Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00200/25.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/20/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	MARIA CLARA ALVES AMBROSIO

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL; VALIA TÉCNICA; QUALIDADE DOS DOCUMENTOS; RECURSO SUBORDINADO; AMPLIAÇÃO DA INSTÂNCIA;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A. instaurou em 29/1/2025 no TAF do Porto acção de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO ..., na qual, por referência ao concurso público internacional para a prestação de serviços de “Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos no CONCELHO ...”, formula o pedido seguinte: “(…) DEVE A PRESENTE AÇÃO SER JULGADA PROCEDENTE POR PROVADA, E EM CONSEQUÊNCIA DEVE: A) SER ANULADO O CONCURSO PÚBLICO INTERNACIONAL PARA A CONTRATAÇAO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE RECOLHA DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS NO CONCELHO ..., POR VÍCIO DA LEI NA ELABORAÇÃO DO MODELO DE AVALIAÇÃO, OU CASO ASSIM NÃO SE ENTENDA; B) DEVE O ATO DE ADJUDICAÇÃO EM CRISE SER ANULADO, BEM ASSIM COMO TODOS OS ATOS SUBSEQUENTES PRATICADOS, E SER SUBSTITUÍDO POR OUTRO QUE: i. DETERMINE A EXCLUSÃO DA PROPOSTA DA CONTRAINTERESSADA [SCom02...], E ii. DETERMINA A EXCLUSÃO DA PROPOSTA DA CONTRAINTERESSADA [SCom03...]. OU CASO ASSIM NÃO SE ENTENDA; C) DEVE O ATO DE ADJUDICAÇÃO EM CRISE SER ANULADO, BEM ASSIM COMO TODOS OS ATOS SUBSEQUENTES PRATICADOS, E SER SUBSTITUÍDO POR OUTRO QUE: i. DETERMINE A EXCLUSÃO DA PROPOSTA DA CONTRAINTERESSADA [SCom02...], E ii. DETERMINE A REAVALIAÇÃO E REORDENAÇÃO DA PROPOSTA, EM FACE DO ERRO GROSSEIRO E PALMAR DE AVALIAÇÃO DA PROPOSTA DA CONTRAINTERESSADA 3ECO.”
Indica os seguintes Contra-Interessados: [SCom02...], S.A.; [SCom03...], Lda.; [SCom04...], S.A.; [SCom05...], S.A.; [SCom06...], S.A.; [SCom07...], Lda.; [SCom08...], S.A. e [SCom09...], Lda.
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Em 30/1/2025 foi admitida liminarmente a petição inicial e determinada a citação da Entidade Demandada e dos Contra-Interessados, com a expressa advertência da suspensão automática dos efeitos do acto impugnado ou a execução dos contratos, caso estes já tivessem sido celebrados (artigo 103º-A, nº 1, do CPTA), uma vez que a acção foi proposta no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação e houve publicação de anúncio do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia, sendo aplicável o previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 104º do Código dos Contratos Públicos.
A Entidade Demandada e os Contra-Interessados foram citados por ofício de 30/1/2025 recebido a 19/2/2025.
Por requerimento de 25/2/2025 a Entidade Demandada requereu o levantamento do efeito suspensivo automático do ato impugnado, nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 103.º-A, n.º 4, do CPTA.
Por sentença de 17/3/2025 foi deferida a pretensão e, em consequência, foi determinado o levantamento do efeito suspensivo automático.
Em 1/9/2025 a A. apresentou requerimento nos autos no qual requereu, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 63.º, ex vi do n.º 6 do artigo 102.º, do CPTA e do n.º 2 do artigo 283.º e do n.º 1 do artigo 284.º, do CCP, a ampliação da instância à impugnação do contrato celebrado na sequência do acto de adjudicação impugnado nos autos, tendo junto aos autos o doc. 1- cópia do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a [SCom02...], datado de 4/2/2025, de que alegou só ter tido conhecimento na data da apresentação deste requerimento, uma vez que o PA não continha o contrato.
O Tribunal a quo proferiu despacho em 20 de Outubro de 2025 sobre o requerimento apresentado pela Autora, tendente à impugnação do contrato celebrado na sequência do acto de adjudicação impugnado nos autos, nos termos do previsto nos artigos 283º, nº 2, e 284º, nº 1, do CCP, tendo o mesmo sido rejeitado, por ter sido considerado intempestivo.
Na mesma data, foi proferida sentença, na qual foi julgada procedente a acção, com a consequente anulação do programa de concurso, por vício de violação de lei, com as consequências legais.
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Inconformada com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, a Entidade Demandada a 10/11/2025 interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Norte, nele formulando as seguintes Conclusões:
A. DA NULIDADE DA SENTENÇA POR AMBIGUIDADE/OBSCURIDADE
I. Com o devido respeito que nos merece a sentença recorrida, tanto em face do dispositivo, como da fundamentação, fica sem se saber, se caso a douta sentença seja mantida, o que sem conceder, se admite, por mero dever de patrocínio, terá de ser lançado um novo concurso público internacional, com os inerentes encargos e demora, para assegurar um serviço público essencial, ou se, eliminadas as regras do programa que a douta sentença considera "inválidas", se pretende determinar que se proceda a nova avaliação e graduação das propostas apresentadas no concurso, re-instruindo como se diz na fundamentação "o procedimento em análise".
II. Atividade inútil, dado que com o devido respeito as regras do programa do concurso que a douta sentença considera violadoras do disposto nos artigos
75.0 e 139.º do CCP, em nada influenciaram a apresentação e ordenação das propostas apresentadas.
III. Tanto assim que a proposta apresentada pela Demandante obteve, na criteriosa apreciação do júri do concurso a pontuação máxima (10 pontos) em todos os subfatores da "Valia Técnica (V1 a V4), tendo sido graduada em 3º lugar, apenas porque o preço proposto foi muito superior ao da proposta da Contrainteressada "[SCom02...]".IV. E, em face do preço proposto, a proposta da Contrainteressada [SCom03...], como resulta do Relatório final do Júri, ainda que lhe tivesse sido atribuída a pontuação máxima nos referidos subfactores, também não seria graduada à frente da proposta da Contrainteressada [SCom02...], dado que o preço proposto, de acordo com o programa do concurso, tinha uma ponderação de 75%.
V. Como vem sendo, de forma uniforme, defendido pela doutrina e pela jurisprudência a nulidade da sentença, suportada na ambiguidade ou obscuridade da mesma, pressupõe que da leitura da sentença escrutinada, não seja possível conhecer inequivocamente, com exatidão o que efetivamente se decidiu ou quis decidir.
VI. Com efeito, a alínea c) do artigo 615.º do Código do Processo Civil ("CPC") sanciona com a nulidade a sentença em que "ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível", sendo que é "obscuro" o que não é claro, aquilo que não se entende; e é "ambíguo" o que se preste a interpretações diferentes, verificando-se que, em qualquer caso, fica o destinatário da sentença sem saber ao certo o que efetivamente se decidiu, ou quis decidir.
VII. Sem olvidar que a jurisprudência tem de forma uniforme entendido que não é qualquer "obscuridade" ou "ambiguidade" que é sancionada com a nulidade, mas apenas aquela que "torne a decisão ininteligível", a verdade é que
- com o devido respeito -, no presente caso, tanto atendendo à fundamentação como ao dispositivo da douta sentença recorrida, fica sem se saber se determina a necessidade de abertura de um novo concurso público internacional, ou se alteradas as regras do programa do concurso, consideradas violadoras dos referidos artigos 75º e 139.º do CCP, se pode prosseguir como se diz "com a reinstrução, do procedimento em análise", sem necessidade de abertura de novo concurso publico internacional.
VIII. O que acarreta a nulidade da douta sentença recorrida.
B. DO ERRO DE JULGAMENTO QUANTO À QUESTÃO DE DIREITO
IX. O critério da proposta economicamente mais vantajosa, enquanto critério de adjudicação, permite apurar entre as vantagens e as desvantagens recíprocas oferecidas pelas propostas nos diversos aspetos da execução do contrato, sendo que, alguns desses aspetos representam custos para a entidade adjudicante (que importa minimizar) e outros, representam benefícios, que importa maximizar, e que é o melhor equilíbrio entre uns e outros que determinará qual a proposta economicamente mais vantajosa.
X. No presente concurso, e ao contrário do que defende a Sentença recorrida, todos os subfactores do fator "qualidade técnica da proposta" se encontram ligados ao objeto do contrato, porque se referem a aspetos relacionados com a qualidade, com a organização, sustentabilidade ambiental ou social do modo de execução, conforme previsto no artigo 75º, n.ºs 1, 4 e 5 do CCP.
XI. Foi estabelecido, para o presente procedimento concursal um critério de adjudicação multifactor, desdobrando-se a avaliação da proposta economicamente mais vantajosa em dois fatores: o preço do contrato e a qualidade da proposta. E, para densificação do fator qualitativo, a entidade adjudicante enumerou 4 (quatro) subfactores.
XII. O artigo 75º, n.ºs 1 e 3, do CCP impõe que todos os fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação devem encontrar-se ligados ao objeto do contrato a celebrar, e o critério de adjudicação deva incluir, somente, os aspetos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.
XIII. Ressalte-se que esta visão não oferece, hodiernamente, grandes dissídios jurisprudenciais, tendo sido objeto de clarificação pelo Tribunal de Justiça da União Europeia em diversos Arestos, com destaque para os Acórdãos Lianakis- proferido em 24/01/2008 no processo C-532-06- e Ambisig proferido em 26/03/2015 no processo C-601/13.
XIV. Porém no presente caso, como a Entidade Demandada, ora Recorrente, teve oportunidade de referir, a Demandante, e ora Recorrida, em momento algum suscitou qualquer ilegalidade das normas contidas no programa do concurso e/ou obstaculizou à apresentação da sua proposta, nem tão pouco justificou no entender da Autora/Recorrida um pedido de esclarecimentos ou um pedido de alteração das peças do procedimento, nos termos do artigo 50.E do CCP, ou ainda a impugnação das peças do procedimento nos termos do previsto no artigo 269.º, n.º 2, do CCP.
XV. E o Júri do procedimento, em momento algum, valorou meramente as qualidades formais dos documentos apresentados pelos concorrentes, nomeadamente quanto aos Subfatores VT1 A VT4.
XVI. Resulta de forma clara do programa do procedimento, que quanto aos subfatores VT1 e VT2, a avaliação recai sobre a forma como os concorrentes expõem a proposta quanto à execução desses aspetos subjacentes ao contrato a celebrar, e não sobre os aspetos formais dos documentos em causa
XVII. Assim, é por demais evidente que o programa do concurso, particularmente no que concerne ao modelo de avaliação das propostas, não padece de qualquer vício ou ilegalidade, tratando-se de um método plenamente válido, devidamente executado e fundamentado no relatório preliminar e final, motivo pelo qual não merece qualquer censura, tanto quanto ao próprio modelo de avaliação, como à avaliação das propostas propriamente dita que resultou da sua aplicação pelo Exmo. Júri.
XVIII. O modelo de avaliação previsto no programa do concurso não incide (nem em concreto incidiu) sobre a qualidade formal dos documentos que integram as propostas, nem sobre quaisquer outros aspetos relativos aos documentos que as integram a proposta.
XIX. Incide sim sobre os concretos modos de execução do contrato a celebrar propostos pelos concorrentes, o que, como não poderia deixar de ser, se encontra plasmado nos documentos que integram as propostas apresentadas. Em particular, no que concerne à avaliação das propostas:
XX. Em relação ao subfactor "VT1 - Memória descritiva e justificativa", a avaliação recai (recaiu) sobre as formas específicas segundo as quais os concorrentes se propõem realizar as tarefas objeto do contrato a celebrar;
XXI. Em relação ao subfactor "VT2 - Programa de Trabalhos", a avaliação recai (recaiu) sobre o específico desenvolvimento proposto pelos concorrentes relativamente à prestação de serviços ao nível da organização e calendarização das tarefas, durante o período de execução de contrato;
XXII. E em relação ao subfactor "VT3 - Nota justificativa do preço", a avaliação recai (recaiu) sobre os preços propostos pelos concorrentes, em particular a respetiva adequação em relação a outros aspetos da execução do contrato a celebrar (como, por exemplo, os meios humanos e técnicos a afetar à execução contratual).
XXIII. Reitera-se que, ao contrário do defendido na douta sentença recorrida, o modelo de avaliação não incide sobre qualidades formais dos documentos, mas sobre os modos concretos de execução propostos (VT1 - solução técnica; VT2 - organização e calendarização; VT3 - adequação do preço aos meios e à execução).
XXIV. Sem prejuízo, não pode deixar de se notar e reiterar, para os devidos efeitos, que a Autora apenas veio suscitar a invalidade após a notificação da adjudicação;
XXV. Isto apesar de ter apresentado proposta, nunca ter apresentado um pedido de esclarecimentos nessa matéria, não ter requerido a alteração das peças do procedimento, nem tão-pouco as ter impugnado.
XXVI. Conforme resposta oportunamente apresentada junto do Tribunal de Contas em processo de fiscalização prévia, que concedeu o visto ao contrato, entretanto celebrado, e em execução, por ter sido levantado o efeito suspensivo imediato por douta decisão de 17/03/2025: "O modelo de avaliação das propostas teve em conta o disposto nos artigos 132.0, n.º 1, al. n) e 139.º do CCP, com observância ainda dos artigos 59.0, 70.º e 74.º do mesmo Código."
XXVII. Foi, assim, com base nas normas legais decorrentes desses preceitos que se desenvolveram e explicitaram os fatores e subfactores que lideraram a avaliação das propostas, de forma clara e objetiva de modo a proporcionar uma boa execução do contrato e respetiva valorização.
XXVIII. A avaliação global de cada proposta resultou da incorporação dos resultados da avaliação parcial dos referidos fatores elementares, nos termos do modelo constante do Programa do Procedimento.
XXIX. Relativamente aos fatores que densificam o critério de adjudicação, nomeadamente, quanto à avaliação da "Valia Técnica", os descritores definidos respeitam o disposto no artigo 139.º do CCP.
XXX. Todos fazendo referência à "execução do contrato" e não se ficando por uma análise da documentação junta com a proposta, como erradamente parece resulta da sentença recorrida - cfr. descrição dos subfactores indicados no Programa de procedimento que integra o Processo Administrativo junto aos Autos.
XXXI. Nos termos do disposto no citado artigo 139.º do CCP, o mecanismo de avaliação assenta numa tabela de modo a permitir uma avaliação rigorosa das propostas, versando sobre fatores impactantes e decisivos para a qualidade dos serviços, tanto em termos quantitativos, como em termos qualitativos da organização.
XXXII. Deste modo, são avaliadas as questões de qualidade técnica da proposta e do programa de trabalhos para verificar o planeamento dos diversos serviços com a indicação dos meios humanos e materiais.
XXXIII. Com os mapas financeiros e a nota justificativa dos preços é avaliado o modelo económico do projeto, verificando-se se nos investimentos a considerar são devidamente considerados os custos com o pessoal e os custos com os consumíveis necessários para a prestação dos serviços, nomeadamente, combustíveis, pneus outros custos.
XXXIV. Acresce que, quanto às caraterísticas técnicas, o que se pretendeu avaliar foi se os equipamentos propostos são adequados para a execução dos serviços na área de intervenção e se os mesmos são adequados numa perspetiva da melhor situação possível para a prestação de serviços.
XXXV. Em síntese, não se verifica a invocada violação por parte do programa do procedimento do disposto nos artigos 75.0 e 139.º, acrescendo que não foi invocada no prazo previsto no artigo 147.º do CPA.
C. DA OMISSÃO DE PRONÚNCIA SOBRE O AFASTAMENTO DO EFEITO ANULATÓRIO DO CONTRATO, NOS TERMOS DO DISPOSTO NO ARTIGO 283.º, N.º 4, DO CCP.
