| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
A FREGUESIA DE C... veio interpor o presente recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que absolveu da instância os réus na acção administrativa comum que propôs contra: Estado Português; Assembleia da República; Ministério da Administração Interna; Secretário de Estado da Administração Interna; Direcção-Geral da Administração Interna; Ministério da Justiça e Secretário de Estado da Administração Patrimonial e Equipamentos do Ministério da Justiça; Ministério dos Negócios Estrangeiros e Secretário de Estado Adjunto e dos Assuntos Europeus; Ministério da Presidência e dos Assuntos Parlamentares e Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade; Ministério do Desenvolvimento Regional, Secretário de Estado da Administração Local e Secretário de Estado Adjunto do Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional; Direcção-Geral das Autarquias Locais; Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território e Secretário de Estado do Ambiente e do Ordenamento do Território; Direcção-Geral do Território; Comissão Nacional de Eleições, por incompetência do tribunal em razão da matéria.* A Recorrente pede a revogação da decisão recorrida com consequente prosseguimento dos autos, concluindo as respectivas alegações nos seguintes termos julgando-se a jurisdição administrativa competente e a final a acção procedente:
“I- Vem o presente recurso interposto do douto despacho saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, através da qual julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer a acção, absolvendo os Réus da instância.
II- Na sua fundamentação, transcreve o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, datado de 03-04-2014, Processo Nº 820/13, (in http.//www.dgsi.pt/jsta.nsf), ao qual adere sem reservas.
III- Sucede porém que a questão sobre a qual o referido Acórdão se debruçou, não é a mesma sobre a qual a Recorrente pretende tutela jurisdicional.
IV- A questão do Acórdão resume-se a que as Leis Nº (s) 22/2012, de 31 de Maio e 11-A-2013, de 28 de Janeiro, não são um acto administrativo e portanto estão fora da alçada administrativa.
V- Por seu turno, a acção intentada pela Recorrente é uma acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito – fundada no artigo 15º, nº 1, do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas – cuja pretensão é a reparação in natura, ou seja à existência da Recorrente, como Autarquia Local, como Freguesia, nos termos do artigo 3º, nº 1, da lei 67/2007, de 31 de Dezembro e do disposto no artigo no artigo 562º do Código Civil.
VI- A Recorrente, por achar pertinente, transcreve, parcialmente, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 06-12-2012, Processo Nº 08131/112 (in, http.//www.dgsi.pt/jtca.nsf), ao qual adere sem reservas:
«…
A questão a dilucidar prende-se unicamente em saber se a jurisdição administrativa é competente para julgar o litígio apresentado pelo aqui Recorrente.
Como vimos, o Recorrente fundou a sua pretensão na previsão do artigo 15º nº 1 do Regime da responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas, o qual dispõe que “o Estado e as Regiões Autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que, no exercício da função politico-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a Constituição (…) ou acto legislativo de valor reforçado”.
Importa por isso, desde logo, aferir qual o conceito de causa de pedir eficaz no instituto da competência.
A propósito consideram a jurisprudência e a doutrinas que a competência jurisdicional fixa-se no momento da propositura da acção de acordo com a regra da perpetuatio fori (artigo 5º nº 1 do ETAF e artigo 22º do LOFTJ), sendo de relevar tanto a factualidade emergente da petição inicial como o pedido formulado pelo Autor para decidir a matéria da excepção – em concreto da (in) competência em razão da matéria (cfr. entre outros os Acórdãos do STJ de 13 de Maio de 2004 e de 14 de Novembro de 2006, disponíveis em www.dgsi.pt.
Noutros termos, “a competência do tribunal (…) é ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os seus fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” – cfr. MANUEL DE ANDRADE, in NOÇÕES ELEMENTARES DO PROCESSO CIVIL, 1976, pag. 91. Neste sentido ainda JOSÉ LEBRE DE FREITAS afirma que “ para a determinação da competência são relevantes os elementos identificadores da causa (pedido fundado na causa de pedir e partes) tal como o Autor as configura” – cfr. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, VOL. I, 2ª Ed. Pag. 136.
Do que ficou exposto resulta, em concreto, que a pretensão do ora Recorrente no âmbito da presente acção funda-se em factos que, a serem dados como provados, preenchem os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função legislativa previstos no artigo 15º do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas (a saber, o facto ilícito imputado ao legislador, a culpa do legislador na sua actuação; o dano indemnizável, e, finalmente, o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano causado).
Por outro lado ainda, nos termos do artigo 4º nº 1 al. g) do ETAF “ a jurisdição administrativa conhece das acções destinadas à reparação dos danos resultantes do exercício da função legislativa (…) que, nos termos da lei (isto é o Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Publicas), seja passível de engendrar a responsabilidade extracontratual do Estado (…)”, ou seja, “os litígios sobre a responsabilidade do Estado (…) por acções (ou omissões) com a constituição, o Direito Internacional, o Direito Comunitário ou acto legislativo de valor reforçado pertencem sempre à jurisdição administrativa” – cfr. MÁRIO E RODRIGUES ESTEVES DE OLIVEIRA in CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS ANOTADO, Vol I, 2004, pag. 59 e 60.
Como bem evidencia CARLOS ALBERTO CADILHA in REGIME DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PUBLICAS ANOTADO, 2008, pag. 243 e s. “é opção legislativa circunscrever a responsabilidade civil prevista no artigo 15º à responsabilidade da função politico-legislativa, contrariamente a que constava da proposta de lei nº 56/X, em que se fazia alusão à Responsabilidade do exercício das funções politico e legislativa – em consonância com a alteração introduzida pela Lei nº 107-D/2003, de 31 de Dezembro, na redacção do artigo 4º, nº 1 al. g) do ETAF, que, ao definir a competência contenciosa dos Tribunais Administrativos em matéria de responsabilidade civil do estado, passou a referir-se à responsabilidade resultante do exercício da função legislativa, e não já da função politica e legislativa, como constava da redacção originária do preceito -, parece ter pretendido excluir a existência de um dever de indemnizatório relativamente a danos eventualmente decorrentes de actos estritamente políticos praticados pelos órgãos do Estado no âmbito das suas competências constitucionais, como sejam aqueles que se encontram elencados nos artigos 133º a 136º, 161º, alíneas d) a o), 197º, e 232º, nº 1 e 2 (por referência ás alíneas f). l), n) e q) do nº 1 do artigo 227º), já acima referenciadas”. (…)
Neste sentido o Tribunal a quo errou ao assentar a sua decisão no pressuposto de que a apreciação directa da constitucionalidade de actos praticados no exercício da função legislativa encontra-se cometida, em termos exclusivos, ao tribunal Constitucional.
Com efeito, o nº 2 do artigo 15º do Regime da responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas estabelece a propósito o seguinte: “A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurídica (…) para efeitos do numero anterior equivale, para os devidos efeitos legais, a decisão de recusa de aplicação de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com convenção internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso.”
Deste modo, infere-se que “a instauração da acção de indemnização não depende de um prévio juízo de inconstitucionalidade ou de ilegalidade por parte do Tribunal Constitucional; É o tribunal competente para conhecer da acção que irá verificar a existência do requisito de ilicitude para efeito de considerar ou não procedente a acção.” – cfr. CARLOS ALBERTO CADILHA, ob. Cit., pag. 275.
E a competência jurisdicional atribuída ao tribunal constitucional justifica-se na justa medida em que, “a decisão que venha a ser adoptada pelo juiz do processo quanto à existência ou não existência de ilícito legislativo, é susceptível de recurso de constitucionalidade ou de recurso de legalidade, consoante os casos, permitindo-se que o tribunal competente para proferir a decisão definitiva em questões jurídico-constitucionais se pronuncie, confirmando ou revogando o juízo que tenha sido formulado na ordem jurisdicional administrativa”. – cfr. CARLOS ALBERTO CADILHA, ob. cit., pag. 275.»
VII- O Tribunal recorrido responsabiliza a Recorrente nas custas entendendo que não beneficia da isenção prevista no artigo 4º, nº 1, alínea g), do Regulamento das Custas Processuais, dizendo que esta não age na defesa de interesses que mexam com os valores e bens constitucionais.
VIII- Ora na acção foi alegado que a mesma foi intentada pela Recorrente como Autarquia Local, instituída e existente nos termos constitucionais para, designadamente, prosseguir os interesses próprios da população (artigo 235º, nº 2 da CRP), na defesa do equilíbrio e coesão territorial, na defesa de interesses difusos como os direitos universais de respeito pela Constituição da República portuguesa, da primazia da lei e do princípio da legalidade democrática (artigo 3º, 2 e 3 da CRP), do desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional e do correcto ordenamento do território (artigos 9º, alínea g), 66º, nº 2 e 81 da CRP), da autonomia local, da democracia local, da igualdade e da coesão do territorial (artigos 2º, 6º, 9º, g), 13º, 235º, nº 2 e 237º da CRP), tudo para tutela dos superiores interesses da população (artigo 235º da CRP).
IX- A pretensão da recorrente cabe inteiramente na previsão do artigo 4º, nº 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo Decreto – Lei nº 34/2008 de 26 de Fevereiro, alterado pelo Decreto – Lei nº 123/2013 de 30 de Agosto.
X- O Tribunal recorrido interpretou erradamente as seguintes normas jurídicas: o artigo 13º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o artigo 15º, nº 1, do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas, Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, o artigo 4º, nº 1, alínea g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o artigo 4º, nº 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo Decreto – Lei nº 34/2008, de 26 de fevereiro, alterado pelo Decreto – Lei nº 123/2013, de 30 de Agosto e violou o princípio da tutela jurisdicional efectiva, inserto no artigo 2º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”.* O Recorrido Ministério da Administração Interna contra-alegou, em termos que se dão por reproduzidos, com defesa da tese da decisão recorrida e apoio em jurisprudência que identifica, acrescentando o seguinte:
“7. Impõe-se, agora, apenas um pequeno parêntesis para referir que com a realização das eleições no dia 29 de setembro de 2013, a atuação no que ao recenseamento eleitoral diz respeito terminou (se não mesmo antes dado que os eleitores foram notificados dos seus novos números e respetivas freguesias em momento anterior às referidas eleições). 8. Mais, por efeito imediato da aplicação da Lei nº 11-A/2013, de 28 de janeiro (artigos 4º e 9º, nº 3), o recurso foi interposto por freguesia que neste momento se encontra extinta. O que significa que à Recorrente faltará neste momento a necessária personalidade judiciária e, portanto, a indispensável capacidade judiciária. Termos em que, nos melhores de direito e com o mui douto suprimento de vossas excelências, se o tribunal não entender, antes, considerar procedentes as razões apresentadas, supra, nos nsº 7 e 8 desta alegação, deve: ser o presente recurso julgado improcedente mantendo-se a douta decisão ora recorrida.”.
Os Recorridos Ministério da Justiça, Secretário de Estado da Administração Patrimonial e Equipamentos do Ministério da Justiça igualmente contra-alegaram em termos que se dão por reproduzidos, formulando as seguintes conclusões:
“1. Sendo a legitimidade passiva determinada em função do interesse direto em contradizer (art. 26.º do CPC, ex vi art 1.º do CPTA), apurado pela forma como o autor configura os pedidos, ou pela titularidade de interesses contrapostos ao do autor (art. 10.º, n.º 1 do CPTA), ambos os Recorridos são partes ilegítimas.
2. De facto, a Recorrente não deduziu qualquer pedido contra os Recorridos.
3. Em relação ao Ministério da Justiça, a Recorrente não apresenta sequer qualquer fundamento que justifique a sua presença em juízo e nenhum dos pedidos apresentados contende com qualquer atuação direta deste.
4. Em relação ao Demandado Secretário de Estado, e conforme resulta apenas do cabeçalho da p.i., pretendeu a Recorrente fundar a sua legitimidade no facto de o mesmo integrar a Equipa para os Assuntos da Reorganização Administrativa e Territorial Autárquica (EARATA).
5. A demanda do Secretário de Estado contraria a regra de legitimidade passiva contida no n.º 2 do art. 10.º do CPTA.
6. Ao procurar ora recentrar os seus pedidos numa questão de responsabilidade civil por facto ilícito, fundada no art. 15.º, n.º 1 da Lei n.º 67/2007, de 31/12, mais nítida, se possível, se torna a ilegitimidade dos ora Recorridos.
7. Todavia, o invocado erro da sentença recorrida, pois que, nas palavras da Recorrente, a “questão sobre a qual se debruçou, não é a mesma sobre a qual a Recorrente pretende tutela jurisdicional”, não existe.
8. O objeto da ação de responsabilidade, tal como configurado pela Autora, não se distingue dos demais pedidos de reconhecimento do direito da Freguesia de C... a existir enquanto tal, sendo, de facto, uma solicitação dirigida ao Tribunal para que se pronuncie pela inconstitucionalidade da lei, desobrigando a Administração de a cumprir, competência que, como bem decidiu a sentença recorrida, não pertence à jurisdição administrativa.
9. Ora, conforme consta da sentença recorrida, o que releva é a pretensão material que a Autora efetivamente pretende fazer valer em juízo, e não o recorte que é buscado no articulado inicial, no sentido de se procurar fazer reconduzir a pretensão em juízo a uma eventual ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado.
10. O que a Recorrente pretende, e não o esconde, é a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade da Lei n.º 22/ 2012, de 30 de Maio e da Lei n.º 11-A/ 2013, de 28 de Janeiro.
Nos primeiros dois pedidos, solicita precisamente, ao Tribunal, a referida declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade.
11. Na verdade, não é solicitada a desaplicação incidental de uma qualquer norma daquelas leis, tendo em atenção um litígio concreto, mas expressa e confessadamente a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade da Lei n.º 22/ 2012, de 30 de Maio e da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro.
12. Coerentemente, a Recorrente não pede, no terceiro pedido, a atribuição de uma qualquer indemnização pelos prejuízos alegadamente sofridos, mas a reconstituição natural que, na sua conceção, teria os mesmos efeitos que uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.
13. Tanto basta para concluir que a Recorrente apenas deitou mão da ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado para, por tal via, contornar a proibição legal de suscitar a apreciação direta da constitucionalidade das leis.
14. E o nº 2 do artigo 15° da Lei nº 67/ 2007, de 31 de Dezembro, pressupõe uma pronúncia do Tribunal sobre a desaplicação de uma norma jurídica com fundamento em inconstitucionalidade, mas não permite que o tribunal administrativo se substitua ao Tribunal Constitucional no exercício de um controlo que a Constituição lhe comete em exclusivo.
15. Ou seja, a ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato legislativo não pode servir de pretexto para que os tribunais administrativos exerçam competências exclusivas do Tribunal Constitucional.
16. Em todo o caso, A Recorrente não logrou preencher os pressupostos da ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato legislativo, desde logo a ilicitude.
17. E o pedido de efetivação de responsabilidade civil é absolutamente inepto, dada a total ausência de materialização de danos indemnizáveis.
18. Se a inconstitucionalidade da lei se constitui como pressuposto da ilicitude da atuação, para que esse ato ilícito seja suscetível de fundar uma indemnização torna-se necessário que o mesmo tenha também afetado direitos ou interesses legalmente protegidos de modo a que os danos daí resultantes possam ser considerados danos anormais.
19. Ora, a Recorrente limitou-se a descrever situações hipotéticas futuras que, a seu ver, seriam prejudiciais aos fregueses e que não é sequer expetável que venham a verificar-se.
20. Por outro lado, mesmo que o Tribunal pudesse conhecer deste pedido de restauração in natura, o que a Recorrente pretende, atendendo aos efeitos do último ato eleitoral no processo de reorganização administrativa territorial autárquica, já não é juridicamente possível – trata-se de um efeito de direito que a lei já não admite.
21. Igualmente não assiste razão à Recorrente na questão da pretendida isenção de custas, conforme jurisprudência firmada.
22. A situação concreta não se enquadra na alínea g) do n.º 1 do art. 4.° do Regulamento das Custas Processuais nem em qualquer outra hipótese de isenção, pois a Recorrente não atua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender, ou em defesa dos bens da autarquia; age em defesa da vigente divisão administrativa, valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas.
Termos em que o presente recurso não pode merecer provimento.”.* O Ilustre mandatário da Recorrente e as demais partes foram notificados para se pronunciarem sobre a extinção da instância por inutilidade/impossibilidade superveniente da lide, em face da extinção jurídica da referida Freguesia de C... ocorrida em 29-09-2013, tendo-se manifestado o Estado Português, representado pelo Ministério Público, e o Ministério dos Negócios Estrangeiros, em sentido concordante com a extinção da instância.* O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, proferiu parecer sobre o mérito do presente recurso no sentido de lhe ser negado provimento. * Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. ** II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - Questões decidendas
O presente recurso jurisdicional será apreciado de acordo com as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente a partir da respectiva motivação – artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º e 640.º do CPC, aplicáveis ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA,
Neste pressuposto e tendo-se presente que o tribunal de recurso não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que declare nula a sentença não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas – artigo 149.º do CPT – as questões a decidir, se a tal nada obstar, consistem em determinar se: (i) a decisão recorrida errou ao concluir pela incompetência material da jurisdição administrativa e fiscal para o conhecimento da acção – questão cujo conhecimento precede o de qualquer outra matéria (artigo 13º do CPTA); (ii) subsidiariamente, no todo ou em parte, ocorre a inutilidade/impossibilidade superveniente da lide. (iii) a decisão recorrida errou quanto à condenação em custas.*** III. FUNDAMENTAÇÃO:
Para o julgamento do presente recurso relevam os seguintes elementos do processo:
1. A Recorrente propôs a presente acção administrativa comum contra Estado, Ministério da Administração Interna e outros supra identificados peticionando o seguinte:
“Deve a presente acção ser julgada provada e procedente, e por consequência:
1. Que seja julgada e declarada pelo Tribunal desconformidade (inconstitucionalidade) da Lei nº 22/2012, de 31 de Maio e da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, com a Constituição e demais legislação, nomeadamente dos artigos 1º 2º,4º,5º,6º, 7º, 8º c), 10º,4 e 5, 11º, 14º, e 15º, da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e dos artigos 1°, 2°, 3° e anexo I, 4º, 5º, 6º, 7º a contrario, 8º e 9º, 2 e 3 da Lei nº II-A/2013, de 28 de Maio, nomeadamente no modo e interpretação, enquanto facto ilícito gerador da responsabilidade civil extracontratual, do Estado Português, por ser competente nos termos do n° 2 do artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, que preceitua seguinte:
"A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurídica ou sobre a sua desconformidade com convenção internacional, para efeitos do número anterior, equivale para os devidos efeitos legais, a decisão de recusa de aplicação ou a decisão da aplicação da norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com convenção internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso."
2. Que seja declarado pelo Tribunal que a concretização dos actos legislativos - Lei nº 22/20123, de 30 de Maio e Lei n° 11-A/2013, de 28 de Janeiro - desconforme com a Constituição e demais legislação reflectidos na extição da Freguesia de C..., aqui Autora e a criação de uma nova freguesia União das Freguesias de PF... e C..., traduz-se na prática de actos legislativos geradores de responsabilidade civil extracontratual do Estado, qualificáveis como actos legislativos geradores de responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função legislativa, nos termos do n° I, do artigo 15° do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas.
3. A condenação do Estado Português na indemnização à Autora, que consiste na reparação in natura, ou seja à existência da Autora, como Autarquia Local, como Freguesia, nos termos do artigo 3°, n° 1, da Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro e do disposto no artigo 562° do Código Civil, reconstituição da situação hipotética, isto é, a situação que se verificaria no caso de não ocorrência do dano com a concretização dos actos legislativos - Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e Lei nº 11-A 72013, de 28 de Janeiro.
4. E por consequência e após procedência dos primeiros pedidos, conforme alínea a) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA (bem como genericamente no artigo 204.º da CRP), o reconhecimento da situação jurídica subjectiva, designadamente do direito da Autora à existência como autarquia local, freguesia, nos termos actualmente (ainda) existente, face à inconstitucionalidade ilegalidade da designada Reforma Territorial consignada nas Leis nº 22/2012, de 31 de Maio e n.º11-A/2013, de 28 de Janeiro (nomeadamente dos artigos 1º,2º,4º,5º,6º, 7º, 8º c), 10º,4 e 5, 11º, 14º, e 15º, da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e dos artigos 1º, 2º, 3º e anexo I, 4º, 5º, 6º, 7º a contrario, 8º e 9º, 2 e 3 da Lei nº II -A/2013, de 28 de Maio, nomeadamente no modo e na interpretação com que foram aplicadas).
e/ou
5. Conforme alínea b) do n.º 2 do artigo 37.° do CPTA, o reconhecimento à Autora, como freguesia atualmente existente, do direito de resistência nos termos do artigo 21.° da CRP, designadamente não colaborando na preparação e organização dos novos cadernos eleitorais e na preparação e organização das eleições autárquicas de 2013 para as novas freguesias do concelho de E... identificadas na Coluna D do Anexo I da Lei n.º 11 -A/2013, não colaborando com as comissões recenseadoras na concretização de tais eleições, e não praticando quaisquer outros actos ou operações tendentes à concretização daquelas eleições, mas apenas para a freguesia actualmente existente e aqui Autora.
e/ou
6. Condenação das Rés, face à inconstitucionalidade das Leis n.º 22/2012, de 30 de Maio e n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, conforme alínea c) do n.º 2 do artigo 37.° do CPTA, à:
a. Abstenção da prática de actos (jurídicos e/ou materiais) que ofendam esse direito à existência (e suas repercussões) da freguesia Autora reconhecido nos termos dos pedidos anteriores;
e/ou
b. Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de implantação (e/ou sua preparação) das novas freguesias previstas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro do concelho de E...;
e/ou
c. Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de preparação e concretização do processo eleitoral autárquico para as novas freguesias previstas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro do concelho de E..., cujo acto eleitoral ocorrerá previsivelmente em Setembro/Outubro;
d. Abstenção da prática de quaisquer actos e operações tendentes à inscrição, atualização, transferência, modificação, consolidação e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos actos eleitorais de 2013, nomeadamente da base de Dados do Recenseamento Eleitoral (BDRE) e do Sistema de Informação e Gestão do Recenseamento Eleitoral (SIGRE), bem como do recenseamento eleitoral, circunscrições de recenseamento, comissões recenseadoras, etc., de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho de E..., prevista na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, mas antes e apenas em função da realidade autárquica actual, composta pela Autora e outras freguesias;
e/ou
e. Abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na Base de Dados do Recenseamento Eleitoral (BDRE) e do Sistema de Informação e Gestão do Recenseamento Eleitoral (SIGRE) de acordo com a nova organização administrativa das freguesias do concelho de E..., mas apenas para as freguesias actualmente existentes e a aqui Autora;
e/ou
7. Nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 37.° do CPTA, a condenação das Rés à adopção de toda e qualquer conduta necessária ao reconhecimento do direito da Autora à existência como autarquia local, nomeadamente, todas e quaisquer condutas que sejam adequadas ao restabelecimento dos direitos da Autora que entretanto tenham sido postos em causa ou tenham esse potencial, nomeadamente, condenação à omissão de proceder aos gastos públicos (previstos) com campanhas de esclarecimentos eleitorais para a freguesia de C..., resultantes da nova realidade administrativa territorial, identificadas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, cujo concurso já foi lançado pela Comissão Nacional de Eleições.
e/ou
8. Condenação das Rés à organização dos círculos eleitorais (previstos no artigo 10.0 da Lei Eleitoral das Autarquias Locais) e das assembleias de voto (previstas no artigo 67.° da mesma Lei) de acordo com a realidade autárquica actual, composta pela Autora e restantes freguesias do concelho de E....
Caso se entenda existir, à luz do princípio da irrelevância da forma, acto administrativo de extinção da freguesia de C... agregada, do concelho de E..., identificado Pela Coluna A do Anexo 1 (em conjugação com os artigos 2. º, 3. ° e 4.°) da Lei n. ° 11-A/2013, de 28 de Janeiro, deve ainda, para além dos pedidos anteriores, ao abrigo do princípio da cumulação de pedidos consagrado e densificado no artigo 4. ° do CPTA, com a necessária convolação para o meio processual adequado (ação administrativa especial) nos termos do disposto no artigo 5.°, n. ° 1 do CPTA:
9. Ser declarada a sua nulidade, em virtude da inconstitucionalidade das normas que aplica, nos termos referidos, conforme artigo 133.°, n. ° 1 e n. ° 2 alínea c) do CPA.
e/ou
10. Ser declarada a sua nulidade, por violação de direitos fundamentais, conforme artigo 133.°, n. º 1 e n.º 2 alínea d) do CP A.
e/ou
11. Ou, se assim não se entender, sejam consideradas como provadas e procedentes as ilegalidades arguidas e, consequentemente, anular-se os "atos de agregação" (extinção) da freguesia de C..., do Concelho de E....".
2- Efectuadas as citações dos Entes Demandados, foi suscitada, entre o demais, pelos Réus (Estado Português, rep. Digno Magistrado do Ministério Público e Assembleia da República e Presidência do Conselho de Ministros) a questão da incompetência da jurisdição administrativa para a apreciação do presente litígio.
3- A decisão recorrida julgou a incompetência, em razão da matéria, dos tribunais administrativos, para julgamento do presente litígio, com os fundamentos que aqui se dão como integralmente reproduzidos.* B/DE DIREITO
Do erro de julgamento da decisão recorrida ao concluir pela incompetência material da jurisdição administrativa e fiscal para o conhecimento da acção subjacente ao presente recurso
Nesta sede, a Recorrente invocou, em síntese, que a sentença recorrida, ao julgar procedente a invocada excepção dilatória de incompetência absoluta do TAF a quo, em razão da matéria, para conhecer do petitório nela formulado interpretou erradamente o artigo 15º, nº 1, do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas, Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, o artigo 4º, nº 1, alínea g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o artigo 4º, nº 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo Decreto – Lei nº 34/2008, de 26 de Fevereiro, alterado pelo Decreto – Lei nº 123/2013, de 30 de Agosto e violou o princípio da tutela jurisdicional efectiva, inserto no artigo 2º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Apreciemos.
O artigo 211.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) veio consagrar os tribunais judiciais como os tribunais comuns em matéria cível e criminal e que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – n.º 1.
O legislador constitucional reservou, assim, para os Tribunais comuns, uma competência residual, no sentido de apenas não caber dentro do seu âmbito de jurisdição as matérias atribuídas por lei a outras jurisdições – concretizada por lei, actualmente, no artigo 40.º da actual Lei da Organização do Sistema Judiciário (n.º 62/2013, de 26 de Agosto) e artigo 64.º do CPC, no sentido de serem da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Estipula, por sua vez, o n.º 3 do artigo 212.º da CRP que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Do que se retira, desde logo, que os Tribunais Administrativos são a jurisdição comum do direito administrativo, competindo-lhe dirimir qualquer litígio que seja regulado pelo direito administrativo e que não esteja atribuído a tribunais de outras ordens jurisdicionais.
A nível legal, e em concretização da lei suprema, o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Ficais em razão da matéria resulta do disposto nos artigos 1.º e 4.º do CPTA, em conjugação com outros preceitos legais que atribuem a jurisdição de relações jurídico-administrativas à jurisdição de outros tribunais.
Assim, estabelece o artigo 1.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais.
O artigo 4.º do ETAF identifica os litígios cuja resolução compete aos tribunais administrativos (critério positivo) e aqueles que estão excluídos do seu âmbito de jurisdição (critério negativo) nos seguintes termos:
“Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
“a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
c) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos, praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita o que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
g) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
l) Promoção da prevenção, da cessação ou da perseguição judicial de infracções cometidas por entidades públicas contra valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal.
2 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:
a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa;
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
c) Actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões.
3 - Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso; – s/n.
b) A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;
c) A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente;
d) A apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público, com excepção dos litígios emergentes de contratos de trabalho em funções públicas”.
Neste contexto, o critério material de competência dos tribunais administrativos assenta, agora, e em geral, no conceito de relações jurídicas administrativas, tomando-se aqui como referência, atenta a multiplicidade de definições daquela relação, a definição efectuada por Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado, V.I, Almedina, p. 147, e com reporte a jurisprudência e a doutrina, no sentido de serem relações jurídico-administrativas:
– em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;
– aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC n.º 746/96, de 29 de Maio, e Vieira de Andrade, A Justiça..., cit., p. 55 e 56);
– aquelas em que esse sujeito actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137).”.
Em síntese, aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (artigos 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa 4.º e 1º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). * A competência jurisdicional em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido, tal como a configura o autor não dependendo, pois, da legitimidade das partes, nem da procedência da acção – cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91; Acórdãos da Relação de Évora de 8.11.1979, Colectânea de Jurisprudência, 1979, IV, p. 1397, do Supremo Tribunal de Justiça de 3.2.1987, BMJ 364, p. 591, e de 9.5.1995, Colectânea de Jurisprudência /acórdãos STJ, 1995, II, p. 68; do Supremo Tribunal Administrativo de 10.3.1988, recurso 25.468, de 27.11.1997, recurso 34.366, e de 28.5.1998, recurso 41.012; do Tribunal dos Conflitos, de 23.9.2004, processo n.º 05/04.
Daí que, para se determinar a competência material dos tribunais se deva atender aos factos articulados pelo autor na Petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, interpretados pelo Tribunal, tendo presente que a aferição da situação jurídica descrita na petição inicial pelo autor estar ou não sujeita ao regime jurídico por ele invocado para construção da sua tese é questão que se prende com o mérito da acção e não com a competência – cfr. acórdão do Tribunal de Conflitos de 9.7.2003, recurso 09/02, em www.dgsi.pt.
Nos presentes autos resulta do quid disputatum a pretensão da Autora ora Recorrente de a acção ser julgada provada e procedente, e por consequência:
1. Que seja julgada e declarada pelo Tribunal desconformidade (inconstitucionalidade) da Lei nº 22/2012, de 31 de Maio e da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, com a Constituição e demais legislação, nomeadamente dos artigos 1º 2º,4º,5º,6º, 7º, 8º c), 10º,4 e 5, 11º, 14º, e 15º, da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e dos artigos 1°, 2°, 3° e anexo I, 4º, 5º, 6º, 7º a contrario, 8º e 9º, 2 e 3 da Lei nº II-A/2013, de 28 de Maio, nomeadamente no modo e interpretação, enquanto facto ilícito gerador da responsabilidade civil extracontratual, do Estado Português, por ser competente nos termos do n° 2 do artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, que preceitua seguinte:
"A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurídica ou sobre a sua desconformidade com convenção internacional, para efeitos do número anterior, equivale para os devidos efeitos legais, a decisão de recusa de aplicação ou a decisão da aplicação da norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com convenção internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso."
2. Que seja declarado pelo Tribunal que a concretização dos actos legislativos - Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e Lei n° 11-A/2013, de 28 de Janeiro - desconforme com a Constituição e demais legislação reflectidos na extinção da Freguesia de RT..., aqui Autora e a criação de uma nova freguesia União das Freguesias de Fonte Boa e RT..., traduz-se na prática de actos legislativos geradores de responsabilidade civil extracontratual do Estado, qualificáveis como actos legislativos geradores de responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função legislativa, nos termos do n° I, do artigo 15° do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas.
3. A condenação do Estado Português na indemnização à Autora, que consiste na reparação in natura, ou seja à existência da Autora, como Autarquia Local, como Freguesia, nos termos do artigo 3°, n° 1, da Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro e do disposto no artigo 562° do Código Civil, reconstituição da situação hipotética, isto é, a situação que se verificaria no caso de não ocorrência do dano com a concretização dos actos legislativos - Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e Lei nº 11-A 72013, de 28 de Janeiro.
4. E por consequência e após procedência dos primeiros pedidos, conforme alínea a) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA (bem como genericamente no artigo 204.º da CRP), o reconhecimento da situação jurídica subjectiva, designadamente do direito da Autora à existência como autarquia local, freguesia, nos termos actualmente (ainda) existente, face à inconstitucionalidade ilegalidade da designada Reforma Territorial consignada nas Leis nº 22/2012, de 31 de Maio e n.º11-A/2013, de 28 de Janeiro (nomeadamente dos artigos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º c), 10º,4 e 5, 11º, 14º, e 15º, da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e dos artigos 1º, 2º, 3º e anexo I, 4º, 5º, 6º, 7º a contrario, 8º e 9º, 2 e 3 da Lei nº II -A/2013, de 28 de Maio, nomeadamente no modo e na interpretação com que foram aplicadas).
e/ou
5. Conforme alínea b) do n.º 2 do artigo 37° do CPTA, o reconhecimento à Autora, como freguesia actualmente existente, do direito de resistência nos termos do artigo 21° da CRP, designadamente não colaborando na preparação e organização dos novos cadernos eleitorais e na preparação e organização das eleições autárquicas de 2013 para as novas freguesias do concelho de E... identificadas na Coluna D do Anexo I da Lei n.º 11 -A/2013, não colaborando com as comissões recenseadoras na concretização de tais eleições, e não praticando quaisquer outros actos ou operações tendentes à concretização daquelas eleições, mas apenas para a freguesia actualmente existente e aqui Autora.
E/ou
6. Condenação das Rés, face à inconstitucionalidade das Leis n.º 22/2012, de 30 de Maio e n.º11-A/2013, de 28 de Janeiro, conforme alínea c) do n.º 2 do artigo 37.° do CPTA, à:
a. Abstenção da prática de actos (jurídicos e/ou materiais) que ofendam esse direito à existência (e suas repercussões) da freguesia Autora reconhecido nos termos dos pedidos anteriores;
E/ou
b. Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de implantação (e/ou sua preparação) das novas freguesias previstas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro do concelho de E...;
E/ou
c. Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de preparação e concretização do processo eleitoral autárquico para as novas freguesias previstas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro do concelho de E..., cujo acto eleitoral ocorrerá previsivelmente em Setembro/Outubro;
d. Abstenção da prática de quaisquer actos e operações tendentes à inscrição, actualização, transferência, modificação, consolidação e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos actos eleitorais de 2013, nomeadamente da ase de Dados do Recenseamento Eleitoral (BDRE) e do Sistema de Informação e Gestão do Recenseamento Eleitoral (SIGRE), bem como do recenseamento eleitoral, circunscrições de recenseamento, comissões recenseadoras, etc., de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho de E..., prevista na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, mas antes e apenas em função da realidade autárquica actual, composta pela Autora e outras freguesias;
E/ou
e. Abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na Base de Dados do Recenseamento Eleitoral (BDRE) e do Sistema de Informação e Gestão do Recenseamento Eleitoral (SIGRE) de acordo com a nova organização administrativa das freguesias do concelho de E..., mas apenas para as freguesias actualmente existentes e a aqui autora;
E/ou
7. Nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 37.° do CPTA, a condenação das Rés à adopção de toda e qualquer conduta necessária ao reconhecimento do direito da Autora à existência como autarquia local, nomeadamente, todas e quaisquer condutas que sejam adequadas ao restabelecimento dos direitos da Autora que entretanto tenham sido postos em causa ou tenham esse potencial, nomeadamente, condenação à omissão de proceder aos gastos públicos (previstos) com campanhas de esclarecimentos eleitorais para a freguesia de RT..., resultantes da nova realidade administrativa territorial, identificadas na Coluna B e D do Anexo I da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, cujo concurso já foi lançado pela Comissão Nacional de Eleições.
E/ou
8. Condenação das Rés à organização dos círculos eleitorais (previstos no artigo 10.0 da Lei Eleitoral das Autarquias Locais) e das assembleias de voto (previstas no artigo 67.° da mesma Lei) de acordo com a realidade autárquica actual, composta pela Autora e restantes freguesias do concelho de E....
Caso se entenda existir, à luz do princípio da irrelevância da forma, acto administrativo de extinção da freguesia de RT... agregada, do concelho de E..., identificado pela coluna A do Anexo 1 (em conjugação com os artigos 2. º, 3. ° e 4.°) da Lei n. ° 11-A/2013, de 28 de Janeiro, deve ainda, para além dos pedidos anteriores, ao abrigo do princípio da cumulação de pedidos consagrado e densificado no artigo 4 ° do CPTA, com a necessária convolação para o meio processual adequado (acção administrativa especial) nos termos do disposto no artigo 5.°, n. ° 1 do CPTA:
9. Ser declarada a sua nulidade, em virtude da inconstitucionalidade das normas que aplica, nos termos referidos, conforme artigo 133.°, n° 1 e n° 2 alínea c) do CPA.
E/ou
10. Ser declarada a sua nulidade, por violação de direitos fundamentais, conforme artigo 133.°, n° 1 e n° 2 alínea d) do CPA.
E/ou
11. Ou, se assim não se entender, sejam consideradas como provadas e procedentes as ilegalidades arguidas e, consequentemente, anular-se os "actos de agregação" (extinção) da freguesia de RT..., do Concelho de E....".
Sobre questão idêntica à dos presentes autos já se pronunciou este TCAN no Acórdão de 06.03.15, proferido no proc. n.º 1340/13.4 BEBRG in www.dgsi.pt, o qual, por se subscrever na integralidade, se transcreve em parte:
“Vistos os pedidos e a causa de pedir, tem de se concluir como decidiu o Tribunal recorrido.
Na verdade o que se pretende com a presente acção é a declaração de inconstitucionalidade das normas constantes da Lei nº 22/2012, de 31 de Maio e da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, diplomas por virtude dos quais a autora foi extinta como freguesia.
O que fica claro desde logo pelos dois pedidos formulados em primeiro lugar.
Tais diplomas integram, inequivocamente, normas criadas no exercício de opções políticas gerais.
Assim se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno), de 03.07.2014, processo n.º 0801/13 (sumário):
“I - As estatuições contidas no Anexo I do art. 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que extinguem freguesias, não são actos administrativos contenciosamente impugnáveis, nem normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo.
II - O conhecimento dos litígios que as tenham por objecto está excluído da competência dos tribunais administrativos [art. 4º/2/a) ETAF].”
Estas conclusões não são afastadas pelo argumento adiantado pela recorrente de que a presente acção é uma acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito – fundada no artigo 15º, nº 1, do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas – cuja pretensão é a reparação in natura, ou seja à existência da Recorrente, como Autarquia Local, como Freguesia, nos termos do artigo 3º, nº 1, da lei 67/2007, de 31 de Dezembro e do disposto no artigo no artigo 562º do Código Civil.
É certo que a alínea g) do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redacção dada pela Lei 59/2008, de 11 de Setembro, inclui no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal as “Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Mas, na verdade, para apreciar e decidir o pleito, tal como ele é configurado pela autora, nada mais há a apreciar do que as invocadas ofensas de preceitos constitucionais pelas referidas Leis que extinguiram várias freguesias, entre elas a de RT....
A pedida indemnização pela reconstituição natural, ou seja, pela restauração da autora como autarquia local, bem como todos os restantes pedidos, apenas pressupõe resolver um dissídio: se são ou não inconstitucionais as normas da lei ordinária que extinguiram, entre outras, a freguesia de RT....
Como corolário do princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, está expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa, nos termos expressos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Bem se decidiu, pois, que os tribunais administrativos carecem de competência material para proceder ao conhecimento do objecto da acção principal, por essa competência estar reservada exclusivamente ao Tribunal Constitucional (artigo 281º da Constituição da República Portuguesa e artigo 72º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).”.* Em síntese, não relevando apenas e tão só, para efeito de aferição da jurisdição competente, a vestimenta usada pela Recorrente na petição inicial no sentido de reconduzir a pretensão em juízo a uma “eventual” acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado (com pedido de reconstituição in natura reportado ao reconhecimento da existência da Recorrente como autarquia local), mas sim a pretensão real da mesma, a qual, lidos e interpretados os factos e o direito configurados pela Recorrente, se subsume, essencialmente, apesar da roupagem usada, a “obstar à efectividade da reorganização administrativa territorial autárquica, da qual resultou a perda de autonomia da Freguesia de C..., por via da sua agregação à Freguesia de PF..., dando origem à União das Freguesias de PF... e C..., e à manutenção do status quo ante existente antes da operatividade da reforma” mediante a declaração da inconstitucionalidade das normas da lei ordinária que extinguiram, entre outras, a freguesia Recorrente, não subsistem dúvidas quanto à incompetência material dos tribunais administrativos para o conhecimento e decisão de tal pretensão.* Face ao exposto, mostra-se prejudicado o conhecimento da questão da inutilidade/impossibilidade superveniente da lide, no todo ou em parte.* Do erro da decisão recorrida quanto à condenação em custas:
Nesta sede, a Recorrente alegou que a sua pretensão cabe inteiramente na previsão do artigo 4.º, n.º 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo Decreto – Lei nº 34/2008 de 26 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 123/2013 de 30 de Agosto”.
No entanto, não lhe assiste razão.
Ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, na redacção dada pela Lei nº 43/2008, de 27 de Agosto, estão isentas de custas as entidades públicas quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses difusos que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto, e a quem a lei especialmente atribua legitimidade processual nestas matérias.
Ora, no caso, a Recorrente, então Autora, ao defender a sua existência jurídica como autarquia local prendendo obstar à sua extinção como freguesia com a manutenção (repristinação) da divisão administrativa do território existente antes da entrada em vigor dos referidos diplomas, cuja declaração de inconstitucionalidade pretende, não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender — vide artigos 34.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, 2.º, nº 2, da Lei n.º 83/95 e 9.º, nº 2, do CPTA – nem mesmo actua em defesa dos bens da autarquia, mas sim em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide artigo 236º nº 4, da CRP) e da sua existência individualmente considerada enquanto entidade jurídica, valores que não estão incluídos no elenco dos que lhe conferem isenção de custas.
Não estando assim a Autora/Recorrente isenta de custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea g), do Regulamento das Custas Processuais.
Improcede assim o alegado erro de julgamento da decisão recorrida quanto ao segmento condenatório em custas.**** IV – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os Juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e, em consequência, manter a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Notifique.
DN.
Porto, 5 de Junho de 2015
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato
Ass.: Hélder Vieira - com o voto vencido que segue:
“Voto de vencido
Entendo que em face do pedido e atinente causa de pedir, tal como configurado pela Autora, é dos tribunais da jurisdição administrativa a competência material para apreciar o presente pleito, com os seguintes fundamentos:
Tenhamos presente que a Autora formulou pedido, entre outros subsidiários, de condenação do Estado Português na reparação in natura por responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa — artigo 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (RRCEEDEP) aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro —, pela publicação e entrada em vigor da Lei n° 22/2012, de 30 de Maio, e Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, que entende desconformes à Constituição e demais legislação (nºs 2 e 3 do pedido), com autonomizado pedido — embora reconduzido a pressuposto da responsabilidade em causa — de declaração pelo Tribunal da desconformidade com a Constituição (inconstitucionalidade) de vasto elenco de normas, que identifica, dos referidos diplomas legais, na sua concretização na extinção da freguesia de C... e a criação de uma nova freguesia (nºs 1 e 2 do pedido).
Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal não serão os competentes para julgar este pleito, nos diversos planos resultantes da causa de pedir e pedidos, se for de entender que o que aqui está em causa não é subsumível à previsão normativa do disposto no artº 4º do ETAF.
Sob a epígrafe âmbito da jurisdição, o artigo 4º do ETAF, dispõe no nº 1, alínea g): 1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.
Importa caracterizar o pedido e a causa de pedir formulados na acção.
Relembra-se que, com suporte em atinente causa de pedir, a Autora pede a condenação do Réu Estado na indemnização que consiste na reparação in natura, ou seja, como a própria reclamou, à sua existência como autarquia local, nos termos do nº 1 do artigo 3º do RRCEEDEP e artigo 562º do Código Civil, reconstituindo a situação que se verificaria no caso da não ocorrência do alegado dano.
Em face da subsidiariedade dos restantes pedidos — nºs 4 a 9 da cumulação de pedidos — relativamente ao pedido indemnizatório formulado sob os nºs 1, 2 e 3, impõe-se apreciação que respeite essa razão de subsidiariedade, sob pena de o Tribunal decidir a questão da sua competência relativamente a matéria e pedidos que não constituem nem podem constituir ainda objecto de apreciação, pelo que cabe em primeiro lugar apreciar a questão da competência dos tribunais da jurisdição administrativa para conhecer do pedido indemnizatório.
As referidas questões carreadas pela Autora na causa de pedir e atinentes pedidos vêm alegadas e formulados com fundamento num quadro legal — v.g. artigos 3º, nº 1, e 15º do RRCEEDEP e 562º do Código Civil, com invocação da “violação de Lei de valor Reforçado (alegada nos termos do disposto no artigo 20º, nº 2 alínea a) da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70º, nº 1 alíneas c) e f) da Lei nº 28/82, de 5 de novembro, na sua redacção actual), pelos artigos 1º e 21º, 4º, 5º, 6º, 7º, 11º da Lei nº 22/2012, de 30 de maio e pelos artigos 1º, 2º, 3º e Anexo I, 4º, 5º, 8º e 9º, nº 2 da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro”, “Violação do princípio da autonomia local previsto no artigo 3º, nº 1 da Carta Europeia e no artigo 6.º da CRP e do direito de consulta/participação das Freguesias previsto no artigo 5.° da Carta Europeia e nos artigos 48.° e 249.° da CRP (inconstitucionalidade alegada nos termos do disposto no artigo 280.°, n.º 1 da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.°, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 5 de Novembro, na sua redacção atual), pelos artigos 1.º, 4.°, 5.° e 6.°, bem como pelos artigos 7.º, 10.º n.º 4 e 5, 11.°,14.º e 15.° da Lei n.º 22/2012 e pelos artigos 1.°,2.°,3.° e Anexo I, 4.°, 5.°, 7.° a contrario, 8.° e 9.° n.º 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013”, “Violação dos princípios da igualdade e da coesão territorial previstos nos artigos 13.º e 9.º g), 66.º e 81.º da CRP (inconstitucionalidade alegada nos termos do disposto no artigo 280.°, n.º 1 da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.°, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro, na sua redacção actual), pelos artigos 1.º, 4.°,5.°, 6.°,7.° e 10.° da Lei n.º 22/2012 e pelos artigos 1.º, 2.º, 3.º e Anexo I, 4.°,5.°,6.°,7.° a contrario, 8.° e 9.° n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013”, “Violação do princípio da democracia local e do direito eleitoral, previstos nos artigos 2.°, 3.°, 49.° e 113.° da CRP (inconstitucionalidade alegada nos termos disposto no artigo 280.°, n.º 1 da CRP e para os efeitos designadamente previstos no artigo 70.°, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 5 de novembro, na sua redacção actual), pelos artigos 1.º, 2.°, 3.° e Anexo I, 4.°, 5.°, 6.°, 7.° a contrário e 9.° n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 11-A/2013.” — que envolve a sua apreciação em sede de responsabilidade civil do Estado resultante do exercício da função legislativa.
A determinação do Tribunal materialmente competente para o julgamento de uma causa é aferida em função dos termos em que a mesma vem proposta, dos fundamentos em que se estriba e do pedido, ou pedidos, que vem formulado, “sendo, para esse efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma (por se tratar de questão atinente ao mérito da pretensão), mas sendo igualmente certo que o Tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas pelo Requerente ou Autor” [Acórdão do Tribunal de Conflitos de 11/7/00, Conflito n.º 318 (AD 468/1.630) e ainda Acórdãos desse mesmo Tribunal de 3/10/00, (Conflito n.º 356), de 3/10/00 (Conflito n.º 356), de 6/11/01, (Conflito n.º 373) e de 5/2/03, (Conflito n.º 6/02), de 9/07/2003 (Conflito 9/02) e de 29/09/2005 (Conflito n.º 9/05) e do Pleno do STA de 9/12/98, rec. n.º 44.281 (BMJ 482/93) e do STJ de 21/4/99, rec. n.º 373/98 e Prof. Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, p. 88 e seg.s.: A competência do Tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os seus fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão.”.
Ora, a pretensão da ora Recorrente no âmbito da presente acção funda-se em factos que encerram a susceptibilidade do eventual preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício da função legislativa previstos no artigo 15º do RRCEEDEP, a saber, o facto ilícito imputado ao legislador, a culpa do legislador na sua actuação, o dano indemnizável e o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano causado.
Ou, dito de outro modo e em conclusão: O identificado pedido e a causa de pedir, na forma como na acção vêm configurados pela Autora, situam-se no âmbito de protecção das normas que integram o bloco de legalidade convocado, designadamente o disposto na alínea g) do nº 1 do artigo 4º do ETAF e do artigo 15º do RRCEEDEP aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
Assim, entendo que os tribunais da jurisdição administrativa são competentes para conhecer de tal matéria e atinente pedido indemnizatório formulado a título principal, pelo que, nessa medida, a decisão sob recurso não seria de manter na ordem jurídica.
Porto, 05 de Junho de 2015
Ass.: Helder Vieira |
