em 12.04.2018, que julgou improcedente a impugnação judicial por si apresentada, onde impugna 5 taxas, no valor global de 25 000 €, a título de taxa de instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis, relativas ao ano de 2015, liquidadas pela Câmara Municipal de (...).

A Recorrente não se conformou com a decisão tendo interposto o presente recurso formulou nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem:

a) “(…)A norma contida no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...), então em vigor, dispunha que "pela instalação de postos de abastecimento são devidas, anualmente, as taxas previstas na tabela anexa ao presente regulamento" (sublinhado nosso), parecendo, assim, apontar para um critério de incidência subjectivo assente na propriedade do posto de abastecimento.
b) Donde resulta que, ainda que se admitisse a legalidade da taxa impugnada (o que se contesta), sempre seria a sociedade R., S.A., enquanto proprietária do posto de abastecimento em questão, a entidade responsável pelo pagamento da taxa impugnada nos presentes autos.
c) Ao não ter assim considerado, a douta sentença recorrida incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...) e artigo 158° do CPPT.
d) Veio, ainda, a douta sentença recorrida propugnar que o tributo cobrado assume a natureza de taxa e não já de imposto, não enfermando, como tal, da inconstitucionalidade que lhe é assacada pela ora recorrente. Salvo devido respeito, tão pouco neste concreto ponto assiste razão ao Tribunal a quo.
e) A douta sentença posta em crise assenta num pressuposto errado, qual seja o de que estaria em causa nos presentes autos o licenciamento de um posto de abastecimento ao abrigo da disciplina jurídica contida no DL n.º 267/2002 (somente assim se compreendendo a remissão feita pelo MM Juiz a quo para o teor dos acórdãos do TCAN, de 16/10/2014 e do STA de 12/05/2016).
f) Ora, tal como resulta notório da prova documental junta aos autos, os postos de abastecimento em questão encontram-se localizados, na sua maioria, em troço de Auto-Estrada (rede viária nacional) pelo que a entidade competente para o respectivo licenciamento, ao abrigo do disposto no citado DL n.º 267/2002 é a Direcção Regional Norte do Ministério da Economia.
g) Neste sentido, claro se mostra que a taxa impugnada não foi aplicada tendo como pressuposto ou fundamento legal o vertido no D.L. n.º 267/2002, nos termos do qual passou a competir às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias municipais e às Direcções Regionais do Ministério da Economia o licenciamento dos mesmos postos mas que se situassem nas redes viárias nacionais e regionais.
h) Acresce que, analisando o tributo em questão e ao contrário do entendimento vertido na douta sentença recorrida, o mesmo não apresenta a natureza de taxa já que não se vislumbra qualquer "(...) prestação concreta de um serviço do domínio público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares". Senão, veja-se:
i) Da análise do citado preceito normativo resulta claro que este incide sobre os postos de abastecimento, independentemente da utilização ou não de bens do domínio público, um tributo de montante fixo e igual para todos, a que acresce uma taxação determinada em função da utilização da via pública. Ou seja, não oferece dúvida, face ao teor da norma regulamentar, que esta abrange os postos inteiramente instalados em propriedade privada.
j) Ora, os postos de abastecimento em questão encontram-se instalados inteiramente em terreno do domínio privado, decorrendo também no seu interior todos os actos relativos ao abastecimento e actividades complementares de abastecimento das viaturas.
k) Assim sendo, não ocupando os referidos postos de abastecimento, nem utilizando para o seu funcionamento, quaisquer bens do domínio público ou semi-público da autarquia, forçoso se torna concluir que não existe qualquer contraprestação da Câmara Municipal de (...) face ao pagamento da referida "taxa" pela ora impugnante, resultante da utilização privada de bens do domínio público e privado camarário.