XXXVI. Mas a verificar-se qualquer invalidade, o que se admite, sem conceder, apenas por mero dever de patrocínio, sempre a eventual anulabilidade teria, no presente caso de ser afastada, por força do disposto no n.º 4, do artigo 284.º do CCP.
XXXVII. Como bem fundamentou a douta decisão que decretou o levantamento do efeito suspensivo automático: "(...) em primeiro lugar, é apodítica a essencialidade dos serviços públicos cuja contratação aqui se discute, a recolha de resíduos sólidos urbanos, conforme acordo das partes, e ainda no artigo 66º da Constituição da República Portuguesa. À luz do artigo 23º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro (que aprovou o Regime Jurídico das Autarquias Locais), é atribuição dos municípios a promoção e salvaguarda dos domínios do ambiente e saneamento básico. Consequentemente, assiste razão ao Réu quando se trata de um serviço que exige continuidade absoluta na sua prestação, não podendo ser interrompido sob pena de colocar gravemente em crise os direitos ao ambiente e à saúde pública. (...) Ou seja, tendo o serviço constante do contrato, que foi automaticamente suspenso, que ser executado e havendo uma série de incertezas quanto à forma e possibilidade de o concretizar, acaba por não ter grande relevância se o contrato está a ser executado pela Autora da ação ou se vai ter de ser executado na sequência de prorrogações de contratos em vigor ou através de novos contratos, nomeadamente através de ajuste direto, ao que acresce os necessários custos quer temporais quer financeiros relativos à opção de não levantamento da suspensão automática. E, se assim é, e se existem naturais incertezas suficientemente alegadas e não contestadas quanto à possibilidade de meios para a resolução de uma situação urgente de assegurar o regular e normal funcionamento do serviço público, com possibilidade de graves repercussões na saúde pública, sem que tenham sido invocados quaisquer concretos danos para a Autora da ação, não fará sentido manter um acto de adjudicação com os efeitos suspensos quando a entidade administrativa terá de, de imediato, arranjar alguém que o execute. É que, com toda a certeza não será fácil, pela própria natureza das coisas, arranjar alguém com equipamento e meios humanos que esteja simplesmente disponível para uma actividade sem limite temporal, e apenas dependente do trânsito de uma decisão a decorrer em tribunal. Ou seja, face à natureza do contrato em causa, sempre no período a decorrer até à decisão da ação, a atividade a que se refere o contrato terá de ocorrer, seja pelo adjudicatário do mesmo ou outro adjudicatário que o Município venha a contratar por prorrogação de contratos existentes ou por ajuste directo, a proceder à referida actividade. Por outro lado, para a Autora sempre estará apenas em causa uma indemnização relativa à parte do contrato que não venha a poder executar mesmo que obtenha provimento na acção. O que significa que se estará sempre no âmbito indemnizatório. Ante tudo quanto vem de se exposto, defere-se a pretensão do Réu e, em consequência, determina-se o levantamento do efeito suspensivo automático."
XXXVIII. Deveria, pois, ter sido tomada posição sobre se deve ser declarado ou não o afastamento do efeito anulatório do contrato, entretanto celebrado e em execução, nos termos previstos no citado n.º 4 do artigo 283.º do CCP.
XXXIX. A não pronuncia sobre essa questão configura, uma omissão de pronúncia, prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, a justificar que se declare a nulidade da decisão recorrida e se conheça da questão omitida pelo TAF do Porto (cfr. artigo 149.º,do CPTA).
XL. No presente caso, como acima se referiu, a eventual invalidade das normas do procedimento respeitantes à avaliação das propostas em nada alterou o resultado do concurso.
XLI. Ainda que o programa do concurso enfermasse das irregularidades apontada na sentença recorrida, a alteração das referidas regras em nada alteraria a graduação das propostas apresentadas.
XLII. Implicando sim, a necessidade da realização de novo concurso público internacional, ou o recurso temporário a um ajuste direto, para permitir assegurar um serviço essencial, com custos acrescidos para Município.
XLIII. Pelo que não oferece dúvidas de que ponderados os interesses públicos e privados em presença e a irrelevância das apontadas irregularidades, geradoras do apontado vício do ato procedimental, que a não se terem verificado teriam sempre conduzido à adjudicação do contrato à Contrainteressada "[SCom02...]", a anulação do contrato com este entretanto celebrado, em execução revela-se desproporcionada. Mas mais,
XLIV. Pode ocorrer inclusivamente uma causa legítima de inexecução. Com efeito,
XLV. Tendo em consideração que o trânsito em julgado da sentença e a respetiva produção de efeitos conduz à anulação imediata do contrato público e à respetiva cessação de efeitos, é evidente que a circunstância de o serviço de recolha de resíduos objeto do contrato público revestir a natureza de serviço público essencial, o qual obedece a princípio de continuidade e de paralisação excecional, a paragem automática da prestação de serviços acarreta um prejuízo significativo para o interesse público, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 283.º, n.º 4, do CCP e/ou causa legítima de inexecução, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 163.º do CPTA. Por outro lado,
XLVI. Deve também ser atendida a circunstância de a Contrainteressada [SCom02...] já ter efetuado o investimento a que se encontra vinculada nos termos do contrato público entretanto celebrado, nomeadamente no que se refere à aquisição de viaturas a afetar à realização dos serviços, o que igualmente constitui uma causa legítima de inexecução.
XLVII. Com referência ao afastamento do efeito anulatório releva, entre outros, o douto Acórdão de 13 de agosto de 2024, prolatado pelo Tribunal Central Administrativo Sul (Processo nº 18/23.5BEPDL), disponível para consulta em www.dgsi.pt, onde sobre esta matéria se decidiu: "[...] V - Impõe-se afastar o efeito anulatório dos contratos, nos termos do n.º 4 do art. 283.º do CCP, quando se verifica que a anulação dos contratos se revela desproporcionada por conduzir, por um lado, a prejuízos significativos na esfera da CI, relacionados com a desmobilização dos meios humanos, materiais e financeiros que aportou às empreitadas, e, por outro lado, a uma maior delonga na conclusão da empreitada - resultante da necessidade de desmobilização da obra, repetição das formalidades associadas à habilitação, à assinatura do contrato, à prestação de garantias, à preparação da obra e à mobilização pela
A. dos seus próprios meios, retomando a obra no estado em que ela já se encontra - determinante da possibilidade verosímil de perda ou redução significativa do financiamento, estando do lado da A. o comprometimento do direito à execução do contrato, e não se detetando elevada gravidade no vicio de que padece o ato [...J"
NESTES TERMOS, e nos demais de Direito e de Justiça que os Venerandos Juízes Desembargadores doutamente suprirão, deve ser concedido provimento ao recurso do Apelante MUNICÍPIO ..., devendo a Sentença recorrida ser anulada e/ou revogada, atento os erros de julgamento, conforme resulta das conclusões das presentes alegações, e substituída por uma decisão que reconheça a legalidade do artigo 21.E do Programa de Procedimento, bem como do ato de adjudicação.
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Por ofício datado de 11/11/2025 foi comunicado à A. a interposição do recurso e para querendo contra-alegar.
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A 3/12/2025 a A. apresentou contra-alegações, nas quais apresentou as seguintes conclusões:
A. Não se verifica a nulidade da sentença prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea c), do CPC, porquanto a decisão recorrida é clara, coerente e plenamente inteligível, permitindo apreender sem dificuldade a solução jurídica adotada.
B. O Recorrente demonstra, nas próprias alegações, compreender integralmente o sentido e alcance da decisão, reconhecendo que a anulação do procedimento e do contrato implica o lançamento de novo concurso público internacional, o que afasta qualquer alegação séria de ambiguidade ou obscuridade.
C. A anulação do programa do procedimento, por ilegalidade do critério de adjudicação e do modelo de avaliação, incide sobre elementos estruturantes e essenciais do procedimento, impossibilitando a reapreciação das propostas apresentadas e impondo, necessariamente, a abertura de novo procedimento.
D. A sentença fundamenta a ilegalidade do modelo de avaliação em dois fundamentos autónomos: a) a avaliação incidir sobre aspetos formais dos documentos apresentados e não sobre atributos relativos à execução do contrato; b) a violação da decomposição arborescente, ao incluir a “Nota justificativa do preço” no fator “Valia Técnica”.
E. O Recorrente apenas impugna o primeiro fundamento, nada dizendo quanto à violação do artigo 139.º, n.ºs 2 e 3, do CCP, matéria que constitui fundamento autónomo de invalidade, suficiente e insuscetível de reversão pelo Tribunal ad quem.
F. A omissão de impugnação específica desse fundamento traduz aceitação tácita da sua validade, conduzindo, por si só, à improcedência do recurso e à manutenção da sentença recorrida.
G. O próprio Recorrente reconhece expressamente, nas suas alegações, que o modelo avalia «a forma como os concorrentes expõem a proposta», o que coincide, ipsis verbis, com o vício sancionado pelo Tribunal.
H. A avaliação da forma e qualidade dos documentos, em detrimento da apreciação da solução proposta, viola os princípios da transparência, da concorrência, da igualdade e da objetividade, previstos no artigo 1.º-A do CCP.
I. O modelo de avaliação não contém qualquer critério que permita aferir a adequação dos equipamentos, dos meios ou das soluções técnicas, limitando-se a escalas formais (“completo”, “corretamente elaborado”, “exaustivo”), manifestamente insuficientes para avaliar atributos técnicos.
J. A natureza formal dos descritores evidencia que estes não se relacionam com atributos ligados ao objeto do contrato, em violação do artigo 75.º, n.º 4, do CCP e da jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas.
K. A sentença aplicou corretamente o quadro normativo aplicável ao erro e ilegalidade das peças do procedimento, designadamente os artigos 98.º e 139.º do CCP, bem como os princípios que regem a contratação pública.
L. Não ocorre qualquer erro de julgamento, tendo o Tribunal a quo efetuado correta subsunção dos factos ao direito aplicável.
M. A sentença também não padece de omissão de pronúncia quanto ao afastamento do efeito anulatório, pois não estavam reunidos os pressupostos para que tal questão pudesse ser apreciada.
N. A apreciação do afastamento dos efeitos anulatório ou a eventual verificação de causa legítima de inexecução depende de alegação factual adequada, que inexiste nos autos.
O. O Recorrente não alegou, em contestação, factos atinentes à continuidade do serviço, investimentos realizados ou impacto da anulação, sendo vedado ao Tribunal suprir, oficiosamente, matéria alegatória essencial.
P. Os factos invocados apenas em sede de recurso não integram a matéria provada, não podendo ser ponderados para efeitos de afastamento do artigo
163.º do CPA.
Q. O Recorrente não requer, sequer, a alteração da matéria de facto, pelo que a decisão tem de assentar no quadro factual fixado, onde não consta qualquer dado relevante para o afastamento do efeito anulatório.
R. A inexistência de alegação factual afasta, de pleno, a possibilidade de o Tribunal conhecer de uma eventual desproporcionalidade da anulação ou de uma causa legítima de inexecução, impondo a manutenção integral da decisão.
S. O Tribunal a quo limitou-se a aplicar o artigo 163.º do CPA e os efeitos típicos da anulação de ato jurídico-administrativo, sem que tal configure omissão de pronúncia.
T. A anulação integral do procedimento e do contrato constitui a única consequência possível diante da ilegalidade estruturante detetada, sendo juridicamente impossível aproveitar os atos subsequentes.
U. O Recorrente constrói, apenas em sede de recurso, uma narrativa fática que não alegou na fase própria, incorrendo numa tentativa inadmissível de modificação extemporânea do objeto processual.
V. Não ocorre violação de qualquer norma processual ou substantiva, tendo o Tribunal decidido dentro dos limites do pedido e da causa de pedir.
W. A sentença encontra-se amplamente fundamentada, em consonância com a doutrina e jurisprudência dominantes, não merecendo censura.
X. A manutenção da sentença recorrida assegura o respeito pelos princípios basilares da contratação pública e pela legalidade do procedimento.
Y. Pelo exposto, deve o recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se na íntegra a douta sentença recorrida.
ATENTO O SUPRA EXPOSTO, E NO MAIS QUE VENHA A SER SUPRIDO POR
V. EXAS SEMPRE DEVE SER NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO IN TOTUM, E
EM CONSEQUÊNCIA, DEVE SER MANTIDA A DECISÃO RECORRIDA. ASSIM SE FAZENDO, JUSTIÇA!
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A 3/12/2025, a A. apresentou, ainda, recurso subordinado do despacho datado de 20/10/2025 com a Referência ...80, prévio à prolação da sentença recorrida, que indefere, por intempestivo, o pedido de ampliação da instância apresentado a juízo, no qual formulou as seguintes conclusões:
A. O despacho recorrido indeferiu, por alegada intempestividade, o pedido de ampliação da instância formulado pela Recorrente ao abrigo do artigo 102.º, n.º 6, do CPTA, qualificando-o como articulado superveniente sujeito ao prazo do artigo 86.º, interpretação que enferma de erro de direito e de qualificação jurídica.
B. A ampliação do pedido prevista nos artigos 63.º e 102.º do CPTA constitui uma modificação objetiva da instância, distinta da figura do articulado superveniente, destinando-se exclusivamente a estender o objeto da ação à impugnação do contrato celebrado na pendência do processo.
C. O requerimento apresentado pela Recorrente não contém a alegação de factos novos constitutivos, modificativos ou extintivos dos direitos das partes - elemento essencial dos articulados supervenientes - limitando-se a estender a impugnação do ato de adjudicação ao contrato que dele resultou.
D. A qualificação do requerimento como articulado superveniente viola a letra e o espírito da lei, que conferem à ampliação do pedido um regime próprio e autónomo, previsto nos artigos 63.º, n.ºs 1 e 2, e 102.º, n.º 6, não sendo admissível a sua sujeição ao prazo restritivo do artigo 86.º do CPTA.
E. A ampliação à impugnação do contrato é expressamente admitida até ao encerramento da discussão em primeira instância, limite temporal único estabelecido pelo legislador, que não prevê qualquer prazo adicional de 10 dias ou outro prazo perentório.
F. O despacho recorrido, ao impor um prazo que a lei não prevê, incorre em violação do princípio da legalidade processual e do regime específico aplicável à modificação objetiva da instância.
G. Acresce que o contrato não constava do Processo Administrativo Instrutor junto aos autos, em contradição com o afirmado no despacho
recorrido, verificando-se que a última peça existente na PEN DRIVE entregue pelo Município apenas indicava a intenção de futura assinatura.
H. A ausência do contrato no PA impossibilitava a Recorrente de conhecer, por via processual, a data e a efetiva celebração do contrato, sendo errónea a conclusão de que tal elemento estava acessível à Recorrente desde a junção do PA.
I. Ilicitamente, o MUNICÍPIO ... não cumpriu o dever de comunicação imposto pelo artigo 63.º, n.º 3, do CPTA, segundo o qual a Administração deve informar os autos da prática de atos relevantes no decurso do processo, incluindo a celebração do contrato.
J. O incumprimento desse dever legal não pode prejudicar a Recorrente, nem transferir para esta um ónus inexistente de vigilância diária do Portal BASE, solução que seria desproporcional, contrária ao princípio da boa-fé processual e incompatível com o sistema de ónus de comunicação estabelecido pelo CPTA.
K. A decisão recorrida assenta em pressupostos fáticos incorretos - nomeadamente a suposta inclusão do contrato no PA - o que conduz a erro de julgamento sobre a matéria de facto com relevância para a decisão.
L. Para além disso, assenta numa interpretação legal manifestamente desconforme com os artigos 63.º e 102.º do CPTA, enfermando de erro de direito ao aplicar normas relativas a articulados supervenientes onde a lei estabelece um regime próprio de ampliação do pedido.
M. A decisão recorrida viola, assim, os artigos 2.º, 8.º, 63.º, 86.º e 102.º do CPTA e o artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa quanto à garantia de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva.
N. Deve, por conseguinte, o despacho recorrido ser revogado, declarando-se tempestiva e legalmente admissível a ampliação do pedido à impugnação do contrato celebrado na pendência da ação. NORMAS VIOLADAS: artigos 2.º, 8.º, 63.º, 86.º e 102.º do CPTA e o artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa
ATENTO O SUPRA EXPOSTO, E NO MAIS QUE VENHA A SER SUPRIDO POR
V. EXAS. NO CASOD E PROCEDÊNCIA DO RECURSO APRESENTADO PELO MUNICÍPIO RÉU, SEMPRE DEVE SER APRECIADO O PRESENTE, SENDO DADO PROVIMENTO A ESTE RECURSO SUBORDINADO E REVOGANDO A DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL A QUO, ADMITINDO-SE A AMPLIAÇÃO DO PEDIDO DE ANULAÇÃO AO CONTRATO CELEBRADO, FORMULADO PELA RECORRENTE. ASSIM SE FAZENDO, JUSTIÇA!
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A Entidade Demandada apresentou contra-alegações ao recurso subordinado nas quais constam as seguintes conclusões:
DA INTEMPESTIVIDADE/INADMISSIBILIDADE DO RECURSO
I. O presente recuso subordinado foi interposto do douto despacho proferido em 20/10/25, pelo qual foi rejeitado o articulado superveniente apresentado, em 01/09/2025, pela Autora, e ora Recorrente [SCom01...], S.A, por intempestivo.
II. Ainda que o despacho recorrido tenha sido proferido, em conjunto, e na mesma data da sentença recorrida, a decisão recorrida trata-se de um despacho independente e autónomo, que transitou em julgado, por do mesmo não ter, tempestivamente, sido interposto recurso.
III. E não tendo sido interposto recurso do referido despacho, o mesmo transitou em julgado, não fazendo sentido, nem tendo fundamento legal, que em relação ao mesmo possa ser admitido recurso subordinado.
IV. A verdade é que a ora Recorrente, discordando do referido despacho e para evitar o trânsito em julgado, deveria ter interposto recurso de apelação, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação do mesmo - cfr. artigos 644.º, n.º 2, alínea d), e 638.º, do CPC, e 147.º, n.º 1, do CPTA - não podendo utilizar o recurso subordinado, numa situação inaplicável (dado que não tendo interposto recurso principal do referido despacho, não faz sentido, nem há fundamento para o interposto recurso subordinado).
DA IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO
V. Mas ainda que assim se não entenda, o que se admite por mera hipótese de raciocínio e sempre com o douto suprimento dos Venerandos Juízes Desembargadores, o recurso apresentado deverá ainda ser julgado improcedente, por manifestamente infundado atento o evidente acerto do despacho recorrido.
NESTES TERMOS, e nos demais de Direito e de Justiça que os Venerandos Juízes Desembargadores doutamente suprirão: (A) por intempestivo/inadmissível não deve ser admitido o interposto recurso subordinado; (B) caso assim se não entenda, o que se admite, sem conceder, por mero dever de patrocínio deverá o mesmo ser julgado improcedente por falta de fundamento, mantendo-se o douto despacho recorrido.
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Foi proferido despacho que se pronunciou sobre a suscitada nulidade da sentença, julgando que a mesma não ocorria bem assim como despacho de admissão do recurso interposto pela Entidade Demandada e do recurso subordinado interposto pela A.
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Nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, foi notificado o Ministério Público junto deste TCA Norte.
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Com dispensa de vistos legais, atento carácter urgente do processo, vem o processo submetido à conferência para julgamento.
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II. OBJECTO DO RECURSO
Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
À luz do exposto, cumpre a este Tribunal de recurso conhecer e decidir:
A) Quanto ao recurso da Entidade Demandada: saber se a sentença recorrida padece de (i) nulidade por: a) ambiguidade/obscuridade que advém de, face ao dispositivo e à fundamentação da sentença se ficar sem saber, se caso a sentença seja mantida, terá de ser lançado um novo concurso público internacional, ou se, eliminadas as regras do programa que a sentença considera "inválidas", se pretende determinar que se proceda a nova avaliação e graduação das propostas apresentadas no concurso, re-instruindo o procedimento; b) omissão de pronúncia sobre o afastamento do efeito anulatório nos termos do artº 283º nº4 do CCP; (ii) erro de julgamento de direito, ao considerar que o modelo de avaliação incide sobre qualidades formais dos documentos; E, se necessário B) Quanto ao recurso subordinado da A.: saber se i) da sua intempestividade/inadmissibilidade; no caso da sua improcedência saber se (ii) padece de erro de julgamento de direito o despacho proferido pelo Tribunal a quo datado de 20/10/2025, que indefere, o pedido de ampliação da instância à impugnação do contrato com fundamento na sua intempestividade.
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III. FUNDAMENTAÇÃO III.1- DE FACTO
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
A) A 26/04/2024, a Assembleia Municipal do Réu deliberou aprovar o lançamento de um concurso público internacional para a prestação de serviços de “Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos no CONCELHO ...” (cf. pasta 5 do PA);
B) A deliberação identificada no ponto anterior foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia, a 10/05/2024, e no Diário da República da mesma data, com o nº ...78/2024, Parte L, II Série, nº 91 (cf. pastas 14 e 15 do PA);
C) O Réu aprovou o programa de procedimento, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) Artigo 4.º Objecto. 1. O presente concurso tem por objecto a aquisição por parte do MUNICÍPIO ... de serviços de Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos em todas as freguesias do CONCELHO ..., incluindo os seguintes trabalhos: a. Recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos indiferenciados e bioresíduos; b. Manutenção e substituição e instalação de contentores em fim de vida; c. Lavagem de contentores; d. Recolha de monos e monstros. (…) 4. Os serviços a adquirir deverão obedecer às especificações e condições técnicas constantes do Caderno de Encargos e respectivos anexos. (…) Artigo 6.º Preço base. O preço base do presente procedimento, não incluindo o imposto sobre o valor acrescentado, é de € 11.154.000,00 (onze milhões, cento e cinquenta e quatro mil euros). (…) Artigo 8.º Prazo da Vigência do Contrato. 1. A vigência do contrato a celebrar é de 120 (cento e vinte) meses a contar da data do visto do Tribunal de Contas ou declaração de efeito equivalente. 2. O presente procedimento não prevê a possibilidade de renovação, sem prejuízo da alteração do período contratual prevista no nº 3 do artigo seguinte. Artigo 9.º Regime da Prestação de Serviços. 1. A prestação de serviços e a retribuição do adjudicatário serão efectuadas nos termos do previsto no Caderno de Encargos. 2. Com o objectivo de defesa do interesse público de assegurar a permanente adequação da prestação de serviços às exigências de higiene e salubridade pública, das políticas ambientais e a regularidade e a continuidade do serviço público, a entidade adjudicante pode alterar as condições da prestação de serviços nos termos legalmente permitidos e das condições do Programa do Procedimento e do Caderno de Encargos. 3. No caso previsto no número anterior, e se se alterarem as condições da prestação de serviços que impliquem o aumento de preço ou de novos serviços, a entidade adjudicante compromete-se a pagar directamente à adjudicatária o montante equivalente derivado quer da alteração dos preços unitários aplicáveis, quer por alteração do período contratual ou por extensão do objecto do contrato. (…) Artigo 17º Documentos que constituem a proposta. 1- A proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) electrónico, disponível através do link:http://www.base.gov.pt/deucp/welcome;
b) Proposta económica, sem inclusão do IVA, de acordo com o Modelo e com o Mapa de Quantidades e de Preço Unitário, cujas minutas se encontram nos Anexos I e II do Caderno de Encargos; c) Documentos com os atributos da proposta relativos aos aspectos da execução do contrato que o concorrente se dispõe a celebrar, nos termos do estabelecido no Caderno de Encargos designadamente: c.1 Memória descritiva e justificativa com descrição detalhada do todos os trabalhos a executar e da metodologia a adoptar pare a realização dos mesmos; c.2 Plano de trabalhos de acordo com as especificações técnicas do Caderno de Encargos; c.3 Nota justificativa do preço, com mapas financeiros que incluam os elementos justificativos dos investimentos, custos com os meios humanos e materiais; c.4 Plano de inovação e sustentabilidade ambiental. d) Documentos justificativos do preço anormalmente baixo, caso aplicável. (…) Artigo 19.º Prazo e Modo de Entrega das Propostas. 1. A data limite de entrega das propostas é até às 23 horas e 59 minutos do 48º dia (…) a contar da data do envio do anúncio para o Serviço das Publicações Oficiais da União Europeia. (…) Artigo 21º Critérios de Adjudicação. 1. A avaliação das propostas será feita
segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, nos termos da alínea a) do nº 1 do Artigo 74º do CCP, na modalidade multifactor, tendo em conta, em concreto, os seguintes factores e subfactores: a. Preço (P): 75%; b. Valia Técnica da Proposta (VT): 25%. A cada será atribuído um índice de 1 a 10, obtido a partir da ponderação dos diferentes subfactores. Este índice será afectado pelo coeficiente indicado entre parêntesis A pontuação final da proposta PF é obtida pela seguinte fórmula: PF = (P x 0,75) + (VT x 0,25) em que: PF - é a pontuação final da proposta; P - é o índice obtido em 1.1; VT - é o índice obtido em 1.2; O índice a atribuir ao factor Preço é calculado de acordo com as fórmulas indicadas em 1.1, com arredondamento às centésimas. A definição dos subfactores a considerar e respectivos pesos, relativos aos factores VT, constam nos quadros indicados em 1.2. A cada subfactor será atribuída uma pontuação de 1 a 10. 1.1. A avaliação do factor preço (P) é feita através das seguintes fórmulas: 1.1.1. Para valores do Preço da Proposta do concorrente (PP) situados entre 11.154.000,00 € e 7.807.800,00 €. P = 30 - PP/371.800,00 €. 1.1.2. Para
valores do Preço da Proposta do concorrente (PP) situados entre 7.807.800,00 € e 0,00 €. P = 9 + (1 - PP/7.807.800,00), em que: P - Índice a atribuir ao factor Preço, com arredondamento às centésimas. PP - Preço da proposta do concorrente. 1.2. A avaliação do factor valia técnica (VT) é feita através da seguinte fórmula, para o total da proposta: VT = 0,25 x VT1 + 0,40 x VT2 + 0,15 x VT3 + 0,20 x VT4 em que: VT1: Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar (25%); VT2: Programa de trabalhos (40%); VT3: Nota justificava do preço (15%); VT4. Plano de Inovação e sustentabilidade ambiental (20%). 1.3. Aos subfactores considerados para a aferição da VT da proposta serão atribuídas as seguintes classificações, conforme a avaliação que se fizer dos mesmos: 1.3.1. VT1 - Memória Descritiva e Justificativa da execução dos trabalhos a realizar. Avaliação da estrutura do documento, da clareza, objectividade, grau de pormenorização e da articulação dos diversos trabalhos previstos no CE com o plano de trabalhos, relativamente à descrição do modo de execução, da metodologia a adoptar, da descrição dos meios humanos e mecânicos envolvidos e da apresentação de soluções alternativas, bem como a concordância com a nota justificativa do preço proposto.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
1.3.2. VT2 - Programa de trabalhos. Avaliação da estrutura do documento, da clareza, do grau de pormenorização e calendarização dos diversos trabalhos previstos a realizar no CE, incluindo a apresentação de todos os circuitos de recolha e lavagem a realizar.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
1.3.3. VT3 - Nota justificativa do preço. Avaliação do grau de detalhe dos diferentes componentes
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
1.3.4. VT4 - Plano de inovação e sustentabilidade ambiental. Avaliação do grau de inovação e melhorias a efectuar nos serviços, incluindo apresentação de soluções alternativas de operação e com menor impacte ambiental decorrente das intervenções a realizar
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” (cf. pasta 7 do PA);
D) O Réu procedeu também à aprovação do caderno de encargos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se, designadamente, o seguinte: “(…) Cláusula 21ª - Recolha de Resíduos Indiferenciados e Biorresíduos. (…) 14. A recolha deverá ser ajustada às épocas do ano, e deve considerar um reforço na recolha na época alta (1 de Junho a 15 de Setembro). (…) Cláusula 22ª - Fornecimento e instalação de contentores novos. 1. O Prestador de Serviços deverá prever na sua proposta a substituição do parque de contentores de superfície de 800 (oitocentos) ou 1100 (mil e cem) litros de capacidade, em polietileno, à medida que estes se encontrarem danificados ou pelo uso necessitarem de ser substituídos. 2. O adjudicatário deverá prever, na sua proposta, o alargamento de pontos de recolha, bem como equipamentos para eventuais reforços e substituições. 3. Os equipamentos de deposição reverterão para o MUNICÍPIO ... no final do Contrato, seja pelo decurso do prazo contratual, seja por resolução do contrato. 4. Os contentores, à medida que vierem a ser substituídos ou colocados novos, deverão ser identificados com gravação do logótipo do Município. (…) Cláusula 27.ª Plano de Trabalhos. 1. De acordo com a metodologia fixada o Adjudicatário deve apresentar uma proposta de plano de trabalhos em termos de meios humanos, técnicos, mecânicos e de planificação diária dos trabalhos em número suficiente para assegurar o cumprimento integral de todas as condições definidas neste Caderno de Encargos. 2. O Adjudicatário fica obrigado a apresentar uma planificação diária contendo os circuitos em planta, por tipo de recolha, com indicação do início e fim, bem como os planos diários de trabalho relativos a cada circuito, com indicação clara dos pontos de recolha, horários e meios afectos. (…) Cláusula 29.ª Plano de Inovação e Sustentabilidade Ambiental. O adjudicatário deverá implementar um serviço de qualidade, que privilegie a implementação de tecnologias, metodologias e processos inovadores, provendo a sustentabilidade ambiental e a melhoria contínua dos serviços prestados. Cláusula 30.ª Preço Contratual. 1. Pela prestação dos serviços objecto do contrato a celebrar, bem como pelo cumprimento das demais obrigações constantes do presente Caderno de Encargos, o MUNICÍPIO ... deve pagar mensalmente ao Adjudicatário o valor resultante da proposta adjudicada, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, preço que não poderá em qualquer circunstância ser superior a € 11.154.000,00 (onze milhões, cento e cinquenta e quatro mil euros) que corresponde ao preço base do procedimento. 2. O preço a que alude o número anterior, inclui todos os custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída ao contraente público, incluindo as despesas de alojamento, alimentação e deslocação de meios humanos, despesas de aquisição, transporte, armazenamento e manutenção de meios materiais bem como quaisquer encargos decorrentes da utilização de marcas registadas, patentes ou licenças. 3. Os custos associados ao tratamento em alta dos resíduos recolhidos ao abrigo do presente caderno de encargos, serão assumidos pela entidade Adjudicante. (…) Cláusula 32.ª Revisão de Preços.
1. Para efeitos do previsto no disposto no artigo 300.º do CCP, a revisão dos preços contratuais, como consequência da alteração dos custos de mão-de-obra, de materiais ou de equipamentos de apoio durante a execução da prestação de serviços é efectuada nos termos da presente cláusula na modalidade de revisão de preço. (…) Cláusula 36.ª Estrutura de Pessoal. 1. O Adjudicatário manterá ao seu serviço uma estrutura de pessoal afecto à prestação de serviços, apoio técnico e administrativo na região da prestação de serviços que permita dar cabal satisfação e que possibilite a boa execução das obrigações por si assumidas no âmbito da prestação de serviços, incluindo as exigências constantes do Caderno de Encargos, afetando-os aos respectivos trabalhos de acordo com as necessidades existentes e nos termos definidos nas peças do procedimento e no contrato a celebrar. 2. O Adjudicatário será, exclusivamente, responsável pela organização e pelos actos de gestão dos trabalhadores, de acordo com as normas legais aplicáveis e em vigor, bem como pelo integral cumprimento de todas as obrigações inerentes à qualidade da entidade empregadora, em especial pelas obrigações que lhe incumbem no âmbito de segurança, higiene e saúde no trabalho. 3. É ainda, da exclusiva responsabilidade do Adjudicatário, relativamente ao pessoal afecto actualmente à prestação do serviço, o cumprimento de qualquer norma de natureza laborai, quer legal, quer regulamentar, quer ainda contida em contratação colectiva do
trabalho, que lhe seja ou venha a ser aplicável em função da execução do serviço. (…)” (cf. pasta 8 do PA);
E) A 22/05/2024, a Contra-interessada “[SCom05...]” apresentou um pedido de esclarecimentos, o qual se dá por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) Questão 8. Solicita-se a composição mínima das equipas: a) De recolha de resíduos urbanos indiferenciados; b) De recolha de resíduos bioresíduos; c) De recolha de monos;
d) De manutenção de contentores; e) Da lavagem de contentores. (…)” (cf. pasta 23 do PA);
F) A 21/06/2024, o júri do procedimento apresentou a resposta aos esclarecimentos solicitados, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) Anexo I - [SCom05...]. Q.8 - a) 3 operacionais/viatura; b) A recolha de biorresíduos está incorporada na alínea
a). Mas o concorrente é livre de propor outra composição desde que o serviço seja assegurado; c) 2 operacionais; d) 2 operacionais; e) 2 operacionais, dependendo do método. (…) Anexo III - Prezero - (…) 12. 50% dos contentores enterrados têm 8 anos, 40% têm 7 anos e 10% tem 3 anos. Relativamente aos contentores de superfície em polietileno, 95% deles têm menos de 4 anos. Anexo
VI - Ecoambiente - (…) 12. a) O adjudicatário deverá considerar, como base, um número de contentores a fornecer de 15%/ano do número total de contentores de superfície existentes; (…)” (cf. pasta 24 do PA);
G) A 08/07/2024, a Autora submeteu a sua proposta, pelo valor global de € 10.596.300,00, proposta que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. pasta 48 do PA);
H) Na mesma data, a Contra-interessada “[SCom02...]” submeteu também a sua proposta, pelo valor global de € 8.115.923,16, proposta que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. pasta 46 do PA);
I) A proposta da Contra-interessada “[SCom02...]” era composta, entre outros, pelos documentos designados Memória Descritiva e Justificativa, Plano de Trabalhos, Nota Justificativa do Preço, Plano de Inovação e Sustentabilidade Ambiental, Proposta Económica, DEUCP, certidão permanente e procuração (cf. idem);
J) Da Memória Descritiva e Justificativa apresentada pela Contra-interessada “[SCom02...]”, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, constava a seguinte organização de serviços: “(…) Considerando a média mensal dos últimos 5 anos (2019, 2020, 2021, 2022 e 2023), temos a seguinte capitação estimada para as diferentes épocas do ano (apesar da época alta na presente prestação de serviços ser considerada de 01 de Junho a 15 de Setembro, apenas para efeitos de cálculos, foram considerados para a época alta os meses completos de Junho a Setembro) - Tabela 10.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…) A lavagem dos contentores ocorrerá de segunda-feira a sábado, incluindo feriados, 8 vezes por ano. De acordo com os rendimentos previstos e calculados pela [SCom02...], estão previstos no total 128 dias de lavagem por ano. Em termos de recursos humanos, será afecta uma equipa dedicada constituída por 1 motorista e 1 cantoneiro, com horários variáveis e planeados em função do acompanhamento dos circuitos de recolha de RU. Relativamente aos recursos materiais será afecta uma viatura de lavagem de contentores, equipada com um sistema eficiente para a gestão do consumo de água, pistola de alta pressão, bomba de aspiração dos líquidos do interior dos contentores enterrados e grua de elevação. Em suma, o plano de trabalhos ou a organização proposta para o serviço de lavagem de contentores, apresenta-se esquematizado na Tabela 16, com a demonstração dos respectivos dias de execução, horário, meios humanos e materiais
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
No documento DOC.4. PLANO DE TRABALHOS, que integra a presente proposta, é possível verificar o estudo efectuado pela [SCom02...], para o dimensionamento o serviço de lavagem de contentores, onde se poderá analisar de forma clara e detalhada a frequência, periodicidade, horários, meios humanos, materiais e equipamentos necessários à boa execução dos serviços. (…)” (cf. idem);
K) Do Plano de Trabalhos apresentado pela Contra-interessada “[SCom02...]”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, constava, entre outras matérias, as seguintes: “(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Por último referir que, a [SCom02...] tem previsto organizar uma equipa de piquete, constituída por um motorista e um cantoneiro, que poderão ser
mobilizadas sempre que necessário. Esta equipa piquete faz parte da equipa operacional e receberá um prémio mensal extra para ficarem permanentemente disponíveis, na eventualidade de serem necessárias. (…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
NOTAS. 1 - Considera-se que determinado colaborador está afecto a 100% à prestação de serviços, quando completa 40 horas por semana, durante todos os meses do ano. 2 - O plano é aplicável aos 10 anos de contrato. 3 - A equipa piquete faz parte da equipa operacional e receberá um prémio mensal extra para ficar permanentemente disponível, na eventualidade de ser necessário. 4 - Conforme demonstrado no Plano de Trabalhos, os serviços de fornecimento e manutenção de contentores é permanente ao longo da semana, conforme
disponibilidade horária da EQ6; excepto às 5.ª feiras, em que esta equipa está afecta em exclusivo a este serviço, no que resulta numa afectação efectiva de 16,7%. (…)” (cf. idem); L) Da Nota Justificativa do Preço apresentada pela Contra-interessada “[SCom02...]”, a qual se dá aqui por integralmente reproduzido, constava, entre outras matérias, as seguintes: “(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” (cf. idem);
M) Do plano identificado no ponto anterior não constava qualquer valor de amortização/depreciação das viaturas de reserva, de custos de instalações, sensores de enchimento e com técnicos para a realização da sensibilização ambiental (cf. idem);
N) Do Plano de Inovação e Sustentabilidade Ambiental apresentado pela Contra-interessada “[SCom02...]”, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, constava, entre outras matérias, as seguintes: “(…) 2.1. PIQUETES DE INTERVENÇÃO RÁPIDA. Para dar resposta a intervenções de urgência, a [SCom02...] constituirá uma equipa local apta, com todas as competências necessárias ao apoio na resolução de avarias, e dotada de meios adequados. A [SCom02...] disponibilizará os meios técnicos e humanos que sejam necessários às manobras de operação dos equipamentos e ou infra-estruturas objecto da prestação de serviços. A [SCom02...] assumirá de uma forma geral, nas respostas às situações de emergência, o seguinte: - Responder à solicitação atempadamente com a mão-de-obra suficiente e qualificada para o trabalho a desenvolver, bem como todo o equipamento necessário; - Manter permanentemente informado o responsável do Município; - Sempre que se julgue necessário, visitar previamente o local com o Representante do Município, e
avaliar as acções a tomar, e o equipamento a operar; - Manter a vigilância no local e supervisionar os trabalhos; - Reportar todas as situações ao MUNICÍPIO ..., com impacte no ambiente ou nas instalações, de acordo com o modo de proceder definido por esta (ex. derrames, fugas, focos de incêndio, etc.); - Manter-se disponível após finalização até que o Responsável por parte do Município (caso aplicável), dê por efectivamente terminada a reparação/resolução da ocorrência. Após cada situação de emergência será emitido um relatório onde constarão todos os elementos da intervenção efectuada. Para dar resposta a eventuais situações imprevistas ou de emergência, é essencial que exista uma organização que permita a rápida deslocação de elementos técnicos e meios, para o local onde a situação esteja a decorrer. Assim, tal como referido na Memória Descritiva e Justificativa da presente proposta, será criada uma estrutura de prevenção ou «equipa piquete», que estará contactável e disponível, 24 horas/dia, 365 dias por ano, equipada com todos os meios necessários às intervenções. (…)” (cf. idem);
O) Ainda na mesma data, a Contra-interessada “[SCom03...]” submeteu a sua proposta, pelo valor global de € 9.960.000,00, proposta que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. pasta 45 do PA);
P) A proposta da contra-interessada identificada no ponto anterior estava instruída, entre outros, com os documentos designados “Memória descritiva e justificativa” e “Plano de Trabalhos”, não contendo este a apresentação gráfica dos circuitos de recolha de resíduos propostos, afectação de equipas, nem a afectação de viaturas a cada tarefa incluída na execução do contrato ou respectivos horários (cf. idem);
Q) A proposta da Contra-interessada “[SCom03...]” estava ainda instruída com o documento designado “Plano de inovação e sustentabilidade ambiental”, o qual se dá por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) Nesse sentido, a [SCom03...] propõe-se actuar com medidas e soluções que permitam operar reduzindo o impacte ambiental decorrente das intervenções a realizar, nomeadamente: Desenvolver uma plataforma digital para a gestão de resíduos, que permita aos cidadãos reportar problemas e aceder a informações sobre reciclagem, bem como, recorrer a software de optimização de rotas para planear percursos de recolha mais eficientes. Na vertente de educação e consciencialização, através de campanhas educativas de consciencialização pública sobre a importância da reciclagem e da redução de resíduos e da realização de programas educacionais nas escolas sobre a sustentabilidade ambiental. Implementação de um programa que permita a monitorização ambiental com o objectivo de identificar os aspectos ambientais e avaliar os impactes destes no âmbito da prestação de serviços. Esta avaliação permite identificar os impactes negativos, bem como, os positivos e dessa forma definir qual a melhor abordagem para o seu tratamento, no respeito pela regulamentação em vigor e as melhores práticas aplicáveis. Implementação de um sistema de desodorização nos camiões com aplicação de grelhas para placas de Gel IDRAGEL NV D0W2. O gel IDRAGEL NV D0W2 é um gel biodegradável, composto por um potente neutralizante de odores volátil. Este dissolve-se em contacto com o ar. A acção neutralizante do gel IDRAGEL NV D0W2 é constante.” (cf. idem);
R) A 13/08/2024, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) 6. Análise das propostas. Tendo em vista a abertura e análise das propostas e documentos apresentados na Plataforma de Compras Públicas onde decorre o presente procedimento e dar cumprimento ao disposto no artigo 146.º do CCP, o Júri, constituído pelo seu presidente e vogais efectivos, elaborou a seguinte lista, com o valor das respectivas propostas apresentadas.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- Analisados os documentos e propostas apresentadas de acordo com as condições expressas no Caderno de Encargos e Programa de Procedimento do presente procedimento, o Júri do Procedimento verificou a existência dos seguintes motivos de exclusão: a. [SCom10...], Lda., apresentou proposta que não respeita o artigo 10.º do Programa de Procedimento - Documentos da Proposta, nomeadamente os documentos que, em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, contenham os atributos da proposta de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 57.º do CCP, pelo que será excluída nos termos das alíneas a) e c) do n.º 2 do artigo
70.º do CCP. − Os restantes concorrentes, apresentaram propostas que cumprem na generalidade, o disposto no Programa de Procedimento e no Caderno de Encargos do presente procedimento, nomeadamente quanto ao preço, prazo de execução e forma de apresentação das respectivas propostas, dando-se como admitidas a concurso. (…) 8. Avaliação das propostas admitidas. (…) Por aplicação do modelo de avaliação anteriormente elencado, o Júri do procedimento procedeu à análise das referidas propostas com vista à sua ordenação, o que fez nos seguintes termos: Factor Preço. (…) [SCom02...], S.A. Preço proposto: 8.115.923,16 €. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 8,17 pontos. [SCom03...], Lda. Preço proposto: 9.960.000,00 €. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 3,21 pontos. (…) [SCom01...], S.A. Preço proposto: 10.596.300,00 €. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 1,50 pontos. (…) Factor Valia Técnica. VT1 - Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar. (…) [SCom02...], S.A.. A proposta apresenta uma memória descritiva completa, correctamente elaborada e pormenorizada, acima do exigido no CE, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das opções tomadas na planificação dos trabalhos, dos meios humanos e mecânicos envolvidos na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos. [SCom03...], Lda. A proposta apresenta uma memória descritiva simplificada, satisfazendo os aspectos essenciais exigidos no CE. A proposta apresenta-se elaborada de modo pouco extensivo e pouco pormenorizado, não revelando com clareza a articulação com a planificação dos trabalhos, dos meios humanos e mecânicos envolvidos na execução do contrato, onde, ainda que os invoque, se limita a referir a sua adequação à execução do contrato, sem justificar. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 5 pontos. (…) [SCom01...], S.A. A proposta apresenta uma memória descritiva completa, correctamente elaborada e pormenorizada, acima do exigido no CE, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das opções tomadas na planificação dos trabalhos, dos meios humanos e mecânicos envolvidos na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos. (…) VT2 - Programa de trabalhos. (…) [SCom02...],
S.A. A proposta apresenta um plano de trabalhos completo, traduzindo exaustivamente o desenvolvimento da prestação de serviços ao nível da organização e da calendarização das tarefas a realizar, ao longo do prazo de execução, com identificação dos meios humanos e mecânicos a afectar a cada tarefa incluída na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos. [SCom03...], Lda. A proposta apresenta um plano de trabalhos correctamente elaborado, traduzindo de forma satisfatória o desenvolvimento da prestação de serviços ao nível da organização e da calendarização das tarefas a realizar, ao longo do prazo de execução, com identificação dos meios humanos e mecânicos a afectar a cada tarefa incluída na execução do contrato, mas não reflecte um aprofundamento ao detalhe de cada circuito a realizar. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 7,5 pontos. (…) [SCom01...], S.A. A proposta apresenta um plano de trabalhos completo, traduzindo exaustivamente o desenvolvimento da prestação de serviços ao nível da organização e da calendarização das tarefas a realizar, ao longo do prazo de execução, com identificação dos meios humanos e mecânicos a afectar a cada tarefa incluída na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos. (…) VT3 - Nota justificativa do preço. (…) [SCom02...], S.A. A proposta apresenta mapas financeiros e nota justificativa dos preços bem elaborados, com coerência e devidamente coordenados, com possibilidade de aferir genericamente a adequação dos preços unitários propostos/do preço global, tendo em consideração os meios humanos e técnicos na execução do trabalho, mas não aprofunda pormenorizadamente, não permitindo aferir com precisão a sua adequação. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 7,5 pontos. [SCom03...], Lda. A proposta apresenta mapas financeiros e nota justificativa dos preços com informação insuficiente, sem coordenação e sem possibilidade de aferir de forma precisa a adequação dos preços unitários propostos/do preço global, tendo em consideração os meios humanos e técnicos na execução do trabalho, sem mapas financeiros previsionais conducentes à aferição dos preços unitários, limitando-se a uma mera soma de custos envolvidos para a totalidade do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 2,5 pontos. (…) [SCom01...], S.A. A proposta apresenta mapas financeiros e notas justificativas dos preços muito bem elaborados, com total coerência e devidamente coordenados, com possibilidade de aferir de forma precisa a adequação dos preços unitários propostos/do preço global, tendo em consideração os meios humanos e técnicos na execução do trabalho. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos. (…) VT4 - Plano de inovação e sustentabilidade ambiental. (…) [SCom02...]
- [SCom02...], S.A. A proposta apresenta uma solução exequível, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das soluções propostas e incorporando várias medidas inovadoras que demonstram melhorias significativas no serviço e um menor impacte ambiental no decorrer da prestação de serviços, sendo perfeitamente compatível com o plano de trabalhos a desenvolver na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos. [SCom03...], Lda. A proposta apresenta uma solução elaborada de forma simplificada, indicando de modo sucinto as vantagens técnicas das soluções propostas e incorporando ligeiras medidas inovadoras que demonstram ligeiras melhorias no serviço e um menor impacte ambiental no decorrer da prestação de serviços, sendo compatível com o plano de trabalhos a desenvolver na execução do contrato. No entanto, não aprofunda com detalhe cada medida da solução proposta, bem como não integra a informação mais concreta sobre algumas medidas propostas. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 5 pontos. (…) [SCom01...], S.A. A proposta apresenta uma solução exequível, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das soluções propostas e incorporando várias medidas inovadoras que demonstram melhorias significativas no serviço e um menor impacte ambiental no decorrer da prestação de serviços, sendo perfeitamente compatível com o plano de trabalhos a desenvolver na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos. (…) 9. Ordenação das propostas. (…) Nesta sequência, descreve-se de seguida a pontuação atribuída às propostas admitidas e avaliadas pelo Júri, para efeitos de adjudicação, com a ordenação correspondente:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…) 10. Proposta do Júri. Face à análise das propostas efetuada de acordo com os critérios constantes do Programa do Procedimento e do Caderno de Encargos, relativos ao procedimento por Concurso Público com Publicação Internacional n.º 44/2024 - “RECOLHA DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS NO CONCELHO ...”, o Júri deliberou ordenar em primeiro lugar a proposta apresentada pelo concorrente [SCom02...] S.A., o que faz com os seguintes fundamentos: − Verificação do cumprimento integral dos requisitos e condições previstas no Programa do Procedimento e no Caderno de Encargos; − Verificação da proposta economicamente mais vantajosa, nos
termos previstos no artigo 19.º do Programa do Procedimento e ao abrigo do art.º 74.º, n.º 1, alínea a) do CCP. (…)” (cf. pasta 52 do PA);
S) A 21/08/2024, a Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, e no qual pugnou pela exclusão das propostas apresentadas pelas Contra-interessadas “[SCom02...]” e “[SCom03...]” (cf. pasta 54 do PA);
T) A Autora instruiu a sua pronúncia com um parecer emitido pelo Centro de Estudos de Gestão e Economia Aplicada da Universidade Católica Portuguesa (cf. idem);
U) A 08/01/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se designadamente o seguinte: “(…) Assim, analisada a Pronúncia apresentada ao Relatório Preliminar pelo concorrente [SCom01...], S.A. e analisados também os documentos das propostas a que se refere a pronúncia, o Júri é do seguinte entendimento: - «I -DA PROPOSTA DA CONCORRENTE [SCom02...], S.A.»: Relativamente aos
fundamentos contidos nos pontos 4.º a 33.º da Pronúncia («DA EXCLUSÃO DA
PROPOSTA DA CONCORRENTE [SCom02...], S.A.»), que
incidem sobre os períodos e intervalos de descanso e ainda sobre a composição da equipa de piquete, o Júri é do entendimento que foram devidamente acautelados os especiais conhecimentos técnicos exigidos pela natureza das prestações que integram o objecto do contrato a celebrar. No âmbito da sua autonomia e independência técnica, o Júri entende que não existem motivos para que se atenda ao invocado por este concorrente em sede de pronúncia, na medida em que nenhuma das situações invocadas revela fundamentos bastantes para que a proposta não seja entendida ou para que esta seja considerada desvirtuada das suas intenções e compromisso. O Júri é ainda do entendimento que a proposta apresentada por este concorrente não se afasta ou coloca em causa os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da imparcialidade e da boa-fé ínsitos à contratação pública. Quanto aos fundamentos dos pontos 34.º a
200.º da mesma Pronúncia, referentes à nota justificativa do preço, entende o Júri que também não será de atender ao invocado. Com efeito, no âmbito da sua capacidade e discricionariedade técnica quanto à aferição da razoabilidade do preço proposto e após rigorosa análise, não subsistem dúvidas quanto à suficiência do preço apresentado para o cumprimento das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à
execução do contrato. Aliás, o preço adequa-se ao preço base do procedimento (como não podia deixar de ser) e é consentâneo com a própria experiência que decorre da execução da actual prestação de serviços e do conhecimento que a entidade adjudicante adquiriu do custo dos serviços a prestar. Não logrou também o concorrente com a sua pronúncia afastar essa evidência, não existindo elementos concretos que tenham como efeito demonstrar qualquer desconformidade ou prática anti concorrencial resultante da proposta do concorrente [SCom02...], S.A. Acresce que não se verifica também uma situação enquadrável no conceito de preço anormalmente baixo para efeitos do disposto no n.º 2 e seguintes do artigo 71.º do CCP. - «II - DA ILEGALIDADE DA ADMISSÃO DA PROPOSTA DA CONCORRENTE [SCom03...] &
[SCom03...], LDA». Relativamente aos fundamentos contidos nos pontos 201.º a 211.º da Pronúncia («II A) QUANTO AO DOCUMENTO COM O ATRIBUTO DA
PROPOSTA RELATIVO AO PREÇO»), é alegado um suposto fundamento de exclusão da proposta baseado na não apresentação autónoma do documento relativo ao preço. Ora, verifica-se que as peças do procedimento prevêem a possibilidade de cada documento da proposta ser apresentado autonomamente. Entende-se, ainda assim, que a exclusão de uma proposta reduz a concorrência, sendo que as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao
mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas apreciadas Isto significa que apenas devem ser excluídas as propostas quando essa exclusão seja expressamente prevista na legislação aplicável e nas peças do procedimento, não devendo as normas aplicáveis ser interpretadas de forma restritiva ou não integrada, tendo como efeito uma decisão sem apoio legal ou regulamentar expresso. No caso em concreto, não se encontra qualquer fundamento para a exclusão da proposta do referido concorrente atenta a ausência dessa previsão legal e/ou regulamentar expressa. Por referência agora aos pontos 212.º a 278.º da Pronúncia («II B) QUANTO AOS DOCUMENTOS COM OS ATRIBUTOS DA PROPOSTA RELATIVOS AOS ASPETOS DA EXECUÇÃO DO
CONTRATO»), refira-se que estes incidem, na generalidade, sobre a memória descritiva, plano de trabalhos, respectiva associação e remissão de conteúdos entre estes, e ainda na não apresentação gráfica dos circuitos. No que se prende com este ponto, entendeu o Júri que, em caso de dúvida sobre as normas regulamentares que regem o concurso ou sobre o teor da proposta, deve ser aplicável o princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta, em detrimento da sua exclusão. Nestes termos, mesmo que se verificassem algumas dúvidas sobre os documentos apresentados
(o que se admite sem conceder), o Júri não verificou qualquer dificuldade em aperceber o teor e o conteúdo, tanto da memória descritiva, como do plano de trabalhos. Acresce que a forma como o conteúdo é apresentado se trata de um factor sempre menos relevante do que o próprio conteúdo. No caso concreto não subsistirem dúvidas na proposta deste concorrente em qualquer dos pontos alegadamente detentores de insuficiências na Pronúncia apresentada, pelo que o Júri se apercebeu completamente do conteúdo da proposta deste concorrente. No que se prende com a não apresentação gráfica dos circuitos, foi justificado claramente pelo concorrente na proposta apresentada que seriam respeitados os referidos circuitos. Atento o enquadramento que é conferido por todos os documentos que compõem o procedimento, o Júri considera que a proposta se encontra instruída de forma adequada, evitando-se uma duplicação de documentos. Pelo exposto, o Júri entende que a proposta apresentada por este concorrente não incorreu em qualquer violação de normas legais ou regulamentares do procedimento concursal, pelo que não se justifica a sua exclusão. (…) Ao abrigo do disposto no n.º 1 do art.º 148.º do CCP, o Júri ponderou as observações contidas nas pronúncias das concorrentes efectuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, entendendo que o teor e as conclusões do Relatório Preliminar devem ser mantidos. (…)” (cf. pasta 55 do PA);
V) A 13/01/2025, a Câmara Municipal do Réu deliberou aprovar o relatório final e adjudicar o procedimento à CI “[SCom02...]”, pelo valor de € 8.115.923,16 (cf. pasta 56 do PA);
W) O contrato de recolha de resíduos urbanos actualmente em vigor no CONCELHO ... foi celebrado a 18/03/2014 com a Autora, à data em agrupamento com a CI “[SCom06...]” (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 7);
X) A 27/06/2024, entre o Réu e a Autora foi celebrada uma 3ª adenda ao contrato identificado no ponto anterior, prorrogando a sua duração até 30/09/2024 (cf. documento junto com o requerimento de levantamento do efeito suspensivo sob o nº 3);
Y) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 29/01/2025 (cf. fls.
1 e seguintes dos presentes autos).
*
III.2- DE DIREITO
A sentença recorrida, que julgou procedente a acção, começou por apreciar a suscitada invalidade das peças concursais, concretamente, o modelo de avaliação das propostas, tendo decidido que o mesmo padecia de vício de violação de lei, gerador da anulabilidade do programa de concurso, de acordo com o artigo 143º do CPA e, assim, face à procedência do pedido formulado pela A. na alínea a) da petição inicial, isto é, a “anulação do concurso público internacional para a contratação da prestação de serviços de recolha de resíduos sólidos urbanos no CONCELHO ...”, julgou que ficava prejudicada a apreciação dos demais pedidos formulados, que sempre dependeriam da validade do programa do concurso, cabendo ao Réu reinstruir o procedimento concursal, com a aprovação de novo programa de concurso, sem incorrer nos apontados vícios.
Fundamenta a invalidade do Programa de Concurso no facto de dos descritores relativos aos subfactores do factor “valia técnica da proposta”, resultar que o que está a ser avaliado no concurso é a qualidade dos documentos que devem instruir a proposta, que não as concretas soluções propostas; que o subfactor “Nota justificativa do preço”, ao contrário do que consta no Programa do Concurso, não pode ser avaliado no âmbito do factor valia técnica da proposta mas sim no factor preço.
Defende o recorrente, nos termos que constam das respetivas conclusões, que a sentença recorrida padece de nulidade a que alude o artigo 615º nº 1 alínea c) e nº 4 do CPC, por ocorrer ambiguidade ou obscuridade da mesma que não permite conhecer inequivocamente, com exatidão o que efetivamente se decidiu ou quis decidir face ao seu dispositivo e à sua fundamentação, pois considera que e fica sem saber, se caso a sentença seja mantida, terá de ser lançado um novo concurso público internacional, ou se, eliminadas as regras do programa que a sentença considera inválidas, se pretende determinar que se proceda a nova avaliação e graduação das propostas apresentadas no concurso, re-instruindo o procedimento.
Mais defende o recorrente que a sentença é nula por omissão de pronúncia, prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, a justificar que se declare a nulidade da decisão recorrida e se conheça da questão omitida pelo TAF do Porto (cfr. artigo 149.º,do CPTA), porquanto deveria ter sido tomada posição sobre se deve ser declarado ou não o afastamento do efeito anulatório do contrato, entretanto celebrado e em execução, nos termos previstos no n.º 4 do artigo 283.º do CCP.
A recorrida nas conclusões das suas contra-alegações alegou que a suscitada nulidade por obscuridade não ocorre porquanto “A. (…) a decisão recorrida é clara, coerente e plenamente inteligível, permitindo apreender sem dificuldade a solução jurídica adotada. B. O Recorrente demonstra, nas próprias alegações, compreender integralmente o sentido e alcance da decisão, reconhecendo que a anulação do procedimento e do contrato implica o lançamento de novo concurso público internacional, o que afasta qualquer alegação séria de ambiguidade ou obscuridade. C. A anulação do programa do procedimento, por ilegalidade do critério de adjudicação e do modelo de avaliação, incide sobre elementos estruturantes e essenciais do procedimento, impossibilitando a reapreciação das propostas apresentadas e impondo, necessariamente, a abertura de novo procedimento”.
E quanto à nulidade por omissão de pronúncia sustenta a recorrida que a sentença não padece de omissão de pronúncia quanto ao afastamento do efeito anulatório, pois não estavam reunidos os pressupostos para que tal questão pudesse ser apreciada, pois “O. O Recorrente não alegou, em contestação, factos atinentes à continuidade do serviço, investimentos realizados ou impacto da anulação, sendo vedado ao Tribunal suprir, oficiosamente, matéria alegatória essencial. P. Os factos invocados apenas em sede de recurso não integram a matéria provada, não podendo ser ponderados para efeitos de afastamento do artigo 163.º do CPA. Q. O Recorrente não requer, sequer, a alteração da matéria de facto, pelo que a decisão tem de assentar no quadro factual fixado, onde não consta qualquer dado relevante para o afastamento do efeito anulatório. R. A inexistência de alegação factual afasta, de pleno, a possibilidade de o Tribunal conhecer de uma eventual desproporcionalidade da anulação ou de uma causa legítima de inexecução, impondo a manutenção integral da decisão”
Vejamos, pois, se assiste razão ao recorrente quanto à indicada nulidade da sentença por ambiguidade e/ou omissão de pronúncia.
Estabelece o artº 615º do CPC que prevê taxativamente quais as nulidades da sentença.
, “1 - É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.
2 - A omissão prevista na alínea a) do número anterior é suprida oficiosamente, ou a requerimento de qualquer das partes, enquanto for possível colher a assinatura do juiz que proferiu a sentença, devendo este declarar no processo a data em que apôs a assinatura.
3 - Quando a assinatura seja aposta por meios eletrónicos, não há lugar à declaração prevista no número anterior.
4 - As nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades.”
Quanto à obscuridade e/ou ambiguidade da sentença recorrida.
Nos termos do artigo 615º nº 1 alínea c) do CPC, é causa da nulidade da sentença a ocorrência de “…alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível”.
É obscuro o que não é claro, aquilo que não se entende. E é ambíguo o que se preste a interpretações diferentes. Mas não é qualquer obscuridade ou ambiguidade que é sancionada com a nulidade da sentença pela alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC, mas apenas aquela que faça com que a decisão seja ininteligível. A ambiguidade ou obscuridade que possam ocorrer na sentença só integrarão a nulidade decisória prevista neste normativo se algum desses vícios tornarem a decisão incompreensível, impedindo a compreensão da decisão judicial por fundadas dúvidas ou incertezas, situação em que os destinatários da sentença ficarão sem saber ao certo o que efetivamente foi decidiu ou se quis decidir e com que fundamentos.
Conforme referem José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre In Código de Processo Civil Anotado, Vol. 2, 4.ª edição, Almedina, Coimbra, p. 735, “No regime atual, a obscuridade ou ambiguidade, limitada à parte decisória, só releva quando gera ininteligibilidade, isto é, quando um declaratário normal, nos termos dos arts. 236-1CC e 238-1 CC, não possa retirar da decisão um sentido unívoco, mesmo depois de recorrer à fundamentação para a interpretar”.
Neste sentido decidiu o acórdão do STA de 31/03/2022 (proc. n.º 812/06.1TBAMT.P1.S1), “não é qualquer ambiguidade ou obscuridade que provoca a nulidade da sentença, mas apenas aquela que torna a decisão ininteligível.”, sendo que “a ininteligibilidade relevante para efeito do art. 615º do CPC é a da decisão da causa e não a mera ininteligibilidade de um argumento utilizado no percurso decisório”.
A ambiguidade ou a obscuridade prevista na al. c) do n.º 1 do art. 615.º só releva quando torne a parte decisória ininteligível e só torna a parte decisória ininteligível quando um declaratário normal, nos termos dos arts. 236.º, n.º 1, e 238.º, n.º 1, do CC, não possa retirar da decisão um sentido unívoco, mesmo depois de recorrer à fundamentação para a interpretar” - v. Acórdão do STJ, proferido em 08-10-2020, in processo n.º 5243/18.8T8LSB.L1.S1, em cujo sumário se pode ler : “II. - A ambiguidade ou obscuridade prevista na alínea c) do n.º 1 do art. 615.º do Código de Processo Civil só releva quando torne a parte decisória ininteligível. III. - A ambiguidade ou obscuridade prevista na alínea c) do n.º 1 do art. 615.º do Código de Processo Civil só torna a parte decisória ininteligível “quando um declaratário normal, nos termos dos arts.
236.º, n.º 1, e 238.º, n.º 1, do Código Civil, não possa retirar da decisão um sentido unívoco, mesmo depois de recorrer à fundamentação para a interpretar”.
O recorrente invoca que a ambiguidade ou a obscuridade da sentença recorrida não permite conhecer inequivocamente, com exatidão o que efetivamente se decidiu ou quis decidir face ao seu dispositivo e à sua fundamentação, pois considera que fica sem se saber, se caso a sentença seja mantida, terá de ser lançado um novo concurso público internacional, ou se, eliminadas as regras do programa que a sentença considera "inválidas", se pretende determinar que se proceda a nova avaliação e graduação das propostas apresentadas no concurso, re-instruindo como se diz na fundamentação "o procedimento em análise".
Não lhe oferece razão.
Consta da parte decisória da sentença proferida o seguinte: “Face a tudo quanto antecede, julga-se procedente a presente acção e, consequentemente, anula-se o programa de concurso, por vício de violação de lei, com as consequências legais”. E, na respectiva fundamentação que antecede o decisório, consta o seguinte: “(…) dúvidas não existem que o programa de concurso, na parte em que aprovou o modelo de avaliação da proposta, está ferido do vício de violação de lei, concretamente, dos artigos 75º e 139º do CCP, vício esse gerador da sua invalidade, de acordo com o artigo 143º do CCP.(…) Por fim, sempre se afirme que não alcança este Tribunal em que medida é que o subfactor designado “Nota justificativa do preço” pode ser avaliado no âmbito do factor valia técnica da proposta, ao invés de o ser no factor preço, indiciando um sobrepeso, indevido, da matéria atinente ao preço da proposta.(…) Isto postos, a previsão, no modelo de avaliação das propostas, do subfactor “Nota justificativa do preço” relativamente ao factor “Valia Técnica da Proposta”, viola o previsto no artigo 139º, nºs 2 e 3, do CCP, por não respeitar a regra da “decomposição arborescente”. Efectivamente, tal subfactor, no entender deste Tribunal, só poderia ser susceptível de avaliação no âmbito do factor “Preço”.
Assim, e também por este motivo, incorre o modelo de avaliação em vício de violação de lei, vício esse gerador da anulabilidade do programa de concurso, de acordo com o artigo 143º do Código do Procedimento Administrativo. Ora, a procedência do pedido formulado pela Autora na alínea a) da sua petição inicial prejudica, por razões de ordem lógica, a apreciação dos demais pedidos formulados, que sempre dependeriam da validade do programa do concurso posto sob escrutínio. Por tal motivo, o Tribunal não se pronunciará sobre os mesmos. Caberá, assim, ao Réu re-instruir o procedimento concursal em análise, com a aprovação de novo programa de concurso, sem incorrer nos apontados vícios.”
Atentando, assim, ao teor da parte decisória e à fundamentação supratranscrita constata-se que, independentemente de saber do acerto ou desacerto da decisão, questão a conhecer eventualmente em sede de erro de julgamento, da sentença recorrida resulta com clareza que o Tribunal a quo decidiu serem inválidas determinadas normas do Programa de Concurso que impõem a sua anulação, o que conduz a que no procedimento concursal seja aprovado novo programa de concurso expurgado das detectadas invalidades que é isso que significa a designada reinstrução do procedimento concursal em análise e não a nova análise das propostas apresentadas, pois como se sabe, a aprovação do Programa do Concurso pelo órgão competente ocorre quando é proferida a decisão de contratar - artº 40º, nº2 do CCP.
Nessa medida, a sentença recorrida é clara e inteligível, para qualquer declaratário normal, visto que inexiste qualquer ambiguidade quanto ao sentido do decidido e, assim, não se pode dizer, no caso, que a decisão recorrida incorra na nulidade prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC.
Pelo exposto, improcede a invocada nulidade por obscuridade e/ou ambiguidade.
*
Quanto à omissão de pronúncia
Sustenta o recorrente, em sede de alegações de recurso, que a sentença é nula por não se ter sido tomada posição sobre se deve ser declarado ou não o afastamento do efeito anulatório do contrato, entretanto celebrado e em execução, nos termos previstos do n.º 4 do artigo 283.º do CCP.
Vejamos então.
Atentos os termos da invocada nulidade, temos que o recorrente vem arguir a nulidade da decisão recorrida, por omissão de pronúncia, a qual se verifica quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar”- artº 615º, nº1 al d), 1ª parte do CPC -, nulidade relacionada com o disposto no nº2, 1ª parte do artº 608 º do CPC, que dispõe que “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.”
A omissão de pronúncia abrange as questões formuladas de que o Tribunal tenha o dever de conhecer para a decisão da causa e de que não haja conhecido, realidade distinta da invocação de um facto ou invocação de um argumento pela parte sobre os quais o Tribunal não se tenha pronunciado - cf. a título meramente exemplificativo Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 08-05-2019, Processo nº 1211/09.9GACSC-A.L2-3 de onde se extrai que: “A omissão de pronúncia é um vício que ocorre quando o Tribunal não se pronuncia sobre essas questões com relevância para a decisão de mérito e não quanto a todo e qualquer argumento aduzido. O vocábulo legal -“questões”- não abrange todos os argumentos invocados pelas partes. Reporta-se apenas às pretensões
deduzidas ou aos elementos integradores do pedido e da causa de pedir, ou seja, às concretas controvérsias centrais a dirimir” e Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 28/9/2023 Processo 1989/22.4T8VCT.G: “O vício processual de omissão de pronúncia reconduz-se a uma ausência de emissão de um juízo apreciativo sobre uma questão processual ou de direito material-substantivo que os sujeitos tenham, expressamente, suscitado e que o juiz em observância ao princípio da cognoscibilidade, deva tomar conhecimento. O juiz tem por obrigação emitir um juízo de valoração e de apreciação sobre todas as questões que os sujeitos processuais reputem pertinentes para a decisão do pleito”.
Resulta dos autos que o ora recorrente nos articulados que apresentou na acção (contestação e alegações escritas) não fez qualquer referência nem pugnou pelo afastamento do efeito anulatório por a anulação do contrato se revelar desproporcionada ou contrária à boa-fé considerando a gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedimental em causa (cfr. artigo 283.º, n.º 4, do CCP), omitindo qualquer facto relativo ao estado em que se encontrava a execução do contrato que, face à decisão judicial proferida nestes autos, de levantamento do efeito suspensivo automático, foi celebrado e iniciada a sua execução nem tão pouco invocou quais os efeitos para o interesse público e
para terceiros que ocorreriam, se não fosse afastado o efeito anulatório do contrato, resultante da possível invalidade arguida pela A., de forma a permitir ao Tribunal ajuizar quanto à verificação dos pressupostos plasmados no nº4 do artº 283º do CCP, designadamente, a gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedimental em causa, a proporcionalidade e a afectação da boa-fé, caso não se afastasse a o efeito anulatório do contrato.
Ora, não tendo sido a questão do afastamento do efeito anulatório previsto no n.º 4 do artigo 283.º do CCP, e a factualidade a ela inerente, invocada pela Entidade Demandada, ora recorrente, não tinha o Tribunal a quo o dever de sobre a mesma se pronunciar em tais moldes que, não o fazendo, resultasse verificada omissão de pronúncia.
Em face do exposto, impõe-se concluir que a sentença recorrida não padece da nulidade que lhe é imputada.
* Quanto ao erro de julgamento de direito
Sustenta o recorrente que, ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, todos os subfactores do factor "qualidade técnica da proposta" se encontram ligados ao objecto do contrato, porque se referem a aspetos relacionados com a qualidade, com a organização, sustentabilidade ambiental ou social do modo de execução, conforme previsto no artigo 75º, n.ºs 1, 4 e 5 do CCP; que o Júri do procedimento, em momento algum, valorou meramente as qualidades formais dos documentos apresentados pelos concorrentes, nomeadamente quanto aos Subfatores VT1 a VT4; que resulta de forma clara do programa do procedimento, que quanto aos subfatores VT1 e VT2, a avaliação recai sobre a forma como os concorrentes expõem a proposta quanto à execução desses aspetos subjacentes ao contrato a celebrar, e não sobre os aspetos formais dos documentos em causa; que o programa do concurso, particularmente no que concerne ao modelo de avaliação das propostas, não padece de qualquer vício ou ilegalidade, tratando-se de um método plenamente válido, devidamente executado e fundamentado no relatório preliminar e final, motivo pelo qual não merece qualquer censura, tanto quanto ao próprio modelo de avaliação, como à avaliação das propostas propriamente dita que resultou da sua aplicação pelo Júri; que o modelo de avaliação previsto no programa do concurso não incide (nem em concreto
incidiu) sobre a qualidade formal dos documentos que integram as propostas, nem sobre quaisquer outros aspetos relativos aos documentos que as integram a proposta; incide sim sobre os concretos modos de execução do contrato a celebrar propostos pelos concorrentes, o que se encontra plasmado nos documentos que integram as propostas apresentadas; que com os mapas financeiros e a nota justificativa dos preços é avaliado o modelo económico do projeto, verificando-se que nos investimentos a ter em conta são devidamente considerados os custos com o pessoal e os custos com os consumíveis necessários para a prestação dos serviços, nomeadamente, combustíveis, pneus outros custos; a eventual invalidade das normas do procedimento respeitantes à avaliação das propostas em nada alterou o resultado do concurso; que ainda que o programa do concurso enfermasse das irregularidades apontada na sentença recorrida, a alteração das referidas regras em nada alteraria a graduação das propostas apresentadas, implicando sim, a necessidade da realização de novo concurso público internacional, ou o recurso temporário a um ajuste direto, para permitir assegurar um serviço essencial, com custos acrescidos para Município; que ponderados os interesses públicos e privados em presença e a irrelevância das apontadas irregularidades, geradoras do apontado vício do ato procedimental, que a não
se terem verificado teriam sempre conduzido à adjudicação do contrato à Contrainteressada "[SCom02...]"; que a anulação do contrato com este entretanto celebrado, em execução revela-se desproporcionada; que deve também ser atendida a circunstância de a Contrainteressada [SCom02...] já ter efetuado o investimento a que se encontra vinculada nos termos do contrato público entretanto celebrado, nomeadamente, no que se refere à aquisição de viaturas a afetar à realização dos serviços, o que igualmente constitui uma causa legítima de inexecução.
Vejamos então.
O artigo 73.º, n.º 1 do CCP prevê que a adjudicação é o acto pelo qual o órgão competente para a decisão de contratar aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas apresentadas.
Quanto ao critério de adjudicação estabelece o artigo 74.º do CCP:
“1 - A adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através de uma das seguintes modalidades: a) Multifator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes
a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar; b) Monofator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente o preço. 2 - Quando seja adotada a modalidade multifator deve ser elaborado um modelo de avaliação das propostas nos termos do artigo 139.º, sem prejuízo do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 115.º. (…)”.
O CCP exige que a entidade adjudicante defina no programa do concurso o método de avaliação das propostas que vai permitir alcançar o resultado pretendido, permitindo que as propostas admitidas sejam submetidas a um processo de avaliação que visa identificar a melhor proposta em relação aos fatores e subfatores de avaliação que previamente definiu - cf. artºs 36.º e 132.º, n.º 1, al. n) do CCP.
Em cumprimento das normas citadas, a cláusula 21º do Programa de Concurso, estabelece que o critério de adjudicação da prestação de serviços de “Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos no CONCELHO ...” é o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado pela modalidade multifactor que corresponde à densificação do critério de adjudicação “por um
conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar” (n.º 1 al. a)).
No caso em apreço, a entidade adjudicante submeteu à concorrência diversos aspetos da execução do contrato a celebrar, sendo os atributos da proposta - o preço e a valia técnica - os respetivos aspetos da proposta que os concretizam.
Tendo o critério da proposta economicamente mais vantajosa sido determinado através da modalidade multifactor, tem aplicação o disposto no artigo 139.º do CCP, quanto ao modelo de avaliação das propostas, que estabelece o seguinte:
“1 - Nos casos previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º, deve ser elaborado um modelo de avaliação das propostas que explicite claramente os fatores e os eventuais subfatores relativos aos aspetos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.
2 - A pontuação global de cada proposta, expressa numericamente, corresponde ao resultado da soma das pontuações parciais obtidas em cada
fator ou subfator elementar, multiplicadas pelos valores dos respetivos coeficientes de ponderação.
3 - Para cada fator ou subfator elementar deve ser definida uma escala de pontuação através de uma expressão matemática ou em função de um conjunto ordenado de diferentes atributos suscetíveis de serem propostos para o aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos respeitante a esse fator ou subfator.
4 - Na elaboração do modelo de avaliação das propostas não podem ser utilizados quaisquer dados que dependam, direta ou indiretamente, dos atributos das propostas a apresentar, com exceção dos da proposta a avaliar.
5 - As pontuações parciais de cada proposta são atribuídas pelo júri através da aplicação da expressão matemática referida no n.º 3 ou, quando esta não existir, através de um juízo de comparação do respetivo atributo com o conjunto ordenado referido no mesmo número.”.
Na definição do critério de adjudicação mostra-se atribuída à entidade adjudicante uma margem de livre decisão. O mesmo sucede com a escolha dos fatores e subfactores submetidos a avaliação dentro dos limites do art. 75.º do
CCP e com a definição dos coeficientes de ponderação de cada fator e a escala de pontuação, “Sem que tal signifique estarmos perante um espaço de livre escolha extrajurídica insuscetível de fiscalização judicial. Com efeito, a margem de discricionariedade nesta sede atribuída à entidade adjudicante não lhe confere um livre passe para decidir conforme entendam, devendo a fiscalização judicial “ser dirigida, sob uma perspetiva negativa, à eliminação das opções desadequadas ou desrazoáveis, sem que o juiz se possa substituir ao decisor administrativo quanto à escolha, sob uma perspetiva positiva, das opções que considera mais convenientes ou apropriadas para a satisfação do interesse público” (Pedro Fernández Sánchez, Direito da Contratação Pública, vol. II, 2020, pág. 316) - Acórdão do TCAS de 11/5/2023, processo 962/22.7BELRA.
Na definição dos factores e eventuais subfactores é, pois, necessário ter presente a disposição contida no artigo 75.º do CCP, que determina que estes devem estar ligados ao objeto do contrato a celebrar, abrangendo todos, e apenas, os aspetos da execução do contrato a celebrar submetidos à concorrência pelo caderno de encargos em função dos objetivos e das necessidades da entidade adjudicante. O n.º 2 do referido preceito exemplifica tipologias de fatores e subfactores que podem ser adotados, estabelecendo, no
entanto, no n.º 3 do mesmo artigo, uma proibição relativamente a fatores e subfactores que dizem respeito, direta ou indiretamente, a situações, qualidades, características ou outros elementos de facto relativos aos concorrentes.
Contudo, não basta enunciar os fatores e eventuais subfactores que densificam o critério de adjudicação na modalidade de melhor relação qualidade-preço. Com efeito, é necessário atribuir-lhes um coeficiente de ponderação, sendo que, dentro de cada fator ou subfactor, é essencial a adopção de uma escala de atributos, em conformidade com o que se encontra prescrito no artigo 139.º do CCP, que densifica o modelo de avaliação de propostas.
A sindicabilidade contenciosa desta discricionariedade administrativa na definição do que constitui, para a satisfação dos interesses públicos a cargo da entidade adjudicante, a proposta economicamente mais vantajosa e dos concretos moldes em que a mesma será concorrencialmente obtida, no que não respeita a aspetos vinculados, mostra-se restringida às situações de legalidade externa, ao erro grosseiro ou manifesto e/ou ao desrespeito dos princípios gerais que enformam o procedimento em questão e a atividade
administrativa em geral - neste sentido Ac. do STA, de 20-10-2016, proc. nº 01472/14, de cujo sumário se extrai o seguinte: “X. No estrito âmbito da atividade de valoração e pontuação quanto a cada fator e subfator da grelha classificativa por parte do júri de propostas apresentadas nos procedimentos de contratação pública situamo-nos no domínio dum juízo de discricionariedade técnica, da referida “justiça administrativa”, em termos da livre apreciação sobre a valia das propostas ou da margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados, e, como tal, os limites da sua sindicabilidade contenciosa, não respeitando a aspetos vinculados, mostram-se restringidos às situações de legalidade externa, ao erro grosseiro ou manifesto e/ou ao desrespeito dos princípios gerais que enformam o procedimento em questão e a atividade administrativa em geral. XI. Constitui “erro grosseiro” ou “erro manifesto” aquele erro crasso, palmar, ostensivo, que terá necessariamente de refletir um evidente e grave desajustamento da decisão administrativa perante a situação concreta, em termos de merecer do ordenamento jurídico uma censura particular mesmo em áreas de atuação não vinculadas.”
O procedimento concursal em causa nos autos tem por objeto a prestação de serviços de “Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos no concelho
de ..." em todas as freguesias do CONCELHO ... e do modelo de avaliação resulta que constituem aspetos da execução do contrato que a entidade adjudicante submeteu à concorrência, o Preço (P): 75% e a Valia Técnica da Proposta (VT): 25%, sendo atribuído a cada subfactor que integra a valia técnica, um índice de 1 a 10, em função do grau de cumprimento que a proposta apresentada atinge face ao descritivo que integra cada um desses subfactores, regras que foram fixadas de forma clara no programa de concurso e que, ao que tudo indica, tendo em conta a factualidade assente, não mereceram por parte dos concorrentes qualquer pedido de esclarecimentos.
O preço base definido no Programa de concurso foi fixado em
€11 154 000, 00 (artº 6º), sendo a avaliação do preço dos proponentes feita de acordo com as seguintes fórmulas:
Para valores do preço de propostas entre €11 154 000,00 e
€7 807 800,00 a fórmula era a seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Para valores do preço de propostas entre € 7 807 800,00 e € 0,00 a fórmula era
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Quanto à avaliação do factor valia técnica (VT) a mesma seria feita através da análise de diversos factores de acordo com a seguinte fórmula:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Em que: VT1: Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar (25%); VT2: Programa de trabalhos (40%); VT3: Nota justificativa do preço (15%); VT4: Plano de inovação e sustentabilidade ambiental (20%).
E, a avaliação de cada um desses subfactores de acordo com o estabelecido no programa de concurso teria em linha de conta o seguinte:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Em concordância com os atributos definidos e de forma a poderem ser analisados, as propostas deviam estar instruídas, entre outros, com os seguintes documentos (cf. artº 17º do PC):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Tendo presente o supra indicado sistema de avaliação, a questão coloca-se ao nível da densificação dos subfactores do factor valia técnica e o que nele foi efectivamente previsto como parâmetro a avaliar, que a A. considera prender-se com a forma e não com o conteúdo de cada um desses parâmetros, em colisão com 75º e 139º do CCP, posição a que aderiu o Tribunal a quo.
Como resulta do Relatório preliminar, o júri do concurso, avaliou designadamente o factor valia técnica extraindo-se, nomeadamente, o seguinte: VT1 - Memória descritiva e justificativa da execução dos trabalhos a realizar [SCom02...], S.A. A proposta apresenta uma memória descritiva completa, corretamente elaborada e pormenorizada, acima do exigido no CE, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das opções tomadas na planificação dos trabalhos, dos meios humanos e mecânicos envolvidos na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos [SCom03...], Lda A proposta apresenta uma memória descritiva simplificada, satisfazendo os aspetos essenciais exigidos no CE. A proposta apresenta-se elaborada de modo pouco extensivo e pouco pormenorizado, não revelando com clareza a articulação com a planificação dos trabalhos, dos meios humanos e mecânicos envolvidos na execução do contrato, onde, ainda que os invoque, se limita a referir a sua adequação à execução do contrato, sem justificar. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 5 pontos [SCom01...], S.A. A proposta apresenta uma memória descritiva completa, corretamente elaborada e pormenorizada, acima do exigido no CE, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das opções tomadas na planificação dos
trabalhos, dos meios humanos e mecânicos envolvidos na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos [SCom06...] S.A. A proposta apresenta uma memória descritiva desenvolvida, satisfazendo os aspetos essenciais exigidos no CE. A proposta encontra-se elaborada de modo extensivo, revelando articulação com a planificação dos trabalhos, dos meios humanos e mecânicos envolvidos na execução do contrato, sem demonstrar com clareza as vantagens técnicas das opções tomadas na planificação dos trabalhos Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 7,5 pontos VT2 - Programa de trabalhos [SCom02...], S.A. A proposta apresenta um plano de trabalhos completo, traduzindo exaustivamente o desenvolvimento da prestação de serviços ao nível da organização e da calendarização das tarefas a realizar, ao longo do prazo de execução, com identificação dos meios humanos e mecânicos a afetar a cada tarefa incluída na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos [SCom03...], Lda. A proposta apresenta um plano de trabalhos corretamente elaborado, traduzindo de forma satisfatória o desenvolvimento da prestação de serviços ao nível da organização e da calendarização das tarefas a realizar, ao longo do prazo de execução, com identificação dos meios humanos e
mecânicos a afetar a cada tarefa incluída na execução do contrato, mas não reflete um aprofundamento ao detalhe de cada circuito a realizar. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 7,5 pontos [SCom01...], S.A. A proposta apresenta um plano de trabalhos completo, traduzindo exaustivamente o desenvolvimento da prestação de serviços ao nível da organização e da calendarização das tarefas a realizar, ao longo do prazo de execução, com identificação dos meios humanos e mecânicos a afetar a cada tarefa incluída na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos [SCom06...] S.A. A proposta apresenta um plano de trabalhos completo, traduzindo exaustivamente o desenvolvimento da prestação de serviços ao nível da organização e da calendarização das tarefas a realizar, ao longo do prazo de execução, com identificação dos meios humanos e mecânicos a afetar a cada tarefa incluída na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos VT3 - Nota justificativa do preço [SCom02...], S.A. A proposta apresenta mapas financeiros e nota justificativa dos preços bem elaborados, com coerência e devidamente coordenados, com possibilidade de aferir genericamente a adequação dos preços unitários propostos/do preço global, tendo em consideração os meios
humanos e técnicos na execução do trabalho, mas não aprofunda pormenorizadamente, não permitindo aferir com precisão a sua adequação. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 7,5 pontos [SCom03...], Lda. A proposta apresenta mapas financeiros e nota justificativa dos preços com informação insuficiente, sem coordenação e sem possibilidade de aferir de forma precisa a adequação dos preços unitários propostos/do preço global, tendo em consideração os meios humanos e técnicos na execução do trabalho, sem mapas financeiros previsionais conducentes à aferição dos preços unitários, limitando-se a uma mera soma de custos envolvidos para a totalidade do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 2,5 pontos [SCom01...], S.A. A proposta apresenta mapas financeiros e notas justificativas dos preços muito bem elaborados, com total coerência e devidamente coordenados, com possibilidade de aferir de forma precisa a adequação dos preços unitários propostos/do preço global, tendo em consideração os meios humanos e técnicos na execução do trabalho. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos [SCom06...] S.A. A proposta apresenta mapas financeiros e notas justificativas dos preços muito bem elaborados, com total coerência e devidamente coordenados, com possibilidade de aferir de forma precisa a
adequação dos preços unitários propostos/do preço global, tendo em consideração os meios humanos e técnicos na execução do trabalho. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos VT4 - Plano de inovação e sustentabilidade ambiental [SCom02...], S.A. A proposta apresenta uma solução exequível, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das soluções propostas e incorporando várias medidas inovadoras que demonstram melhorias significativas no serviço e um menor impacte ambiental no decorrer da prestação de serviços, sendo perfeitamente compatível com o plano de trabalhos a desenvolver na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos [SCom03...], Lda. A proposta apresenta uma solução elaborada de forma simplificada, indicando de modo sucinto as vantagens técnicas das soluções propostas e incorporando ligeiras medidas inovadoras que demonstram ligeiras melhorias no serviço e um menor impacte ambiental no decorrer da prestação de serviços, sendo compatível com o plano de trabalhos a desenvolver na execução do contrato. No entanto, não aprofunda com detalhe cada medida da solução proposta, bem como não integra a informação mais concreta sobre algumas medidas propostas. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 5 pontos [SCom01...], S.A.
A proposta apresenta uma solução exequível, demonstrando com clareza as vantagens técnicas das soluções propostas e incorporando várias medidas inovadoras que demonstram melhorias significativas no serviço e um menor impacte ambiental no decorrer da prestação de serviços, sendo perfeitamente compatível com o plano de trabalhos a desenvolver na execução do contrato. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 10 pontos [SCom06...] S.A. A proposta apresenta uma solução exequível, demonstrando as vantagens técnicas das soluções propostas e incorporando algumas medidas inovadoras que demonstram algumas melhorias no serviço e um menor impacte ambiental no decorrer da prestação de serviços, sendo compatível com o plano de trabalhos a desenvolver na execução do contrato, propondo no entanto bastantes medidas já praticadas em larga escala no setor, pelo que não se consideram como inovadoras, e outras onde por sua vez se demonstra a imputação de algumas melhorias no serviço e menor impacte ambiental. Pontuação por aplicação do modelo de avaliação: 7,5 pontos.
Em função da avaliação dos atributos, as propostas foram ordenadas da seguinte forma:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
E, subsequentemente, foram apresentadas pronúncias em sede de audiência prévia, nomeadamente, pela A. na qual requereu a exclusão das propostas da [SCom02...] e da [SCom03...], com fundamento no disposto nas alíneas a) e f) do nº 2 artº 70.º do CCP.
Seguiu-se a elaboração do relatório final que conheceu dessa pronúncia e outras e manteve a proposta de adjudicação à [SCom02...], S.A., pelo montante total de 8.115.923,16 €, tendo a Câmara Municipal ..., por deliberação de 13/1/2025, concordado com a referida proposta, adjudicando-lhe o contrato.
Foi apenas, em sede de acção de impugnação do acto de adjudicação e da admissão das propostas da [SCom02...] e da [SCom03...], que a A. alegou, entre outros fundamentos, para atacar a validade desses actos, a
ilegalidade do programa do concurso, pois entende que a análise levada a cabo aos subfactores indicados pela Entidade Adjudicante quanto ao factor “Valia Técnica da Proposta”, e dos respectivos descritores na grelha de pontuação, constante do programa de concurso, se verifica que são avaliadas as qualidades da apresentação dos respectivos documentos, e a forma de expor os meios a afectar, e não propriamente a qualidade desses aspectos da execução do contrato. Considera assim que, contrariamente ao que impõe o artigo 139º, nº 3, do CCP, os atributos levados à concorrência, no concurso, não são sobre aspectos da execução do contrato, mas sim sobre as qualidades dos documentos apresentados pelos concorrentes. Mais invoca que, perante tal incumprimento das referidas normas do CCP, a atribuição definida para cada um dos subfactores depende apenas de critérios subjectivos, sujeitos a uma valoração amplamente discricionária. Conclui, assim, pela anulabilidade originária do programa de concurso, face à violação do previsto nos artigos 75º e 139º do CCP e, consequentemente, pela anulabilidade derivada dos demais actos formadores do contrato.
A sentença recorrida deu razão à A. no que tange a este argumento, que foi o único de que conheceu e como consequência da invalidade detectada
anulou o acto de adjudicação do concurso com as legais consequências e fê-lo com a seguinte fundamentação:
“(…) a análise do probatório coligido, nos pontos C) e D) (dos quais constam as partes relevantes do programa do concurso e do caderno de encargos), especificamente dos descritores relativos aos subfactores do factor atinente à “valia técnica da proposta”, resulta claro para este Tribunal que o que está a ser avaliado no concurso em apreço é a qualidade dos documentos que devem instruir a proposta, que não as concretas soluções propostas.”; “o que se infere da redacção dos indicados descritores é que pretende o júri do concurso apurar se a memória descritiva e justificativa, o plano de trabalhos, a nota justificativa do preço e o plano de inovação e sustentabilidade estão bem ou mal “elaborados” e “redigidos” (conforme original), se os planos “demonstram” ou não as vantagens técnicas das propostas dos concorrentes, e se são “detalhados” ou “simplificados” (conforme original). Todavia, de lado algum se retira que os mesmos pretendam avaliar as concretas soluções apresentadas pelas concorrentes, as concretas vantagens técnicas apresentadas, se são as mesmas boas ou más, se vão as mesmas ao encontro ou não do pretendido pela Entidade Adjudicante e se vão ou não ao encontro do exigido pelo Caderno de Encargos.”
Analisando agora o Caderno de Encargos, o Tribunal retira que o que este submete à concorrência é a qualidade da proposta quanto aos serviços a realizar, concretamente, a qualidade da planificação dos serviços a realizar, isto é, que meios, humanos e técnicos, vai afectar à execução do contrato, como pretende cumprir as exigências, como vai organizar os circuitos de molde a ser mais eficaz. Ou seja, são estes os aspectos de execução do contrato submetidos à concorrência, que já não se o plano de trabalhos está melhor ou pior elaborado, se está bem redigido, e como maior ou menor simplificação. O mesmo de afirme quanto ao indicado “plano de inovação e sustentabilidade ambiental. Da análise dos descritores constantes do programa de concurso, o Tribunal apenas consegue retirar uma avaliação da qualidade do plano em si, em termos estritamente formais, e se o mesmo está bem ou mal elaborado, que já não uma qualquer avaliação das concretas vantagens técnicas, a nível ambiental, propostas pelos concorrentes. E o subfactor “Nota Justificativa do Preço” é clamoroso neste aspecto, uma vez que, de acordo com os descritores, será tão melhor pontuado quanto melhor elaborados estiverem os “mapas financeiros e notas justificativas dos preços”. O que nada tem a ver com os aspectos de execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos: de acordo com este último, tal aspecto é apenas o preço e não se os mapas
financeiros estão muito bem elaborados ou não. Este subfactor coloca ainda outra interrogação ao Tribunal, quanto à respectiva validade, que adiante melhor se analisará. No que concerne à indicada “Memória descritiva e justificativa”, a questão não é tão óbvia, no entender do Tribunal, já que a entidade adjudicante dificilmente conseguirá furtar-se de um elevado grau de abstracção e subjectividade na elaboração dos respectivos descritores. Todavia, é verdade que a redacção dos descritores do modelo de avaliação das propostas continua a indicar ao intérprete que o que deverá aferir é da maior ou menor qualidade da redacção do documento, que não já da maior ou menor qualidade das soluções técnicas ali descritas.”
A decisão recorrida julgou, pois, que a densificação de cada um dos subfactores que integram o factor “valia técnica da Proposta”, se prende com a qualidade dos documentos apresentados - memória descritiva e justificativa; plano de trabalhos; nota justificativa do preço e plano de inovação e sustentabilidade - e não com as concretas soluções propostas. Todavia, se verificarmos a lista de documentos que obrigatoriamente deviam instruir as propostas, tal como se encontra definido no artº 17º do Programa de Concurso, o que foi estabelecido foi uma exigência de apresentação de
documentos destinados a analisar os atributos da proposta, nomeadamente a valia técnica e relativos aos aspectos da execução do contrato, isto é, Memória descritiva e justificativa com descrição detalhada do todos os trabalhos a executar e da metodologia a adoptar para a realização dos mesmos; Plano de trabalhos de acordo com as especificações técnicas do Caderno de Encargos; Nota justificativa do preço, com mapas financeiros que incluam os elementos justificativos dos investimentos, custos com os meios humanos e materiais; Plano de inovação e sustentabilidade ambiental e o que a densificação dos subfactores revela é que foi estabelecida uma escala gradativa -10 (muito bom); 7,5 (Bom); 5 (suficiente) e 2,5 (insuficiente) - que privilegia (pontua melhor) o maior detalhe, completude, organização e detalhe, exequibilidade e soluções inovadoras, grau de clareza de cada um dos subfactores, o que não significa que não se exigisse uma análise dos documentos do ponto de vista do seu conteúdo e tendo presente o concreto objecto do contrato, como efectivamente, foi concretizado no relatório preliminar e no relatório final.
Com efeito, a avaliação de subfactores do factor “valia técnica” nos moldes expressos na análise efectuada pelo júri do concurso e tendo presente
o que foi estabelecido para cada um deles, não afronta, como sustenta a sentença recorrida, as regras estabelecidas nos artºs 75º e 139º do CCP.
A opção da entidade adjudicante no que tange ao descritivo que incorpora cada um dos subfactores do factor valia técnica, onde se inclui também o subfactor “Nota justificativa do preço” - que não se destina a avaliar da eventual justificação do preço em termos da sua anormalidade, pois, para tal o Programa de Concurso exige, sendo esse caso, a apresentação de outro documento - documento justificativo do preço anormalmente baixo (cfr. al. d) do nº 1 do artº 17º) - mas, antes, a avaliar os mapas financeiros que incluam os elementos justificativos dos investimentos, custos com os meios humanos e materiais - integra-se na sua margem de liberdade de escolha, o que não significa de modo algum uma total arbitrariedade nessa opção.
Podemos questionar se essa densificação corresponde à escolha mais adequada tendo em vista a diferenciação das propostas no que tange à sua valia técnica, mas daí retirar-se que não se coaduna com o objecto do procedimento concursal e, por conseguinte, que era ilegal a fórmula de avaliação escolhida pela entidade adjudicante, ao ponto de invalidar a peça do procedimento concursal, afectando dessa forma a validade de todo o
procedimento que culminou com a sua adjudicação à proposta da Contra-Interessada, [SCom02...], julgamos tratar-se de conclusão que não se afigura legítima.
Em suma, na situação dos autos, a definição da escala de pontuação dos subfactores que integram o factor Valia técnica não viola os artºs 75º e 139º, do CCP, considerando-se que o modelo de avaliação permite encontrar a proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante à luz dos fatores que ela própria considerou que seria a sua submissão à concorrência o que melhor serviria o interesse público.
Impõe-se, pois, concluir que a sentença recorrida padece do erro de julgamento que o recorrente lhe aponta, o que determina a sua revogação e a baixa dos autos à 1ª instância para que sejam apreciadas todas as questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado.
* QUANTO AO RECURSO SUBORDINADO
A A. apresentou recurso subordinado do despacho datado de 20/10/2025 prévio à prolação da sentença recorrida, que lhe foi desfavorável na medida em que indeferiu, por intempestivo, o pedido de ampliação da instância à impugnação do contrato, pugnando pela revogação desse despacho e pela consequente admissão da ampliação do pedido de anulação ao contrato celebrado.
Sustenta a A./recorrente que o despacho recorrido indeferiu, por alegada intempestividade, o pedido de ampliação da instância formulado pela Recorrente ao abrigo do artigo 102.º, n.º 6, do CPTA, qualificando-o como articulado superveniente sujeito ao prazo do artigo 86.º, interpretação que enferma de erro de direito e de qualificação jurídica; que a ampliação do pedido prevista nos artigos 63.º e 102.º do CPTA constitui uma modificação objetiva da instância, distinta da figura do articulado superveniente, destinando-se exclusivamente a estender o objeto da ação à impugnação do contrato celebrado na pendência do processo; que o requerimento apresentado pela Recorrente não contém a alegação de factos novos constitutivos, modificativos ou extintivos dos direitos das partes - elemento essencial dos articulados supervenientes - limitando-se a estender a
impugnação do ato de adjudicação ao contrato que dele resultou; que a qualificação do requerimento como articulado superveniente viola a letra e o espírito da lei, que conferem à ampliação do pedido um regime próprio e autónomo, previsto nos artigos 63.º, n.ºs 1 e 2, e 102.º, n.º 6, não sendo admissível a sua sujeição ao prazo restritivo do artigo 86.º do CPTA; que a ampliação à impugnação do contrato é expressamente admitida até ao encerramento da discussão em primeira instância, limite temporal único estabelecido pelo legislador, que não prevê qualquer prazo adicional de 10 dias ou outro prazo perentório; que o despacho recorrido, ao impor um prazo que a lei não prevê, incorre em violação do princípio da legalidade processual e do regime específico aplicável à modificação objetiva da instância; que a interpretação do tribunal a quo é manifestamente desconforme com os artigos 63.º e 102.º do CPTA, enfermando de erro de direito ao aplicar normas relativas a articulados supervenientes onde a lei estabelece um regime próprio de ampliação do pedido.
A Entidade Demandada, em sede de contra-alegações ao recurso subordinado suscitou a intempestividade/inadmissibilidade do recurso com fundamento como consta nas conclusões das alegações apresentadas, em que
“Ainda que o despacho recorrido tenha sido proferido, em conjunto, e na mesma data da sentença recorrida, a decisão recorrida trata-se de um despacho independente e autónomo, que transitou em julgado, por do mesmo não ter, tempestivamente, sido interposto recurso. III. E não tendo sido interposto recurso do referido despacho, o mesmo transitou em julgado, não fazendo sentido, nem tendo fundamento legal, que em relação ao mesmo possa ser admitido recurso subordinado. IV. A verdade é que a ora Recorrente, discordando do referido despacho e para evitar o trânsito em julgado, deveria ter interposto recurso de apelação, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação do mesmo - cfr. artigos 644.º, n.º 2, alínea d), e 638.º, do CPC, e 147.º, n.º 1, do CPTA - não podendo utilizar o recurso subordinado, numa situação inaplicável (dado que não tendo interposto recurso principal do referido despacho, não faz sentido, nem há fundamento para o interposto recurso subordinado)”.
Vejamos.
Quanto à admissibilidade/tempestividade do recurso
Sob a epígrafe “Recurso independente e recurso subordinado” estabelece o artº 633.º do CPC ex vi artº 1º CPTA o seguinte:
“1 - Se ambas as partes ficarem vencidas, cada uma delas pode recorrer na parte que lhe seja desfavorável, podendo o recurso, nesse caso, ser independente ou subordinado.
2 - O prazo de interposição do recurso subordinado conta-se a partir da notificação da interposição do recurso da parte contrária.
3 - Se o primeiro recorrente desistir do recurso ou este ficar sem efeito ou o tribunal não tomar conhecimento dele, caduca o recurso subordinado, sendo todas as custas da responsabilidade do recorrente principal.
4 - Salvo declaração expressa em contrário, a renúncia ao direito de recorrer ou a aceitação, expressa ou tácita, da decisão por parte de um dos litigantes não obsta à interposição do recurso subordinado, desde que a parte contrária recorra da decisão.
5 - Se o recurso independente for admissível, o recurso subordinado também o será, ainda que a decisão impugnada seja desfavorável para o
respetivo recorrente em valor igual ou inferior a metade da alçada do tribunal de que se recorre.”
Como advém das conclusões das alegações apresentadas pela A./recorrente, delas resulta que a A. ficou vencida no que tange ao pedido de ampliação da instância ao contrato, entretanto, celebrado e que apresenta o recurso subordinado na eventual procedência do recurso apresentado pelo R., que é o que sucede no caso presente.
Ora, “O recurso subordinado pode ser interposto pela parte vencida relativamente às questões em que a decisão lhe foi desfavorável (em que decaiu nas suas pretensões) e, tal como o nome indica, fica subordinado à apresentação do recurso principal, assim, se o primeiro recorrente desistir do recurso ou este ficar sem efeito ou o tribunal não tomar conhecimento dele, o recurso subordinado caduca e as custas são inteiramente suportadas pelo recorrente principal (artigo 633.º, n.º 3 do CPC). Por isso, o recurso subordinado é interposto a partir da notificação da interposição do recurso pelo primeiro recorrente (artigo 633.º, n.º 2 do CPC). Todavia, com excepção dos casos já enumerados em que o recurso principal não venha a ser julgado por vicissitudes formais, a apreciação do recurso subordinado é sempre
obrigatória para o Tribunal de Recurso. (…) A razão de ser deste recurso é, no fundo, “acautelar” que o Tribunal de Recurso, ao apreciar os fundamentos da decisão que deu razão ao recorrente subordinado - e que, por isso, constituem a parte da decisão em que decaiu o recorrente principal -, não se limite a eles e, com isso, possa adoptar uma decisão que, a final, lhe seja desfavorável. Para isso, o recurso subordinado impõe que, nesses casos, o Tribunal seja também obrigado a apreciar a parte em que o recorrente subordinado decaiu na decisão recorrida para ver aí existem fundamentos para que, no final, a decisão lhe (ao recorrido subordinado) continue a ser favorável, ainda que com base em outros fundamentos; fundamentos que na decisão recorrida tinham sido julgados de forma diversa.” - Acórdão do STA de 11-03-2021, processo nº 02505/10.6BEPRT 0458/17.
Com os contornos supra delineados, não há dúvida de que, ao contrário do que sustenta a Entidade Demandada, não estava a A./recorrente obrigada a apresentar um recurso independente e autónomo do despacho de que recorre, podendo, como fez, dele recorrer de forma subordinada na forma e no tempo definido no artº 633º do CPC, contando-se o prazo (de 15 dias já
que se trata de um processo urgente) a partir da notificação da interposição do recurso da parte contrária, o que, efectivamente, aconteceu.
Nesta medida, o recurso subordinado é admissível.
* Quanto ao mérito do recurso subordinado
A A./recorrente, por requerimento apresentado nos autos em 1/9/2025, requereu ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 63.º, ex vi do n.º 6 do artigo 102.º, ambos do CPTA e do n.º 2 do artigo 283.º e do n.º 1 do artigo 284.º, ambos do CCP a ampliação da instância à impugnação do contrato celebrado na sequência do ato de adjudicação impugnado nos autos, invocando para tanto, em síntese, que, a 29 de janeiro de 2025, a Autora propôs a presente ação de contencioso pré-contratual urgente, através da qual impugnou o ato de adjudicação praticado pelo Réu; que com a citação para a ação, o ato de adjudicação ficou automaticamente suspenso, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA, suspensão que foi levantada por decisão judicial datada de 7 de março de 2025, a pedido do Réu; que a 2 de abril de 2025 a Autora recebeu do Réu uma PEN DRIVE contendo o
procedimento administrativo instrutor, do qual resulta que, apesar da minuta do contrato ter sido aceite e o mesmo ter sido assinado pela [SCom02...], o Município tinha ainda agendado a sua assinatura; que o Réu nunca informou os autos sobre a celebração do contrato, nem juntou aos autos cópia do mesmo devidamente assinado. Estando a presente lide a conhecer dos seus trâmites finais, estando a elaborar-se as alegações finais para entrega neste Tribunal e tendo a Autora conhecimento que é a Contrainteressada [SCom02...] quem executa neste momento o serviço - desconhecendo, sem obrigação de conhecer, por que meio contratual ou com que justificação legal - procurou saber, junto do Portal Base se o contrato havia sido assinado, tendo percebido que o mesmo havia sido celebrado, não se compreendendo o motivo pelo qual o Réu, tendo o contrato assinado por ambas as partes e já publicado desde março de 2025, não o juntou aquando da remessa do processo administrativo aos autos nem deu conhecimento da sua celebração, como era seu dever, na medida em que a mesma foi posterior à instauração da presente ação, como não podia o Réu desconhecer, pelo que, só agora, tendo conhecimento do dito contrato, requereu a ampliação da instância.
O Tribunal a quo em despacho que proferiu a 20/10/2025 e que integra a sentença recorrida, decidiu rejeitar “o articulado superveniente apresentado pela Autora, por intempestivo” e fê-lo com a seguinte fundamentação: “No caso em apreço a Autora apresentou o requerimento de articulado superveniente a 01/09/2025, sendo que já havia sido notificada da junção do processo instrutor em Abril de 2025. É verdade que do mesmo não constava cópia do contrato mas é também certo que constava a informação da data da respectiva celebração. E, como se viu supra, tal facto jurídico não estava sujeito a notificação. Assim, já desde Abril de 2025 se encontrava em posição de consultar o teor do contrato celebrado no portal Base e sobre o mesmo se pronunciar. Todavia, só em Setembro de 2025, e já em fase de alegações de direito, é que ofereceu o articulado superveniente sob análise. Impõe-se, por isso, julgar não cumprido o prazo previsto no nº 3 do artigo 86º do CPTA, para a apresentação do articulado em causa, que no caso é de 5 dias, considerando o disposto no artigo 102º, nº 5, alínea c), do CPTA.”
Vejamos então.
Estabelece o nº6 do artº 102º do CPTA que “O objeto do processo pode ser ampliado à impugnação do contrato, segundo o disposto no artigo 63.º”.
Por seu turno, o artº 63º sob a epígrafe “Ampliação da instância”, estabelece que:
“1 - Até ao encerramento da discussão em primeira instância, o objeto do processo pode ser ampliado à impugnação de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se insere, assim como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas.
2 - O disposto no número anterior é extensivo ao caso de o ato impugnado ser relativo à formação de um contrato e este vir a ser celebrado na pendência do processo, como também às situações em que sobrevenham atos administrativos cuja validade dependa da existência ou validade do ato impugnado, ou cujos efeitos se oponham à utilidade pretendida no processo.
3 - Para o efeito do disposto nos números anteriores, deve a Administração trazer ao processo a informação da existência dos eventuais atos conexos com o ato impugnado que venham a ser praticados na pendência do mesmo.
4 - A ampliação do objeto é requerida pelo autor em articulado próprio, que é notificado à entidade demandada e aos contrainteressados, para que se pronunciem no prazo de 10 dias”.
O nº6 do artº 102º e o nº2 do art 63º prevêem uma alteração objectiva da instância, por ampliação do objecto da acção de contencioso pré-contratual ao próprio contrato, nos casos em que este seja celebrado durante a pendência do processo, sendo certo que, como decorrência do princípio da cooperação e boa-fé processual plasmado no artº 8ºdo CPTA, têm as entidades administrativas o dever de comunicar ao tribunal a celebração do contrato, quando esteja pendente processo de impugnação de ato administrativo praticado no âmbito de procedimento dirigido à formação desse contrato - v. nºs 3 e 4 do artº 8º - pelo que, ao contrário do que refere o despacho recorrido não se mostrava suficiente para cumprir tais princípios, a mera notificação da junção do processo instrutor em Abril de 2025 para concluir que, nessa data estava a A. em condições de saber dos termos em que foi celebrado o contrato pois é o próprio Tribunal a quo que reconhece que o PA não contém cópia do contrato mas a mera data da respectiva celebração, o que como é óbvio não cumpre o já referido princípio
da cooperação e da boa fé processual que exige o dever de comunicar ao tribunal a celebração do contrato.
No presente caso, o contrato em causa foi celebrado a 4/ 2/2025, como mostra o doc.1 que instrui o pedido de ampliação da instância embora dos autos o mesmo não conste, tão pouco quando foi formulado o pedido de levantamento do efeito suspensivo.
Assim, não tendo a Entidade Demandada, a quem competia dar conhecimento aos autos da celebração do contrato, quando ela ocorra na sua pendência, feito tal, não logrou a mesma Entidade desmontar a argumentação da A. que refere que só a 1/9/2025 teve conhecimento da celebração do contrato e, por conseguinte, não conhecia por culpa sua a efectiva data da celebração do contrato, sendo certo que por força dos normativos citados, na data em que a A. requereu a ampliação da instância estava em tempo pois, como vimos, podia fazê-lo até ao encerramento da discussão em primeira instância.
Assim sendo, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, mostravam-se reunidos os pressupostos para permitir a ampliação do objecto da acção ao contrato celebrado.
Termos em que, se mostra procedente o recurso subordinado com a consequente revogação do despacho recorrido e a sua substituição por despacho que admita a ampliação da instância à impugnação do contrato celebrado.
*
III. DECISÃO
Nestes termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em:
a) Conceder provimento ao recurso interposto pela Entidade Demandada e, em consequência, revogar a sentença recorrida, determinando a baixa dos autos à 1ª Instância para que aí sejam apreciadas todas as demais questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado.
b) Conceder provimento ao recurso subordinado interposto pela A. e, em consequência, revogar o despacho recorrido e proceder à sua substituição por despacho que admitida a ampliação da instância à impugnação do contrato celebrado.
Custas a cargo dos recorrentes - arts. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC. Notifique.
Porto, 20 de Março de 2026.

Maria Clara Alves Ambrósio
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas