| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
AD(...), já identificado nos autos, requereu contra o Município de Penafiel, a execução da sentença proferida nos autos principais de recurso contencioso de anulação, que declarou a nulidade do acto administrativo de 22 de Setembro de 1993 que concedeu à sociedade “P(…), Lda.”, o alvará de licença de utilização n.º 2(…)/93 para o exercício da indústria de padaria - pão quente e pastelaria - numa das fracções do prédio denominado “Edifício S(…) L3”.
Invocou, em síntese, que as diligências executórias ordenadas pelo despacho de 10 de Fevereiro de 2010 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Penafiel são insuficientes para dar cumprimento à sentença declarativa, entendendo que só o encerramento imediato das instalações da Contra-Interessada “P(…)” e a proibição de nelas ser exercida qualquer actividade industrial, ainda que relacionada com a restauração e bebidas, padaria e pastelaria, cumprem o sentido da decisão exequenda, mais pedindo que o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Penafiel seja condenado na obrigação de instaurar à Contra-Interessada um processo de contra-ordenação pela utilização do estabelecimento sem a respectiva autorização.
Por decisão proferida pelo TAF de Penafiel foi julgado assim:
“Ante o exposto, julgo a presente execução procedente, por provada, e, consequentemente, decido o seguinte:
1. Para além das medidas já determinadas nos pontos 1. a 4. do despacho de 10/02/2010 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Penafiel, que devem ser integralmente cumpridas pela Contra-Interessada, deve o Executado, caso se verifique ainda a utilização daquela fracção nos moldes titulados pelo alvará de licença de utilização n.º 2(…)/93, impor à Contra-Interessada a cessação de tal utilização, com encerramento imediato do estabelecimento e proibição de nele ser exercida a actividade industrial de padaria, com recurso ao despejo administrativo, se tal for necessário, atento o previsto nos n.º s 1 e 2, do artigo 109.º do RJUE, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16/12, na redacção actualmente vigente, instaurando o competente processo de contra-ordenação, se for verificada a situação patente na alínea d), do n.º 1, do artigo 98.º, do mesmo diploma legal;
2. Fixa-se o prazo de 10 (dez) dias úteis para o Executado e a Contra-Interessada cumprirem com o acima determinado, impondo-se, desde já, uma sanção pecuniária compulsória aos titulares dos órgãos incumbidos de proceder à execução, que devem ser individualmente identificados, pagando uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite aqui estabelecido (dez dias úteis), se possa vir a verificar na execução, fixando-se a sanção no montante diário de 7,5% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor no momento, nos termos conjugados dos artigos 176.º, n.º s 3 e 4, e 169.º, n.º s 1 e 2, ambos do CPTA.”
Desta decisão vem interposto recurso.
Na alegação o Recorrente concluiu assim:
1. A sentença executiva recorrida fixa certas operações materiais de execução de julgado anulatório, delimitando em concreto o seu objecto ao encerramento das instalações industriais da contra-interessada, olvidando, porém, factos do Seu conhecimento, nomeadamente a “autorização administrativa” para abertura de um estabelecimento de restauração e bebidas para o mesmo local.
2. Ora, o julgado anulatório assenta na utilização legal da fracção em causa, que é Comércio.
3. É este o fundamento, confirmado no Acórdão do STA, para se julgar a nulidade do alvará de licença de utilização n.° 2(…)/93.
4. Daí que para dar cumprimento ao sentido do julgado pela sentença declarativa e repor a situação anterior, o Exmo. Senhor Juiz a quo não poderia limitar-se à determinação da cessação da utilização da fracção para a actividade industrial de padaria, pois no processo declarativo que lhe serve de base, a questão decidida fundamentou-se no uso legal admissível, sendo certo que basta ler o referido Acórdão do STA de 12-11-2009, que refere que “foi dada como provada na sentença recorrida, o destino da indicada fracção V era o de «comércio”...”, e a conclusão primeira das alegações da contra- interessada P(…), que defendeu que a Câmara licenciou “a adaptação da fracção V do Edifício S(…) para o exercício de restauração e venda de bebidas, em concreto padaria (pão quente) e pastelaria”, o que veio a ser declarado nulo, com trânsito em julgado...
5. Ou seja, só proibindo qualquer utilização da fracção que não seja “comércio” o julgado anulatório é integralmente cumprido e reconstituída a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (artigo 173º n°1 do CPTA).
6. É que, conforme tem sido decidido na Jurisprudência Administrativa portuguesa, a obrigatoriedade de retirar as consequências jurídicas da decisão judicial anulatória impõe á Administração a reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado.
7. Ora, tendo o ato administrativo em causa, que permitia o uso industrial na fracção em análise, sido declarado nulo porque a única utilização permitida era “comércio’, não pode a execução do julgado bastar-se com a não utilização industrial da fracção, antes devendo, até porque existem factos nesse sentido e, portanto, no sentido de nova desconformidade à lei, determinar o único uso admissível, nos termos decididos no julgado anulatório.
8. Obviamente que pode a entidade administrativa voltar a ter poder para conformar, de novo, a situação regulada no acto anulado. Porém, note-se, esse poder já não será o poder de conformação autónoma que detinha aquando da prática do acto anulado, mas sim o que deriva da obrigatoriedade de retirar as consequências jurídicas da decisão judicial anulatória, que lhe impõe a reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado... E daqui se poderá concluir que os actos e operações a ordenar pelo tribunal da execução serão os mesmos que poderia ter ordenado na acção especial caso o autor tivesse cumulado o respectivo pedido. (Ac. do TCAN de 13-1-2012) [não nos esqueçamos que o presente caso é anterior ao “novo” Contencioso Administrativo, estando o processo declarativo marcado pelas enormes limitações reconhecidas ao então recurso contencioso de anulação, pelo que por maioria de razão este entendimento se deverá aplicar ao caso sub judice].
9. “A execução do julgado visa, pois, a concessão de tutela judicial efectiva, através da reconstituição da situação actual hipotética, mas os seus fundamentos são os que emanam da autoridade do caso julgado.”
10. Parece, pois, evidente, da leitura deste douto Acórdão, a “limitação” da decisão executiva aqui em apreço e, portanto, a violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e plena que se impunha respeitar.
11. É que, estando em causa reconstituir a situação actual hipotética, através da reintegração específica, há que formular juízos reportados a momentos que estão passados, sobre as circunstâncias que existiriam no caso de o acto anulado ter sido praticado em plena conformidade com a lei, ou seja, em respeito pela única utilização legalmente admissível: “comércio”.
12. Nesta reconstituição, a execução do julgado passará obviamente por impor ao Município e à Contra-Interessada a proibição de exercer qualquer actividade que não seja “comércio”, pois só através desta execução, assim configurada, se cumpre o julgado, pois é, aliás, essencialmente com esta fundamentação que a sentença recorrida julga a nulidade do alvará de licença de utilização.
13. Só desta forma se executa o julgado anulatório, repondo a legalidade, e portanto urge estabelecer como única utilização admissível o “comércio” (“loja comercial”), no sentido vulgar do termo (e não normativo), e não restaurante, snack-bar ou outro estabelecimento afim que ponha em causa o sossego e a tranquilidade de um edifício destinado sobretudo a HABITAÇÃO, tal como consta da fundamentação do Acórdão do STA exequendo.
14. Na verdade, a fracção em causa apenas pode ter o uso comércio, sendo que, tal como tem sido decidido na Jurisprudência portuguesa (ver, por todos, Ac. do STJ de 15-5-2008), por “comércio tem de entender-se não o sentido normativo ... mas o sentido vulgar e corrente de mediação nas trocas, coincidente com o sentido económico, aquele que um declaratório normal deduz”, sobretudo quando está em causa uma fracção num prédio fundamentalmente habitacional, pelo que qualquer utilização da fracção que não seja “comércio” é ILEGAL e viola a decisão judicial exequenda.
15. É neste sentido que deve a sentença executiva em apreciação ser completada.
Nestes termos e nos melhores de Direito, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, por provado, revogando-se a sentença executiva do TAF de Penafiel objecto do presente recurso, e determinando-se a proibição de qualquer uso que não seja “comércio”, no sentido vulgar do termo.
O Município de Penafiel, Recorrido, contra-alegou, concluindo nos seguintes termos:
1. O recorrente AD(...) interpôs recurso contencioso de anulação ”(...) do acto administrativo que concedeu licença de utilização, alvará n.º 2(…)/93 de 22.09.93, atribuída por despacho de 23.09.1993, no seguimento do alvará de licença de obras particulares n.º 6(…)/93, aprovado por despacho de 28.07.1993, referente ao LICENCIAMENTO DA INDUSTRIA “P(…), LDA” – proc. N.º 12(…)/92 de 06.10,(...)”, e pede que seja dado “(...)PROVIMENTO AO RECURSO E, AFINAL, ANULADA AS DELIBERAÇÕES RECORRIDAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE PENAFIEL DE LICENCIAMENTO DA INDÚSTRIA “P(…), LDA.” PARA A FRACÇÃO V DO EDIFÍCIO S(...) L3” .
2. O referido recurso contencioso de anulação, a que foi atribuído o n.º de processo 4(…)/02 – 1.º Juiz, foi interposto contra o Presidente da Câmara Municipal de Penafiel, os interessados particulares Condomínio do Edifício do S(…) e P(…), Lda, para que seja “anulada as deliberações recorridas da Câmara Municipal de Penafiel de licenciamento da industria “P(…), Lda”, para a fracção V do Edifício S(…) L” por:
a. Desconformidade com o projecto licenciado pelo processo de obras n.º (…)/91;
b. E o processo de licenciamento da “Padaria”, n.º 12(…)/92;
c. Desconformidade do licenciamento da Padaria (processo n.º 12(…)/92), com o destino da mesma fracção V no processo de licenciamento da propriedade horizontal do edifício, processo n.º (…)/92;
d. Desconformidade da fracção V, com o título constitutivo da propriedade horizontal aprovado e registado na Conservatória do registo Predial de Penafiel;
e. Contrariar o despacho da Câmara Municipal a fls. 14 do processo n.º (…)/92, que refere claramente a impossibilidade da fracção se destinar a indústria.
3. Invocou também o recorrente, na sua petição inicial a violação do artigo 30.º do Regulamento do PDM de Penafiel.
4. Em suma o recorrente impugnou o acto administrativo que concedeu licença de utilização, alvará n.º 2(…)/93 de 22.09.93, atribuída por despacho de 23.09.1993, por considerar que existe uma desconformidade entre o deferimento do pedido no processo n.º 12(…)/92 (adaptação de uma loja a Padaria) e os processos n.º 8(…)/91 (Construção de um Edifício, Destinado a Comércio e Habitação) e n.º (…)/92 (Constituição da Propriedade Horizontal), e o artigo 30.º do Regulamento do PDM de Penafiel.
5. E esse foi o seu pedido e a sua causa de pedir no Processo n.º 4(…)/02 – Recurso Contencioso.
6. Por sentença proferida em 30 de Março de 2003, o Tribunal Administrativo decidiu julgar o recurso procedente por provado, e, em consequência, declarou a nulidade do acto recorrido, por o mesmo violar o artigo 52.º, n.º 2 alínea b) do DL n.º 445/91, de 20/11.
7. Proferida a sentença que declarou a nulidade do acto recorrido, o município interpôs recurso jurisdicional que não mereceu provimento pelo douto Acórdão do TCA, de 2009-11-12.
8. O município de Penafiel, em cumprimento da citada sentença, determinou em 2010-02-10, que (fls. 63 do p.a. 406/10):
“Em cumprimento da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, no âmbito do processo n.º 4(…)/02 – 1.º Juiz (recurso contencioso de anulação) de 30 de Março de 2007, que DECLAROU A NULIDADE DO ACTO PELO QUAL FOI CONCEDIDA LICENÇA DE UTILIZAÇÃO (ALVARÁ N.º 229/03) de 22 de Setembro de 1993, atribuída por despacho de 23 de Setembro de 1993, e do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Proc. n.º 10(…)/07-11), que manteve a mencionada sentença, DETERMINO:
1. A cassação do alvará acima mencionado nos termos do disposto no artigo 79.º n.º1 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro;
2. a apreensão do alvará ao abrigo do n.º 4, do citado preceito legal;
3. A notificação do titular do alvará de licença de utilização sobre o descrito nos nºs 1 e 2 do presente despacho, notificando-o em conformidade para no prazo de 10 dias entregar voluntariamente o original daquele documento;
4. A notificação do titular do alvará sanitário correspondente também sobre o descrito nos nºs 1 e 2 do presente despacho, notificando-o em conformidade para no prazo de 10 dias entregar voluntariamente o original daquele documento;
5. A notificação do AD(...), recorrente no processo judiciais n.º 4(…)/02 – 1.º Juiz (recurso contencioso de anulação) do teor do presente despacho.
9. Procedendo, assim, à prática dos actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração efectiva na ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria, se o acto ilegal não tivesse sido praticado. (v. Diogo Freitas do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª edição, p. 45).
10. Concretizada, novamente e ainda, mediante um despacho datado de 2012-05-17, que em cumprimento da sentença proferida a fls. 213 a 220, no Proc. 4(…)/02 – A (Autos de Execução de Sentença), determinou que a fiscalização municipal se deslocasse ao estabelecimento P(…), LDA, sito na fracção V do Edifício do S(…) L3, Avenida (…), freguesia e concelho de Penafiel, para informar se a citada fracção estava a ser utilizada nos moldes titulados pelo alvará de licença de utilização n.º 2(…)/93 (actividade industrial de padaria) e, consequentemente, em desconformidade com o meu despacho de 2010-02-10 (do qual anexo cópia), de forma a que, caso se verificasse que a referida fracção estivesse a ser usada nos moldes titulados pelo alvará de licença de utilização n.º 2(…)/93, se decidisse a cessação de tal actividade e encerramento imediato do estabelecimento, proibindo-se que nele seja exercida qualquer actividade industrial de padaria e recorrendo-se ao despejo administrativo, se tal for necessário, atento o previsto nos n.ºs 1 e 2, do art. 109.º do RJUE, instaurando-se, ainda, o competente processo de contra-ordenação, se for verificada a situação patente na al. d), do n.º 1, do art. 98.º, do mesmo diploma legal.
11. Com efeito, a sentença proferida a fls. 213 a 220, no Proc. 4(…)/02 – A (Autos de Execução de Sentença) e ora impugnada decidiu que ”(…) Analisando o teor do despacho em causa, mormente, a determinação à Contra- Interessada para entregar o alvará de licença de utilização, o titulo emitido pelo despacho julgado invalido, e o alvará sanitário, leva-nos a considerar que o Executado decidiu correctamente no sentido do cumprimento da sentença, porquanto, tratam-se de medidas práticas que visam retirar à Contra- Interessada a posse de um título emitido por uma decisão ilegal, que não pode ser exibido ao público, já que, a utilização conferida ao espaço também já não se encontra mais validamente titulada.(…)”
12. Considerou, porém, também, que: “(…) 1- Para além das medidas já determinadas nos pontos 1. a 4. do despacho de 10/02/2010 do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Penafiel, que devem ser integralmente cumpridas pela Contra- Interessada, deve o Executado, caso se verifique ainda a utilização daquela fracção nos moldes titulados pelo alvará de licença de utilização n.º 2(…)/93, impor à Contra- Interessada a cessação de tal utilização, com encerramento imediato do estabelecimento e proibição de nele ser exercida a actividade industrial de padaria, com recurso ao despejo administrativo, se tal for necessário, atento o previsto nos n.º s 1 e 2, do artigo 109.º do RJUE, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16/12, na redacção actualmente vigente, instaurando o competente processo de contra-ordenação, se for verificada a situação patente na alínea d), do n.º 1, do artigo 98.º, do mesmo diploma legal;”.
13. E tendo em conta essa consideração, o município de Penafiel acatou-a, proferindo o despacho de 2012-05-17, cujo teor já acima contas explanado.
14. Chegado a este ponto, e atendendo à pretensão do recorrente ao interpor recurso jurisdicional da douta sentença proferida no Processo n.º 4(…)/02 - A BEPNF – Autos de Execução de Sentença, de 10 de Maio de 2012, importa reflectir sobre o limites objectivos do caso julgado e os poderes conferidos ao julgador administrativo em sede de acção executiva.
15. E o senhor juiz decidiu bem, porque na sua pronúncia exequenda para execução à decisão judicial anulatória não poderia ir mais longe, sob pena de ultrapassar os limites do caso julgado.
16. Acontece que o recorrente não concorda, alegando que“(…) o julgado anulatório assenta na utilização legal da fracção em causa, que é Comércio; é este o fundamento, confirmado no Acórdão do STA, para se julgar a nulidade do alvará de licença de utilização n.º 2(…)/93.”
17. E que “(…) tendo o acto administrativo em causa, que permitia o uso industrial na fracção em análise, sido declarado nulo porque a única utilização permitida era o “comércio”, não pode a execução do julgado bastar-se com a não utilização industrial da fracção , antes devendo, até porque existem factos nesse sentido e, portanto, no sentido de nova desconformidade à lei, determinar o único uso admissível, nos termos decididos no julgado anulatório (…)” .
18. Contudo, o recorrente não pode exigir que o Tribunal decida proibindo, como alega “(…)qualquer utilização da fracção que não seja “comércio” o julgado anulatório é integralmente cumprido e reconstituída a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (artigo 173.º n.º 1 do CPTA)”;
19. Porque os limites objectivos e subjectivos do caso julgado, não permitem esta elasticidade e abrangência da aplicabilidade do conteúdo imutável da decisão. Senão, vejamos a que conclusões têm chegado a doutrina e jurisprudência nacionais.
20. A propósito do conceito de execução no direito positivo e do respeito pelo caso julgado, Diogo Freitas do Amaral, in A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª Edição, pág. 36, explana, que:
“Os princípios a que nos estamos referindo devem, porém, ser entendidos no seu exacto sentido e apenas com o alcance que efectivamente possuem.
Porque dizer que a Administração não pode praticar um novo acto administrativo idêntico ao anulado que esteja inquinado pelo mesmo vício que determinou a anulação é o mesmo que dizer, vistas as coisas noutra perspectiva, que a Administração pode repetir em novo acto administrativo todos os elementos do acto anulado que não tenham sido considerados ilegais, nem, por isso, determinantes da anulação.
Quer dizer: a administração só não pode renovar o acto anulado desde que reincida nas ilegalidades concretas que como tais foram reconhecidas na sentença.”
21. Sobre o apuramento do critério a que se tem de lançar mão para conhecer quais os actos e operações em que a execução deve consistir, na mesma obra (pág. 52 a 55), enumera dois princípios que, de harmonia com o conceito de execução antes definido, devem quanto a nós ser chamados a determinar o conteúdo da execução, que são:
1 – O primeiro princípio a aplicar é o da retroactividade da anulação contenciosa, ou seja, o princípio de que o acto anulado há-de reportar-se como nunca tendo existido na ordem jurídica;
2 – O segundo princípio a aplicar é o da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, ou seja, o princípio de que o respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição dos vícios determinantes da anulação.
22. A jurisprudência também tem estudado estas questões e decidindo no sentido que a força vinculativa do caso julgado não impede a prática de novo acto idêntico ao declarado nulo em recurso contencioso anulatório, desde que obviamente expurgado das ilegalidades que continha.
23. E nesse contexto, já tem decidido que a superveniência de efeitos jurídicos novos que concedam à situação a que se reportava a decisão jurisdicional um enquadramento jurídico diferente daquele que condicionava o acto anterior declarado nulo, designadamente através de uma alteração posterior do loteamento que legitime a pratica de acto idêntico que nesse quadro fáctico e jurídico já seria legal.
24. Sobre esta matéria, debruçaram-se designadamente os doutos Acórdão do Tribunal Administrativo do Norte – processo n.º 00044-A/03 – Porto, 15-04-2011, processo n.º 00516-A/03 – Porto, 27-05-2011, in http://www.dgsi.pt/.
25. Importa, porém, salvaguardar que só se refere esta hipótese por mero dever de patrocínio, porque, no caso sub judice, não está em causa a prática de acto idêntico ao acto de licenciamento de actividade industrial (padaria) declarado nulo. Porém, pela simples aplicação do princípio a maior ad minus (quem pode o mais pode o menos), o que é válido para o mais, deve necessariamente prevalecer para o menos no caso sub judice.
26. Pois o que está verdadeiramente em causa no caso em apreço é sim a pretensão do recorrente em alargar o conteúdo objectivo do caso julgado a todos os actos que sejam praticados sobre a fracção em apreço e que não tenham como finalidade o “comércio”, independentemente de serem actos idênticos ou distintos do acto declarado nulo e que se consubstancia no licenciamento de uma actividade industrial (padaria).
27. Por outro lado, a verdade é que o fundamento de violação do alvará de loteamento n.º (…)/90 não foi invocado na petição inicial, mas apenas quando apresentou as suas alegações ao abrigo do artigo 848.º do CA.
28. Sendo, também, verdadeiro que, por despacho de 28 de Fevereiro de 1990, foi deferido o pedido de licenciamento de loteamento urbano no proc. administrativo n.º (..)/89 (fls. 31 do proc. administrativo n.º (…)/89) – doc. 1 .
29. E que o referido licenciamento foi titulado pelo alvará n.º (…)/90, que autorizou a constituição de três lotes destinados à construção de prédios mistos (fls. 34 a 35 do proc. administrativo n.º (…)/89) – doc. 2.
30. Porém, em 5 de Novembro de 1990, J.(…) & C, Lda., apresenta um requerimento à Câmara Municipal de Penafiel, onde solicita “(…)a anulação no alvará (…)/90 do lote 3 ficando o mesmo apenas constituído por dois lotes – 1 e 2, lotes esses que seriam constituídos a partir do prédio descrito na Conservatória do Registro Predial de Penafiel sob o n.º 001(…) da freguesia de Milhundos, uma vez que o lote 3 tendo sido constituído por recurso à globalidade de um único prédio - o descrito na Conservatória sob o n.º 003(…) de Penafiel – não pressupõe, para a sua constituição, de qualquer operação de loteamento.” (fls. 43 e verso do proc. administrativo n.º (...)/89 – doc. 3).
31. A razão do pedido mencionado no artigo anterior deveu-se ao facto do loteamento, tal como havia sido aprovado por despacho de 28 de Fevereiro de 1990, “(…)acarreta uma dificuldade de ordem burocrática e que radica no facto de não ser possível constituir os referidos três lotes por se tratar de um loteamento abrangendo prédios de Freguesias distintas(…).” (fls. 43 e também fls 50 do proc. administrativo n.º (..)/89) – doc. 3.
32. Por despacho de 13 de Dezembro de 1990, o pedido apresentado em 5 de Novembro de 1990, por J.(…) & C, Lda., é deferido, sendo o referido loteamento alterado, passando a ser composto apenas por dois lotes e incluindo apenas o prédio descrito com n.º 001(…) – freguesia de Milhundos, Conservatória do Registo Predial de Penafiel (fls. 43 e 55 do proc. administrativo n.º (…)/89) – doc. 3 e 4.
33. Em 13 de Dezembro de 1990, o alvará n.º (…)/90, foi sujeito a averbamento com a seguinte redacção “Averbamento: Do presente alvará, conforme despacho de 13 de Novembro do corrente, ficam a constar apenas dois lotes (n.º um e dois), ficando anulado o n.º 3 e a descrição 003(…) de Penafiel” (fls. 35 do proc. administrativo n.º (…)/89) – doc. 2.
34. Assim, por acto subsequente ao pedido de licenciamento, o loteamento n.º (…)/90, a que se faz referência nas alegações do recorrente (e ora exequente) e na sentença proferida em 30 de Março de 2003, foi alterado deixando de incluir o prédio no qual a fracção está localizada.
35. Com efeito, a fracção sobre a qual incide o acto impugnado é uma fracção autónoma do prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de Penafiel com o n.º 3(…).
36. Tratando-se de edifício composto por “sete pisos, destinado a garagens, estabelecimentos comerciais, habitações, profissões liberais ou outras actividades económicas e logradouro.” (fls 10 a 13 do proc. 3(...)/CP/10).
37. E o prédio urbano descrito com n.º 3(…), apesar de inicialmente fazer parte do loteamento urbano titulado pelo alvará n.º (…)/90, deixou de estar integrado no referido loteamento, na sequência de despacho de 13 de Dezembro de 1990 (doc. 4).
38. Despacho esse que, com fundamento em informação técnica de 12 de Dezembro de 1990, deferiu o requerimento de J.(…) & C, Lda, de 05 de Novembro de 1990 (doc. 3 e 4).
39. E foi sujeito, em 13 de Dezembro de 1990, a averbamento ao alvará n.º (…)/90 com a seguinte redacção “Averbamento: Do presente alvará, conforme despacho de 13 de Novembro do corrente, ficam a constar apenas dois lotes (n.º um e dois), ficando anulado o n.º 3 e o descrição 003(…) de Penafiel” (doc. 2).
40. Assim, qualquer acto de licenciamento/autorização a praticar no prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de Penafiel com o n.º 3(…), nunca poderia violar o alvará de loteamento n.º 31/90, porque as determinações do referido loteamento deixaram de lhe ser aplicáveis por alteração ao seu pedido de licenciamento aprovada por acto administrativo praticado no curso do respectivo procedimento administrativo.
41. Porém, este facto (do prédio urbano descrito com n.º 3(…), apesar de inicialmente fazer parte do loteamento urbano titulado pelo alvará n.º (…)/90, ter deixado de estar integrado no referido loteamento, na sequência de despacho de 13 de Dezembro de 1990), apesar de ser anterior à decisão jurisdicional proferida em 30 de Março de 2003, no proc. n.º 4(…)/02, não foi conhecido no âmbito do referido processo, que decorreu sempre, no pressuposto que o prédio onde a fracção está localizada estaria abrangido pelas prescrições da referida operação de loteamento.
42. Nesta conformidade, não esquecendo também que o acto declarado nulo era um acto que concedeu licença de utilização para um estabelecimento industrial (padaria), importa referir que o efeito preclusivo e inibitório de uma sentença impede que a Administração Pública reincida nas ilegalidades sancionadas, ou seja a Administração Pública não pode mais exercer aquela competência naquelas condições/circunstâncias.
Este axioma não impede, porém, que a Administração Pública pratique um novo acto, podendo este acto ter como fundamento factos antes não invocados e considerados, ainda que estes já existissem à data em que o acto foi declarado nulo, e portanto não sejam supervenientes, desde que a pratica desse novo acto seja conforme ao direito.
43. Por outras palavras, a vinculação à decisão transitada em julgado impede a prática pela Administração Pública de um acto idêntico ao declarado nulo, nas mesmas circunstâncias, não impossibilitando, porém, que seja praticado um novo acto, com fundamento em factos antes não considerados, mesmo que existentes ao tempo do acto declarado nulo.
44. Outro entendimento, criaria dificuldades acrescidas em procedimentos administrativos de autorização ou licenciamento relativos a outras fracções localizadas também elas no prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de Penafiel com o n.º 3(..), que não estando sujeitas à determinações do loteamento n.º (…)/90, teriam (caso se considerasse que a fracção em apreço se mantinha abrangida pelo citado loteamento), um enquadramento jurídico distinto da fracção objecto do acto de licenciamento declarado nulo.
45. Ou seja, para a fracção sobre a qual incidiu o licenciamento de actividade industrial aplicar-se-iam as disposições decorrentes do loteamento n.º (…)/90, ao passo que para as restantes fracções do mesmo prédio, tendo em conta a alteração do citado alvará que determinou subtracção do lote n.º 3, com a descrição 003(…) de Penafiel ao loteamento, o conteúdo da referida operação urbanística não seria aplicável. Esta do município, seria violadora do princípio da igualdade.
46. Face ao agora exposto sobre o caso concreto em apreço, esta questão da possibilidade real de modificação do enquadramento factico e jurídico que envolveu a decisão jurisdicional, o que permite a prática de novo acto, porque limpo das ilegalidades anteriormente existentes, leva-nos a outra matéria, também ela, objecto de profícuo estudo por parte da doutrina e jurisprudência e que se prende com o conteúdo complexo da sentença e o caso julgado.
47. Vasco Pereira da Silva, in Para um Contencioso Administrativo dos Particulares – Esboço de uma Teoria Subjectivista do Recurso Directo de Anulação, na parte da obra, quando aborda O caso julgado, (pág. 234 e segs.), o citado autor, explana que “o conteúdo da sentença e o efeito do caso julgado são realidades distintas, apesar de a doutrina, por vezes, os ter confundido. Uma coisa são os efeitos directos que uma sentença produz, enquanto acto imperativo de um órgão estadual; outra coisa é a imodificabilidade dessa decisão, seja qual for o seu conteúdo. (…)
Uma tal distinção tem como consequência que não é possível reconduzir os efeitos conformativos e repristinatórios ao caso julgado, como por vezes fazia a doutrina administrativa (…)”.
48. Refere ainda o autor, sobre os limites materiais do caso julgado (pág. 235 a 238) que “A questão dos limites materiais do caso julgado prende-se directamente com a do objecto do processo. A imodificabilidade da decisão incide sobre aquilo que foi trazido a juízo pelas partes e que o juiz apreciou através da sentença.(…)
(…)Um outro problema que se pode colocar, a propósito dos alcance do caso julgado, é o de saber se este incide, também, sobre as questões incidentais ou acessórias que foram trazidas a juízo em função da questão principal. A doutrina administrativa, tal como, de resto, toda a doutrina processualista, tende a considerar que os limites do caso julgado «resultam determinados (…) pelo decisum, isto é, pela questão principal decidida no processo (o caso julgado não se estende, por isso, ao objecto das questões prejudiciais ou incidentais)» (SANDULLI) (…)
(…) Conforme atrás se viu, as sentenças possuem um conteúdo complexo, que não se limita à anulação do acto administrativo, pelo que não há necessidade de utilizar a figura do caso julgado, para explicar esses efeitos ulteriores da sentença. A solução de limitar o caso julgado apenas ao conteúdo da decisão e não aos motivos, tem o inconveniente de «não impedir a formação de decisões teoricamente incompatíveis entre si» (58), mas «trata-se da tese mais justa e mais prudente, por ser a que limita a eficácia do caso julgado aos efeitos concretos que as partes tiveram realmente em vista ao litigarem na acção. Estender a força do caso julgado a outros efeitos decorrentes dos factos apurados na acção, das situações ou relações jurídicas pressupostas na decisão, significaria ampliar a autoridade da decisão a consequências em que as partes podem não ter cogitado, ao formularem as suas pretensões ou a organizarem a sua defesa»
A não extensão da imutabilidade do caso julgado aos motivos da sentença tem sido, alias, a posição que a doutrina e a jurisprudência portuguesas têm consagrado. Como diz Marcelo Caetano, «em qualquer hipótese o que constitui caso julgado é a decisão e não os motivos ou fundamentos dela».(…).”
49. Diogo Freitas do Amaral, in Direito Administrativo vol IV, pág. 223, diz que “O problema da eficácia objectiva do caso julgado – De entre os vários problemas que se suscitam acerca da eficácia objectiva do caso julgado, dois há que merecem referência especial.
Em primeiro lugar, “O que constitui caso julgado é a decisão e não os motivos ou fundamentos dela”(Marcelo Caetano, manual II, p. 1373)). Porque a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga (Cód. Proc. Civ., art. 673.º)
Em segundo lugar, a imutabilidade da decisão só abrange a causa de pedir invocada e conhecida pelo tribunal. (…)”
50. Sobre os limites objectivos do caso julgado, tem-se debruçado também a jurisprudência de forma amiúde, invocando a título de exemplo o douto Acórdão do Tribunal Administrativo do Norte – processo n.º 000221/04.07 BEPNF, 21-10-2004, in http://www.dgsi.pt/, que tece as seguintes considerações:
“(…)Os limites objectivos do caso julgado material definem-se por referência ao objecto do processo. E o objecto do processo define-se por referência à pretensão do autor, a qual se identifica pelo tipo de providência solicitada ao tribunal (pedido imediato) e pela posição jurídica material a tutelar por esse meio (pedido mediato), posição esta que se individualiza em função da causa de pedir. A causa de pedir desempenha, pois, um papel secundário ou instrumental na definição do objecto do processo, pois é sobre a pretensão do autor, à luz do facto invocado como seu fundamento, que a sentença e o caso julgado se projectam. A causa de pedir não representa aquilo sobre o que o tribunal deve decidir, mas apenas o que ele deve conhecer para decidir sobre se deve ou não conhecer a providência solicitada pelo autor. Disso mesmo nos dá conta Anselmo de Castro quando se interroga se o caso julgado se forma sempre sobre a causa de pedir: “não se entende, porém que a causa de pedir seja em si mesmo objecto da acção – é-o apenas para o efeito do pedido, ou seja, nos limites da pretensão deduzida em juízo” (cfr. Direito Processual Civil Declaratório, Vol. I pág. 211). Por isso, a verificação da existência da causa de pedir não constitui objecto de decisão com valor de caso julgado material, pois outras pretensões poderão ser deduzidas com base na mesma causa de pedir, sem que a isso se possa opor o decido em acção anterior. Mas a mesma causa de pedir já é imprestável para a repetição da mesma pretensão, porque isso poria em causa a autoridade do caso julgado.(…).
51. O recorrente AD(...) interpôs recurso contencioso de anulação ”(...) do acto administrativo que concedeu licença de utilização, alvará n.º 2(…)/93 de 22.09.93, atribuída por despacho de 23.09.1993, no seguimento do alvará de licença de obras particulares n.º 6(…)/93, aprovado por despacho de 28.07.1993, referente ao LICENCIAMENTO DA INDUSTRIA “P(…), LDA” – proc. N.º 12(…)/92 de 06.10,(...)”, e pede que seja dado “(...)PROVIMENTO AO RECURSO E, AFINAL, ANULADA AS DELIBERAÇÕES RECORRIDAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE PENAFIEL DE LICENCIAMENTO DA INDÚSTRIA “P(…), LDA.” PARA A FRACÇÃO V DO EDIFÍCIO S(...) L3” .
52. Portanto, a pretensão do ora recorrente no recurso contencioso de anulação que interpôs contar o município de Penafiel, a que foi atribuído o n.º de processo 4(…)/02 - A BEPNF, consistiu na anulação das “(…) DELIBERAÇÕES RECORRIDAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE PENAFIEL DE LICENCIAMENTO DA INDÚSTRIA “P(…), LDA.” PARA A FRACÇÃO V DO EDIFÍCIO S(…) L3” e, tendo em conta o que tem sido decidido pela jurisprudência sobre o papel secundário ou instrumental na definição do objecto do processo, é sobre este pedido que o caso julgado se projecta, i. é, onde se encontram os limites decorrentes do caso julgado anulatório que se firmou na ordem jurídica, onde reside a imodificabilidade da decisão.
53. Porque a força do caso julgado não abrange os motivos da decisão, e cobre apenas a resposta dada à pretensão e não o raciocínio lógico que a sentença percorreu.
54. Pelo que, se o julgador, em sede de acção executiva, decidisse como opinado pelo ora recorrente - “Ou seja, só proibindo qualquer utilização da fracção que não seja “comércio” o julgado anulatório é integralmente cumprido e reconstituída a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (artigo 173.º n.º 1 do CPTA)”- estaria a ultrapassar os âmbitos e limites do seu poder de pronúncia, violando os cuidados e limites que devem cumpridos na execução do julgado anulatório, sob pena de incorrer em ilegalidade.
55. Pois a pretensão formulada no presente recurso jurisdicional da sentença proferida no processo executivo implica um desrespeito aos limites e contornos dos poderes da Administração e dos Tribunais nesta matéria, bem como ao próprio caso julgado anulatório objecto de execução.
56. Com o acto que em 2010-02-10, em cumprimento do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, no âmbito do processo n.º 4(…)/02 – 1.º Juiz (recurso contencioso de anulação) de 30 de Março de 2007 (fls. 63 do p.a. 40(..)/10) foi reconstituída a situação que existiria se o acto administrativo anulado não tivesse sido praticado.
57. Sendo o caso julgado o efeito mais importante da sentença, pois é por ele que surge a imutabilidade da decisão, ele determina-se em função da consideração conjunta dos sujeitos, do pedido e da causa de pedir da acção, pelo que, não obstante, e, por causa da pujança que juridicamente lhe é conferida, são-lhe atribuídos limites de cariz objectivo e subjectivo dirigidos a precisar e delimitar a respectiva extensão.
58. Podemos, assim, concluir que o Tribunal, em sede de acção executiva, interpretou bem a sentença e actuou correctamente dentro limites decorrentes do caso julgado anulatório, percebendo qual o verdadeiro sentido e alcance do julgamento.
Nestes Termos,
Não deve ser concedido provimento ao recurso jurisdicional.
O MP, notificado nos termos e para os efeitos contidos no artº 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença sob recurso foi dada como provada a seguinte factualidade:
1.º - Nos autos principais de recurso contencioso de anulação foi proferida sentença em 30 de Março de 2007, que declarou a nulidade do despacho de 22 de Setembro de 1993 que concedeu à sociedade “P(…), LDA.” o alvará de licença de utilização n.º 229/93 para o exercício da indústria de padaria - pão quente e pastelaria - na fracção V do prédio denominado “Edifício S(…) L3”, por violar o alvará de loteamento n.º (…)/90, que destinou aquela fracção para o comércio (cf. fls. 403 a 419 dos autos de recurso contencioso de anulação n.º 44(…)/02);
2.º - Da sentença supra foi interposto recurso jurisdicional para o STA, que por Acórdão de 12 de Novembro de 2009 negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida (cf. fls. 606 a 622 dos autos de recurso contencioso de anulação n.º 44(…)/02);
3.º - Em 10 de Fevereiro de 2010, destinado à Contra-Interessada, o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Penafiel emitiu o seguinte despacho (por excerto):
«…DETERMINO:
1. A cassação do alvará (…);
2. A apreensão do alvará (…);
3. A notificação do titular do Alvará de Licença de Utilização…para no prazo de 10 dias entregar voluntariamente o original daquele documento na Câmara Municipal;
4. A notificação do titular do Alvará Sanitário…para no prazo de 10 dias entregar voluntariamente o original daquele documento na Câmara Municipal (…)» - (cf. fl. 06 dos autos);
4.º - Em 18 de Outubro de 2010 e em cumprimento do despacho referido no ponto precedente, a Contra-Interessada já havia entregue na Câmara Municipal de Penafiel uma cópia autêntica do alvará de licença sanitária n.º 47 e os serviços de fiscalização do Executado, que se deslocaram ao local em 11 de Outubro de 2010, informaram que as instalações da Contra-Interessada se encontravam encerradas (cf. fls. 37 a 41 dos autos).
DE DIREITO
É objecto de recurso a sentença proferida pelo TAF de Penafiel em 10/5/2012, que julgou procedente a execução, decidindo que, para além das medidas já determinadas no despacho do Sr. Presidente da Câmara, que devem ser integralmente cumpridas pela contra-interessada “P(…)”, deve o executado, aqui Recorrido, caso ainda se verifique a utilização daquela fracção nos moldes titulados pelo alvará de licença de utilização nº 22(…)/93, impor à contra-interessada a cessação de tal utilização, com encerramento imediato do estabelecimento e proibição de nele ser exercida a actividade industrial de padaria, com recurso ao despejo administrativo, se tal for necessário.
Na óptica do exequente a sentença recorrida fixa certas operações materiais de execução de julgado anulatório, delimitando em concreto o seu objecto ao encerramento das instalações industriais da contra-interessada, olvidando, porém, factos do seu conhecimento, nomeadamente a
“autorização administrativa” para abertura de um estabelecimento de restauração e bebidas para o mesmo local.
E continua, tendo o acto administrativo em causa, que permitia o uso industrial na fracção em análise sido declarado nulo porque a única utilização permitida era o “comércio”, não pode a execução de julgado bastar-se com a não utilização industrial da fracção. Só proibindo qualquer utilização da fracção que não seja “comércio”, o julgado anulatório é integralmente cumprido e reconstituída a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (artº 173º nº 1 do CPTA).
Nesta reconstituição, a execução de julgado passará obviamente por impor ao Município e à contra-interessada a proibição de exercer qualquer actividade que não seja “comércio”, porquanto só através desta execução, assim configurada, se cumpre o julgado, pois é aliás, essencialmente com essa fundamentação que a sentença recorrida julga a nulidade do alvará de licença de utilização.
Não cremos que lhe assista razão.
Senão, vejamos:
Resulta do nº 1 do artº 164º do CPTA que quando “… a Administração não dê execução espontânea à sentença no prazo estabelecido no nº 1 do artigo 162º, pode o interessado pedir a respectiva execução ao tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição …”, sendo que se estipula no nº 1 do artº 167º que quando “… dentro do prazo concedido para a oposição, a Administração não dê execução à sentença nem deduza oposição, ou a oposição deduzida venha a ser julgada improcedente, o tribunal deve adoptar as providências necessárias para efectivar a execução da sentença, declarando nulos os actos desconformes com a sentença e anulando aqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal …”.
Por seu turno, decorre do artº 173º do CPTA que sem “… prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado …” (nº 1), sendo que para “… efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação …” (nº 2).
E refere o artº 176.º do mesmo diploma que quando “… a Administração não dê execução à sentença de anulação no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior, pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição …” (nº 1), que a “… petição, que é autuada por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação, deve ser apresentada no prazo de seis meses contado desde o termo do prazo do nº 1 do artigo anterior ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito …” (nº 2), devendo o A./exequente naquela peça processual “… especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de actos administrativos …” (nº 3) e quando for caso disso “… pode pedir ainda a declaração de nulidade dos actos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação constituída pelo ato anulado …” (nº 5).
Por seu turno prevê o artº 179º que quando “… julgue procedente a pretensão do autor, o tribunal específica, no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença e identifica o órgão ou os órgãos administrativos responsáveis pela sua adopção, fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem ser praticados …” (n.º 1) e sendo caso disso “… o tribunal também declara a nulidade dos actos desconformes com a sentença e anula os que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal …” (nº 2).
Assim, resulta deste quadro normativo que a execução duma decisão judicial anulatória de acto ilegal consistirá na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos actos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do acto ilegal, bem como a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado.
Voltando ao caso posto temos que, contrariamente ao aventado pelo Recorrente, a sentença sob censura fez correcta interpretação da sentença anulatória.
Na verdade, os elementos dos autos atestam que no recurso contencioso de anulação foi proferida sentença, em 30/3/2007, que declarou a nulidade do despacho de 22/9/93 que concedeu à sociedade P(…), Ldª, o alvará de licença de utilização nº 22(…)/93 para o exercício da indústria de padaria-pão quente e pastelaria na fracção V do prédio denominado “Edifício S(…) L3”, por violar o alvará do loteamento nº 3(…)/90, que destinou aquela fracção para comércio, sentença essa que foi confirmada por acórdão do STA de 12/11/2009.
Perante a anulação de tal acto, repete-se, fica a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado. No nosso concreto, se o acto declarado nulo não tivesse tido lugar, a situação que existiria era que o estabelecimento da contra-interessada estaria desprovido do alvará de licença de utilização e, por isso, impedido o uso de tal fracção para a actividade industrial de padaria - pão quente e pastelaria. Perante tal situação, os efeitos práticos a tirar da sentença declarativa, em sede executiva, são aqueles que foram fixados na decisão recorrida, ou seja:
-determinação da entrega por parte da contra-interessada do alvará de licença de utilização, precisamente o título emitido pelo despacho declarado nulo, e ainda o alvará sanitário;
-determinação ao executado no sentido de ser ordenada a cessação de utilização, no caso de ainda estar a ser utilizada aquela fracção nos moldes titulados pelo dito alvará de utilização, com encerramento imediato do estabelecimento e proibição de nele ser exercida a actividade industrial da padaria, com recurso ao despejo administrativo, se tal for necessário, instaurando ainda o respectivo processo de contra-ordenação, no caso de se verificar a situação a que alude a al. d) do nº 1 do artº 98º do RJVE.
Ora, na hipótese em apreço, o acto declarado nulo foi o acto que concedeu licença de utilização para um estabelecimento industrial de padaria. Nessa medida, a Administração não fica impossibilitada de praticar um novo acto, desde que a prática desse novo acto seja conforme ao direito, isto é, desde que não reincida nas ilegalidades determinadas anteriormente.
Daqui decorre que, se o tribunal a quo, em sede de acção executiva, decidisse como é pretendido pelo Recorrente, isto é, proibindo qualquer utilização da fracção que não seja o comércio, estaria a ultrapassar os seus limites de pronúncia na execução do julgado anulatório.
Efectivamente há que atentar nos limites objectivos do caso julgado e nos poderes conferidos ao julgador administrativo em sede de acção executiva.
A título meramente exemplificativo, refere o Prof. Freitas do Amaral, em Direito Administrativo vol. IV, pág. 237, sobre o dever de executar, que “(…) a reintegração da ordem jurídica violada tem de traduzir-se, não no dever legal de repor o particular na situação anterior à prática do acto ilegal, mas sim no dever de reconstituir a situação que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado. É o que se chama a reconstituição actual hipotética.”
Por seu turno, Vasco Pereira da Silva, em Para um Contencioso Administrativo dos Particulares - Esboço de uma Teoria Subjectivista do Recurso Directo de Anulação, no Capítulo V (“A Sentença”), na parte respeitante ao conteúdo das sentenças no recurso directo de anulação, pág. 217, refere que: “Do efeito de caso julgado da sentença pretende-se retirar uma eficácia condicionante da actividade futura da Administração, impedindo-a de refazer o acto anulado (…)
Ao mesmo tempo que a teorização da execução das sentenças levava ao aperfeiçoamento do dever, que a Administração tinha, de repor o particular na situação em que se encontrava antes da prática do acto ilegal e que, de acordo com as formulações mais recentes, obrigava à reconstituição da situação hipotética em que o particular se encontraria não fora a prática do acto lesado (F. Amaral)”.
Assim, na sua pronúncia exequenda, para execução da decisão judicial anulatória, o tribunal não poderá ir mais longe, sob pena de ultrapassar os limites do caso julgado.
Acontece que o Recorrente não concorda, alegando que“ (…) o julgado anulatório assenta na utilização legal da fracção em causa, que é Comércio; é este o fundamento, confirmado no Acórdão do STA, para se julgar a nulidade do alvará de licença de utilização n.º 22(…)/93.”
E que “(…) tendo o acto administrativo em causa, que permitia o uso industrial na fracção em análise, sido declarado nulo porque a única utilização permitida era o “comércio”, não pode a execução do julgado bastar-se com a não utilização industrial da fracção , antes devendo, até porque existem factos nesse sentido e, portanto, no sentido de nova desconformidade à lei, determinar o único uso admissível, nos termos decididos no julgado anulatório (…)” .
Parece-nos, todavia, que o Recorrente não pode exigir que o Tribunal decida proibindo, como advoga, ou seja “(…)qualquer utilização da fracção que não seja “comércio” .
É que os limites objectivos e subjectivos do caso julgado, não permitem esta elasticidade e abrangência da aplicabilidade do conteúdo imutável da decisão.
A propósito do conceito de execução no direito positivo e do respeito pelo caso julgado, Freitas do Amaral, em A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pág. 36, esclarece que: “Os princípios a que nos estamos referindo devem, porém, ser entendidos no seu exacto sentido e apenas com o alcance que efectivamente possuem. Porque dizer que a Administração não pode praticar um novo acto administrativo idêntico ao anulado que esteja inquinado pelo mesmo vício que determinou a anulação é o mesmo que dizer, vistas as coisas noutra perspectiva, que a Administração pode repetir em novo acto administrativo todos os elementos do acto anulado que não tenham sido considerados ilegais, nem, por isso, determinantes da anulação.
Quer dizer: a administração só não pode renovar o acto anulado desde que reincida nas ilegalidades concretas que como tais foram reconhecidas na sentença.”
Dito de outro modo, a força vinculativa do caso julgado não impede a prática de novo acto idêntico ao declarado nulo em recurso contencioso anulatório, desde que obviamente expurgado das ilegalidades que continha.
Em suma:
-o que está verdadeiramente em causa no caso em análise é sim a pretensão do Recorrente em alargar o conteúdo objectivo do caso julgado a todos os actos que sejam praticados sobre a fracção em apreço e que não tenham como finalidade o “comércio”, independentemente de serem actos idênticos ou distintos do acto declarado nulo e que se consubstancia no licenciamento de uma actividade industrial (padaria);
-o acto declarado nulo é um acto que concedeu licença de utilização para um estabelecimento industrial de padaria;
-o efeito preclusivo e inibitório de uma sentença impede que a Administração Pública reincida nas ilegalidades sancionadas, ou seja a Administração Pública não pode mais exercer aquela competência naquelas condições/circunstâncias;
-este axioma não impede, porém, que a Administração Pública pratique um novo acto, podendo este ter como fundamento factos antes não invocados e considerados, ainda que estes já existissem à data em que o acto foi declarado nulo, e portanto não sejam supervenientes, desde que a prática desse novo acto seja conforme ao direito;
-por outras palavras, a vinculação à decisão transitada em julgado impede a prática pela Administração Pública de um acto idêntico ao declarado nulo, nas mesmas circunstâncias, não impossibilitando, contudo, que seja praticado um novo acto, com fundamento em factos antes não considerados, mesmo que existentes ao tempo do acto declarado nulo“O conteúdo da sentença e o efeito do caso julgado são realidades distintas, apesar de a doutrina, por vezes, os ter confundido. Uma coisa são os efeitos directos que uma sentença produz, enquanto acto imperativo de um órgão estadual; outra coisa é a imodificabilidade dessa decisão, seja qual for o seu conteúdo. (…)
Uma tal distinção tem como consequência que não é possível reconduzir os efeitos conformativos e repristinatórios ao caso julgado, como por vezes fazia a doutrina administrativa (…)”.
Refere ainda o autor, sobre os limites materiais do caso julgado, pág. 235/238: “A questão dos limites materiais do caso julgado prende-se directamente com a do objecto do processo. A imodificabilidade da decisão incide sobre aquilo que foi trazido a juízo pelas partes e que o juiz apreciou através da sentença.(…)
(…)Um outro problema que se pode colocar, a propósito do alcance do caso julgado, é o de saber se este incide, também, sobre as questões incidentais ou acessórias que foram trazidas a juízo em função da questão principal. A doutrina administrativa, tal como, de resto, toda a doutrina processualista, tende a considerar que os limites do caso julgado «resultam determinados (…) pelo decisum, isto é, pela questão principal decidida no processo (o caso julgado não se estende, por isso, ao objecto das questões prejudiciais ou incidentais)»
(…) Conforme atrás se viu, as sentenças possuem um conteúdo complexo, que não se limita à anulação do acto administrativo, pelo que não há necessidade de utilizar a figura do caso julgado, para explicar esses efeitos ulteriores da sentença. A solução de limitar o caso julgado apenas ao conteúdo da decisão e não aos motivos, tem o inconveniente de «não impedir a formação de decisões teoricamente incompatíveis entre si»; mas «trata-se da tese mais justa e mais prudente, por ser a que limita a eficácia do caso julgado aos efeitos concretos que as partes tiveram realmente em vista ao litigarem na acção. Estender a força do caso julgado a outros efeitos decorrentes dos factos apurados na acção, das situações ou relações jurídicas pressupostas na decisão, significaria ampliar a autoridade da decisão a consequências em que as partes podem não ter cogitado, ao formularem as suas pretensões ou a organizarem a sua defesa»
A não extensão da imutabilidade do caso julgado aos motivos da sentença tem sido, alias, a posição que a doutrina e a jurisprudência portuguesas têm consagrado. Como diz Marcelo Caetano, «em qualquer hipótese o que constitui caso julgado é a decisão e não os motivos ou fundamentos dela».(…)”- Vasco Pereira da Silva, ob. cit., pág. 234 e segs.-.
.
-é que a força do caso julgado não abrange os motivos da decisão, cobrindo apenas a resposta dada à pretensão e não o raciocínio lógico que a sentença percorreu;
-se o julgador, em sede de acção executiva, decidisse como pretendido pelo aqui Recorrente -“Ou seja, só proibindo qualquer utilização da fracção que não seja “comércio” o julgado anulatório é integralmente cumprido e reconstituída a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (artigo 173.º n.º 1 do CPTA)”- estaria a ultrapassar o âmbito e limites do seu poder de pronúncia, violando os cuidados e limites que devem ser cumpridos na execução do julgado anulatório.
Não procedem, pois, as conclusões da alegação, já que, contrariamente ao aventado, o Tribunal a quo, em sede de acção executiva, interpretou bem a sentença e actuou correctamente, já que dentro dos limites decorrentes do caso julgado anulatório, percebendo qual o verdadeiro sentido e alcance do julgamento.
Logo, terá de ser mantida na ordem jurídica.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e D.N..
Porto, 08/02/2013
Fernanda Brandão
Isabel Soeiro
José Veloso |