I) Por outro lado, a ora recorrente não beneficiou da utilização concreta dos serviços de repartição ou funcionários municipais, designadamente no domínio prevenção de riscos ambientais (conforme resulta, aliás, claro da leitura dos actos de liquidação impugnados).
m) É certo que entre o enunciado exemplificativo das taxas municipais, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, se deixa dito no artigo 6°12 que "as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo".
n) Mas não é menos certo que estes serviços têm de assentar na prestação concreta de um serviço (artigo 3.°). Ou seja, uma interpretação conforme ao disposto nos artigos 103°, n.º 2 e 238°. n.º 4 da Constituição, exige que o artigo 6°/2 da Lei n.º 53-E/2006, seja aplicado restritivamente, com o sentido de ser subsidiário aos pressupostos objectivos das taxas (artigo 3° do mesmo diploma legal).
o) É que o serviço concreto exige utilidades divisíveis (artigo 5.°, n.º 2). Ora, a proteção ambiental, em geral, é absolutamente indivisível, pois respeita a toda a população do concelho e a terceiros (podendo estes também vir a ser beneficiados com os serviços relativos à proteção ambiental). Conforme deixa dito Sérgio Vasques em anotação ao referido artigo 6°12 da Lei n.º 53-E/2006, "(...) a qualificação de um tributo local como taxa exige por princípio que este incida sobre prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo e não apenas sobre prestações de que o sujeito passivo seja o presumível causador ou beneficiário. Sempre que um tributo local assente sobre prestações presumidas com um grau de força relativo, em termos tais que o aproveitamento da prestação pública não se possa dizer certo mas apenas provável, estaremos perante contribuições cuja criação está vedada às autarquias locais em virtude da reserva de lei parlamentar constante do artigo 165°, n.° 1, alínea O da Constituição da República. (...) A protecção do ambiente a protecção civil ou a promoção do desenvolvimento local podem servir de base de incidência às taxas locais mas apenas quando essas actividades se materializem em prestações públicas concretas, de que os respectivos sujeitos sejam os efectivos causadores ou beneficiários e nunca quando elas tomem a forma de prestações públicas difusas (...)", sublinhado nosso (vide "Regime das Taxas Locais — Introdução e Comentário, pág. 116)
p) Acresce, ainda, que a ora Recorrente não beneficiou da remoção de qualquer obstáculo jurídico à actividade por si desenvolvida, bastando, para tanto, atentar na própria previsão do tributo, tendo obtido licença para exploração do posto de abastecimento junto da Direcção Regional Norte do Ministério da de Economia (cfr. disposto no D.L 267/2002).
q) Mas ainda que se admitisse que o tributo em análise se fundava na remoção de um obstáculo jurídico (o que apenas se admite por mera cautela e sem conceder), sempre haveria que analisar, em concreto, se o seu fundamento seria ou não arbitrário.
r) Ora, a este propósito outra conclusão não se poderá retirar que não seja a de que o fundamento da norma contida no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...) se mostra efectivamente arbitrário, porquanto se pretende, pura e simplesmente, garantir a oportunidade de angariar uma receita tributária nada despicienda.
s) Com efeito: (i) não se trata de usar nenhum bem do domínio público municipal, pois o estabelecimento encontra-se integralmente em terrenos particulares; (ii) não se trata de uma contrapartida por vistoria, inspeção ou outra qualquer atividade de fiscalização (que não se verificou no caso em apreço) e (iii) não se trata sequer de liquidar uma taxa por ocasião do deferimento da licença de exploração do posto de abastecimento de combustíveis (que foi atribuída pelo Ministério de Economia — DRN).
t) O facto tributário previsto no referido artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...), é apenas e tão-só a presença no território do município de (...) de um posto de abastecimento de combustíveis.
u) É como se o obstáculo jurídico permanecesse, embora assumindo apenas natureza financeira: a taxa a liquidar por conta da atividade que, mesmo licenciada continua a ser tida como relativamente proibida, continua a ser qualificada como tendo um impacto ambiental negativo. Ou sega trata-se de um obstáculo jurídico artificial e arbitrariamente criado.
