| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
Reclamante: SACTM
Sujeito passivo: Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
No âmbito da acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos que corre termos no TAF de Braga foi proferido despacho saneador que julgou procedente invocada excepção da inimpugnabilidade do acto ali sob impugnação, absolvendo a entidade demandada da instância.
Desse despacho, quanto a essa decisão, o ora Reclamante interpôs recurso jurisdicional ordinário para este TCAN, com junção das respectivas alegações, nos termos do artigo 144º, nº 2, do CPTA.
O que mereceu despacho de não admissão do recurso.
Contra esta decisão deduziu o Reclamante a presente reclamação, cujos fundamentos se dão por integralmente reproduzidos e adiante serão ponderados, assentes, em síntese, em argumentação que conclui:
“Com efeito, tratando-se de uma sentença proferida a final por Tribunal Singular, que não conhece do mérito da causa e que admite recurso para o tribunal superior (art. 142º, nº3, al. d)), a forma de ser impugnada é, inelutavelmente, o recurso, e nunca a reclamação;
Assim, da douta sentença proferida pela Mmª Juiz “a quo” só podia caber recurso, e não reclamação, pelo que a decisão reclamada violou, manifestamente, o disposto nos art.º 2.º, 7.º, 8.º e 27.º, n.º 1 al. i) e n.º 2, do CPTA, n.ºs 2 e 3 do art.º 40.º do ETAF e 13.º, 18.º n.º 2, 20.º e 268.º, nº4 da CRP.”.
Instruída a reclamação e remetida a este TCAN, foi a mesma objecto de distribuição e decidida pelo Relator tendo como resultado o seu indeferimento.
Inconformado, o Reclamante requer que sobre a decisão singular seja submetida à conferência, aduzindo fundamentos que sintetizou nas conclusões apresentadas e que aqui se vertem:
“I) A douta decisão singular proferida no âmbito da reclamação assentou a fundamentação, invocação de vários Acórdãos proferidos por este venerando Tribunal, pelo TCAS e pelo STA, tenda concluído ser aplicável ao presente caso a jurisprudência citada ao longo da decisão, pelo que de nenhum dos invocados vícios e inconstitucionalidade padece o despacho reclamado, tendo indeferido a reclamação;
II) O Acórdão Uniformizador de jurisprudência nº 3/2012, do STA concluiu que «das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no art. 27º, nº l, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, termos do nº 2, não recurso», pelo que, para que caiba reclamação para a conferência das decisões do juiz relator sobre o mérito da estas devem ser proferidas com invocação dos poderes conferidos pelo art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA;
III) In casu, e conforme se constata da douta sentença de fls., a Mma -Juiz “a quo” limitou-se a proferir saneador-sentença, "Observado o contraditório prévio” sem invocar os poderes conferidos pelo art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA e sem proferir decisão mérito;
IV) Ora, o juiz singular (denominado "relator") só é competente para proferir decisão em acção administrativa especial ao abrigo do disposto no art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA, se proferir acto fundamentado pelo qual se entenda que a questão é simples;
V) Destarte, num caso concreto, se o juiz singular entender que está perante uma situação que caberia no nº 3 do art. 40º do ETAF, mas que, por exemplo, pela sua simplicidade se toma desnecessário envolver o colectivo, terá de o fundamentar cm despacho, no qual assinará como relator;
VI) Assim, se o juiz nada disser e decidir por sentença como juiz singular, não vemos como possa tal situação caber no nº 2 do art. 27º do CPTA, uma vez que o juiz não decide por despacho nem intervém como relator, não cumprindo minimamente o que refere aquele preceito;
VII) Pelo que, a interpretação feita pela douta decisão singular proferida âmbito da reclamação, segundo a qual o art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA abrange a “sentença” proferida por juiz singular em acção que deveria ser julgada por tribunal colectivo, sem que tenha sido invocada, e fundamentada, a simplicidade da causa, para além de violar o citado preceito, coloca o ora reclamante na situação de ver obrigado a “adivinhar” que a ”sentença” foi proferida ao abrigo dos poderes conferidos pelo referido preceito;
VIII) Assim, a interpretação perfilhada pela decisão singular reclamada é manifestamente inconstitucional por violar o direito ao recurso, decorrente dos princípios constitucionais e do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva (art. 7º e 8º do CPTA), consagrado no art. 20º da CRP;
IX) Ora, a decisão de que se reclama, na interpretação que faz da norma, viola todos estes princípios e a vocação de justiça material que o legislador, à saciedade, tentou implementar a toda a jurisdição administrativa;
X) Sendo certo que qualquer acto que tenha efeito preclusivo do exercício desse direito a uma pronúncia material sobre uma determinada questão suscitada pelos particulares, constitui uma forte restrição aos direitos, liberdades e garantias destes no acesso ao direito;
XI) Nesta senda, e contrariamente à citada jurisprudência que serviu de fundamentação à douta decisão singular de fls. Proferida no âmbito da reclamação, o recente Acórdão nº 124/2015, proferido pelo Tribunal Constitucional decidiu julgar inconstitucional, “por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, consagrados nos artigos 2º e 20º, nº 4, da Constituição, a norma do artigo 27º, nº 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é susceptível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do nº 2 desse artigo”;
XII) O que in casu, redunda, ainda, num maior prejuízo para o reclamante, dado não ter a Mmª juiz “a quo” sequer invocado os poderes ao abrigo dos quais proferiu a decisão;
XIII) Destarte, as normas do artigo 27º, nº 1, alínea i), nº 2 do CPTA, quando interpretadas no sentido de imporem a reclamação para a conferência de decisão sumária proferida pelo relator em primeira instância, estão em antinomia com o artigo 142º, nº 1, do mesmo Código, que, sem qualquer ressalva, permite genericamente o “recurso das decisões que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido do mérito da causa”, nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, aí se incluindo necessariamente o recurso de decisão sobre o fundo da causa que tenha sido proferida pelo relator no uso da competência deferida pelo artigo 94º, nº 3”;
XIV) O juiz de primeira instância a quem tenha sido distribuído o processo e funcione como o relator deve explicitar fundamentadamente (o que não se verifica no presente caso), sob pena de induzir em erro as partes, a qualidade e os poderes em que intervém quando decide avocar a competência originária do órgão colegial e proferir sentença a título de juiz singular;
XV) Assim, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal não basta a simples invocação da norma do artigo 27º, nº 1, alínea i), do CPTA para legitimar a avocação pelo juiz singular da competência legalmente deferida a uma formação de três juízes, sendo antes necessário fundamentar essa decisão por referência na situação concreta, à existência dos requisitos de que depende a emissão de uma decisão sumária;
XVI) Com efeito, tratando-se de uma sentença proferida a final por tribunal singular, que não conhece do mérito da causa, não tendo sido proferido qualquer acto, pelo qual se invocassem os poderes conferidos pelo art. 27º, nº 1, al. i), do CPTA, e que admite recurso para o tribunal superior (art. 142º, nº 3, al. d)), a forma de ser impugnada é inelutavelmente, o recurso, e nunca a reclamação;
XVII) A douta decisão singular de que ora se reclama para a conferência violou, entre outros, o disposto nos artigos 2º, 7º, 8º e 27º, nº 1 al. i) e nº 2, do CPTA, nºs 2 e 3 do artigo 40º do ETAF e 13º, 18º nº 2, 20º e 268º, nº 4 da CRP.
