| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
U., SA (devidamente identificada nos autos) contrainteressada na ação administrativa especial em que são autores C. e outros (todos devidamente identificados nos autos) e ré a Associação de Beneficiários de (...), com sede em S. Pedro de Castelões, Vale de Cambra – na qual foi impugnada a deliberação de 02/02/2006 da Comissão Administrativa da Ré, que aprovou a colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal, sem alterar as características do mesmo, desde o açude do Rio Caima até ao matadouro explorado pela contrainteressada U., SA, cuja declaração de nulidade foi peticionada, bem como a condenação da ré a pagar aos autores a quantia a liquidar em execução de sentença devida pelo facto de estes não disporem de água desde 24/06/2006 –inconformada com a sentença datada de 31/03/2020 (fls. 2351 SITAF) do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgando procedente a ação declarou nula a deliberação impugnada, dela interpôs o presente recurso de apelação (fls. 2413 SITAF), formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
a) O presente recurso tem por objeto a sentença proferida pelo Tribunal a quo, a qual julgou procedente a presente ação e, em consequência, declarou a nulidade do acto praticado em 02.02.2006, praticado pela Comissão Administrativa da Ré;
b) Salvo o devido respeito por opinião diversa, o Tribunal a quo errou ao ter declarado nulo o acto praticado, porquanto, a decisão proferida não só consubstancia uma decisão surpresa, como a factualidade provada é manifestamente contrária à solução jurídica apontada pelo Tribunal a quo, vejamos;
c) Em primeiro ligar, a nulidade conhecida pelo Tribunal a quo na decisão recorrida não foi invocada pelo Autores, os quais imputaram ao acto impugnado outros vícios que o Tribunal a quo entendeu não se verificarem;
d) No que respeita à nulidade declarada pelo Tribunal a quo – deliberação que extravasa as competências da Ré – na medida em que os trabalhos autorizados pela Ré eram trabalhos complementares que se destinavam a aumentar a utilidade da obra, cuja respectiva execução pressupunha um projecto aprovado pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, tal questão, nem de facto, nem de Direito, foi discutida no âmbito dos presentes autos;
e) Ainda que o Tribunal a quo possa conhecer de outros vícios não alegados pelas Partes, sempre estava obrigado a ouvir as Partes sobre a invalidade do acto que pretendia conhecer, nos termos do artigo 95.º n.º 3 do CPTA;
f) Na verdade, detectando o Tribunal um vício (não alegado) susceptível de invalidar o acto impugnado, o Tribunal, no uso dos seus poderes inquisitórios, está obrigado a notificar as Partes para alegações complementares, pelo prazo comum de 10 dias, em cumprimento pelo princípio do contraditório;
g) E sendo tal decisão proferida sem que as Partes tenham gozado da possibilidade de sobre elas se pronunciarem, tal decisão é nula, sob pena de, caso assim não fosse, as Partes se confrontarem, a final, com uma verdadeira decisão surpresa;
h) E, nem mesmo se diga que a Ré e a aqui Recorrente referem nas suas contestações que a Ré pode efetuar trabalhos complementares que se destinavam a aumentar a utilidade da obra, desde que previamente sujeitos a um projecto elaborado pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, porquanto, a referência a tais atribuições foi efetuada apenas em tese e no âmbito do quadro das atribuições da Ré, sem que daí se possa retirar que a Ré ou a aqui Recorrente entendessem que os trabalhos efetuados se subsumissem a trabalhos dessa natureza, factualidade que, insista-se, nunca foi discutida nos presente autos;
i) E, não tendo a natureza dos trabalhos sido invocada pelos Autores, nem tendo sido dada às Partes a possibilidade de se pronunciarem sobre tal questão - nomeadamente, fazendo prova do tipo de trabalhos efetuados e o respetivo fim – o Tribunal a quo decidindo sobre tal questão sem ouvir as Partes, praticou um acto ferido de nulidade (por violação do disposto pelo artigo 3º, nº 3, do CPC aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA);
j) O Tribunal a quo estava obrigado a notificar as partes, em obediência ao preceituado pelo artigo 95.º n.º 3 do CPTA, advertindo-as para a possibilidade de vir a ser decidida a causa, com fundamento distinto daqueles que, expressamente, foram invocados pelos Autores;
k) E, não o tendo feito, ofendeu o princípio constitucional fundamental do acesso aos Tribunais, que tem implícita a proibição da indefesa, de modo a evitar que as partes sejam confrontadas com uma decisão, cujos fundamentos, de facto e de direito, não tiveram oportunidade de contraditar;
l) O exercício do princípio do contraditório, que se encontra ao serviço do princípio da igualdade das partes, segundo o qual cada uma destas é chamada a deduzir as suas razões, de facto e de direito, a oferecer as suas provas, a controlar as provas do adversário e a discretear sobre o valor e resultados de umas e outras, é condição «sine qua non» do cabal desempenho do direito de defesa, sob pena de violação do estipulado pelo artigo 18º, da Constituição da República;
m) E, a falta da indispensável audição prévia das Partes, consubstancia uma nulidade, nos termos do artigo 201º, nº 1, do CPC ex vi o artigo 1.º do CPTA, o que aqui se invoca para os devidos e legais efeitos;
n) Caso, porém, assim não se entenda, o que não se concede e apenas se admite por dever de patrocínio, sempre se diga que o Tribunal a quo errou ao considerar provado que os Autores são associados da Ré (alínea N) da factualidade provada), porquanto tal prova não foi efetuada;
o) Com efeito, era sobre os Autores que impedia o ónus de provar a sua qualidade de associados, porém, estes não só não juntaram aos autos nenhum dos documentos referidos nos estatutos da Ré que atestam essa qualidade, como dos documentos juntos não resulta tal prova uma vez que i) tais documentos não têm qualquer identificação dos Autores como associados da Ré e ii) nos termos dos estatutos, os não associados pagam taxas de conservação e reparação;
p) Salvo o devido respeito por opinião diversa, a prova documental junta aos autos não se revela suficiente para demonstrar a qualidade de associados da Ré, atentos os requisitos elencados no artigo 1.º dos Estatutos desta;
q) A prova documental junta aos autos não prova nem que os Autores eram associados da Ré, nem que possuíam a qualidade de empresários agrícolas ou eram proprietários, possuidores ou industriais de prédios rústicos que integrem a zona beneficiada, nem os Autores juntaram qualquer documento que ateste que eram proprietários dos prédios rústicos integrantes da zona beneficiária da obra hidroagrícola de (...);
r) Por outro lado, a qualidade de associado/sócio da Ré não só não advém do exercício de funções nos órgãos sociais da Ré, pelo que nenhuma relação pode ser efetuada entre a qualidade de sócio/associado e o exercício de funções nos órgãos sociais;
s) Assim deve a factualidade elencada na alínea N) da factualidade provada ser considerada NÃO PROVADA, e, em consequência, devem os Autores ser considerados partes ilegítimas nos presentes autos;
t) Acresce ainda que não assiste razão ao Tribunal a quo ao considerar que os herdeiros dos Autores têm legitimidade para prosseguir a ação, ainda que a qualidade de associado, por ter uma natureza pessoal, não se transmita, nem inter vivos nem mortis causa, nos termos do artigo 180.º do Código Civil;
u) Os fins que os associados/Autores pretendiam alcançar com a instauração da presente ação, porque diretamente relacionados com a sua qualidade de associado/sócio da Ré, têm também eles uma natureza pessoal, pelo que tais fins não podem ser prosseguidos por quem não tem (nem pode ter) a qualidade de associado, pelo que o Tribunal a quo deveria ter declarado a extinção dos presentes autos, relativamente aos Autores entretanto falecidos.
v) Mesmo que assim não se entenda, diga-se que, tendo o Tribunal a quo considerado que os trabalhos realizados se subsumiam a trabalhos de melhoramento da obra hidroagrícola, então nesse caso, os Autores nunca teriam legitimidade para impugnar a deliberação, na medida em que, tendo apenas estes direito a zelar pela conservação da obra, qualquer acto que extravase a mera conservação ou reparação não é suscetível de ser sindicado pelos associados;
w) Por fim, diga-se que os Autores não têm qualquer interesse no desfecho da presente ação nem na utilização da obra hidroagrícola de (...), o que resulta demonstrado não só pela posição que assumiram em juízo (e que levou que a ação estivesse prestes a ser julgada deserta por diversas vezes) como pelo total desinteresse na utilização da água nos seus terrenos (e que também está demonstrado pela desistência formulada quanto ao pedido de indemnização);
x) A obra publica hidroagrícola de (...) está ao abandono, tendo os seus beneficiários e gestora se desinteressado totalmente da sua gestão e manutenção. Apenas a Recorrente tudo fez para manter em funcionamento a obra, e 14 anos volvidos, apesar de ter cumprido escrupulosamente a deliberação da Ré, vem surpreendentemente a ser confrontada com uma decisão judicial desfasada do Direito e da realidade e manifestamente injusta;
y) Caso, porém, assim não se entenda, o que não se concede e apenas se admite por dever de patrocínio, sempre se diga que a sentença errou na aplicação do Direito aos factos, sendo manifesto que, perante a factualidade considerada provada pelo Tribunal a quo (cfr. alíneas B), D), E) F) G) H) I), J)) outra deveria ter sido a decisão proferida; Vejamos,
z) Conforme resulta, quer dos Estatutos da Ré, quer do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro, as atribuições da Ré são distintas consoante se tratem de i) obras de mera conservação ou reparação ou ii) obras destinadas a aumentar a utilidade da obra hidroagrícola de (...);
aa) Ou seja, o legislador optou por conceder distintas atribuições à Ré, consoante o tipo e natureza dos trabalhos que serão realizados: i)Estando em causa apenas obras de reparação e manutenção, tais trabalhos podem (e devem) ser executados pela Ré, com total autonomia técnica e financeira, não sendo necessário a elaboração de qualquer projecto (cfr. alínea b) do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro) ii) Se os trabalhos a realizar se destinam a aumentar a utilidade da obra hidroagrícola, tais obras pela sua natureza e pelo facto de, provavelmente, obrigarem à alteração arquitetónica e estrutural da obra inicial, necessitam de ser objeto de um projecto prévio elaborado pela autoridade competente (cfr. alínea d) do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro);
bb) Ora, da factualidade considerada provada, é manifesto que a obra realizada pela aqui Recorrente se subsume a uma mera obra de reparação da obra hidroagrícola inicialmente existente;
cc) Conforme resulta provado, à data da deliberação, a obra hidroagrícola de (...), nomeadamente, o canal 2, encontrava-se em avançado estado de degradação o qual impedia que a obra hidroagrícola de (...) servisse o fim para que foi construída, ou seja, permitir o acesso à água de todos os proprietários dos terrenos que dela beneficiavam (Cfr. alínea H) da factualidade provada);
dd) Basta atentar no texto da deliberação aprovada pela Ré para se concluir que o canal 2 não cumpria as funcionalidades mínimas para o qual tinha sido construído, uma vez que a água ao entrar na referida tubagem, facilmente se perdia pelas fissuras (Cfr. alínea H) da factualidade provada);
ee) Em face desta situação, a Ré autorizou que fossem efetuados trabalhos destinados a garantir o fim da obra hidroagrícola de (...): levar água a todos aqueles que possuíam terrenos ou polos industriais dentro da zona beneficiada (Cfr. alíneas G) e H) da factualidade provada);
ff) Acresce que, nos termos da deliberação ora impugnada, ficou expressamente consagrado que as obras a realizar não poderiam alterar as características do canal, o que demonstra que as obras autorizadas pela Ré visavam apenas repor a utilidade da obra hidroagrícola de (...) e não proceder a qualquer melhoria ou trabalho complementar (Cfr. alínea H) da factualidade provada);
gg) Em face da prova produzida é manifesto que os trabalhos autorizados pela Ré não visaram aumentar a utilidade da obra hidroagrícola de (...), nem proceder ao seu melhoramento, mas apenas permitir que fossem efetuados trabalhos de reparação destinados a que a obra hidroagrícola de (...) pudesse efetivamente ser utilizada pelos seus beneficiários;
hh) Ademais, o Tribunal a quo considerou provado que a deliberação tomada visava a autorização para que fossem efetuados trabalhos que garantissem sem perdas, o abastecimento mínimo garantido de água (Cfr. alínea H) da factualidade provada), pelo que, face a tal factualidade provada, nunca poderia ter vindo a concluir que os trabalhos realizados, afinal, se destinavam a aumentar a utilidade da obra hidroagrícola de (...);
ii) Por outro lado, uma vez que a Recorrente, na qualidade de utente, tem direito a “executar os trabalhos de reparação da parte delas directamente ligadas às suas utilizações, quando disso forem incumbidos por lei ou pela associação, ou quando as circunstâncias o imponham” – cfr. alínea B) da factualidade provada, a Recorrente perante o estado de degradação do canal 2 que a impedia usufruir da água a que tinha legalmente direito, pediu à Ré autorização para realizar os trabalhos necessários a garantir este abastecimento de água, mediante a colocação de um tubo de pequenas dimensões, dentro do canal, que, sem alterar a estrutura da obra hidroagrícola de (...), permitisse o escoamento da água até às instalações da Recorrente;
jj) Ou seja, da factualidade provada resulta que os trabalhos realizados visaram apenas garantir (e em termos mínimos) que a obra continuava a servir o fim para o qual tinha sido construída, pelo que, tratando-se de trabalhos de mera manutenção, a deliberação da Ré não extravasou as suas competências;
kk) Acresce ainda que, à data da deliberação ora impugnada, a Ré era dirigida por uma Comissão Administrativa, sendo dois dos seus membros representantes respetivamente da Direcção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho e do Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica;
ll) Os próprios membros da Comissão Administrativa integravam órgãos que reportavam diretamente à Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, razão pela qual, caso para a realização da obra fosse necessária a elaboração de um projecto por parte da referida Direção Geral, esta entidade teria procedido à sua elaboração ou os membros da Comissão Administrativa não teriam autorizado a sua realização;
mm) Tal conclusão reforça a ideia que se não foi elaborado qualquer projecto, tal decorreu apenas do facto de a obra concretamente autorizada pela Comissão Administrativa não necessitar de nenhum projecto prévio, uma vez que se tratava de uma mera obra de reparação que visava apenas garantir o funcionamento mínimo da obra hidroagrícola de (...);
nn) Em face de todo o exposto, é manifesto que, o Tribunal a quo errou ao considerar que a Ré extravasou as suas competências ao autorizar a realização da obra, devendo a decisão recorrida ser substituída por outra que declare válida a deliberação da Ré.
Termina pugnando dever ser declarada a nulidade da sentença e, em consequência, deverem as partes ser notificadas para se pronunciarem sobre o vício que o Tribunal pretende conhecer, ou, caso assim não se entenda, ser a decisão recorrida substituída por outra que declare válida a deliberação impugnada. * Os recorridos autores contra-alegaram (fls. 2573 SITAF) formulando o seguinte quadro conclusivo nos seguintes termos:
1. Os Autores alegam na petição inicial, arts.7.º, e 43.º, ser a Obra Hidroagrícola de (...), de que o canal principal nº 2 faz parte, propriedade do Estado, e assim estar integrado no domínio público hídrico – arts.1.º, 5.º/1, in fine do DL 468/71, de 5 de novembro -, o qual para o efeito promoveu e obteve a sua aquisição (de forma amigável ou mediante a expropriação dos imóveis) durante a década de 30 do século XX e executou a obra denominada “ Campos de (...)” para servir 168 hectares (cfr. preâmbulo do DL42665).
2. Coisa diferente não diz a Recorrente U. na sua alegação de direito (art.91.º do CPTA):”..ambos canais são parte da Obra de Fomento Hidroagrícola de (...), executada pelo Estado pelo que tais canais, por integrarem a Obra de Fomento Hidroagrícola de (...) constituem um bem do domínio público, mantendo essa mesma qualidade até aos dias de hoje”.
3. Dominialidade, como se escreve na sentença, que a Ré não contesta: “Ré (…) contrapõe, alegando, para tanto, que não existiu qualquer apropriação do canal que continuou a pertencer ao domínio publico hídrico”.
4. A sentença, na sua fundamentação refere: “as obras de fomento hidroagrícola são obras de aproveitamento de águas de domínio público para rega…estando em causa o domínio público hídrico...”
5. Por ser incontrovertido, deverá constar dos factos provados que: os canais de rega, identificados em E), integram o domínio público hídrico.
6. Uma vez que o canal onde foi implantado o tubo pela Recorrente é pertença do domínio público – Lei 1949 de 15/02/1937 e art.8.º do DL 42.665 e arts.1.º 5.º/1 in fine do DL 460/71, está o mesmo fora de qualquer ato de disposição por parte da Ré, não podendo esta autorizar a implantação no seu leito de um tubo por parte de uma entidade privada, a U., por lhe estar vedado dispor de bens públicos.
7. O ato, deliberação da Ré, é também nulo por falta de atribuições da Ré para autorizar a disposição de bens dominiais (indisponíveis) e, paralelamente, vem prosseguir fins diversos, leia-se interesses exclusivos da U., que se acham excluídos do âmbito das suas atribuições, em violação do art.133.º /2, b) do CPA.
8. O ato impugnado é ainda nulo por constituir crime a apropriação ilegítima de bens do Estado – art.234.º do Código Penal.
9. A Comissão administrativa da Ré não detinha poderes para permitir que uma sociedade comercial privada, U. se apropriasse do Canal, para nele introduzir um tudo com 8 Km, o que conduz à nulidade do ato – art.133.º/2, c) do CPA. Subsidiariamente,
10. O ato impugnado sempre seria anulável por vício de desvio de poder, porquanto a admitir-se que a Ré teria poderes para o aprovar, os poderes discricionários usados pela direção da Associação Ré foram utilizados com um fim diferente daquele para o qual a lei e os estatutos os conferiu.
11. O motivo principalmente determinante do exercício de tal competência não condiz com o fim para o qual foi, por lei atribuído tal poder, na medida em que a deliberação visa satisfazer (exclusivamente) um interesse privado da U. – arts.4.º e 17.º do DL 84/82 e 135.º do CPA.
Terminam pugnando o seguinte, nos seguintes termos:
a) Deve o recurso improceder, com as legais consequências.
b) Ou, subsidiariamente, nos termos do art.636.º do CPC, deve ser ampliada a matéria de facto e desta constar que: os canais de rega, identificados em E), integram o domínio público hídrico;
c) Ser o ato declarado nulo por falta de atribuição da Ré;
d) Ser ato declarado nulo por constituir crime; ou, subsidiariamente,
e) Ser o ato impugnado anulável por vício de desvio de poder;* Tendo a ré declarado (a fls. 2617 SITAF) aderir às contra-alegações de recurso apresentadas pelos autores, que disse fazer como suas. *
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte, e nele notificado o Digno Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não emitiu Parecer (cfr. fls. 2655 SITAF). *
Com dispensa de vistos, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. *
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso as questões essenciais trazidas em recurso são:
- saber se ocorre nulidade processual, por não ter sido assegurado previamente à sentença o exercício de direito de contraditório – (vide conclusões a), b) e c) a m) das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorre em erro de julgamento, de facto e/ou de direito, quanto à questão da legitimidade dos autores – (vide conclusões n) a s) e t) a x) das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto ao juízo de procedência da nulidade da deliberação impugnada por falta de atribuições da ré para a sua prática – (vide conclusões a), b), y) a nn) das alegações de recurso).
Incumbindo ainda, se a tanto nada obstar ou não ficar prejudicado, conhecer e apreciar a ampliação do objeto do recurso requerida a título subsidiário pelos recorridos nas suas contra-alegações. *
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na sentença recorrida:
A) A Ré foi constituída em 24.07.1943 (cfr. documento n.º 1, junto com a petição inicial);
B) Os seus estatutos foram aprovados por alvará datado de 20.10.1945 e alterados por escritura pública datada de 29.03.1989, e dos quais se extrai o seguinte:
“(…)
Art.º 1.º
(…)
- § 1º - Poderão ser sócios da Associação os empresários agrícolas e os proprietários ou possuidores legítimos de prédios rústicos situados na zona beneficiada, os utilizadores industriais directos da respectiva obra e as autarquias locais consumidoras de água pela mesma fornecida.
-§ 2.º Não é obrigatória a inscrição como sócio da Associação, mas as entidades não associadas ficam sujeitas ao pagamento dos encargos de exploração e conservação da obra e às obrigações constantes deste estatuto.
§ 3.º - São considerados utentes a título precário os agricultores e as entidades que, a qualquer título, utilizem fora da obra águas regularizadas no perímetro, quando as circunstâncias o permitirem.
(…)
Art.º 4.º
- Compete à Associação assegurar a exploração e conservação da obra de fomento hidroagrícola de (...), nos seguintes termos:
(…)
2.º - Assegurar a exploração e conservação da obra de fomento hidroagrícola ou das partes desta que lhe forem entregues;
(…)
4.º - Realizar trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra, de acordo com os projectos elaborados pela Direcção Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola;
(…)
8.º - Fazer directamente a cobrança das taxas de exploração e conservação e arrecadar as demais receitas que lhes caibam;
9.º- Administrar as receitas e os bens próprios ou entregues à sua administração;
(…)
42.º
- São direitos dos utentes:
(…)
2.º - Respeitar as obras de aproveitamento, velar pela sua conservação e executar os trabalhos de reparação da parte delas directamente ligadas às usas utilizações, quando disso forem incumbidos por lei ou pela associação, ou quando as circunstâncias o imponham. (…).”
(cfr. documentos n.ºs 1 e 2, juntos com a petição inicial);
C) Em 12.07.1989, a Ré foi reconhecida como pessoa colectiva de direito Público (cfr. Portaria n.º 589/89, de 29 de Julho, publicada no Diário da República - I Série);
D) Em 22.04.2003, o Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural, proferiu o despacho n.º 10 035/2003 (2.ª série), que foi publicado no Diário da República - II Série, n.º 117 e do qual se extrai o seguinte: “Ao abrigo do artigo 58.º do Decreto Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro, e do n.º 7 do despacho n.º 11 040/2002, de 18 de Maio, do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Hidráulica, determino a alteração da composição da comissão administrativa da Associação de Beneficiários de (...), nomeada por despacho de 11 de Junho de 1996 do Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, que passa a ser constituído pelos seguintes elementos:
Engenheiro agrícola J., representante da Direcção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho.
Engenheiro agrónomo J., representante do Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica.
S., na qualidade de beneficiário.
Engenheiro J., representante da Câmara Municipal de Vale de Cambra.
C., representante da U., SA.”
(cfr. documento n.º 3, junto com a petição inicial);
E) Os canais que são explorados pela Ré destinam-se à captação e condução de água do açude do Rio Caima e à sua distribuição pelos proprietários de prédios agrícolas e industriais situados no perímetro da área beneficiada (acordo e cfr. Estatutos da Ré);
F) Permitindo assim a rega dos terrenos agrícolas ali situados e dos demais beneficiários (acordo e cfr. Estatutos da Ré);
G) Em 02.02.2006, os membros da Comissão Administrativa da Ré, a que se reporta a alínea , supra, mais concretamente, Eng. J.; Eng. J.; Eng. S.; Eng. J., e ainda, na qualidade de representante da Contra-Interessada U., R., reuniram e deliberaram aprovar a proposta apresentada por este último que “consistia em colocar um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal, sem alterar as características do mesmo, desde o açude no Rio Caima até ao matadouro, de forma a poder garantir, sem perdas, o abastecimento mínimo garantido de água, e que os custos dessa obra seriam suportados pela U.”, com os seguintes votos a favor: Eng. José Reis; Eng. João Melo; Eng. José Bastos, e Sr. Rufino (cfr. documento n.º 11, junto com a petição inicial);
H) Da acta da reunião onde foi tomada a deliberação que antecede, consta o seguinte:[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento n.º 11, junto com a petição inicial);
I) Na sequência da referida deliberação, a Contra-Interessada, durante o mês de Março de 2006, colocou um tubo de 4 polegadas de diâmetro num dos canais a que se reporta a alínea e), supra, mais concretamente, no canal n.º 2 (acordo);
J) Este tubo efectua a captação de água desde aquele açude até ao matadouro propriedade da Contra-Interessada (acordo);
K) Em 09.02.2011, a Administração da Região Hidrográfica do Centro, IP, condenou a Contra-Interessada na coima de €38 500,00, pela prática da contra-ordenação prevista e punida pelos artigos 81.º, n.º 3, alínea u) do Decreto-Lei n.º 226- A/2007, de 31 de Maio e 22.º n.º 4, al. B), da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto – rejeição de águas degradadas directamente para o sistema de disposição de águas residuais, para a água ou para o solo, sem qualquer tipo de mecanismos que assegurem a depuração destas e, ainda, da contra-ordenação, prevista e sancionada pelos artigos 81.º, n.º 3 alínea a) do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio e 22.º n.º 4, alínea a) da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto – utilização dos recursos hídricos sem o respectivo título (documento n.º 20, junto com a contestação da Contra-Interessada);
L) A Contra-Interessada impugnou aquela decisão judicialmente, tendo o referido recurso seguido os seus termos no 2.º juízo do Tribunal Judicial de Vale de Cambra, com o n.º de processo 162/11.1TBVLC, no qual foi proferida sentença, da qual se extrai o seguinte:[imagem que aqui se dá por reproduzida] (…)
(documento n.º 20, junto com a contestação da Contra-Interessada);
M) A Contra-Interessada é associada da Ré, e tem como objecto: o abate, preparação, transformação e armazenagem de carne, transformação de produtos de origem animal, produção de alimentos para animais de companhia e comercialização destes produtos ou de outros produtos alimentares (cfr. fls. 431 e ss);
N) Os Autores C. (entretanto falecido), A.; A.; A.; J.; M.; M.; M.; e, H., eram, à data da deliberação impugnada, associados da Ré, respectivamente, com os números 853, 28, 136, 195, 386, 483, 487, 532 e 368 (cfr. fls. 254 e ss 805 e ss)
O) Os Autores C. (entretanto falecido), A.; A.; A.; J.; M.; M.; e, H. foram eleitos em 25.07.2006, para os órgãos sociais da Ré para o triénio 2006/2009 (cfr. fls. 254 e ss).
E consignou inexistirem factos não provados com interesse para a decisão.**
B – De direito
1. Da decisão recorrida
A sentença recorrida, debruçando-se sobre o mérito da ação, e enfrentando a peticionada a declaração de nulidade do ato de 02/02/2006, da Comissão Administrativa da Associação de Beneficiários de (...) que deliberou aprovar a colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal desde o açude do Rio Caima até ao matadouro explorado pela Contrainteressada U., SA, julgou a procedente a ação, declarando nulo o ato impugnado, com fundamento na falta de atribuições da ré para a prática do mesmo (vide págs. 15-20 da sentença recorrida), julgando não verificadas as demais causas de invalidade assacadas pelos autores ao ato impugnado (vide págs. 20-24 da sentença recorrida).
2. Da análise e apreciação do recurso
2.1 Da invocada nulidade (processual)
2.1.1 A recorrente começa por invocar que o fundamento de nulidade do ato impugnado que na sentença foi dado como verificado e que justificou a procedência da ação não havia sido invocado pelos autores, e que tal questão não foi discutida, nem de facto, nem de Direito, nos autos; que inda que o Tribunal a quo possa conhecer de outros vícios não alegados pelas partes, sempre estava obrigado a ouvi-las, em cumprimento pelo princípio do contraditório, sobre a invalidade do ato que pretendia conhecer nos termos do artigo 95.º n.º 3 do CPTA, o que não sucedeu; que tendo sido proferida decisão sem que as partes tenham gozado da possibilidade de sobre ela se pronunciarem, a mesma é nula, sob pena de, caso assim não fosse, as partes se confrontarem, a final, com uma verdadeira decisão surpresa; que não se diga que a ré e a contrainteressada, aqui recorrente, referem nas suas contestações que a ré pode efetuar trabalhos complementares que se destinavam a aumentar a utilidade da obra, desde que previamente sujeitos a um projeto elaborado pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, porquanto, a referência a tais atribuições foi efetuada apenas em tese e no âmbito do quadro das atribuições da ré, sem que daí se possa retirar que a ré ou a aqui recorrente entendessem que os trabalhos efetuados se subsumissem a trabalhos dessa natureza, factualidade que, insiste, não foi discutida nos autos; que não tendo a natureza dos trabalhos sido invocada pelos autores, nem tendo sido dada às partes a possibilidade de se pronunciarem sobre tal questão - nomeadamente, fazendo prova do tipo de trabalhos efetuados e o respetivo fim – o Tribunal a quo decidindo sobre tal questão sem ouvir as partes, praticou um ato ferido de nulidade, por violação do disposto pelo artigo 3º, nº 3, do CPC aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA; que o Tribunal a quo estava obrigado a notificar as partes, em obediência ao preceituado pelo artigo 95.º n.º 3 do CPTA, advertindo-as para a possibilidade de vir a ser decidida a causa, com fundamento distinto daqueles que, expressamente, foram invocados pelos autores e que não o tendo feito o Tribunal a quo ofendeu o princípio constitucional fundamental do acesso aos Tribunais, que tem implícita a proibição da indefesa, de modo a evitar que as partes sejam confrontadas com uma decisão, cujos fundamentos, de facto e de direito, não tiveram oportunidade de contraditar; que o exercício do princípio do contraditório, que se encontra ao serviço do princípio da igualdade das partes, segundo o qual cada uma destas é chamada a deduzir as suas razões, de facto e de direito, a oferecer as suas provas, a controlar as provas do adversário e a discretear sobre o valor e resultados de umas e outras, é condição «sine qua non» do cabal desempenho do direito de defesa, sob pena de violação do estipulado pelo artigo 18º, da Constituição da República; que a falta da indispensável audição prévia das partes consubstancia uma nulidade, nos termos do artigo 201º, nº 1, do CPC ex vi o artigo 1.º do CPTA – (vide conclusões c) a m) das alegações de recurso).
Vejamos.
2.1.2 Compulsada a Petição Inicial da ação resulta que nela os autores pugnaram desde logo pela nulidade do ato impugnado – a deliberação de 02/02/2006 da Comissão Administrativa da Associação de Beneficiários de (...) que aprovou a colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal desde o açude do Rio Caima até ao matadouro explorado pela contrainteressada U., SA – sustentando configurar o mesmo um ato estranho às atribuições desta, nos termos do artigo 4º do DL. nº 82/84, de 4 de novembro e do artigo 133º nº 2 alínea b) e 134º do CPA/91, por os canais serem propriedade do Estado e integrarem o domínio público, conforme a Lei 1949, de 15/02/1937 e artigo 8º do DL. 42.665, tudo dispositivos que invocaram, estando assim fora de qualquer ato de disposição por parte da ré e que o ato impugnado autorizou a disposição de bens dominiais indisponíveis e visou, além disso, prosseguir fins diferentes que estão fora das atribuições da Ré, por serem fins de natureza privada e servindo interesses exclusivos da contrainteressada U., SA. – (vide artigos 42º a 44º da PI e alínea a) do petitório).
2.1.3 No despacho-saneador de 22/10/2019 (fls. 2281 SITAF) a Mmª Juíza do Tribunal a quo, após decidir as exceções dilatórias que vinham suscitadas, determinou o prosseguimento da ação para conhecimento do respetivo mérito, tendo considerado que o processo continha já “…os elementos documentais necessários, sem necessidade de maiores indagações, para conhecer dos pedidos formulados, não se afigurando necessário proceder a quaisquer diligências de prova, por não existir matéria de facto controvertida que importe à decisão da causa, atenta a sua espécie e objeto, as concretas causas de invalidade invocadas e a argumentação aduzida pelos Autores – artigo 87.º n.º 1 alínea c) e artigo 90.º n.º1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, mas que não era possível “…conhecer desde já do mérito da causa, por não ter sido requerido pelos autores, sem oposição da ré, a dispensa de alegações finais – artigo 87.º n.º1 alínea b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, determinou, “…ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 91.º do mesmo Código” a notificação dos autores “…para, querendo, no prazo de 20 dias, apresentarem alegações escritas” e decorrido o referido prazo, a notificação da Ré e da Contrainteressada U., SA, “…para, querendo, em igual prazo de 20 dias apresentar alegações”.
2.1.4 Notificadas as partes, apenas a contrainteressada U. , SA apresentou alegações escritas (cfr. fls. 2295-2307 SITAF). E nelas, entre o demais, pronunciou-se sobre a invocada nulidade da deliberação impugnada por estranha às atribuições da Ré, nos termos do artigo 133º nº 2 alínea b) do CPA/91 (vide ponto II, A) i) das suas alegações escritas), pugnando pela sua não verificação, nos termos e pelos fundamentos que ali expôs.
2.1.5 A sentença recorrida, debruçando-se sobre o mérito da ação, e enfrentando a peticionada a declaração de nulidade da identificada deliberação de 02/02/2006 da Comissão Administrativa da Associação de Beneficiários de (...), julgou procedente a ação, declarando nulo o ato impugnado, com fundamento na falta de atribuições da ré para a prática do mesmo (vide págs. 15-20 da sentença recorrida). Decisão que tendo por base a matéria de facto dada como provada, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«Da falta de atribuições da Ré para a prática do acto impugnado (artigo 133.º, n.º 1 e 2.º, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo)
Alegam os Autores que os referidos canais são propriedade do Estado integrando o domínio público; que, por isso, estão fora de qualquer acto de disposição por parte da Ré; que, por isso, a deliberação da Ré é um acto estranho às suas atribuições, pois visa apenas prosseguir fins de natureza privada, os interesses exclusivos da Contra-Interessada.
A Ré, por sua vez, contrapôs alegando que a Contra-Interessada por ser o beneficiário que se encontra mais distante do canal é o beneficiário mais prejudicado com a falta de água; que sempre foi a Contra-Interessada que assegurou o trabalho normal de limpeza e de reparação do troço do dito canal n.º 2; que aquela obra, apesar de ter sido custeada pela Contra-Interessada, aproveita aos demais associados; que o acto impugnado foi praticado no âmbito da discricionariedade técnica e no âmbito das suas atribuições legais e resultou unicamente da impossibilidade de ser a própria Ré a promover e custear a obra de reparação do canal, por não dispor de capacidade financeira para o fazer; que à Ré também cabe realizar trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra; que no ano de 2004 e a pedido da Ré, os Serviços Técnicos da Câmara Municipal de Vale de Cambra elaboraram um projecto de reabilitação e o revestimento do canal, a fim de ser apresentada uma candidatura ao Programa AGRIS para a execução daquela obra, o que só não sucedeu porque entretanto os fundos se esgotaram.
A Contra-Interessada alegou também que a decisão da Ré foi praticada no âmbito da sua discricionariedade técnica e no âmbito da suas atribuições conferidas pelo Estado, decisão que resultou da impossibilidade da Ré custear e promover tais obras de reparação, por não ter fundos para as executar; que não compete à Ré apenas a exploração e conservação das obras de fomento agrícola, mas também tem como funções realizar trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra e permitir a sua utilidade por parte dos seus beneficiários, como decorre do disposto no Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro.
Vejamos, por isso.
Resulta do artigo 133.º, n.º 1 e 2.º, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo, o seguinte:
“1 - São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 - São, designadamente, actos nulos:
b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre;”
Por sua vez, o artigo 4.º, do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro, sob a epígrafe “Atribuições” dispõe o seguinte:
“Compete às associações de beneficiários, para além de outras atribuições que lhes sejam conferidas pelos estatutos:
a) Pronunciar-se sobre os projectos dos regulamentos definitivos das obras elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola e propor as modificações que entenderem convenientes;
b) Assegurar a exploração e conservação das obras de fomento hidroagrícola ou das partes destas que lhes forem entregues;
c) Elaborar os horários de rega, em íntima colaboração com a Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, e assegurar o seu cumprimento de harmonia com os princípios estabelecidos nos regulamentos das obras e as disponibilidades de água;
d) Realizar trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra, de acordo com os projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola;
e) Promover a criação e participação em unidades industriais e cooperativas, nos termos da legislação em vigor;
f) Elaborar em cada ano o orçamento das suas receitas e despesas para o ano seguinte e submetê-lo, com a acta da reunião a que se refere o artigo 10.º, à aprovação da Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola até à data que for fixada no respectivo regulamento, enviando simultaneamente cópia à direcção regional de agricultura respectiva;
g) Elaborar os mapas de liquidação anual das taxas de exploração e conservação e de beneficiação, de harmonia com o disposto no regulamento da respectiva obra, promover a sua afixação e decidir sobre as reclamações que, relativamente a elas, sejam apresentadas pelos utentes, remetendo à Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola os recursos que dessas decisões sejam interpostos;
h) Fazer directamente a cobrança das taxas de exploração e conservação e arrecadar as demais receitas que lhes caibam;
i) Administrar as receitas e os bens próprios ou entregues à sua administração;
j) Remeter às secções de finanças dos concelhos respectivos, para efeitos de cobrança, os mapas de liquidação das taxas de beneficiação e os recibos pertinentes;
l) Manter actualizados os elementos cadastrais que lhes forem fornecidos em relação aos prédios rústicos situados na zona beneficiada;
m) Efectuar os registos da produção anual das terras beneficiadas;
n) Promover as acções de melhoramento do perímetro que conduzam a uma utilização racional da terra e da água e fomentar o uso das tecnologias de manejo de água e do solo mais apropriadas;
o) Assegurar a defesa e policiamento das obras em colaboração com os serviços oficiais competentes;
p) Pronunciar-se sobre as reclamações dos beneficiários relativas a matérias das suas atribuições e deliberar sobre as transgressões ao regulamento da obra e aos estatutos;
q) Colaborar com todos os serviços do Estado no estudo e execução das medidas atinentes ao desenvolvimento técnico, económico e social da zona beneficiada em tudo quanto respeita à realização das obras, desde a fase de concepção das mesmas;
r) Apresentar, para aprovação, à Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, por intermédio da direcção regional de agricultura respectiva, um relatório anual de que constem os elementos necessários para um perfeito conhecimento da forma como decorre a exploração e conservação da obra e dos resultados económicos e sociais da exploração das terras, bem como das demais actividades desenvolvidas. Desse relatório anual deve ser remetida uma cópia à Direcção-Geral de Agricultura, a qual terá de se pronunciar sobre ele dentro do prazo de 30 dias.”
Ora, resulta da factualidade assente que a Ré por deliberação da sua Comissão Administrativa de 02.02.2006, aprovou a proposta que lhe foi apresentada por um representante da Contra-Interessada e autorizou a colocação de um tubo que efectua a captação de água desde aquele açude até ao matadouro propriedade da Contra-Interessada (factos assentes nas alíneas h) e i)).
Concatenada a referida factualidade com o disposto no artigo 4.º, supra transcrito, nomeadamente, com a sua alínea d), concluímos que quaisquer trabalhos complementares, mesmo que destinados a aumentar a utilidade da obra, teriam que ser executados de acordo com projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola.
Ora, no caso em apreço tal factualidade não resulta provada, nem tão pouco foi alegada pela Ré ou pela Contra-Interessada.
Assim, não fazendo parte das atribuições da Ré a realização de quaisquer trabalhos, por sua iniciativa, e apenas o podendo fazer em execução de projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, o acto impugnado, ao autorizar a colocação do referido tubo num dos canais que faz parte da obra hidroagrícola cuja exploração e conservação lhe cabia, padece da invocada nulidade, por configurar um acto que é estranho às atribuições da Ré.
E as alegações da Ré e da Contra-Interessada quanto à inexistência de qualquer prejuízo para terceiros ou da alegada mais valia dos trabalhos realizados e da falta de capacidade da Ré para os executar, nada relevam para este efeito, pois o que está aqui em causa é a prática de um acto que não cabe nas atribuições da Ré, independentemente da alegada bondade dos seus fins.
É que a Ré apenas podia executar trabalhos complementares àquela obra de fomento, cumprindo os seguintes requisitos (cumulativos): para aumentar a utilidade da obra e de acordo com projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola.
Assim, sem necessidade sequer de indagar o requisito quanto à utilidade da obra realizada, verificando-se que a mesma foi autorizada (e executada) sem que tivesse como suporte quaisquer projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, conclui-se pela nulidade do acto autorizativo.
Acresce apenas dizer, no que respeita à alegada pronúncia pelo Tribunal Judicial de Vale de Cambra, quanto à validade do acto impugnado que, a referida decisão, em momento algum, se pronúncia quanto à validade da deliberação impugnada nos presentes autos, pois tem como objecto a impugnação judicial da decisão da Administração da Região Hidrográfica do Centro, IP, que condenou a Contra-Interessada na coima de €38 500,00, pela prática de uma contra-ordenação (cfr. factos assentes na alíneas k) e l)).
Pelo exposto, procede a alegação dos Autores, pois o acto impugnado padece da invalidade que lhe vem assacada.»
(fim de transcrição)
2.1.6 Do que se percorreu resulta inexorável que o Tribunal a quo ao julgar verificada a apontada causa de nulidade da deliberação impugnada na ação se conteve na apreciação e decisão de causa de invalidade que havia sido invocada pelos autores na ação e relativamente à qual havia já sido assegurado o respetivo direito de contraditório, seja, num primeiro momento, através da citação para a contestação e com ela (cfr. artigo 83º do CPTA), seja num segundo momento, através das alegações escritas então previstas no artigo 91º nº 4 do CPTA (na redação anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro).
2.1.7 E também resulta, simultaneamente, que o Tribunal a quo não usou da prorrogativa contida no artigo 95º nº 3 do CPTA (na redação resultante da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015), a que se refere a recorrente, nos termos do qual, nos processos impugnatórios, o tribunal deve “…identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas”.
Sendo que só em tal caso é que se imporia, em obediência ao princípio do contraditório (cfr. artigo 3º nº 3 do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA) e em cumprimento do disposto no inciso final do nº 3 do artigo 95º (na redação do DL. nº 214-G/2015), ouvir subsequentemente as partes, assegurando-lhes a apresentação de alegações complementares.
2.1.8 É consabido que princípio do contraditório é um princípio estruturante do processo, decorrendo expressamente do disposto no artigo 3º nº 3 do CPC novo, aplicável aos processo nos tribunais administrativos ex vi do artigo 1º do CPTA, que “…o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”. Norma já colhida, em idêntico dispositivo, no anterior CPC.
A tal respeito José Lebre de Freitas, João Redinha e Rui Pinto, in, “Código de Processo Civil, Anotado”, Volume 1º, 1999, págs. 7 a 9, referiam, ainda no âmbito do anterior do CPC mas que mantém plena validade: «Os n.ºs 3 e 4, ambos introduzidos pelo DL 329-A/95 e aperfeiçoados pelo DL 120/96, consagram o princípio do contraditório, o primeiro em geral e na vertente proibitiva da decisão-surpresa e o segundo no aspeto da alegação dos factos da causa. Resultam estes preceitos duma conceção moderna do princípio do contraditório, mais ampla do que a do direito anterior. Não se trata já apenas de, formulado um pedido ou tomada uma posição por uma parte, ser dada à contraparte a oportunidade de se pronunciar antes de qualquer decisão e de, oferecida uma prova por uma parte, ter a parte contrária o direito de se pronunciar sobre a sua admissão ou de controlar a sua produção. Este direito à fiscalização recíproca das partes ao longo do processo é hoje entendido como corolário duma conceção mais geral da contraditoriedade, como garantia da participação efetiva das partes no desenvolvimento de todo o litígio, em termos de, em plena igualdade, poderem influenciar todos os elementos (factos, provas, questões de direito) que se encontrem em ligação, direta ou indireta, com o objeto da causa e em qualquer fase do processo apareçam como potencialmente relevantes para a decisão.(…) No plano das questões de direito, veio a revisão proibir a decisão-surpresa, isto é, a decisão baseada em fundamento que não tenha sido previamente considerado pelas partes. Esta vertente do princípio tem fundamentalmente aplicação às questões de conhecimento oficioso que as partes não tenham suscitado, pois as que estejam na disponibilidade exclusiva das partes, tal como as que sejam oficiosamente cognoscíveis mas na realidade tenham sido levantadas por uma das partes, são naturalmente objeto de discussão antes da decisão, sem que o facto de a parte que as não tenha levantado não ter exercido o direito de resposta (desde que este lhe tenha sido facultado) implique falta de contraditoriedade. Antes de decidir com base em questão (de direito material ou de direito processual) de conhecimento oficioso que as partes não tenham considerado, o juiz deve convidá-las a sobre ela se pronunciarem, seja qual for a fase do processo em que tal ocorra (despacho-saneador, sentença, instância de recurso)”. Afirmando J. Castro Mendes, in, “Direito Processual Civil”, 1.º Vol., revisto e atualizado, págs. 194 ss., que o princípio do contraditório se traduz no comando segundo o qual “…sendo formulado um pedido ou oposto um argumento a certa pessoa, deve-se dar a essa oportunidade de se pronunciar sobre o pedido ou argumento, não se decidindo antes de dar tal oportunidade”, sendo que o mesmo “…não diz respeito apenas ao processo em globo, mas a cada questão no processo suscitada”. E refere António S. Abrantes Geraldes, in, “Temas da Reforma do Processo Civil”, 1.º volume, Almedina, 2010, 2.ª edição, págs. 74 ss., que o princípio do contraditório constitui (a par do princípio dispositivo) “…pedra angular ou trave-mestra do sistema, sem a qual dificilmente as decisões seriam substancialmente justas”, em termos que “(…) só a audição de ambas as partes interessadas no pleito e a possibilidade que lhes é conferida de controlarem o modo de decisão dos tribunais permitirão que a verdade seja descoberta e que sejam acautelados os interesses dos litigantes”, impondo que nenhum conflito seja decidido “…sem que à outra parte seja dada a possibilidade de deduzir oposição”.
2.1.9 O princípio do contraditório (e da audiência) impõe, assim, que por regra seja dada oportunidade de intervenção efetiva a todos os participantes no processo, de molde a permitir ao juiz uma decisão imparcial e fundada após ponderação das razões aduzidas por cada uma das partes em litígio.
Princípio que constitui também garantia de que não sejam proferidas pelo tribunal quaisquer decisões desfavoráveis a um sujeito processual sem que o mesmo haja sido ouvido sobre a matéria e lhe tenha sido, previamente, facultada uma ampla e efetiva possibilidade de a discutir. Princípio que leva, assim, à proibição da prolação de decisões-surpresa.
A título exemplificativo, a respeito da aplicação do princípio do contraditório no âmbito dos processos nos tribunais administrativos, vejam-se os seguintes acórdãos, todos disponíveis in www.dgsi.pt, e assim ali sumariados:
- Acórdão do TCA Sul de 23/02/2006, Proc. nº 00951/05: «I - Em acção administrativa especial, tendo sido deduzida alguma ou algumas excepções na contestação, não carece o autor, para responder, de apresentar réplica, como no processo civil, devendo antes aguardar a notificação que, para o efeito, lhe seja feita pelo juiz, nos termos do art° 87°, n°l, ai. a) e b), do CPTA, sendo a audição do autor, assim assegurada pela intervenção do juiz prevista no art° 87° citado, assumindo a sua resposta a tal notificação a função correspondente à da réplica prevista no art° 502°, n°l do CPC. II - A formalidade específica prevista no art° 87°, n°l- a) e b) do CPTA destina-se exclusivamente a assegurar o contraditório relativamente a questões prévias, permitindo a eventual resposta a estas, por parte do autor, isto é, permitindo a defesa material deste contra tais questões, devendo tal formalidade ser cumprida através da prolação de despacho do juiz do processo, ao abrigo do disposto no art° 87°, n°l-a) e b), do CPTA, não estando o mesmo desonerado de observar tal formalidade pela notificação da apresentação da contestação do réu ao autor. III - Não sendo observada tal formalidade - audição do autor pelo prazo de dez dias sobre as questões suscitadas - o não cumprimento do disposto no art° 87°, n°l - a) e b) consubstancia a omissão de um acto que a lei prevê, tendo tal omissão influência no exame e decisão da causa, pois mostra-se preterido, para além da norma supra referida - art° 87°, n°l-a) do CPTA - o princípio do contraditório previsto no art° 3°, n°3 do CPC, constituindo a sua omissão uma nulidade processual de acordo com o previsto no art 201° do CPC. IV - Esta nulidade é de conhecimento oficioso, com repercussões na tramitação processual posterior à sua verificação, acarretando a nulidade dos actos que a coberto dela foram praticados, no caso dos autos, a sentença recorrida, que, tendo sido proferida a coberto de tal nulidade, é consequentemente nula, nulidade que se conhece oficiosamente, de acordo com o disposto no art° 202°, última parte do CPC, por a mesma conflituar com princípio constitucional da administração da justiça e do da promoção do acesso à justiça, plasmados nos art°s 2° e 7° do CPTA, em consonância com o previsto nos art° 20° e 268°, n°4 da CRP.»;
- Acórdão do TCA Sul de 16/06/2016, Proc. nº 12892/16: «I - O Código de Processo Civil só prevê dois articulados normais, havendo lugar a um terceiro articulado nos seguintes casos: para responder à reconvenção (réplica: artigo 584º do Código de Processo Civil); para invocar supervenientes factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito em discussão (artigo 588º do Código de Processo Civil). II - O artigo 591º/1-b do Código de Processo Civil não se refere a questões prévias ou incidentais (laterais ao objeto do processo, secundárias em relação à ação, com caráter de episódio ou acidente), mas sim a exceções. III – Por isso, no caso de questões incidentais levantadas na contestação, o autor tem logo direito ao contraditório (artigo 3º do Código de Processo Civil), podendo responder, em requerimento próprio, antes do saneador e da audiência prévia, momento até ao qual, aliás, o juiz apreciará a questão prévia ou incidental.»;
- Acórdão do TCA Norte de 30/11/2016, Proc. nº 00109/14.3BEMDL: «I – O princípio do contraditório, garantido constitucionalmente enquanto valor estruturante do ordenamento jurídico português, constitui um princípio basilar do processo civil – consagrado no artigo 3.º/3 do CPC – visando assegurar às partes, em qualquer processo e em qualquer fase do mesmo, em plena igualdade, a participação real e activa no desenvolvimento do litígio que as envolve, em diálogo entre elas e com o órgão jurisdicional, influenciando, dessa forma, a formação de decisões a proferir nos autos. II – Não tendo sido dada oportunidade à autora para previamente se pronunciar sobre matéria de excepção, conhecida oficiosamente no saneador, nem invocado e, em consequência, justificado tratar-se de caso de manifesta desnecessidade de observância do contraditório, a decisão recorrida constitui “decisão surpresa”, violando aquele princípio, o que integra uma nulidade que influiu no exame ou na decisão da causa e se consumou com a prolação da mesma, determinando a anulação de todo o processado a partir do momento em que se verificou – artigos 3º, nº 3, 195.º/1 do CPC»;
- Acórdão do TCA Norte de 29/03/2019, Proc. nº 00132/17.6BECBR-S1: «I – O princípio do contraditório é um princípio estruturante do processo, decorrendo expressamente do disposto no artigo 3º nº 3 do CPC novo, aplicável aos processo nos tribunais administrativos ex vi do artigo 1º do CPTA, que “…o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”. II – O princípio do contraditório constitui também garantia de que não sejam proferidas pelo tribunal quaisquer decisões desfavoráveis a um sujeito processual sem que o mesmo haja sido ouvido sobre a matéria e lhe tenha sido, previamente, facultada uma ampla e efetiva possibilidade de a discutir. Princípio que leva, assim, à proibição da prolação de decisões-surpresa. III – Se uma das partes suscitou, em articulado processual apresentado e admitido, a questão da litigância de má-fé da contraparte, peticionando a sua condenação em multa e indemnização nos termos e ao abrigo do artigo 542 º do CPC novo, questão que assim foi colocada perante decisão a ser proferida pelo juiz da causa, e assente que a decisão sobre esse pedido incidental só pode ser proferida após ser assegurado o respetivo direito de contraditório, nos termos do artigo 3º nº 3 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, não pode considerar-se inadmissível, nem ordenar-se o desentranhamento do requerimento autónomo se através dele a parte visa defender-se da imputação de litigância de má-fé que lhe foi dirigida. IV – Esse requerimento autónomo, ainda que espontaneamente apresentado pela parte com vista à defesa da imputação de litigância de má-fé que lhe foi dirigida pela contraparte, não consubstancia prática de ato processual legalmente não admitido em termos que deveria ter sido ordenado o seu desentranhamento, nos termos do artigo 195º nº 1 do CPC novo ex vi do artigo 1º do CPTA».
2.1.10 O artigo 95º do CPTA (na versão resultante da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015) sob a epígrafe “objeto e limites da decisão”, dispõe no seu nº 1 que “…a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”.
Reproduz este normativo a regra constante do artigo 608º nº 2 do CPC novo, nos termos do qual o juiz “…deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação” e “…não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”.
E no seu nº 3 dispõe ainda que “…nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito…”.
Ao Tribunal a quo incumbia, assim, enfrentar na sentença o pedido impugnatório dirigido à identificada deliberação de 02/02/2006 da Comissão Administrativa da Associação de Beneficiários de (...), debruçando-se sobre cada um dos respetivos fundamentos de invalidade/ilegalidade, os quais consubstanciavam a causa de pedir tal como a mesma foi configurada pelos autores na petição inicial da ação. E foi o que fez, e bem.
2.1.11 Atenha-se que como referem, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, 4ª Edição, pág. 760, citando Alberto dos Reis, in, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, págs. 142-143, “(…) a atividade do juiz está delimitada pelo princípio do dispositivo, pelo que, na sua decisão, tem de circunscrever-se ao thema decidendum definido pelas partes (cfr. artigo 5.º do CPC). Em correspondência com a regra do nº 1 estão as nulidades de sentença previstas na alínea d) do n.º 1 do artigo 615º do CPC: a nulidade de omissão de pronúncia é a consequência de o juiz ter deixado de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar; a nulidade por excesso de pronúncia resulta de o juiz ter conhecido de questões de que não podia ter tomado conhecimento”.
Neste sentido, vide também o acórdão do TCA Sul de 08/11/2018, Proc. nº 70/18.5BCLSB, in, www.dgsi.pt/jtca, de que fomos, então, relatores, onde se sumariou, entre o demais, o seguinte: «(…) IV – Em conformidade com o artigo 95º do CPTA a sentença “…deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras” (nº 1), devendo, nos processos impugnatórios “…pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório” (nº 3). V – Se o colégio de árbitros do TAD não aprecia, sem justificação, no âmbito da jurisdição arbitral necessária, em sede de processo impugnatório, causa de invalidade que tenha sido expressa e claramente invocada como fundamento do recurso arbitral, ocorre nulidade do acórdão arbitral, por omissão de pronúncia, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 61º da Lei do TAD, 1º e 91º nº 1 do CPTA e 615º 1 alínea d) do CPC.».
2.1.12 Sendo que nos termos da segunda parte do nº 3 do artigo 95º do CPTA nos processos impugnatórios o tribunal “…deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas”, ouvindo, então, as partes, para o efeito, em alegações complementares, pelo prazo comum de 10 dias “…quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório”.
Trata-se aí, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, 4ª Edição, pág. 765, das situações em que “…o juiz, no uso dos seus poderes inquisitórios, especifica, através dos factos trazidos ao processo, causas de invalidade que não foram alegadas pelo autor. Não se trata de efetuar uma qualificação jurídica diversa dos factos que foram alegados, o que o juiz sempre poderia fazer nos termos gerais do artigo 5º do CPC, mas de identificar novos vícios que podem determinar a anulação do ato”.
2.1.13 Ora, perscrutada a fundamentação da sentença, e concatenada esta com a alegação e invocação feita pelos autores na petição inicial da ação e bem assim com o argumentário esgrimido pelas contrapartes, em particular pela contrainteressada aqui recorrente na sua contestação e nas alegações escritas, não é de concluir, como pretende a recorrente, que os fundamentos em que a sentença recorrida assentou o juízo de nulidade da deliberação impugnada na ação não tivessem sido nela invocados e discutidos. E se o foram, tratando-se, à evidência, da apreciação de uma causa de invalidade que foi invocada pelos autores na ação e sobre a qual foi garantida às contrapartes, incluindo à contrainteressada aqui recorrente, o respetivo direito de contraditório e defesa, que aliás exerceu, quer em sede da respetiva contestação quer em sede de alegações escritas, não colhe a invocação, feita pelo recorrente a este respeito, de violação do artigo 3º nº 3 do CPC, ex vi o artigo 1º do CPTA, ou do artigo 95º nº 3 do CPTA ou do princípio constitucional da proibição da indefesa, a que alude.
2.1.14 E se assim é, não omitiu o Tribunal a quo a prática de qualquer ato que devesse ter praticado e que pudesse influir no exame ou decisão da causa, não ocorrendo, por conseguinte, qualquer nulidade processual (cfr. artigo 195º nº 2 do CPC novo, correspondente ao artigo 201º do CPC antigo).
2.1.15 Não colhe, pois, o recurso nesta parte.
2.2 Do imputado erro de julgamento, de facto e de direito, quanto à questão da legitimidade dos autores
2.2.1 Sustenta também a recorrente que o Tribunal a quo errou ao considerar provado sob a alínea N) dos factos dados como provados que os autores são associados da ré, sustentando, para o efeito, que tal prova não foi efetuada; que era sobre os autores que impedia o ónus de provar a sua qualidade de associados, mas que, porém, estes não só não juntaram aos autos nenhum dos documentos referidos nos estatutos da ré que atestam essa qualidade, como dos documentos juntos aos autos não resulta tal prova uma vez que tais documentos não têm qualquer identificação dos autores como associados da ré e nos termos dos estatutos os não associados pagam taxas de conservação e reparação; que a prova documental junta aos autos não se revela suficiente para demonstrar a qualidade de associados da ré, atentos os requisitos elencados no artigo 1.º dos Estatutos desta; que a prova documental junta aos autos não prova nem que os autores eram associados da ré, nem que possuíam a qualidade de empresários agrícolas ou eram proprietários, possuidores ou industriais de prédios rústicos que integrem a zona beneficiada, nem os autores juntaram qualquer documento que ateste que eram proprietários dos prédios rústicos integrantes da zona beneficiária da obra hidroagrícola de (...); que a qualidade de associado/sócio da ré não advém do exercício de funções nos órgãos sociais da ré, pelo que nenhuma relação pode ser efetuada entre a qualidade de sócio/associado e o exercício de funções nos órgãos sociais e que, assim, a factualidade elencada na alínea N) da factualidade provada ser considerada não provada, e que sendo a factualidade elencada na alínea N) dos factos provados dada como não provada os autores devem ser considerados partes ilegítimas nos presentes autos – (vide conclusões n) a s) das alegações de recurso).
E sustenta ainda que não assiste razão ao Tribunal a quo ao considerar que os herdeiros dos autores têm legitimidade para prosseguir a ação, ainda que a qualidade de associado, por ter uma natureza pessoal, não se transmita, nem inter vivos nem mortis causa, nos termos do artigo 180.º do Código Civil; que os fins que os associados/autores pretendiam alcançar com a instauração da presente ação, porque diretamente relacionados com a sua qualidade de associado/sócio da ré, têm também eles uma natureza pessoal, pelo que tais fins não podem ser prosseguidos por quem não tem (nem pode ter) a qualidade de associado, pelo que o Tribunal a quo deveria ter declarado a extinção dos presentes autos, relativamente aos autores entretanto falecidos; que mesmo que assim não se entenda, tendo o Tribunal a quo considerado que os trabalhos realizados se subsumiam a trabalhos de melhoramento da obra hidroagrícola, então nesse caso, os autores nunca teriam legitimidade para impugnar a deliberação, na medida em que, tendo apenas estes direito a zelar pela conservação da obra, qualquer ato que extravase a mera conservação ou reparação não é suscetível de ser sindicado pelos associados; que os autores não têm qualquer interesse no desfecho da presente ação nem na utilização da obra hidroagrícola de (...), o que resulta demonstrado não só pela posição que assumiram em juízo (e que levou que a ação estivesse prestes a ser julgada deserta por diversas vezes) como pelo total desinteresse na utilização da água nos seus terrenos (e que também está demonstrado pela desistência formulada quanto ao pedido de indemnização) e que a obra publica hidroagrícola de (...) está ao abandono, tendo os seus beneficiários e gestora se desinteressado totalmente da sua gestão e manutenção, apenas a recorrente tudo fez para manter em funcionamento a obra, e 14 anos volvidos, apesar de ter cumprido escrupulosamente a deliberação da ré, vem surpreendentemente a ser confrontada com uma decisão judicial desfasada do Direito e da realidade e manifestamente injusta – (vide conclusões t) a x) das alegações de recurso).
2.2.2 Resulta efetivamente do ponto N) dos factos dados como provados na sentença que «Os Autores C. (entretanto falecido), A.; A.; A.; J.; M.; M.; M.; e, H., eram, à data da deliberação impugnada, associados da Ré, respetivamente, com os números 853, 28, 136, 195, 386, 483, 487, 532 e 368 (cfr. fls. 254 e ss 805 e ss)».
E no corpo fundamentador da sentença, e no que respeita ao direito, a Mmª Juíza a quo começou por externar o seguinte (vide pág. 14-15 da sentença recorrida), que se passa a transcrever:
«Ora, antes de mais, resolvida que foi negativamente a excepção dilatória da ilegitimidade processual, impõe-se, antes do mais, apurar da legitimidade substancial dos Autores.
Pretendem os Autores, na presente acção, obter a declaração de nulidade da deliberação da Ré, datada de 02.02.2006, que aprovou a proposta do representante da Contra-Interessada, no sentido de permitir a colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal, sem alterar as características do mesmo, desde o açude do Rio Caima até ao matadouro.
A Contra-Interessada U., defende que os Autores vieram apenas invocar a sua ilegitimidade, sem nunca fundamentarem a qualidade que se arrogam, não juntando qualquer certidão da Conservatória que ateste a sua qualidade de proprietários dos prédios face ao canal onde foi colocado o tubo e a área de influência do açude em relação aos mesmos, nem tão pouco a sua qualidade de beneficiários.
Vejamos.
Resulta da factualidade assente que os Autores eram, à data da deliberação impugnada, associados da Ré, tendo inclusivamente, a maior parte deles, integrado os seus órgãos sociais triénio 2006/2009; que é à Ré que cabe assegurar a exploração e conservação da obra de fomento hidroagrícola de (...); que nos termos do Estatutos da Ré, os associados têm o direito de velar pela conservação da obra; que foi num dos seus canais que a Comissão Administrativa autorizou a colocação de um tubo que efectua a captação de água desde aquele açude até ao matadouro propriedade da Contra-Interessada (factos assentes nas alíneas a) a c), g) a j) e n) a o)).
Assim, atenta a qualidade que os Autores detinham à data da referida deliberação, sempre lhes assistia, a qualquer um, o direito de “velar” pela conservação daquela obra de aproveitamento hidroagrícola (cfr. artigo 42.º, n.º 2 dos seus Estatutos), o que é manifesto que pretenderam através da interposição da presente acção.
Acresce apenas dizer que assiste razão à Contra-Interessada quando defende que a qualidade de associado tem uma natureza pessoal e não se transmite por acto entre vivos, quer por sucessão (cfr. artigo 180.º, do Código Civil). No entanto, os Autores, aqui habilitados, limitam-se a prosseguir os termos da acção, atenta a qualidade de associado da Ré do Autor, C., à data em que foi praticado o acto impugnado.
Aqui chegados, cabe decidir, por isso, se o acto padece das invalidades que lhe são assacadas.»
(fim da transcrição)
Após o que passou a apreciar e decidir cada uma das causas de invalidade assacadas pelos autores à deliberação impugnada.
2.2.3 O que a Mmª Juíza a quo começou assim por externar no corpo fundamentador da sentença tem uma razão de ser, e prende-se com a circunstância de nas suas alegações escritas (fls. 2307 SITAF) a contrainteressada ter começado por invocar, sob o ponto «I - Da falta de legitimidade substantiva dos Autores» o seguinte (que se passa a transcrever integralmente):
«Em sede de despacho saneador, veio este Ilustre Tribunal considerar não se verificar a exceção dilatória de legitimidade ativa uma vez que os Autores invocaram “a sua qualidade de associados da Ré”, “por serem proprietários de prédios situados na área beneficiada”.
Em face destas alegações, este Ilustre Tribunal entendeu que, face à qualidade que invocaram – Associados da Ré - os Autores têm legitimidade ativa para intentar a presente ação.
Questão, porém, distinta, é aquela que resultará do facto de os Autores não terem provado em juízo a sua qualidade de Associados, uma vez que, tal falta de prova, contenderá necessariamente com o mérito da ação, uma vez que consubstancia uma situação de ilegitimidade substantiva.
Ora, quanto a esta questão é indubitável que os Autores não efetuaram qualquer prova da sua qualidade de Associados, limitando-se a alegar serem Associados da Ré, a indicar o seu alegado número de associado e a invocar serem proprietários de prédios de prédios rústicos dentro da zona beneficiada.
Acontece, porém, que a qualidade de Associado pode (e deve) ser demonstrada documentalmente, conforme aliás resulta dos estatutos da Ré juntos aos autos. Senão vejamos,
Segundo resulta do §1 do artigo 1.º do Estatutos da Ré, “poderão ser sócios da Associação, os empresários agrícolas e os proprietários ou possuidores legítimos de prédios rústicos, situados na zona beneficiada, os utilizadores industriais directos da respectiva obra e as autarquias locais consumidoras de água, pela mesma fornecida”.
Por outro lado, no Capítulo IV dos Estatutos – “Associados – Direitos e Obrigações”, consta no artigo 36.º: “A inscrição das entidades singulares ou colectivas, a que se refere o parágrafo primeiro do artigo primeiro será feita pela direcção e das entidades singulares ou colectivas a que se refere o parágrafo terceiro do referido artigo [utente\s], quando não expressamente identificadas no regulamento da obra, será efetivada mediante requerimentos interessados, apresentados à direção”.
E no artigo 38.º consta o seguinte: “Em livros próprios que se denominarão “registo de Sócios” e “Registo de Utentes”, serão inscritas, em relação a cada beneficiário, as referências necessárias à sua identificação”.
De acordo ainda com o artigo 39.º dos referidos estatutos prevê-se que “para cada beneficiário será ainda aberta uma ficha da qual constarão, além o “registo de Sócios”, um conjunto de elementos / informações adicionais relativas, nomeadamente a qualidade em virtude da qual é inscrito como beneficiário.
Ora, resulta dos Estatutos que nem todos os proprietários dos prédios rústicos dentro da área beneficiada são automaticamente Associados da Ré, necessitando, para tanto, de esta qualidade ser atestada pela Direção e certificada pela respetiva “Ficha de Sócio”.
Dito de outro modo, os Autores estão obrigados a demonstrar a sua qualidade de Associado da Associação, sendo que tal qualidade tem necessariamente que ser reconhecida pela Direção da Ré e constar de registo próprio criado para efeito.
Acontece, porém, que os aqui Autores limitaram-se a alegar essa sua qualidade, sem demonstrarem nos autos serem efetivamente Associados da Ré, na medida em que não foi junta qualquer Ficha de Sócio, nem qualquer outro documento suscetível de demonstrar tal qualidade, nem mesmo os Autores tiveram o cuidado de demonstrar que diligenciaram no sentido de obter tal prova – nomeadamente, juntando aos autos interpelação da Ré nesse sentido, - tendo sido a Ré quem não deu resposta a tal interpelação.
Diga-se, aliás, que os Autores nem mesmo requereram ao Tribunal que notificasse a Ré no sentido de esta juntar aos autos as fichas comprovativas da sua qualidade de Associados, pelo que, cabendo aos Autores, de acordo com as regras de imputação do ónus da prova, demonstrar serem Associados da Ré, não tendo tal prova sido realizada, devem ser os mesmos considerados partes ilegítimas.
Por outro lado, mesmo que não tivessem essa qualidade de Associado, os Autores sempre teriam ao menos que ter provado a sua qualidade de beneficiários da Obra de Fomento Hidroagrícola de (...), estando, portanto, obrigados a juntar aos autos qualquer documento comprovativo de que efetivamente os terrenos de que são titulares estão dentro da área beneficiária.
Acontece, porém, que os Autores não juntaram aos autos qualquer certidão do registo predial e/ou carta topográfica que ateste que são proprietários de pelo menos um prédio rústico, cada um, e que tais prédios estão dentro da área que beneficia da Obra de Fomento Hidroagrícola de (...).
E, demonstrada que está falta de prova também da qualidade de beneficiários - que os legitimaria a propor a presente ação – devem, também por esta razão, ser os Autores considerados partes ilegítimas da presente ação.
Acresce ainda que, alguns dos Autores indicados na petição inicial, vieram a falecer e, por essa razão, vieram a habilitar-se em seu lugar os respetivos Herdeiros. Ora, salvo o devido respeito por opinião diversa, tais Herdeiros são também eles partes ilegítimas no âmbito da presente ação.
Senão vejamos,
A aqui Ré é uma Associação, pessoa coletiva de direito público, conforme aliás resulta do artigo 2.º dos seus estatutos.
No ordenamento jurídico português existem várias espécies de entidades públicas incluídas na Administração Autónoma do Estado, sendo possível qualificá-las, quanto à sua base, nos seguintes termos: por um lado, existem as entidades de base local (autarquias), por outro, a administração Autónoma desenvolve-se ainda através da sua base associativa ou pessoal (associações públicas).
As associações públicas, isto é, a Administração Autónoma de base associativa ou pessoal, são também elas pessoas colectivas públicas destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para esse fim (267º n4 CRP).
Nos termos deste último preceito, as associações são verdadeiras pessoas coletivas de direito público, com regime de direito público e aplicação da lei quadro dos institutos públicos.
Subsidiariamente, serão aplicadas as regras de direito privado a estas associações, nomeadamente no que respeita à sua organização interna.
Ou seja, estamos perante uma dualidade de regimes aplicáveis às Associações de Utilidade Pública: por um lado, na prossecução dos seus fins públicos, as Associações se regem pelo Direito Público, já quanto à sua organização interna, a Associação é regida pelas regras do direito privado (nomeadamente da aplicação direta da secção II do capítulo II do título II do livro I do Código Civil, respeitante às associações).
E, se atentarmos nas normas do Código Civil relativamente à qualidade de associado de uma determinada Associação, verificamos, no artigo 180.º do referido diploma, que a qualidade de Associado tem natureza pessoal: “Salvo disposição estatutária em contrário, a qualidade de associado não é transmissível quer por acto entre vivos, quer por sucessão”.
Ora, tanto basta para concluir que nenhum dos habilitados nos presentes autos, pode, pela mera circunstância de ser sucessor de um alegado Associado da Ré (que também não demonstrou essa qualidade, insista-se), assumir a posição deste, tanto mais que, nenhum destes habilitados, aliás, veio a provar nos autos que, eles próprios, em resultado de terem adquirido os prédios situados na área beneficiada, por via da sucessão, vieram posteriormente a ser considerados Sócios da Ré.
Em face do exposto, é manifesto, e sem necessidade de mais considerações, ter ficado demonstrado que os Autores não são, substantivamente, parte legítima na presente ação, uma vez que não demonstraram (nem mesmo perfunctoriamente) serem Associados da Ré ou beneficiários da Obra de Fomento Hidroagrícola de (...), qualidade essencial que os legitimava a impugnar a decisão da Comissão Administrativa da Ré.»
2.2.4 Ora, há aqui que fazer várias precisões.
2.2.5 A primeira, de que na sua contestação (de fls. 1301 SITAF) a contrainteressada U., SA. invocou efetivamente a exceção de ilegitimidade dos autores (vide ponto I, A daquele seu articulado), mas fê-lo com invocação dos artigos 9º nº 1 e 55º nº 1 alínea a) do CPTA, dizendo, e passa-se a citar: que nos termos daqueles dispositivos, «é parte legítima quem alegue ser parte na relação material controvertida, tendo desse modo, interesse pessoal na demanda, podendo impugnar um ato administrativo desde que alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, nomeadamente por ter sido lesado nos seus direitos»; que «os AA., salvo o devido respeito, olvidaram-se destes preceitos, dado que, não basta a simples alegação da legitimidade, para, poderem lançar mão da presente ação»; que «é necessário, revestir ou sustentar as suas alegações, de meio idóneo e/ou formal que, corrobore tal alegação de legitimidade»; que «na verdade, os AA. atiram para a presente ação, unicamente alegações de direito de propriedade, de usos e de beneficiários, sem nunca fundamentarem a qualidade a que se arrogam», «não juntando aos presentes autos, qualquer, certidão da Conservatória do Registo Predial, que ateste a sua propriedade»; «não juntando aos presentes autos, qualquer registo de inscrição atualizado, que ateste a qualidade de benificiário da R., ainda que não seja o suficiente para aferir da sua legitimidade»; «não juntando aos presentes autos, qualquer carta topográfica ou levantamento topográfico ou sequer planta de localização que ateste a localização dos “seus” alegados prédios, face ao canal nº 2, onde foi colocado o tubo, e a área de influência do açude face aos mesmos»; que «assim, salvo o devido respeito, numa breve análise desta exceção invocada, a mesma deveria ser dada como provada e ser determinada o falecimento da presente ação e a consequente absolvição da ré e dos contra-interessados do pedido» (vide artigos 6º a 13º daquele seu articulado).
2.2.5 A segunda, de que dada notícia nos autos do falecimento do Autor C., e junta que foi certidão do respetivo assento de óbito, foi determinada, por despacho de 28/09/2015 a suspensão da instância nos termos dos artigos 269º alínea a) e 270º do CPC (cfr. fls. 1909 SITAF), e nesse seguimento foi deduzido em 29/03/2016, pelos respetivos herdeiros, a saber M., M., M. e C., incidente de habilitação, o qual foi tramitado sob o apenso A aos presentes autos (cfr. fls. 1929-1965 SITAF). Incidente de habilitação que foi decidido por sentença de 06/01/2016 (fls. 145 SITAF do apenso A) pela qual foram os identificados M., M., M. e C. habilitados para, em substituição do falecido C., prosseguirem os termos do processo.
E dada posterior notícia nos autos do falecimento do Autor J., e junta que foi certidão do respetivo assento de óbito, foi determinada, por despacho de 22/11/2017 a suspensão da instância nos termos dos artigos 269º alínea a) e 270º do CPC (cfr. fls. 2049 SITAF), e nesse seguimento foi deduzido em 11/05/2018, pelos respetivos herdeiros, a saber F. e J., incidente de habilitação (cfr. fls. 2059-2083 SITAF), o qual foi tramitado nos presentes autos (cfr. fls. 2059-2097 SITAF), e decidido por sentença datada de 13/11/2018 (fls. 2097 SITAF) pela qual foram os identificados F. e J. habilitados para, em substituição do falecido J., prosseguirem os termos do processo.
2.2.6 A terceira a de que findos os articulados, a Mmª Juíza do Tribunal a quo, determinou, por despacho de 23/09/2013 (fls. 1535 SITAF), que os autores remetessem aos autos «cópias atualizadas do Livro de Registo dos Sócios e ficha previstos nos artigos 38.º e 39.º dos Estatutos da Associação Ré, comprovativas da sua inscrição como associados da Ré à data da propositura da presente ação e atualmente, mormente com os n.ºs de associados que indicam no artigo 4.º da Petição Inicial. Bem como documentos comprovativos de serem proprietários, à data da Petição Inicial e atualmente, de prédio situado “dentro da área beneficiada»; que nessa sequência os autores vieram informar, por requerimento de 28/10/2013 (fls. 1557 SITAF) não terem acesso ao Livro de Registo dos Sócios e Ficha previstos nos artigos 28º e 39º dos Estatutos da Associação, requerendo a notificação da Associação para o efeito por os mesmos se encontrarem ou deverem estar na sua posse, o que foi deferido por despacho datado de 31/10/2013 (fls. 1583 SITAF) da Mmª Juíza a quo, sendo que, entretanto, e por requerimento de 27/11/2013 (fls. 1603 SITAF) os autores juntaram aos autos os documentos, de 1 a 10, comprovativos do pagamento da taxa de conservação e exploração do canal. E por despachos datados de 04/03/2014 (fls. 1605 SITAF), de 18/07/2014 (fls. 1689 SITAF) da Mmª Juíza a quo insistiu-se notificando a ré Associação de Beneficiários de (...) no sentido dar cumprimento ao já determinado no anterior despacho datado de 31/10/2013 (fls. 1583 SITAF) no sentido de esta remeter cópias do Livro de Registo dos Sócios e ficha comprovativas da inscrição dos autores como seus associados, e que esta até então se havia omitido, na sequência do que, por requerimento de 23/09/2014 (fls. 1709 SITAF) a ré Associação de Beneficiários de (...) informou o Tribunal a quo de que o Livro de Registo dos sócios e respetivas fichas se encontravam na posse dos novos órgãos da Associação, e consequentemente dos autores, desde o dia 09/04/2007; e na sequência do despacho datado de 01/12/2014 (fls. 1751 SITAF) da Mmª Juíza a quo destinado a averiguar da posse dos referidos elementos com solicitação de elementos e informações à ré Associação de Beneficiários de (...), renovado por despacho de 16/02/2015 (fls. 1775 SITAF) da Mmª Juíza a quo face à ausência de resposta, veio aquela, por requerimento de 27/03/2015 (fls. 1833 SITAF), informar que em resultado das eleições de 25/07/2006 para os órgãos sociais tomaram posse em 09/01/2007 os novos titulares, que identificou e cujo auto de posse juntou sob Doc. nº 1.
2.2.7 A quarta, de que em sede de audiência prévia, convocada por despacho da Mmª Juíza do Tribunal a quo datado de 29/01/2019 (fls. 2109 SITAF) e levada a cabo em 26/03/2019 com presença das partes (cuja respetiva ata consta de fls. 2187 SITAF), os autores desistiram do pedido de condenação da ré Associação de Beneficiários de (...) a pagar-lhes a quantia, a liquidar em execução de sentença, devida pelo facto de estes não terem água desde 26/06/2006, que haviam formulado na Petição Inicial cumuladamente com o pedido impugnatório dirigido à deliberação de 02/02/2006 da Comissão Administrativa da ré, desistência que a Mmª Juíza a quo julgou válida e ali homologou por despacho (cfr. ata da audiência prévia - fls. 2187 SITAF).
2.2.8 A quinta, de que no despacho-saneador de 22/10/2019 (fls. 2281 SITAF) a Mmª Juíza do Tribunal a quo enfrentou e decidiu, entre o demais, a exceção dilatória da ilegitimidade (processual) ativa dos autores, que havia sido suscitada pela Ré e pelos contrainteressados nas suas contestações, ali vertendo o seguinte, que se passa a transcrever:
«Ilegitimidade dos Autores
A Ré e os Contra-Interessados vieram invocar a ilegitimidade dos Autores, alegando, para tanto, que:
- não basta que os Autores aleguem a sua condição de associados da Ré; que têm que alegar e provar que são efectivamente proprietários de terrenos agrícolas, beneficiários de regadio, abrangidos pelo canal em questão e que têm os seus pagamentos à associação em dia;
- não fazem prova de que são associados da Ré, nem que são proprietários de prédios situados na área beneficiada, ou seja, do perímetro de rega da Associação;
- a resolução do Conselho de Ministros n.º 2/2002, publicada na I Série B em 05.01.2002, veio reduzir o perímetro de rega da Associação, pelo que associados que eram beneficiários deixaram de o ser, como é o caso dos Autores M. e J.;
- o Autor (M.), já não é beneficiário da obra, nem possui quaisquer terras dentro da área beneficiada desde os inícios do ano de 2002; que, por isso, perdeu a qualidade de beneficiário e, por consequência, a sua qualidade de associado da Ré;
- o Autor (J.) não possui qualquer área que seja beneficiada pelo canal n.º 2, ou Canal de Cima, onde foi construída a obra aqui em questão, pelo que não tem qualquer interesse pessoal na causa.
Os Autores, por seu lado, contrapuseram, alegando, que:
- têm interesse pessoal na demanda por serem associados da Ré - facto que esta não pode ignorar – para além de terem tido prejuízos materiais provocados pelo acto impugnado;
- o Autor M. paga a taxa de beneficiação e nunca a Ré, até à presente data, recusou esse pagamento e/ou informou que não era associado;
- a circunstância de ter sido desafectada a área de 1,865 hectares não significa que o mesmo não tenha outro prédio no perímetro;
- o Autor J., embora não possua nenhum prédio servido pelo canal n.º 2, detém prédios incluídos na área beneficiada, além de ser associado da Ré.
Vejamos, então.
O artigo 10.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos fornece um critério para aferirmos da legitimidade passiva.
Assim, lê-se aí que: “Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.”
A legitimidade consiste num pressuposto processual que caracteriza a relação entre a parte no processo e o objecto deste, a posição que a parte deve ter para que possa ocupar-se do pedido, deduzindo-o ou contradizendo (cfr. Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado. Volume I, 3.ª Edição, Coimbra Editora, página 72).
A respeito da legitimidade activa dispõe o n.º 1 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”.
Ora, os Autores intentaram a presente acção contra a Associação de Beneficiários de (...), peticionando a declaração de nulidade do acto praticado pela Comissão Administrativa da Ré, de 02 de Fevereiro de 2006, que deliberou aprovar a colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal, sem alterar as características do mesmo, desde o açude do Rio Caima até ao matadouro explorado pela Contra-Interessada U., SA.
Invocaram, para tanto, a sua qualidade de associados da Ré (cujo número identificam), por serem proprietários de prédios situados na área beneficiada.
Ora, a esta luz é indubitável que os Autores detêm legitimidade activa para a presente acção, atenta a qualidade que invocam, sendo certo que esta questão, tal como suscitada, pode contender com o mérito da acção (por configurar uma situação de ilegitimidade substantiva), mas não com os seus pressupostos processuais.
Assim, e sem necessidade de maiores considerações, considero improcedente a invocada excepção de ilegitimidade processual activa.»
(fim da transcrição)
2.2.9 As explicitações que acima fizemos facilmente permitem concluir, desde logo, que a factualidade dada como provada no ponto N) dos factos provados na sentença é exata e não incorre em qualquer erro de julgamento. Foi, aliás, na sequência das diligências que reiterada e insistentemente foram encetadas pelo Tribunal a quo (vertidas no ponto 2.2.6 supra), que vieram a ser prestadas as informações solicitas e juntos aos autos os documentos dos quais decorre, sem sombra de dúvida, a qualidade de associados da Ré Associação de Beneficiários de (...), de que o Tribunal a quo também se socorreu. Sendo que, ademais, e como resulta do auto de posse dos titulares eleitos nas eleições de 25/07/2006 para os órgãos sociais, que foi junta sob Doc. nº 1 com o requerimento de 27/03/2015 da ré (fls. 1833 SITAF), oito dos dez autores, ali identificados foram eleitos e neles tomaram posse.
Sendo despicientes os argumentos usados pela recorrente em prol do erro de julgamento de facto, que não se verifica.
Os autores eram à data da instauração da ação associados da ré Associação de Beneficiários de (...).
Devendo, assim, manter-se a factualidade constante do ponto N) dos factos dados como provados na sentença. Improcedente o recurso nesta parte.
O que se decide.
2.2.10 Depois, a questão da ilegitimidade processual dos autores, que foi a suscitada pela ré e pelos contrainteressados nas suas contestações, incluindo pela contrainteressada U., SA, aqui recorrente, não foi decidida na sentença de 31/03/2020 (fls. 2351 SITAF) mas no despacho-saneador de 22/10/2019 (fls. 2281 SITAF) como se impunha, nos termos do disposto no artigo 87º nº 1 alínea a) e nº 2 do CPTA (na redação anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, aqui temporalmente aplicável). Sendo que o despacho-saneador não vem impugnado no presente recurso, o qual vem única e exclusivamente dirigido à sentença de 31/03/2020 (fls. 2351 SITAF).
Nesta, já se viu, a Mmª Juíza a quo respeitou o caso julgado formal (cfr. artigo 620º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA) sobre a exceção dilatória da ilegitimidade processual dos autores, a que havia sido suscitada na contestação da contrainteressada, em face do já decido no despacho-saneador. Tendo-se limitado a enfrentar a questão da legitimidade substantiva dos autores, que reconheceu existir.
2.2.11 Ora, as invocações feitas pela recorrente contrainteressada em sede do presente recurso contendem, precisamente, não com a legitimidade substantiva dos autores mas com a sua legitimidade processual (adjetiva), na medida em que propugna não terem os autores legitimidade para impugnar a deliberação aqui em causa, ou qualquer interesse no desfecho da ação.
2.2.12 Atenha-se que a legitimidade processual respeita à questão de saber quem pode ser parte na ação, refletindo, assim, a posição das partes em relação do objeto do processo, nos termos dos artigos 9º e 10º do CPTA, e bem assim, à luz do artigo 55º do mesmo Código, no que particularmente diz respeito à legitimidade ativa nos processos de impugnação de ato, como é o caso.
Distintamente, a legitimidade substantiva, ou material, ativa prende-se já com os pressupostos da titularidade de um certo direito subjetivo, traduzido na respetiva pretensão material que o autor invoque ou que pretende lhe seja atribuído, respeitando, por conseguinte, ao mérito da causa.
Como ensinam José Miguel Bezerra, Sampaio e Nora e João de Matos Antunes Varela, in, “Manual de Processo Civil”, 2ª Edição, Coimbra Editora, pág. 129, no âmbito do processo civil, mas que aqui é também de convocar, ser parte legítima na ação “…é ter o poder de dirimir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível. A parte terá legitimidade como autor, se for ela quem juridicamente pode fazer valer a pretensão em face do demandado, admitindo que a pretensão exista; e terá legitimidade como réu, se for ela a pessoa que juridicamente pode opor-se à procedência da pretensão, por ser ela a pessoa cuja esfera jurídica é diretamente atingida pela providência requerida.” Diferentemente, a legitimidade substantiva já respeitará à procedência do pedido, em função da pretensão e relação material, dizendo, pois, respeito ao mérito da causa.
Veja-se, a este propósito, a título ilustrativo, entre outros, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 18/10/2018, Proc. nº 5297/12.0TBMTS.P1.S2, in, www.dgsi.pt/jstj, em que se sumariou o seguinte: «I – A legitimidade processual, constituindo uma posição do autor e do réu em relação ao objeto do processo, afere-se em face da relação jurídica controvertida, tal como o autor a desenhou. II – A legitimidade material, substantiva ou “ad actum” consiste num complexo de qualidades que representam pressupostos da titularidade, por um sujeito, de certo direito que o mesmo invoque ou que lhe seja atribuído, respeitando, portanto, ao mérito da causa (…)» e o acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 10/05/2018, Proc. nº 1059/17.7T8VRL.G1 in, www.dgsi.pt/jtrg, em que se sumariou o seguinte: «I – A legitimidade das partes como pressuposto processual distingue-se da legitimidade substantiva das mesmas, que se prende com o mérito da ação. Uma coisa é saber se as partes são os sujeitos da pretensão formulada, admitindo que a pretensão exista; outra coisa, essencialmente distinta, é apurar se a pretensão na verdade existe, por se verificarem os requisitos de facto e de direito que condicionam o seu nascimento, o seu objeto e a sua perduração. (…)».
2.2.13 Sendo que na situação dos autos, muito embora os autores tenham inicialmente peticionado, de forma cumulada com o pedido impugnatório da identificada deliberação, a condenação da ré Associação de Beneficiários de (...) a pagar-lhes a quantia devida pelo facto de estes não disporem de água desde 24/06/2006, a liquidar em execução de sentença, os autores vieram a desistir de tal pedido. Significando que o objeto da ação passou a cingir-se ao pedido impugnatório (que foi o que foi apreciado na sentença recorrida), para o qual, nos termos do que havia sido já decidido no despacho-saneador, os autores possuíam legitimidade processual ativa.
2.2.14 E quanto à invocação, que a recorrente faz, no sentido de não assistir razão ao Tribunal a quo ao considerar que os herdeiros dos autores têm legitimidade para prosseguir a ação, os incidentes de habilitação dos herdeiros dos autores falecidos na pendência da ação foram decididos por despachos de 06/01/2016 e de 13/11/2018 da Mmª Juíza a quo. E não tendo sido interposto oportunamente, quanto a nenhuma daquelas decisões, o competente recurso de apelação autónoma, nos termos do disposto no artigo 644º nº 1 alínea a) do CPC, ex vi dos artigos 140º, 142º nº 3, 1ª parte e 142º nº 5 do CPTA, mostram-se as mesmas já transitadas em julgado.
Mostra-se, pois, tal questão, arredada do presente recurso, sob pena de violação de caso julgado formal (cfr. artigo 620º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA).
2.2.15 Em face de tudo o exposto, improcede nesta parte o recurso, não colhendo as conclusões n) a s) e t) a x) das respetivas alegações.
O que se decide.
2.3 Do imputado erro de julgamento quanto ao juízo de procedência da nulidade da deliberação impugnada por falta de atribuições da ré para a sua prática
2.3.1 Sustenta a recorrente que a sentença errou na aplicação do direito aos factos, sendo manifesto que perante a factualidade considerada provada pelo Tribunal a quo (cfr. alíneas B), D), E) F) G) H) I), J)) outra deveria ter sido a decisão proferida; que conforme resulta, quer dos Estatutos da ré, quer do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro, as atribuições da ré são distintas consoante se tratem de i) obras de mera conservação ou reparação ou ii) obras destinadas a aumentar a utilidade da obra hidroagrícola de (...), ou seja, que o legislador optou por conceder distintas atribuições à ré, consoante o tipo e natureza dos trabalhos que serão realizados: i) estando em causa apenas obras de reparação e manutenção, tais trabalhos podem (e devem) ser executados pela ré, com total autonomia técnica e financeira, não sendo necessário a elaboração de qualquer projecto (cfr. alínea b) do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro) ii) se os trabalhos a realizar se destinam a aumentar a utilidade da obra hidroagrícola, tais obras pela sua natureza e pelo facto de, provavelmente, obrigarem à alteração arquitetónica e estrutural da obra inicial, necessitam de ser objeto de um projecto prévio elaborado pela autoridade competente (cfr. alínea d) do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro); que da factualidade considerada provada é manifesto que a obra realizada pela recorrente se subsume a uma mera obra de reparação da obra hidroagrícola inicialmente existente; que conforme resulta provado à data da deliberação a obra hidroagrícola de (...), nomeadamente, o canal 2, encontrava-se em avançado estado de degradação o qual impedia que a obra hidroagrícola de (...) servisse o fim para que foi construída, ou seja, permitir o acesso à água de todos os proprietários dos terrenos que dela beneficiavam (cfr. alínea H) da factualidade provada); que basta atentar no texto da deliberação aprovada pela Ré para se concluir que o canal 2 não cumpria as funcionalidades mínimas para o qual tinha sido construído, uma vez que a água ao entrar na referida tubagem, facilmente se perdia pelas fissuras (cfr. alínea H) da factualidade provada); que em face desta situação a Ré autorizou que fossem efetuados trabalhos destinados a garantir o fim da obra hidroagrícola de (...): levar água a todos aqueles que possuíam terrenos ou polos industriais dentro da zona beneficiada (cfr. alíneas G) e H) da factualidade provada); que acresce que nos termos da deliberação impugnada ficou expressamente consagrado que as obras a realizar não poderiam alterar as características do canal, o que demonstra que as obras autorizadas pela Ré visavam apenas repor a utilidade da obra hidroagrícola de (...) e não proceder a qualquer melhoria ou trabalho complementar (cfr. alínea H) da factualidade provada); que em face da prova produzida é manifesto que os trabalhos autorizados pela Ré não visaram aumentar a utilidade da obra hidroagrícola de (...), nem proceder ao seu melhoramento, mas apenas permitir que fossem efetuados trabalhos de reparação destinados a que a obra hidroagrícola de (...) pudesse efetivamente ser utilizada pelos seus beneficiários; que ademais o Tribunal a quo considerou provado que a deliberação tomada visava a autorização para que fossem efetuados trabalhos que garantissem sem perdas, o abastecimento mínimo garantido de água (cfr. alínea H) da factualidade provada), pelo que, face a tal factualidade provada nunca poderia ter vindo a concluir que os trabalhos realizados, afinal, se destinavam a aumentar a utilidade da obra hidroagrícola de (...); que por outro lado, uma vez que a recorrente, na qualidade de utente, tem direito a “executar os trabalhos de reparação da parte delas directamente ligadas às suas utilizações, quando disso forem incumbidos por lei ou pela associação, ou quando as circunstâncias o imponham”, cfr. alínea B) da factualidade provada a Recorrente perante o estado de degradação do canal 2 que a impedia usufruir da água a que tinha legalmente direito, pediu à Ré autorização para realizar os trabalhos necessários a garantir este abastecimento de água, mediante a colocação de um tubo de pequenas dimensões, dentro do canal, que, sem alterar a estrutura da obra hidroagrícola de (...), permitisse o escoamento da água até às instalações da Recorrente; ou seja, que da factualidade provada resulta que os trabalhos realizados visaram apenas garantir (e em termos mínimos) que a obra continuava a servir o fim para o qual tinha sido construída, pelo que, tratando-se de trabalhos de mera manutenção, a deliberação da Ré não extravasou as suas competências; que acresce ainda que à data da deliberação impugnada a Ré era dirigida por uma Comissão Administrativa, sendo dois dos seus membros representantes respetivamente da Direção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho e do Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica; que os próprios membros da Comissão Administrativa integravam órgãos que reportavam diretamente à Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, razão pela qual, caso para a realização da obra fosse necessária a elaboração de um projeto por parte da referida Direção Geral, esta entidade teria procedido à sua elaboração ou os membros da Comissão Administrativa não teriam autorizado a sua realização; que tal conclusão reforça a ideia que se não foi elaborado qualquer projeto, tal decorreu apenas do facto de a obra concretamente autorizada pela Comissão Administrativa não necessitar de nenhum projeto prévio, uma vez que se tratava de uma mera obra de reparação que visava apenas garantir o funcionamento mínimo da obra hidroagrícola de (...) concluindo que em face de todo o exposto, é manifesto que o Tribunal a quo errou ao considerar que a Ré extravasou as suas competências ao autorizar a realização da obra, devendo a decisão recorrida ser substituída por outra que declare válida a deliberação da Ré – (vide conclusões y) a nn) das alegações de recurso).
2.3.2 A sentença recorrida apreciando a invocada nulidade da deliberação impugnada por falta de atribuições da ré para a sua prática, discorreu o seguinte, que se passa a transcrever:
«Da falta de atribuições da Ré para a prática do acto impugnado (artigo 133.º, n.º 1 e 2.º, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo)
Alegam os Autores que os referidos canais são propriedade do Estado integrando o domínio público; que, por isso, estão fora de qualquer acto de disposição por parte da Ré; que, por isso, a deliberação da Ré é um acto estranho às suas atribuições, pois visa apenas prosseguir fins de natureza privada, os interesses exclusivos da Contra-Interessada.
A Ré, por sua vez, contrapôs alegando que a Contra-Interessada por ser o beneficiário que se encontra mais distante do canal é o beneficiário mais prejudicado com a falta de água; que sempre foi a Contra-Interessada que assegurou o trabalho normal de limpeza e de reparação do troço do dito canal n.º 2; que aquela obra, apesar de ter sido custeada pela Contra-Interessada, aproveita aos demais associados; que o acto impugnado foi praticado no âmbito da discricionariedade técnica e no âmbito das suas atribuições legais e resultou unicamente da impossibilidade de ser a própria Ré a promover e custear a obra de reparação do canal, por não dispor de capacidade financeira para o fazer; que à Ré também cabe realizar trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra; que no ano de 2004 e a pedido da Ré, os Serviços Técnicos da Câmara Municipal de Vale de Cambra elaboraram um projecto de reabilitação e o revestimento do canal, a fim de ser apresentada uma candidatura ao Programa AGRIS para a execução daquela obra, o que só não sucedeu porque entretanto os fundos se esgotaram.
A Contra-Interessada alegou também que a decisão da Ré foi praticada no âmbito da sua discricionariedade técnica e no âmbito da suas atribuições conferidas pelo Estado, decisão que resultou da impossibilidade da Ré custear e promover tais obras de reparação, por não ter fundos para as executar; que não compete à Ré apenas a exploração e conservação das obras de fomento agrícola, mas também tem como funções realizar trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra e permitir a sua utilidade por parte dos seus beneficiários, como decorre do disposto no Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro.
Vejamos, por isso.
Resulta do artigo 133.º, n.º 1 e 2.º, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo, o seguinte:
“1 - São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 - São, designadamente, actos nulos:
b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre;”
Por sua vez, o artigo 4.º, do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro, sob a epígrafe “Atribuições” dispõe o seguinte:
“Compete às associações de beneficiários, para além de outras atribuições que lhes sejam conferidas pelos estatutos:
a) Pronunciar-se sobre os projectos dos regulamentos definitivos das obras elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola e propor as modificações que entenderem convenientes;
b) Assegurar a exploração e conservação das obras de fomento hidroagrícola ou das partes destas que lhes forem entregues;
c) Elaborar os horários de rega, em íntima colaboração com a Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, e assegurar o seu cumprimento de harmonia com os princípios estabelecidos nos regulamentos das obras e as disponibilidades de água;
d) Realizar trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra, de acordo com os projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola;
e) Promover a criação e participação em unidades industriais e cooperativas, nos termos da legislação em vigor;
f) Elaborar em cada ano o orçamento das suas receitas e despesas para o ano seguinte e submetê-lo, com a acta da reunião a que se refere o artigo 10.º, à aprovação da Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola até à data que for fixada no respectivo regulamento, enviando simultaneamente cópia à direcção regional de agricultura respectiva;
g) Elaborar os mapas de liquidação anual das taxas de exploração e conservação e de beneficiação, de harmonia com o disposto no regulamento da respectiva obra, promover a sua afixação e decidir sobre as reclamações que, relativamente a elas, sejam apresentadas pelos utentes, remetendo à Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola os recursos que dessas decisões sejam interpostos;
h) Fazer directamente a cobrança das taxas de exploração e conservação e arrecadar as demais receitas que lhes caibam;
i) Administrar as receitas e os bens próprios ou entregues à sua administração;
j) Remeter às secções de finanças dos concelhos respectivos, para efeitos de cobrança, os mapas de liquidação das taxas de beneficiação e os recibos pertinentes;
l) Manter actualizados os elementos cadastrais que lhes forem fornecidos em relação aos prédios rústicos situados na zona beneficiada;
m) Efectuar os registos da produção anual das terras beneficiadas;
n) Promover as acções de melhoramento do perímetro que conduzam a uma utilização racional da terra e da água e fomentar o uso das tecnologias de manejo de água e do solo mais apropriadas;
o) Assegurar a defesa e policiamento das obras em colaboração com os serviços oficiais competentes;
p) Pronunciar-se sobre as reclamações dos beneficiários relativas a matérias das suas atribuições e deliberar sobre as transgressões ao regulamento da obra e aos estatutos;
q) Colaborar com todos os serviços do Estado no estudo e execução das medidas atinentes ao desenvolvimento técnico, económico e social da zona beneficiada em tudo quanto respeita à realização das obras, desde a fase de concepção das mesmas;
r) Apresentar, para aprovação, à Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, por intermédio da direcção regional de agricultura respectiva, um relatório anual de que constem os elementos necessários para um perfeito conhecimento da forma como decorre a exploração e conservação da obra e dos resultados económicos e sociais da exploração das terras, bem como das demais actividades desenvolvidas. Desse relatório anual deve ser remetida uma cópia à Direcção-Geral de Agricultura, a qual terá de se pronunciar sobre ele dentro do prazo de 30 dias.”
Ora, resulta da factualidade assente que a Ré por deliberação da sua Comissão Administrativa de 02.02.2006, aprovou a proposta que lhe foi apresentada por um representante da Contra-Interessada e autorizou a colocação de um tubo que efectua a captação de água desde aquele açude até ao matadouro propriedade da Contra-Interessada (factos assentes nas alíneas h) e i)).
Concatenada a referida factualidade com o disposto no artigo 4.º, supra transcrito, nomeadamente, com a sua alínea d), concluímos que quaisquer trabalhos complementares, mesmo que destinados a aumentar a utilidade da obra, teriam que ser executados de acordo com projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola.
Ora, no caso em apreço tal factualidade não resulta provada, nem tão pouco foi alegada pela Ré ou pela Contra-Interessada.
Assim, não fazendo parte das atribuições da Ré a realização de quaisquer trabalhos, por sua iniciativa, e apenas o podendo fazer em execução de projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, o acto impugnado, ao autorizar a colocação do referido tubo num dos canais que faz parte da obra hidroagrícola cuja exploração e conservação lhe cabia, padece da invocada nulidade, por configurar um acto que é estranho às atribuições da Ré.
E as alegações da Ré e da Contra-Interessada quanto à inexistência de qualquer prejuízo para terceiros ou da alegada mais valia dos trabalhos realizados e da falta de capacidade da Ré para os executar, nada relevam para este efeito, pois o que está aqui em causa é a prática de um acto que não cabe nas atribuições da Ré, independentemente da alegada bondade dos seus fins.
É que a Ré apenas podia executar trabalhos complementares àquela obra de fomento, cumprindo os seguintes requisitos (cumulativos): para aumentar a utilidade da obra e de acordo com projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola.
Assim, sem necessidade sequer de indagar o requisito quanto à utilidade da obra realizada, verificando-se que a mesma foi autorizada (e executada) sem que tivesse como suporte quaisquer projectos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, conclui-se pela nulidade do acto autorizativo.
Acresce apenas dizer, no que respeita à alegada pronúncia pelo Tribunal Judicial de Vale de Cambra, quanto à validade do acto impugnado que, a referida decisão, em momento algum, se pronúncia quanto à validade da deliberação impugnada nos presentes autos, pois tem como objecto a impugnação judicial da decisão da Administração da Região Hidrográfica do Centro, IP, que condenou a Contra-Interessada na coima de €38 500,00, pela prática de uma contra-ordenação (cfr. factos assentes na alíneas k) e l)).
Pelo exposto, procede a alegação dos Autores, pois o acto impugnado padece da invalidade que lhe vem assacada.»
(fim de transcrição)
2.3.3 Ressuma da fundamentação assim externada na sentença recorrida que o Tribunal a quo considerou que não fazia parte das atribuições da Ré Associação de Beneficiários de (...) a realização de quaisquer trabalhos, por sua iniciativa, apenas o podendo fazer em execução de projetos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, a deliberação de 02/02/2006 da sua Comissão Administrativa que aprovou a colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal, desde o açude do Rio Caima até ao matadouro explorado pela contrainteressada U., SA, é nula nos termos do disposto no artigo 133º nº 2 alínea b) do CPA/91 por configurar um ato que é estranho às atribuições da ré.
E esse ajuizamento é de manter.
2.3.4 Na essência, na tese assumida pela recorrente no seu recurso, em face dos Estatutos da ré associação de beneficiários e do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de Novembro as atribuições da ré são distintas consoante se tratem de obras de mera conservação ou reparação ou obras destinadas a aumentar a utilidade da obra hidroagrícola de (...), tendo o legislador optado por conceder distintas atribuições à ré, consoante o tipo e natureza dos trabalhos que serão realizados, defendendo que estando em causa apenas obras de reparação e manutenção, esses trabalhos podem e devem ser executados pela associação de beneficiários, com total autonomia técnica e financeira, não sendo necessário a elaboração de qualquer projeto. E assentando nesse pressuposto, propugna que a deliberação em causa se subsume a uma mera obra de reparação e que a mesma visava apenas repor a utilidade da obra hidroagrícola de (...) e não proceder a qualquer melhoria ou trabalho complementar.
2.3.5 Deixa, assim, a recorrente contrainteressada, cair parte da argumentação que havia esgrimido em sede da ação (face à posição que assumiu na sua contestação, e reiterou nas alegações rescritas da ação) já não defendendo, agora, em sede do presente recurso, que as obras em causa consubstanciavam «trabalhos complementares destinados a aumentar a utilidade da obra e permitir a sua utilidade por parte dos seus beneficiários». Permanecendo, assim, imutável, e fora de discussão no recurso, a consideração feita na sentença recorrida, a qual se apresenta como correta, de que face ao disposto artigo 4º alínea d) do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de novembro, quaisquer trabalhos complementares, mesmo que destinados a aumentar a utilidade da obra, teriam que ser executados de acordo com projetos elaborados pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, não tendo sido esse o caso.
2.3.6 E apresenta-se como óbvio e claramente percetível que a colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro enterrado a 20 cm de profundidade pelo fundo do canal desde o açude no Rio Caima até ao matadouro da contrainteressada, ali captando a água e conduzindo-a, desde aquele açude até ao matadouro da contrainteressada (cfr. pontos G), H), I) e j) do probatório), que foi efetuada sem que tivesse como suporte qualquer projeto elaborado pela Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, não se restringe ou limite a mera conservação dos canais que integram a obra de fomento hidroagrícola de (...). Não podendo, assim, enquadrar-se na hipótese normativa da alínea b) do artigo 4º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de novembro, que atribui às associações de beneficiários competência para assegurar a “…conservação das obras de fomento hidroagrícola ou das partes destas que lhes forem entregues”.
2.3.7 A obra em causa, de colocação de um tubo de 4 polegadas de diâmetro no fundo do canal, conduzindo a água captada no açude do Rio Caima até ao matadouro da contrainteressada, consubstancia uma transformação ou transmutação do sistema hidroagrícola pré-existente, alterando o modo como se encontrava organizado e estruturado o esquema de captação e distribuição da água. Modificação para a qual a associação de beneficiários não tinha legalmente competência.
2.3.7 Tendo, assim, que concluir-se pela nulidade da deliberação impugnada nos termos do disposto no artigo 133º nº 2 alínea b) do CPA/91 por configurar um ato que é estranho às atribuições da ré.
2.3.8 E nesta conjunção, é de reconhecer que sentença recorrida, não só fez uma correta subsunção dos factos ao direito, como foi também correta interpretação e aplicação do artigo 4.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/82, de 4 de novembro.
2.3.9 Em face de tudo o exposto, improcede também nesta parte o recurso, não colhendo as conclusões y) a nn) das alegações de recurso.
Pelo que deve confirmar-se a decisão recorrida. O que se decide.
3. Da requerida ampliação do objeto do recurso
Os recorridos requereram nas suas contra-alegações de recurso, a ampliação do objeto do recurso, ao abrigo dos artigos 636º do CPC novo e 141º nºs 2 e 3 do CPTA, que convocaram, fazendo-o, contudo a título subsidiário, prevenindo, como expressamente disseram, a eventual procedência do recurso da recorrente contrainteressada.
Improcedendo totalmente o recurso da contrainteressada, nos termos e pelos fundamentos supra decididos, fica naturalmente prejudicado a apreciação das questões atinentes à requerida ampliação do objeto do recurso, de que, assim, nos abstemos de conhecer.*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar total provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. * Custas pela recorrente – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique. * D.N.* Porto, 23 de abril de 2021
M. Helena Canelas (relatora)
Isabel Costa (1ª adjunta)
Rogério Martins (2º adjunto) |