v) Não se desconhece a jurisprudência vertida no acórdão n.º 316/2014, proferido pelo Tribunal Constitucional em 01/04/2014. No entanto, não poderá deixar de se fazer ressaltar a existência de vários votos de vencido, entre eles o da MM Conselheira Maria Lúcia Amaral, nos termos do qual se deixa dito o seguinte: "Os confins do autogoverno municipal estão constitucionalmente fixados e consubstanciam-se na prossecução dos interesses próprios das populações respectivas. Perante esses confins, parece-me difícil sustentar que a atribuição legal ao município de deveres especiais de protecção de um certo bem jurídico seja condição necessária e suficiente para que, após essa atribuição e por causa dela, o ente municipal se torne o único responsável (na aceção constitucional do termo) pela proteção desse bem perante as suas próprias populações, ao ponto de dispensar a intervenção do Estado e da sua lei na decisão de tributar. Sobretudo quando está em causa (como acontece no caso dos autos) uma afetação da propriedade privada, esta leitura do âmbito do autogoverno municipal parece-me excessivamente alargada porque sem fundamento constitucional que a sustente".
x) Por último, é ainda pertinente referir que o específico conteúdo da justificação contida na norma — "impacto ambiental negativo da actividade" — poderia, quanto muito e conforme acima se deixou dito, ser susceptível de classificar o tributo como contribuição especial, designadamente na categoria de "contribuições para maiores despesas" (entendidas como aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua actividade um acréscimo de despesas para as entidades públicas).
y) No entanto, esta situação acaba por não ter qualquer relevo prático, porquanto a criação deste tipo de contribuição fica igualmente de fora da competência das Câmaras Municipais, uma vez que tem a mesma exigência formal que os impostos (vide neste sentido acórdão do Tribunal Constitucional n.º 24/2009, de 14/01/09, in www.tribunalconstitucionalpt).
z) Pelo que, e em conclusão, fácil se torna concluir que a norma que consagra o tributo em discussão (cfr. artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...)) não estabelece uma "taxa", mas antes enquadra a previsão de um verdadeiro imposto, pelo que; não se encontrando prevista em diploma emanado pela Assembleia da República, mostra-se ferida de ilegalidade por desrespeito das regras de reserva de lei formal em matéria de criação de impostos.
aa) Assim, a norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de (...), aplicável a postos de combustível inteiramente instalados em domínio privado padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa.
bb) O que significa que, sofrendo o referido artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...) (em que se fundou a liquidação impugnada) de inconstitucionalidade orgânica, não poderá deixar de se reputar de ilegal a liquidação efectuada à sua sombra.
cc) Ao não decidir nos termos acima expostos, a douta sentença recorrida incorreu na violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.º 1, alínea i) da C.R.P e aplicou norma regulamentar inconstitucional.
Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que anule integralmente a liquidação impugnada.(…)”

A Recorrida contra-alegou tendo formulado as seguintes conclusões:
“(...) 1 - A douta sentença recorrida que julgou improcedente a impugnação considerando a impugnante parte legítima e que o tributo exigido - taxa de impacto ambiental negativo consubstancia uma taxa e não um imposto, não merece qualquer reparo, encontra-se devidamente fundamentada e fez correcta interpretação da lei aos factos, não violando quaisquer normativos legais nem padecendo de inconstitucionalidade, pelo que deve ser mantida.
2 - De acordo com o n° 3 do artigo 18° da Lei Geral Tributária e o artigo 7° n°2 do regime geral das taxas das autarquias locais, consagrado na Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, e que fundamenta a taxa em questão, o sujeito passivo identifica-se pela sua vinculação ao cumprimento da prestação tributária.
3 - Ora, sendo a prestação tributária devida pelo exercício de uma actividade de impacto ambiental negativo e sendo a recorrente quem exerce essa actividade, independentemente de ser titular ou não da propriedade ou da licença de exploração, é a recorrente que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária e, por isso, é o sujeito passivo e parte legítima.
4 - As atribuições e competências das autarquias para criação de taxas decorrem do disposto no artigo 15° da Lei das Finanças Locais e nos artigos 238 n° 4 e 241 da Constituição da Republica Portuguesa, que conferem poder tributário às autarquias.
5 - O nº 2 do artigo 6° da lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, identifica expressamente como sendo possível que as taxas incidam sobre actividades geradoras de impacto negativo.
6 - E o artigo 8° do mesmo diploma legal estipula que as taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo, o que aconteceu com a presente taxa através do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas
7 - Sendo, por isso, o Município de (...), como autarquia local que é, o sujeito activo da relação jurídico - tributária geradora da obrigação de pagamento da presente taxas e a entidade competente para a criar.
8 - Acresce que a douta sentença na apreciação da questão sobre a natureza da taxa também não merece qualquer reparo.
9 - Como consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento, submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no n°2 do artigo 6° do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.
10 - Aliado à circunstância de existirem certos domínios das atividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de atividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infraestruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objetos ao ar livre.
11 - E, na verdade, é do senso comum que estas atividades elencadas, e concretamente a instalação de postos de abastecimento, pela agressão que constituem à paisagem urbana ou rural, pela pressão que exercem não só nas rodovias como no tecido urbano envolvente e até pelo desequilíbrio urbano e paisagístico que provocam, são atividades que causam impacto ambiental negativo, isto é, produzem alterações desfavoráveis em termos ambientais numa determinada área, In casu na área do Município de (...).
12 - O funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis que, normalmente, acontece junto de elementos vulneráveis como zonas residenciais, vias de comunicação, locais frequentados pelo público, constitui, por isso, uma atividade prejudicial ao ambiente urbano, degradando o ordenamento do território e o urbanismo e a paisagem urbana bem como a qualidade de vida dos cidadãos e colocando problemas a nível de gestão de tráfego, bens ambientais que incumbe ao Município preservar e manter dentro de determinados parâmetros.
13 - O concelho de (...), por ser um concelho com uma grande extensão, constituído por vários eixos rodoviários principais e estruturantes e desde sempre ser um concelho de travessia para o Porto e Norte do País, tem instalados muitos postos de abastecimento, o que, em termos urbanísticos e de gestão de tráfego, causa um forte impacto negativo pelas condicionantes urbanísticas e de aproveitamento de solos que a sua instalação determina no espaço público municipal.
14 - Acresce que o funcionamento dos postos de abastecimento provoca ainda impactos negativos ambientais presentes e futuros principalmente ao nível da poluição atmosférica com a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes mas também com a emissão de ruídos (face à afluência de veículos e também pelo movimento de descargas dos veículos cisterna de combustível) que incumbe à autarquia inspeccionar, fiscalizar e prevenir, sendo nesses postos de abastecimento armazenada e manipulada uma substância perigosa que, por ser altamente inflamável, apresenta problemas de prevenção de segurança civil.
15 - É, assim, evidente o impacto de um posto de abastecimento nos bens ambientais que compete ao município preservar, decorrente não só das suas atribuições e competências gerais como da Lei de Bases do Ambiente.
16 - Como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.º 5256/11 de 10/07/2012, a atividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar.
17 - Assim, de acordo com esta jurisprudência mais recente a taxa em causa assenta na remoção de um obstáculo jurídico, e encontra-se legitimada pela "tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da "qualidade ambienta/ das povoações e da vida urbana" nos termos constitucionalmente exigidos'.
18 - O funcionamento desta atividade representa um risco para os bens jurídicos ambientais que, em prejuízo da qualidade ambiental da vida urbana e segurança no concelho, o Município tem de suportar passivamente, acrescido do facto de que, com fundamento no princípio da responsabilização, o beneficiário da actividade, e que com ela tem lucro económico, tem o dever de contribuir, através da taxa em apreço, para ressarcir a comunidade dos danos ambientais reais ou potenciais, aos bens afetados.
19 - A utilidade económica que a recorrente / Impugnante retira da sua atividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos fatores de risco ambiental.
20 - Verifica-se, por isso, a existência de fundamento legal para a aplicação da taxa constante do artigo 100⁰ do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, que se reveste de uma taxa de desincentivo, pretendendo-se com o valor fixado penalizar este ipo de ocupação dado o seu nível de prejudicialidade.
21 - Também o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05.02.2013, proferido no processo 06245/12, disponível em www.dgsi.pt e o Acórdão n° 581/2012, proferido pelo Tribunal Constitucional em 05 de Dezembro de 2012, vão no mesmo sentido, além do Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n° 316/2014, de 01 de Abril de 2014, que fundamentou a sentença sob recurso.
22 - Deste modo, bem decidiu a douta sentença ao julgar a impugnação improcedente, e, não ocorrendo a violação dos normativos invocados ou de qualquer outro deve a douta sentença manter-se por válida e legal.

Termos em que deverá se manter a sentença recorrida e julgar improcedente a impugnação, assim se fazendo JUSTIÇA (…)”.

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer pugnou pela improcedência do recurso e consequente confirmação da sentença recorrida.

Atendendo a que o processo se encontra disponível em suporte informático, no SITAF e atendendo à situação atual de pandemia, dispensa-se os vistos do Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, submetendo-se à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sendo que as questões suscitadas se resumem em saber se há (i) erro de interpretação dos artigos 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...) e 158.º do CPPT, ao considerar que a responsabilidade da Taxa é da Recorrente e não da proprietária do posto de abastecimento, R. SA, (incidência subjetiva) (ii) e se a natureza do tributo em causa se trata de uma taxa, mas de imposto ou contribuição especial, designadamente por maiores despesas, de que decorre erro na interpretação e aplicação efetuada do artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12, bem (iii) como a inconstitucionalidade, orgânica e formal, do art.º 100.º do dito Regulamento por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º n.º1, i) da Constituição da República Portuguesa.

3.JULGAMENTO DE FACTO
A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:
“(…)
A) A ¯G., Lda, sub concessionária dos postos de combustíveis da R. S.A, e ora impugnante, foi notificada pela Câmara Municipal de (...) pelos ofícios datados de 27/03/2015; 30/03/2015 e 31/03/2015, para proceder ao pagamento das seguintes quantias:
- € 5.000.00, referente ao processo n.º 1146/15 - posto de abastecimento de combustíveis situado na A1 Auto Estrada do Norte, Km 295,5, (área de serviço Gaia Nascente) Zona A ;
- € 5.000,00, referente ao processo n.º 1147/15 - posto de abastecimento de combustíveis situado na A1 Auto Estrada do Norte, Km 295,5. (área de serviço Gaia Poente) Zona A ;
- € 5.000,00, referente ao processo nº 1133/15 - posto de abastecimento de combustíveis, situado na A29, sublanço IC1/IP1, Km 0,6 Norte, Vilar Paraíso, Zona A;
- € 5.000,00, referente ao processo n.º 1136/15 - posto de abastecimento de combustíveis, situado na Rua (…), Santa Marinha, Zona A.
- € 5.000,00, referente ao processo nº 1134/15 - posto de abastecimento de combustíveis, situado na A29, sublanço IC1/IP1, Km 0,8, Sul, Vilar Paraíso, Zona A;
– cfr Doc nº 1 a 5 juntos com a p.i a fls 1 a 31 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos;
B) Em 04-05-2015 a impugnante apresentou várias Reclamações Graciosas quanto aos atos tributários referidos em A), que deram origem aos Processos Administrativos nº 1146/15; nº 1133/15; nº 1134/15; nº 1136/15; nº 1147/15; - cfr. Fls 32 e seguintes dos autos e PA apensos;
C) Em 15-06-2015 foi proferido despacho de Indeferimento das Reclamações Graciosas nos processos referidos em B) – fls 77 dos autos e PA apensos aos autos;
D) Em 03-07-2015 a impugnante procedeu às seguintes prestações de garantia bancária:
- nº 00125-02-1972108 no valor de € 6.283,76 emitida em 03-07-2015 pelo Banco Comercial português, S.A a favor do Município de (...), no processo n.º 1146/15;
- nº 00125-02-1972153 no valor de € 6.280,01 emitida em 03-07-2015 pelo Banco Comercial português, S.A a favor do Município de (...), no processo nº 1133/15;
- nº 00125-02-1972135 no valor de € 6.280,01 emitida em 03-07-2015 pelo Banco Comercial português, S.A a favor do Município de (...), no processo nº 1134/15;
- nº 00125-02-1972117 no valor de € 6.283,76 emitida em 03-07-2015 pelo Banco Comercial português, S.A a favor do Município de (...), no processo nº 1136/15;
- nº 00125-02-1972126 no valor de € 6.283,76 emitida em 03-07-2015 pelo Banco Comercial português, S.A a favor do Município de (...), no processo nº 1147/15;
- cfr. fls. 31 dos PA apensos, que aqui se dão por reproduzidas; (…)”

4. JULGAMENTO DE DIREITO
A primeira questão que cumpre decidir é a de saber se há erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis, nomeadamente do artigo 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...) e 158.º do CPPT, ao considerar a responsabilidade da Taxa é da Recorrente e não da proprietária do posto de abastecimento, R. SA.
Vejamos:
Sobre a aplicação dessa disposição quanto à incidência subjetiva já se pronunciou o acórdão do STA de n.º 02142/14.6BEPRT 0373/18 de 06.05.2020.
O qual por sua vez se sustenta em outro acórdão de 28.11.2018, proferido no processo n.º 02146/14.9BEPRT, os quais se encontram acessíveis em www.dgsi.pt.
Por semelhança ao caso sub judice e por economia de meios, visando a interpretação e aplicação uniforme do direito (cfr. artigo 8.º n.º 3 do Código Civil), acolhemos a argumentação jurídica aduzida no acórdão n.º 02142/14.6BEPRT 0373/18 de 06.05.2020 fazendo as devidas adaptações.
Consta no referido acordão que:
(…) Quanto à primeira questão o discurso fundamentador da sentença que conheceu da mesma como se de ilegitimidade se tratasse, assenta em a taxa prevista no art. 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...) incidir sobre a impugnante que explora e exerce atividade geradora de impacto ambiental negativo.
No caso em apreço a sentença recorrida quanto à primeira questão no seu discurso fundamentador refere que: “(…) Porém, diga-se desde já que este facto não impede que o tributo ou taxa possa ser liquidada e exigida á impugnante que será a empresa que, por força dum vínculo contratual, explora e obtém os correspondentes benefícios dessa exploração, sendo por outro lado também a causadora do impacto ambiental negativo.
Nos termos do no 3, do art.º 18 da LGT, e do no 2 do art.º 7o da Lei 53-E/2006 de 29/12, o sujeito passivo é a pessoa singular ou coletiva, património ou organização de facto ou de direito que nos termos da lei está vinculado ao cumprimento da prestação tributária, seja como contribuinte direto, substituto ou responsável.
Ora, sendo a impugnante quem diretamente recolhe os benefícios dessa exploração comercial, pode ser o SP da relação tributária relacionada com o impacto ambiental negativo que dessa exploração resulta para a comunidade onde está instalado o seu posto de combustível.
(…)
Ou seja, apesar de não ser a proprietária do posto de combustível, é titular do direito à exploração do mesmo, pelo que lhe poderá ser exigido o pagamento das taxas liquidadas.
Improcede pois este argumento (…)”
Prossegue o referido acórdão” (…) No dito artigo 100.º, inserido na Parte III do Regulamento - "Actividades geradoras de impacto ambiental negativo", prevê-se o seguinte:
“1 - Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efectuado até ao dia 31 de Março do ano a que respeite.
2 - Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.”
Sobre a aplicação dessa disposição quanto à incidência subjetiva já se pronunciou o acórdão do S.T.A. de 28-11-2018, proferido no processo n.º 02146/14.9BEPRT, o qual se encontra acessível em www.dgsi.pt, subscrito pelos exm.ºs Conselheiros ora adjuntos, em caso semelhante ao presente.
Conforme no mesmo se fundamentou:
O artigo 8.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29/12, que aprovou o R.G.T.A.L., “prevê que as taxas sejam criadas por regulamento municipal, o qual deve conter obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a indicação da base de incidência objectiva e subjectiva - alínea a) do nº 2 do artigo 8º. Atento que está em causa taxa liquidada em 2013, mostra-se aplicável o Regulamento Municipal de (...) - Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...), publicado no D.R., II série, nº 140, de 22 de Julho de 2011 -, em cujo artigo 52º se prevê que nos pedidos de licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis sejam cobradas as taxas previstas em tabela anexa, cujo pagamento é efectuado aquando da apresentação do respectivo pedido. Por sua vez o artigo 100º do mesmo Regulamento Municipal prevê que sejam devidas taxas pela "instalação de postos de abastecimento de combustíveis", as quais são devidas anualmente até ao dia 31 de Março do ano a que respeitem.
Resulta, assim, que o regulamento municipal prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objectiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis: uma aquando da apresentação do pedido de licenciamento, e que respeita aparentemente ao tipo de construção, como se infere da forma como a mesma é calculada e consignado nos artigos 58º, nº 3, e 68º, alínea f), do mesmo regulamento; e a outra de natureza periódica (anual), a cobrar no 1º trimestre de cada ano.
Se no que respeita à primeira das taxas não parece oferecer dúvidas que o sujeito passivo da taxa é a entidade que apresenta o pedido de licenciamento, pois a mesma é paga em ato prévio do pedido de licenciamento, já no segundo caso suscitam-se sérias dúvidas sobre o respectivo sujeito passivo.
Como se infere do artigo 3º do Regulamento Municipal, o mesmo limitou-se a repetir o que já consta do Regime Geral, que mais não passa do que um enunciado da teoria geral da relação jurídica tributária, ou seja, que o sujeito passivo é a pessoa singular ou colectiva que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária.
Todavia o Regulamento Municipal não prevê em qualquer outra norma sobre que pessoa está vinculada a esse cumprimento.
Sucede que a delimitação da incidência objectiva da "taxa de impacto ambiental negativo" no artigo 100º do Regulamento Municipal é demasiado genérica e equívoca. Ao prever a cobrança anual da taxa pela "instalação de postos de abastecimento de combustíveis", a norma parece ter como objecto de incidência o ato de "instalação" que é contemporâneo do ato do seu licenciamento. Todavia a natureza periódica do tributo chama à colação o carácter permanente da tributação que se repete todos os anos, o que conjugado com a epígrafe da Parte III do Regulamento - "Actividades geradoras de impacto ambiental negativo" - em que a norma está inserida, conduz a que a mesma tenha por referência a actividade desenvolvida na própria "instalação" ou posto de abastecimento e que é susceptível de provocar uma actuação por parte dos serviços municipais ou danos no meio ambiente.
Por sua vez o nº 2 do artigo 100º do mesmo Regulamento Municipal prevê uma isenção da taxa durante os primeiros 10 anos a contar da data do licenciamento ao abrigo do mesmo regulamento, o que parece incutir que esse benefício fiscal é titulado pela pessoa a quem é atribuída a licença.
Se a taxa parece ter por sinalagma "a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental" e o critério considerado é de desincentivo, a mesma visa penalizar os sujeitos passivos que desenvolvam tal actividade e para a qual estejam licenciados.”
Baixando ao caso dos autos, de acordo com os ofícios n.º1146/15, 1147/15, 1133/15, 1134/15 e 1136/15 remetido à Recorrente em 27.03.2015, 30.03.2015 e 31.03.2015, a que se refere a matéria de facto no ponto n.º 1, o qual remete para os documentos existentes nos autos, onde consta respetivamente, a liquidação de taxa:
a) “pela instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis, sito na A1, Auto Estrada do Norte (área de serviço Gaia Nascente) Km 295,5, freguesia de Mafamude e Vilar do Paraíso, localizado na Zona A, correspondente ao ano de 2015, no valor de € 5000 em conformidade com os valores previstos no art. 25.º da Tabela Anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...)”.
b) “pela instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis, sito na A1, Auto Estrada do Norte (área de serviço Gaia Poente) Km 295,5, freguesia de Mafamude e Vilar do Paraíso, localizado na Zona A, correspondente ao ano de 2015, no valor de € 5000 em conformidade com os valores previstos no art. 25.º da Tabela Anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...)
c) pela instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis, sito na A29 SUBLANÇO IC1/IP1 KM 0,6 NORTE, freguesia de Mafamude e Vilar do Paraíso, localizado na Zona A, correspondente ao ano de 2015, no valor de € 5000 em conformidade com os valores previstos no art. 25.º da Tabela Anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...).
d) pela instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis, sito na A29 SUBLANÇO IC1/IP1 KM 0,6 SUL, freguesia de Mafamude e Vilar do Paraíso, localizado na Zona A, correspondente ao ano de 2015, no valor de € 5000 em conformidade com os valores previstos no art. 25.º da Tabela Anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...).
e) pela instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis, sito na Rua Sr. de Matosinhos n.º 809, Santa Marinha, freguesia de Santa Marinha e São Pedro da Afurada, localizado na Zona A, correspondente ao ano de 2015, no valor de € 5000 em conformidade com os valores previstos no art. 25.º da Tabela Anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...).
A sentença recorrida, contentou-se com os elementos constantes na nota de liquidação das taxas sem cuidar de apurar quem obteve a licença e muito menos quais os termos da exploração ou condições em que se encontrava o Recorrente, ou seja, os termos da exploração.
Prossegue o citado acórdão dizendo que “(…) “Desconhece-se, contudo, os termos em que a impugnante explora o posto de abastecimento. Ora, se não está em causa que a impugnante explore o posto de abastecimento em causa, também é certo que não ficaram definidos na sentença recorrida os termos dessa exploração.
Na redacção inicial do Dec.-Lei nº 267/2002, previa o artigo 16º, nº 1, alínea b), a obrigatoriedade da entidade exploradora de um posto de abastecimento solicitar o averbamento no processo da "mudança de entidade exploradora e de responsável técnico". Com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 389/2007, de 30 de Novembro, tal imposição foi revogada. Por sua vez, com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 31/2008, de 25 de Fevereiro, foi introduzida a figura do "técnico responsável pela exploração" - artigos 14º, nº4 e 5, e 18º, nº 2.
Atento o regime jurídico instituído no Dec.-Lei nº 267/2002, com as sucessivas alterações supra citadas, e Portaria nº 1188/2003, de 10 de Outubro, resulta que para o legislador, a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da actividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa. Importante é que seja indicado um responsável técnico (engenheiro técnico com formação adequada).”
Em concordância com tal, resulta também nos presentes autos que, aparentemente, a referida matéria levada ao ponto 1 do probatório da sentença recorrida é por si só inócua para julgar a questão da "incidência subjectiva da taxa impugnada", uma vez que se desconhece se ao abrigo de contrato de exploração foi ou não transmitida a titularidade da licença de exploração e do posto de abastecimento.
Com efeito, como no referido acórdão, "a matéria de facto levada ao probatório revela-se insuficiente para apreciar as questões suscitadas pela impugnante.
Ocorrendo, assim, a insuficiência da matéria de facto que permita proferir decisão de mérito sobre as questões suscitadas pela Recorrente, impõe-se a revogação da sentença recorrida e baixa dos autos à 1 ª instância, ao abrigo do artigo 682º, nº 3, do CPC, aplicável subsidiariamente ao processo judicial tributário, a fim de serem recolhidos elementos sobre o contrato celebrado entre a impugnante e relativo à cedência de exploração do posto de abastecimento, assim como instruir os autos com o regulamento municipal e respectiva fundamentação económica ao abrigo do qual foi liquidado o tributo impugnado”.
No presente processo e na linha de entendimento do acórdão do STA também não existe outro factos provados que permitam analisar a questão, nem dos autos resulta qualquer documento que nos permita aditar matéria de facto ao probatório pelo que também a matéria de facto revela-se insuficiente para apreciar a questões equacionadas pela Recorrente, impondo-se a revogação da sentença recorrida para ampliação da matéria de facto, no que concerne ao contrato celebrado entre a Recorrente/Impugnante e relativo à cedência de exploração do posto de abastecimento, assim como instruir os autos com o regulamento municipal e respetiva fundamentação económica ao abrigo do qual foi liquidado o tributo impugnado.
Nesta conformidade ficam prejudicados as questões equacionadas, nomeadamente as questões da inconstitucionalidade.

4.2. E assim com a devida vénia apropriamos das conclusões/sumário formuladas do citado acórdão do STA:

Demandando a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, a ampliação do probatório, devem os autos baixar ao tribunal a quo para tal efeito.

5. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, determinar a baixa do processo ao tribunal recorrido, a fim de ser ampliada a matéria de facto e proferida nova decisão.

Custas pelo Recorrido, nos termos do art.º 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.

Porto, 22 de outubro de 2020

Paula Maria Dias de Moura Teixeira
Maria da Conceição Soares
Carlos Alexandre Morais de Castro Fernandes