Termos em que requer que a decisão singular reclamada seja submetida à conferência a fim de ser proferido douto Acórdão, que altere aquela decisão, admita o recurso e ordene a sua junção e apreciação por esse Venerando Tribunal Central Administrativa, como é de justiça.”.
O sujeito passivo não contra-alegou.
Cumpre decidir, em conferência.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
A) Na acção administrativa especial que no TAF de Braga corre termos registada sob o nº 1156/11.2BEBRG foi proferida decisão com o seguinte teor:
“Observado o contraditório prévio, nos termos do disposto no artigo 87.º, n.º 1 al. a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), passo a proferir,
SANEADOR-SENTENÇA
VALOR DA CAUSA
Ao abrigo do disposto no artigo 306.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil (doravante CPC) ex vi artigo 1.º do CPTA, cumpre fixar o valor da causa.
O A. atribuiu à ação o valor de € 30.000,01, valor que a Entidade Demandada não contestou.
Quanto a processos relativos a atos administrativos o artigo 33.º do CPTA estabelece critérios especiais para a fixação do valor da causa, desde logo, mandando atender ao conteúdo económico do ato. Não estando em causa nenhuma das situações previstas nas alíneas deste normativo, determina-se o conteúdo económico do ato de acordo com as regras gerais do artigo 32.º do mesmo Código.
Estabelece-se no art. 32.º do CPTA que“[q]uando pela acção se pretenda obter o pagamento de quantia certa, é esse o valor da causa.” e “[q]uando pela acção se pretenda obter um benefício diverso do pagamento de uma quantia, o valor da causa é equivalente a esse benefício.”.
Acresce que quando sejam cumulados na mesma ação vários pedidos o valor é a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles (art. 32.º, n.º 7).
Nos presentes autos vem pedida: a anulação da decisão de rescisão – que o A. identifica como contida no oficio n.º 15754/2011 - do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS – Regime de Apoio à reconversão e reestruturação das vinhas, no âmbito do projeto n.º 2002.12.001359.0, celebrado entre o IFAP e o A., da qual decorre que o incentivo aprovado foi no montante de € 42.463,7 e pelo qual foi determinada a reposição do montante de € 20.145,63, acrescido de juros no valor de € 3.167,53; e, bem assim, a manutenção desse financiamento, desobrigando-se o A. de restituir ao R. a quantia de € 23.313,16 e a condenação do R. ao pagamento da compensação pelo arranque da vinha de € 5.714,62 e a parte restante do subsidio no montante de € 22.318,08.
Do exposto decorre que o A. pretende obter um benefício económico e o pagamento de quantias que se traduzem, por um lado, na manutenção/atribuição do financiamento concedido no valor de € 42.463,71 e, por outro, na não restituição do montante de € 20.145,63 já recebido no âmbito desse incentivo, e no não pagamento dos juros no valor de € 3.167,53. Pretende, ainda, o pagamento da compensação pelo arranque da vinha de € 5.714,62.
Donde, o benefício económico que obtém e os montantes que pretende que lhe sejam pagos correspondente ao valor total do incentivo que foi anulado € 42.463,7, acrescido dos juros € 3.167,53 e da compensação pelo arranque da vinha de € 5.714,62.
Assim, atendendo a que, nos termos do disposto no artigo 306º, n.º 1 do C.P.C. (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA), não obstante o dever de indicação que impende sobre as partes, compete ao juiz fixar o valor da causa, fixo o valor da causa em € 51.345,85 (cinquenta e um mil trezentos e quarenta e cinco euros e oitenta e cinco cêntimos).
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Com relevância para a decisão sobre a matéria de exceção deduzida, mostram-se provados os seguintes factos:
1. Em 6.9.2002 o A. apresentou, junto do então IFADAP, candidatura ao VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha a que foi atribuído o número de projeto 2002120013590. – cfr. doc. de fls. 1 a 53 do pa apenso aos autos.
2. Por despacho de 30.12.2002 a candidatura do A. foi aprovada. – cfr. doc. de fls. 86 do pa apenso aos autos.
3. Em 26.2.2003 foi celebrado entre o A. e o então IFADAP Contrato de atribuição de ajuda a o brigo do VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha, pelo qual foram concedidas ao A. as seguintes ajudas: comparticipação financeira para os investimentos, sob a forma de subsidio não reembolsável, até ao montante de € 42.463,71; compensação financeira no montante de € 5.714, 62 durante três anos após comunicação do arranque. – cfr. doc. de fls. 97 e ss. do pa apenso aos autos.
4. Por ofício n.º 3060/DINV/SAG/2007 datado de 15.10.2007, remetido em 16.10.2007 por correio registado com aviso de receção que se mostra assinado, foi o A. notificado que,
Finda a fase de Instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
1. Através do nosso ofício 2523/0INV/SAG/2007, de 12/09/2007 foi V. Ex.a notificado, nos termos e para os efeitos dos arts. 100° e seguintes do C6digo do Procedimento Administrativo, da intenção deste Instituto de determinar a rescisão contratual, implicando a devolução do valor indevidamente auferido, no âmbito do VITIS - Programa de Apoio a Reconversão e
Reestruturação das Vinhas.
2. Tal intenção encontrou fundamento nas conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo nosso Instituto, o qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável ao Programa acima identificado, mais concretamente, foram plantados nos prédios de destino indicados no projecto 3,5835 ha, sendo elegíveis 3,4734 ha, o que conduz a um desvio superior a 20% relativamente a área aprovada e contratada, que foi de 4,8429 ha e não 4,4089 ha como referimos por lapso.
3. Em resposta, foi recepcionada neste Instituto a 26/09/2007 uma carta remetida por V. Ex.a, discordando da medição feita e solicitando uma nova medição com os critérios de aprovação do projecto, alegando que a Direção Regional de Agricultura medira 4,40 ha e depois acrescentara mais 0,44 ha através de uma alteração que apresentou em 31/05/2005; sobre esta solicitação importa salientar que a medição foi feita na companhia de va Ex. a e com respeito pelas regras aplicáveis a este processo, pelo que não se considera pertinente a realização de nova medição. Importa, isso sim, explicitar que dos 4,4089 ha de vinha medidos, apenas 3,5835 ha podem ser considerados e destes apenas 3,4734 ha são elegíveis, porquanto:
0,1101 ha no artigo 605 não são elegíveis por não ter a área mínima exigida 0,8254 ha dos artigos 619, 516 e 1016 não podem ser considerados, nomeadamente, por serem prédios que não integraram a candidatura e relativamente aos quais não foi apresentado qualquer documento comprovativo da respectiva titularidade (0,3000 ha do artigo 619; 0,2496 ha no artigo 516 - na visita afirmou tê-lo tornado de arrendamento ao Sr. DMT;
0,2758 m2 no artigo 1016 - na visita afirmou tê-lo tornado de arrendamento ao Sr. V...).
4. Nesta conformidade, atendendo a que as alegacões prestadas por V. Ex.a não alteram as circunstâncias, nem foram apresentados quaisquer argumentos susceptíveis de impugnar a intenção da decisão anunciada no nosso ofício anteriormente identificado, determina -se a rescisão contratual, com devolução do montante abaixo identificado.
5. Pelo exposto, e atendendo as irregularidades detectadas e, bem assim a legislação aplicável ao caso em apreço, determina-se a reposição da quantia de € 23.091,49 (€ 20.805,64 reportados a Ajuda e € 2.285,85 reportados ao Premio) considerada como indevidamente recebida, relativamente ao VITIS - Regime de Apoio a Reconversão e Reestruturação da Vinha, projecto nº 2002120013590.
6. A quantia em causa devera ser liquidada mediante cheque ou vale postal, a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referencia ao numero de processo indicado neste oficio, no prazo de 30 (trinta) dias a contar da data de receção do mesmo, a qual, a ocorrer, determinará o encerramento do processo em apreço,
7. Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, será a mesma (acrescida dos respectivos juros, calculados a taxa de 4% desde aquela data e ate efectivo e integral pagamento) compensada nos termos legais, com todos e quaisquer créditos que venham a ser atribuídos a V. Ex.a em futuros pagamentos, seguindo-se, na sua falta ou insuficiência, a instauração de processo de execução fiscal relativamente ao montante que se mostrar em dívida. - cfr. doc. de fls. 231 a 235 do pa apenso aos autos.
5. Em 31.10.2007 deu entrada nos serviços do IFADAP reclamação, apresentada pelo A., à decisão referida no ponto anterior. – cfr. doc. de fls. 236 e ss. do pa apenso aos autos.
6. Em 5.11.2009, por ofício n.º 4892/DAI/UPRF/2009, foi o A. notificado que, “Exmo. Sr.
A coberto do ofício de Decisão Final de referência 3060/01 NV/SAG/2007, de 15/10/2007, foi V. Ex.ª notificado da decisão deste Instituto de rescisão do contrato firmado no âmbito do VITIS - Regime de Apoio a Reconversão e Reestruturação das Vinhas e, da consequente obrigação de devolução da quantia de € 23.091,49, considerada como indevidamente recebida.
Tal intenção encontrou fundamento nas conclusões do controlo físico e administrativo, realizado pelo ex-FAOAP-INGA, o qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável ao Programa acima identificado, mais concretamente, o facto da área de vinha reestruturada acrescida do coeficiente de tolerância de 5% ser de 3,5835 ha, dos quais apenas são elegíveis 3,4734 ha, inferior a área de vinha aprovada e paga (4,8429 ha), o que conduz a um desvio de área inexecutada superior a 20%.
A 30/10/2007 foi recepcionada neste Instituto uma carta remetida por V. Ex.a, contestando a irregularidade comunicada e a decisão de rescisão contratual, alegando ter procedido a entrega de um pedido de alteração a candidatura inicial a 30105/2005, no qual veio incluir a plantação de mais 0,4350 ha em dois artigos matriciais arrendados (1016 e 516). Tendo ainda V. Ex.a referido na sua carta, não possuir o artigo 619, e comunicado a possibilidade de ter sido confundido com o artigo 616.
Relativamente aos artigos matriciais 516 e 1016, cumpre informar que no pedido de alteração a candidatura apresentado a 31/05/2005, não consta qualquer contrato de arrendamento.
No que se refere ao artigo 619, cumpre esclarecer V. EX.3 que a visita de controlo se realizou na sua presença e que o levantamento das áreas intervencionadas no âmbito do projecto em apreço, foram identificadas por V. Exa.3.
Atendendo ao facto das alegacões expressas não apresentarem quaisquer argumentos de facto e de direito que permitam a alteração da decisão que lhe fora anteriormente, vimos pelo presente notificar V. Ex.3 que se mantém a decisão de rescisão contratual comunicada a coberto do Decisão Final.
Nesta conformidade e, para efeitos de reposição voluntaria da quantia de € 24.898,32 (€ 20.805,64 reportados a Ajuda/lncentivo, € 2.285,85 referentes ao Premio de Compensação pela Perda de Receita e € 1.806,83relativos aos juros de mora contabilizados a partir de 19/11/2007), fica V. EX.3 notificado de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referencia ao numero de processo indicado neste ofício, no prazo de 15 dias a contar da data de recepção do mesmo.
Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, será a mesma compensada nos termos legais, com todos e quaisquer créditos que venham a ser atribuídos a V. Exa. em futuros pagamentos, seguindo-se, na sua falta ou insuficiência, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante que se mostrar em divida (capital e Juros). - cfr. doc. de fls. 244 e ss. do pa apenso aos autos.
7. Por oficio n.º 15754/2011 foi o A. notificado que,
A coberto do nosso ofício de Decisão Final de 15-10-2007, foi notificado para repor a quantia de € 23.091,49, considerada como indevidamente recebida, relativamente a ajuda e campanha supra epigrafadas.
Actualmente, e dado que por conta da referida divida já foi compensada, ate ao presente, a quantia de € 2.945,86, ainda se encontra em debito a importância remanescente de € 20.145,63, sem que a mesma tivesse sido, ate ao momento, devidamente regularizada.
Assim, e tendo em atenção o exposto anteriormente, fica notificado, pelo presente, para proceder a reposição do montante que se encontra em divida de € 20.145,63, acrescido de juros de mora vencidos, contabilizados a taxa legal de 4% desde 14-11-2007 ate ao dia de hoje, os quais ascendem a € 3.167,53 perfazendo 0 total presentemente em divida a quantia de € 23.313,16 (vinte e três mil trezentos e treze euros e dezasseis cêntimos).
Este montante devera ser liquidado no prazo de 10 dias a contar da data da receção do presente oficio, através de cheque ou vale postal a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo, para o efeito, referencia ao numero do presente processo.
Caso não seja efectuado o pagamento desta quantia no prazo estipulado, procedera este Instituto, a instauração do competente Processo de Execução Fiscal junto do Serviço de Finanças respectivo, com vista a sua cobrança coerciva, onde serão cobrados, para além do montante presentemente em debito, juros vencidos e vincendos ate ao efectivo e integral pagamento. “
- cfr. doc. de fls. 256 do pa apenso aos autos.
8. A presente ação foi instaurada em 5.7.2011. – cfr. doc. de fls. 2 dos autos.
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A convicção do Tribunal resultou dos elementos especificamente identificados em cada um dos pontos do probatório, resultando essencialmente da análise dos documentos juntos aos autos e ao processo administrativo apenso, do acordo das partes e da aplicação dos princípios e regras em matéria de prova.
INIMPUGNABILIDADE
Sustenta a Entidade a inimpugnabilidade do ato contido no ofício n.º 15754/2011 por o reputar meramente confirmativo da decisão final de rescisão contida no ofício n.º 3060/DINV/SAG/2007.
O art. 51.º, n.º 1 do CPTA estabelece que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
O art. 53.º do CPTA, por sua vez, exclui a impugnabilidade dos atos que se limitem apenas a confirmar definições jurídicas introduzidas por anteriores atos administrativos, dispondo que o ato meramente confirmativo não é impugnável se o ato anterior foi objeto de impugnação pelo autor [al. a)], ou se foi objeto notificação ou publicação (sem que tivesse de haver notificação) [als. b) e c)] e o particular não o impugnou tempestivamente nos prazos legais que dispunha para o efeito (cfr. arts. 58.º e 59.º do CPTA).
Será, assim, ato meramente confirmativo aquele, de entre os atos confirmativos, que tenham por objeto ato(s) lesivo(s) anteriormente praticado(s), sendo que para a sua verificação importa que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Que o ato confirmado fosse lesivo;
b) Que tal ato fosse do conhecimento do interessado;
c) Que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja identidade de sujeitos, de objeto e de decisão.
Também não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios, os atos de mera execução de atos administrativos anteriores.
Consideram-se atos de execução os atos através dos quais se põe em prática um ato administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse ato, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse ato.
Trata-se de atos que nada inovam, limitam-se a dar execução confirmar o ato anterior. Tais atos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito. Daí que estes atos sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros atos administrativos.
Ora, como vem sendo uniformemente decidido pela nossa jurisprudência, os atos de execução não são contenciosamente recorríveis se e quando se contiverem dentro dos limites da definição jurídica definida pelo ato executado, ou seja, se não visarem alterar uma situação jurídica já definida pelo ato que executam.
Atento o exposto importa notar que o A. impugna nos autos o ato de rescisão unilateral do contrato celebrado entre si e o então IFADAP, identificando este ato como sendo o contido no ofício n.º 15754/2011.
Sucede que, como resulta do probatório, o ato que consubstancia a decisão de rescisão do Contrato de atribuição de ajuda ao brigo do VITIS - Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha corresponde ao que lhe foi notificado no oficio n.º 3060/DINV/SAG/2007.
Com efeito é pelo ato contido no oficio n.º 3060/DINV/SAG/2007 que a Entidade Demandada, face às irregularidades detetadas toma a decisão final de rescisão do contrato (vd. Ponto 4) e determina a reposição da quantia de € 23.091,49 considerada indevidamente recebida.
O ato contido no ofício n.º 15754/2011 vem apenas, na sequência da decisão de rescisão e reposição tomada em 15.10.2007 ali devidamente identificada, informar que, tendo sido já realizada a compensação de parte do valor cuja reposição foi ordenada, permanece em falta o pagamento de € 20.145,63 acrescido de juros que à data ascendem ao valor de € 3.167,53, e que a falta de pagamento determinada a instauração de processo de execução fiscal.
A questão da inimpugnabilidade do ato contido no ofício n.º 15754/2011 não reside no seu caráter confirmativo, mas sim na sua natureza de ato meramente executório do ato de rescisão contratual e reposição de quantia contido no ofício n.º 3060/DINV/SAG/2007, sendo meramente instrumental deste, pois que apenas se destina a dar-lhe execução em nada inovando.
E a verdade é que o A. não sindica o ato de execução em nenhum vício que exceda o já definido anteriormente pela decisão final contida no ofício n.º 3060/DINV/SAG/2007, antes invocando vícios deste outro ato.
Com efeito, verifica-se que o A. sindica a ilegalidade da decisão final de 15.10.2007 sustentando a insuficiência da sua fundamentação, a sua invalidade por ultrapassado o prazo de revogação previsto no art. 141.º do CPA e o erro nos pressupostos. Em momento algum imputa ao ato contido no ofício n.º 15754/2011 qualquer ilegalidade própria [ou cuja fonte radique no próprio ato de execução].
Daí que, considerando que as ilegalidades imputadas ao ato de execução derivam de ilegalidades que já afetavam o ato executado, obviamente que era este último que deveria ter sido objeto de impugnação, ficando deste modo impossibilitada a impugnação autónoma do ato de execução [cfr., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, no Código do Procedimento
Administrativo Comentado, volume II, 1ª edição, a págs. 245].
E importa notar que quanto à decisão final de 15.10.2007, contida no oficio n.º 3060/DINV/SAG/2007, à data de instauração da presente ação há muito que se encontrava esgotado o prazo de impugnação.
De facto, dispõe o art. 58.º do CPTA que “a impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo” (n.º 1) e que, salvo disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de três meses (n.º 2, al. b)), contando-se este prazo para os destinatários do ato a partir da data de notificação (art. 59.º, n.º 1) do CPTA).
A contagem do prazo obedece ao regime previsto no CPC, ou seja, o prazo é continuo suspendendo-se em férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se se tratar de atos a praticar em processos urgentes e quando o prazo terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados, transfere-se o seu termo para o 1.º dia útil seguinte (art. 138.º do CPC).
Acrescente-se que nos termos do art. 59.º, n.º 4 do CPTA a utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação ou com o decurso do respetivo prazo legal. Sendo certo que, nos termos da interpretação que vem sendo efetivada deste normativo, nomeadamente veiculada pelo Ac. Pleno STA 27/2/2008 - Proc. 848/06, a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Ora, como resulta do probatório o A. foi notificado do oficio n.º 3060/DINV/SAG/2007 por correio registado com aviso de receção, que se mostra assinado, remetido em 16.10.2007, considerando-se notificado em 9.10.2007 (3.º dia posterior ao registo), tendo apresentado reclamação em 31.10.2007, – 8.º dia do prazo a que se reporta o art. 162.º al. a) do CPA, contado nos termos do art. 72.º do CPA -, tendo-se então suspendido o prazo de impugnação judicial – corridos já 7 dias do mesmo - pelo período de 30 dias úteis de que dispõe o órgão administrativo para decidir nos termos do art. 165.º do CPA ou até à notificação da decisão da reclamação.
Considerando que o prazo para decidir a reclamação terminava em 13.12.2007, ou seja antes da data em que a decisão lhe foi notificada (o que ocorreu apenas em 5.11.2009), em 14.12.2007 retoma-se a contagem do prazo de impugnação 3 meses (convertido em 90 dias).
No período de férias judiciais, de 21 de Dezembro a 2 de Janeiro, o prazo de impugnação suspendeu-se, tendo terminado em 20.3.2008.
Pelo que, ainda que se considerasse que o A. pretendia impugnar verdadeiramente impugnar o ato de rescisão contratual e reposição de quantia contido no ofício n.º 3060/DINV/SAG/2007, sempre a presente ação instaurada apenas em 5.7.2011 seria intempestiva, verificando-se a caducidade do direito de ação.
De todo o modo, o ato que o A. impugnou, tal como o identifica no ponto 12.º da p.i. para o qual remete em sede de pedido, e à luz do qual vêm formulados os consequentes pedidos de condenação à prática de ato devido, foi o contido no ofício n.º 15754/2011 e este é, como vimos, meramente executório do anterior e, não lhe vindo assacadas ilegalidades próprias, inimpugnável, procedendo pois a exceção invocada.
DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos, julgando verificada a inimpugnabilidade do ato, absolve-se a Entidade Demandada da instância.
Custas pelo A. fixando-se a taxa de justiça em 7 UC (cfr. artigo 527.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, artigo 8.º da Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro, artigo 6.º, n.º 1 e tabela I-A do RCP).
Registe e notifique.”;
B) Desse despacho saneador, quanto à decisão de julgar verificada a inimpugnabilidade do acto e absolver a Entidade Demandada da instância, o ora Reclamante interpôs recurso jurisdicional ordinário para este TCAN, com junção das respectivas alegações, nos termos do artigo 144º, nº 2, do CPTA;
C) Esse recurso não foi ali admitido, com os seguintes fundamentos:
“Veio o A. interpor recurso do despacho saneador-sentença proferido em 23.6.2014 que julgando verificada inimpugnabilidade do ato, absolveu a Entidade Demandada da instância.
Aos autos foi atribuído o valor de € 51.345,85 (cinquenta e um mil trezentos e quarenta e cinco euros e oitenta e cinco cêntimos). Por se tratar de valor superior à alçada estamos perante ação a ser julgada em formação de três juízes, cf. art. 40.º, n.º 3 do ETAF.
O despacho saneador-sentença foi proferido ao abrigo dos poderes conferidos ao juiz relator pelo art. 87.º, n.º 1, al. a) do CPTA.
Nos termos do disposto no art. 27.º, n.º 2 do CPTA dos despachos do relator não excepcionados por este normativo, cabe reclamação para a conferência, a qual deve ser apresentada no prazo geral de 10 (dez) dias (29.º, n.º 1 do CPTA).
Da decisão proferida em 23.6.2014 e notificada ao A. por ofício remetido em 25.6.2014, e notificado (cf. www.ctt.pt) em 26.6.20141, veio este interpor recurso em 17.7.2014 quando à luz dos normativos citados a decisão em causa não é passível de recurso, mas sim de reclamação para a conferência.
Considerando o princípio pro-actione importaria convolar o recurso interposto em reclamação para a conferência. Contudo, a tal convolação obsta a preterição do prazo pelo A.
Com efeito, quando interpôs recurso já há muito estava excedido o prazo de 10 (dez) dias de que dispunha e que terminou em 7.7.2014.
E a verdade é que face à constante jurisprudência dos tribunais superiores, reiterada e desenvolvida após o Ac. do Pleno da Seção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo n.º 3/2012 publicado no Diário da República 1.ª série, n.º 182, de 19.9.2012 (onde estava em causa o despacho do relator proferido ao abrigo do art. 27.º, n.º 1, al. i) do CPTA) – vd. entre outros, os Acs. do TCAN de 3.5.2013, P. 00885/09.5BEAVR, e do TCAS de 26.9.2013, P.10361/13 -, não existe fundamento para o desconhecimento pela A. seja do meio a utilizar, seja do prazo que dispunha para o efeito.
Em face do exposto, não se admite o presente recurso, nem se procede à sua convolação em reclamação para a conferência.
Notifique.”.
D) O Autor SACTM apresentou reclamação contra o indeferimento;
E) A reclamação foi decidida pelo ora relator, em singular, nos seguintes termos:
«O despacho reclamado louvou-se no preceituado no nº 2 do artigo 27º do CPTA, concluindo que o despacho saneador-sentença recorrido deveria ter sido objecto de reclamação para a conferência, que não de recurso jurisdicional para o TCAN, e ainda que à convolação do recurso em reclamação para a conferência obsta a preterição do prazo de 10 dias para apresentação da reclamação.
A Reclamante defende a admissibilidade do recurso, entre o mais referido, por ser essa a forma de impugnação de decisões proferidas por juiz singular em acção que deveria ter sido julgada pelo tribunal colectivo, sem que tenha sido invocada, e fundamentada, a simplicidade da causa.
Vejamos, tendo presente que o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito — nº 3 do artigo 5º do CPC.
Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, como é o caso, o tribunal funciona em formação de 3 juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito, como dispõe o nº 3 do artigo 40º do ETAF aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro.
O que suscita a questão de saber se da decisão em causa, adoptada no âmbito do despacho saneador e que não é de mero expediente, cabe recurso jurisdicional ou cabe reclamação para a conferência a que alude o nº 2 do artigo 27º do CPTA.
Cabendo, como se julga, reclamação para a conferência nos termos do nº 2 daquele artigo 27º, inadmissível se revela o recurso jurisdicional interposto e prejudicada fica a apreciação dos motivos da inadmissibilidade constantes do despacho sob reclamação.
Como se sabe, tem vindo a ser discutido na jurisprudência questões em torno da forma de reacção às decisões do relator em primeira instância.
Pela pertinência, não apenas pela decisão que encerra como também pela resenha que carreia em clarificação jurisprudencial, transcreve-se parcialmente o acórdão deste TCAN, de 06-11-2014, processo nº 3102/09.4BEPRT:
“Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito – art.º 40º, nº 3, do CPTA.
[Subjacente à razão de ser do preceito estará o facto de o legislador pretender compensar com a intervenção de um colectivo a impugnação de actos de órgãos superiores do Estado, cuja ilegalidade, no domínio da LPTA, era apreciada em primeira instância pelo STA (Neste sentido, cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Civil, Almedina, 2010, pp.402-03). Para além desta razão material, o legislador acrescentou outra traduzida no valor da acção. São assim duas as razões que presidem à teleologia intrínseca do preceito: i) preservar a dignidade de actos praticados por órgãos superiores do Estado; ii) e o valor da acção” - voto de vencida da Exmª Fernanda Maçãs no Ac. do STA, de 05-12-2013, proc. nº 10360/13]
É o caso, em que o valor da presente acção administrativa especial, sem qualquer impugnação, se encontra fixado em € 60 444,31.
Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo – cfr. art.º 87º, nº 1, a), do CPTA -, conjugando-se em harmonia com o que define o nº 1, do artigo 27.º do CPTA, sobre o que compete ao relator, nas várias hipóteses aí enumeradas, «sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código”.
Ora, conforme reza o art.º 27º, nº 2, do CPTA, dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com excepção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.
No processo 01360/13, pelo acórdão de 5.12.2013, em formação alargada, ao abrigo do art. 148.º, publicado em Diário da República, 1ª Série, de 30-01-2014, sob o n.º 1/2014, decidiu-se (no que se acompanha) que «o art. 27º, 2, é aplicável quer o relator tenha, ou não, invocado os poderes a que alude o art. 27º, 1, i) do CPTA», doutrina que já era perfilhada pelo STA, como se pode ver do Ac. de 10-10-2013, proc. nº 01064/13, com refutação da tese de nulidade também agora a propósito convocada pela recorrente, consistindo solução que não ofende o princípio da tutela jurisdicional efectiva (Ac. do STA, de 16-01-2014, proc. nº 01161/13).
Como assinalam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, anotação V ao art. 27º do CPTA, págs. 223 e 224) «Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos – porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência – tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência, dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei, por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do colectivo».
Pode ler-se, a dado passo, no Ac. Uniformizador de Jurisprudência do STA nº 0420/12, de 05-06-2012, «Das decisões proferidas por juiz singular que, nos termos da lei, devam ser apreciadas por tribunal colectivo, há sempre, e apenas, reclamação para a conferência. Nunca recurso.».
“O acórdão uniformizador do Pleno do STA, de 5/6/2012, clarificou que o art. 40º, n.º 3, do ETAF é aplicável às acções administrativas especiais” (Ac. do STA, de 16-01-2014, proc. nº 01161/13).
Assim vindo uniformemente a ser decidido (cfr. Acs. do STA: de 13-02-2014, proc. nº 0106/14; de 24-06-2014, proc. nº 0576/14; de 24-06-2014, proc. nº 0578/14; de 24-06-2014, proc. nº 0643/14; de 17-09-2014, proc. nº 0919/14), seguido em múltiplos arestos do mesmo tribunal, aplicando a doutrina aí exposta às decisões do relator, sejam estas de simples despacho ou qualificáveis como sentença (no Ac. do STA, de 5-12-2013, proferido no processo 01360/13, sem deixar margem de dúvida, lembra-se que “tal como se decidiu no acórdão para fixação de jurisprudência (de 5-6-2012, proc. 0420/12) é irrelevante a distinção entre despachos e sentenças”).
Como já antes se entendia, o «n.º 2 do artigo 27.º, ao afirmar a necessidade de reclamação para a conferência, não distinguiu entre o conteúdo dos despachos do relator, ou entre os meios processuais em que são proferidos, ou entre as vestes em que o relator age. Fê-lo indiscriminada e genericamente, escrevendo que «dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência», apenas excepcionando casos que aqui nos não importam. (…) A expressão «dos despachos do relator» não pode deixar de ser lida com este sentido: de todos os despachos do relator. De resto, este artigo 27.º contém uma norma paralela à do artigo 700.º, n.º3 do CPC: quando a parte se considere prejudicada por um despacho do relator que não seja de mero expediente pode requerer que sobre a matéria desse despacho se pronuncie o colectivo de juízes. (…) Numa palavra, dos despachos do relator não se recorre para o tribunal superior, reclama-se para a conferência.» - Ac. do STA n.º 1173/05, de 15-03-06 (em que estava em causa decisão de absolvição da instância por impropriedade do meio processual).
Sem confinamento às decisões de mérito.
[A este propósito (e até precisamente quanto a questão de caducidade da acção), regista-se com interesse, numa perspectiva que se distancia da tradicionalmente adoptada, o Ac. do TCAS, de 12-12-2013, proc. nº 07025/13, onde em sumário consta: «Ainda que no nosso ordenamento jurídico a expressão “conhecimento de mérito” surja, em regra, reportada à apreciação das questões substantivas suscitadas pelas partes, isto é, seja legal, doutrinal e jurisprudencialmente correntemente utilizada para designar a apreciação levada a efeito pelo Tribunal das razões de facto e direito que suportam a pretensão ou o pedido formulado, tal não significa que, para conhecer de uma excepção suscitada, o Tribunal não possa/deva servir-se de factos ou que, neste âmbito assim delimitado, se não possa falar de um “conhecimento de mérito”, expressão, contudo, que só poderá ser entendida como própria se reportada ao “mérito da excepção” e não da causa ou da pretensão.».
Adira-se ou não, certo é que no específico domínio da acção administrativa especial a caducidade do direito de acção integra a classificação legal expressa na enumeração das excepções dilatórias do artº 89º, nº 1, h), CPTA].
Como já este TCAN deu pronúncia, em Acórdão de 03-05-2013, proferido no proc. n.º 00885/09.5BEAVR :
1. No caso de uma decisão judicial proferida por juiz singular no âmbito de acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, de valor superior à alçada do tribunal administrativo de círculo (artigo 24.º da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), cabe reclamação para a respectiva conferência e não recurso para o Tribunal Central Administrativo, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 27º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
2. A Jurisprudência fixada pelo Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo no seu acórdão n.º 3/2012 de 05.06.2012, processo n.º 0420/12, no sentido de que das «… decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º 1 alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso …” não significa que este meio processual se aplique apenas no caso de ter sido proferida uma decisão de mérito. Significa apenas que se aplica também quando a decisão final é uma decisão de mérito, ou seja, uma sentença, contrariando o teor literal do preceito que se refere aos “despachos do relator”.
3. Se apenas coubesse na previsão do n.º 2 a decisão de mérito a segunda parte do preceito que exclui da faculdade de reacção os despachos de mero expediente, os que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, ficaria sem qualquer sentido.
4. E apenas remeteria o n.º 2 do artigo 27º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos para a alínea i) do n.º 1 do mesmo preceito, excluindo todos os demais despachos aí previstos, sem que o legislador tenha feito qualquer distinção e sem que exista qualquer razão objectiva para essa exclusividade.
Bem assim, na mesma linha, mais recentemente os Acórdãos deste TCAN, de 10-10-2014, proc. nº 338/11.1BELSB, e 617/1.8BECBR, de 24-10-2014.
Também os Acs. do TCAS: de 21-03-2013, proc. nº 09473/12; de 11-04-2013, proc. nº 09567/12; de 23-05-2013, proc. nº 09500/12; de 26-09-2013, proc. nº 10361/13; de 26-09-2013, proc. nº 09483/12 (em formação alargada).
De igual forma, também o STA, de forma implícita (p. ex., no Ac. de 15-05-2014, proc. nº 0488/14, perante dito “despacho saneador sentença”, decidindo da caducidade do direito de acção, ou no Ac. de 21-10-2014, proc. nº 01030/14, em caso que julgou verificada a caducidade da acção administrativa especial), ou sem hesitação (cfr. o Ac. de 20-02-2014, proc. nº 0730/13, em caso de decisão afirmativa de incompetência), ou expressamente confrontado com a questão (cfr. Ac. de 03-07-2014, proc. nº 0233/14 - em que, tal como no caso agora em mãos, também sob crise esteve uma decisão que versou a excepção de caducidade do direito de acção), decidiu em aplicação da mesma doutrina.
«Nada obsta a que o regime jurídico acolhido num acórdão uniformizador de jurisprudência seja aplicado a situações jurídicas constituídas antes da sua publicação» (Ac. do STA, de 09-10-2014, proc. nº 01697/13).
[Relativamente à “aplicação da doutrina do acórdão n.º 3/2012 às situações anteriores à sua publicação (a denominada “aplicação retroactiva”), também já o STA respondeu, no essencial, através dos acórdãos proferidos em 15/5/2014, no Proc. 01789/13 e no Proc. 1695/13” (Ac. do STA, de 24-06-2014, proc. nº 0371/14);
Cfr. Ac. do STA, de 15-05-2014, proc. nº 01695/13:
Apesar de ancorada na jurisprudência uniformizada, a decisão de não receber o recurso, mais não fez do que aplicar o quadro legal vigente, na interpretação seguida pelo acórdão de uniformização. E se este não inovou, se nada criou no âmbito do quadro legal, não é passível de retroactividade, nem pode radicar nele qualquer afronta aos invocados princípios da boa-fé processual, da confiança e da segurança jurídica ou ofensa ao direito ao recurso e à tutela judicial efectiva.
Ofensa que, aliás, também o regime legal não comporta, pois que mereceu já, por parte do Tribunal Constitucional (acórdão nº 846/2013), a seguinte pronúncia: “Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27º, nº 1, alínea d) e nº 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de acções administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i) do nº 1 do artigo 27º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência”.].
Note-se que “o regime processual relativo aos meios próprios de impugnar as decisões judiciais é imperativo. Não está na disponibilidade das partes, nem é matéria do poder discricionário do juiz.” (Ac. do STA, de 15-05-2014, proc. nº 01695/13); como flui no Ac. do Trib. Const. nº 302/205 (DR. II série, de 10.10.2005), o princípio da tutela jurisdicional efectiva não nega, antes reclama, o direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei aplicável.
Assim, da decisão in crisis cabia reclamação para a conferência do tribunal de 1.ª instância, no prazo de 10 dias previsto no art.º 29.º, nº 1, do CPTA, e não interposição de recurso jurisdicional; sem que, ponderando, ultrapassado o dito prazo de 10 dias, sequer caiba convolação para a adequada forma de reacção.”.
Também em recentíssimo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29-01-2015, processo nº 099/14, foi vertida a seguinte jurisprudência, que aqui igualmente se perfilha:
“O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido pelo TCAS nestes autos que, com fundamento no nº 2 do artigo 27º do CPTA, rejeitou o recurso jurisdicional interposto pelas Recorrentes do despacho saneador proferido no TAF de Leiria.
Alegam as Recorrentes que ao rejeitar o recurso jurisdicional que a Recorrente intentou do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, o Acórdão recorrido interpretou e aplicou erradamente e, nessa medida, violou o artigo 40º, nº 1 e 3, do ETAF, o artigo 27º, nº 2, do CPTA, bem como o artigo 87º, nº 1, deste Código, devendo por isso aquele Acórdão ser revogado.
Vejamos.
Conforme decorre dos factos, a decisão sobre que se debruçou o acórdão recorrido foi proferida numa acção administrativa especial, que tem valor superior à alçada, pelo relator, em sede de despacho saneador.
Determina o art. 40º, nº 3, do ETAF que “nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”.
Por sua vez, estabelece o art. 27º, nº 1, do CPTA, que, “Compete ao relator sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: (…)”. E, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, “dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência”.
Um dos poderes concedidos ao relator é o de, findos os articulados, proferir despacho saneador, quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso (cfr. art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA).
Ora, a decisão proferida foi-o precisamente ao abrigo do disposto no art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA, tendo a 1ª instância julgado procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário formulado pelas Autoras.
Mas por se tratar de um despacho do relator, daquela decisão cabia reclamação para a conferência, no prazo de 10 dias, por aplicação do artigo 29º, n.º 1, do CPTA e não directamente recurso jurisdicional.
Tal reclamação é para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância.
Conforme escreve o Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, a pág. 620 (entrada Relator, 2.): «Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, que constitui o único meio de reacção de que dispõe a parte que se considere prejudicada, e que se destina a permitir que o relator leve o processo à conferência de modo a que sobre a matéria do despacho recaía um acórdão. Se a conferência confirmar o despacho do relator, o interessado poderá então lançar mão do recurso jurisdicional quando este seja admissível, impugnando a decisão colegial perante o TCA, quando seja proferida pelo tribunal administrativo de círculo funcionando em formação de três juízes (…)».
Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2004, anotação IV ao art. 27º do CPTA, págs. 221 e 222, referem que: «Quanto à competência do relator em matéria de actos e efeitos processuais específicos, há que tomar em conta não apenas o disposto nas diversas alíneas deste art. 27.º, mas também os demais poderes que lhe estejam esparsamente atribuídos no Código, de maneira explícita ou implícita, como sucede, por exemplo, no caso, do art. 58.º/4, da alínea a) do art. 87º.º/1 e do art. 90.º/1 e 2.»
Ou seja, de acordo com o estabelecido no art. 27º, nº 2 do CPTA, só não há lugar a reclamação para a conferência relativamente a despachos de mero expediente, a despachos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no TCA que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, havendo lugar a essa reclamação quanto a todos os outros despachos do relator.
É que, como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no CPTA anotado, 2ª ed. revista, 2007, sobre o art. 27º, nº 2), págs. 223 e 224:
«Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos – porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência – tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência, dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei, por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do colectivo».
Tal é o entendimento que desde sempre resultou das disposições legais indicadas, e, muito antes do acórdão uniformizador de jurisprudência de 05.06.2012 (proferido no processo 420/12), já este STA tinha decidido que a forma adequada de reagir contra a decisão do relator, era a reclamação e não o recurso (cfr. acórdão desta Secção de 19.10.2010, proc. 0542/10 e da 2ª Secção, acórdãos de 15.03.2006, proc. 01173/05 e de 30.06.2010, proc. 0156/10, estes últimos em casos semelhantes aos dos autos), havendo, igualmente, acórdãos dos TCA’s nesse sentido.
Esta interpretação é a que resulta da decisão tomada pelo STA, em Pleno, no Acórdão uniformizador n.º 420/12, de 05.06.2012 (in www.dgsi.pt), sendo aqui também aplicável (embora nele se tenha apreciado uma questão directamente relacionada com a aplicação do art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA).
E, não se vê que este entendimento conflitue com o que resulta da conjugação dos nºs. 1 e 3 do artigo 40º do ETAF e da alínea b) do nº 2 do artigo 31º do CPTA (por lapso na conclusão G. refere-se o art. 30º), já que este último preceito, referente ao valor da causa, apenas estabelece que nas acções administrativas especiais o processo é julgado por juiz singular ou em formação de três juízes conforme o valor da causa (superior ou não ao valor da alçada), face ao disposto no art. 27º, nºs 1 e 2, ao prever a reclamação para a conferência dos despachos do relator (com as excepções enunciadas supra).
Aliás, é da própria especificidade que o CPTA introduziu na previsão da tramitação da acção administrativa especial, conforme decorre do disposto nos arts. 46º e seguintes, que resulta o afastamento das regras estabelecidas no processo civil, nomeadamente, em sede de recurso (contrariamente ao que sucede na acção administrativa comum – art. 42º, nº 1 do CPTA).
No entanto, o facto de se estabelecer a obrigatoriedade de reclamação para a conferência dos despachos do relator não torna inaplicável a regra do nº 5 do art. 142º do CPTA, uma vez que do despacho interlocutório se reclama no prazo do art. 29º, nº 1 do CPTA, e, desta decisão recorre-se no momento em se impugna a decisão final.
Igualmente não se vê que esta interpretação colida com o direito fundamental a um processo equitativo, já que não implica a amputação de dois terços do prazo geral previsto para a interposição do recurso. O prazo para o recurso mantém-se o mesmo, e a este (e antes deste), nos casos dos despachos do relator previstos no art. 27º, acresce um prazo de 10 dias para reagir contra aqueles despachos.
Quanto à alegada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 27º do CPTA, por violação dos arts. 18º, nº 2 e 3 e 20º, nº 4 da CRP, também não se verifica. Como se sumariou no ponto III do Acórdão de 05.06.2012, uniformizador de jurisprudência: “A reclamação para a conferência prevista no n.º 2 é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita – antes acrescenta – as formas de reacção, não padecendo de qualquer inconstitucionalidade.”
Por fim, defendem as Recorrentes que o recurso interposto deve ser convolado em reclamação.
Não admitir a convolação fora do prazo legal, corresponde ao entendimento deste STA, por exemplo nos acórdãos de 26.06.2014, proc. 01831/13, de 28.03.2012, proc. 0618/11 e de 22.02.2011, proferido no processo 0449/10. Neste último acórdão expendeu-se o seguinte: “não pode convolar-se em reclamação para a conferência o recurso da decisão do relator para o Pleno da 1ª Secção, se o recurso tiver sido interposto depois de esgotado o prazo da reclamação”.
E nem sequer se cria uma situação de injustiça, se tivermos em conta os interesses de ambas as partes, pois que, como se escreveu no recente acórdão de 26.06.2014 (acima indicado), tirado em formação alargada desta Secção, “Vigorando no processo, o princípio da igualdade das partes (art. 6º do CPTA) a posição jurídica da parte que pretende o trânsito da decisão favorável é processualmente tão relevante como a posição da parte que dela pretende recorrer para além do prazo legal.”
Assim, porque na data da interposição deste recurso já estava esgotado o prazo para a apresentação da reclamação para a conferência, não é também possível a convolação em reclamação do recurso apresentado, tal como entendeu o acórdão recorrido.”
Ao presente caso é aplicável a transcrita e a citada jurisprudência, que aqui reproduz em fundamentação desta decisão.
Pelo que, de nenhum dos invocados vícios e inconstitucionalidade padece o despacho reclamado.
Termos em que se indefere a reclamação apresentada.”.
II.2 – DO MÉRITO
À conferência é carreada, pela mão do Reclamante, a questão de saber se, em acção administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal, da decisão, pelo juiz singular, de questão obstativa do conhecimento do objecto do processo, proferida ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 87º do CPTA, cabe reclamação para a conferência (artigo 27º, nº 2, do CPTA) ou se, sob pena de violação do disposto nos “artigos 2º, 7º, 8º e 27º, nº 1 al. i) e nº 2, do CPTA, nºs 2 e 3 do artigo 40º do ETAF e 13º, 18º nº 2, 20º e 268º, nº 4 da CRP”, cabe, desde logo, recurso jurisdicional ordinário.
De enquadramento, dir-se-á que, como se sabe, os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, sendo esta a regra de funcionamento consagrada no nº 1 do artigo 40º do ETAF.
Todavia, a regra comporta excepções: Entre elas, reza a primeira parte do nº 3 do mesmo artigo 40º, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes.
No entanto, a conferência tem uma competência definida: A parte final desse nº 3 do artigo 40º do ETAF comete à formação de três juízes a competência para o julgamento da matéria de facto e de direito.
Assim, no âmbito das acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal e funcionando o tribunal em formação de três juízes, como é o caso presente, é ao relator, que não à conferência, que está cometido o dever de proferir despacho saneador quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo — alínea a) do nº 1 do artigo 87º do CPTA.
No caso presente, o relator conheceu da excepção da inimpugnabilidade do acto em crise, excepção dilatória que obstava ao prosseguimento do processo — alínea c) do nº 1 do artigo 89º do CPTA — e impunha ao relator a obrigação do seu conhecimento — alínea a) do nº 1 do artigo 87º do CPTA.
Contrariamente ao alegado pelo Reclamante, o relator não proferiu o despacho saneador a que alude a alínea a) do nº 1 do artigo 87º do CPTA ao abrigo de uma competência retirada da alínea i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA.
Portanto, não tinha o relator, na concreta situação dos autos, a obrigação de invocar ou justificar poderes conferidos por esta última norma.
O reclamante, ao chamar em apoio da sua tese jurisprudência do Tribunal Constitucional, designadamente o acórdão nº 124/2015, de 12-02-2015, que se debruça sobre a norma da alínea i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA, ampara-se em jurisprudência que ao caso presente não tem aplicação directa, enquanto solução pela similitude de facto e de direito, nem se mostra doutrinalmente assimilável ao caso.
A decisão ora submetida a conferência, ao não conhecer do recurso, não se afasta da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo e supra identificada.
No mais de concreta fundamentação do caso presente, remete-se para o supra transcrito acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29-01-2015, processo nº 099/14, que, pela similitude de facto e de direito, serve aqui inteiramente de fundamentação.
III. DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam julgar improcedente a reclamação e, consequentemente, confirmar a decisão do relator.
Custas pelo Reclamante.
Notifique e D.N..
Porto, 02 de Julho de 2015
Ass.: Helder Vieira
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato |
