| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
[SCom01...], S.A. veio interpor recurso contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 30 de junho de 2016 que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela Recorrente contra taxa de condicionamento do trânsito que lhe foi aplicada pelo Município ..., no valor de € 8.246,40, e do indeferimento da reclamação graciosa da mesma.
Nas suas alegações, a Recorrente concluiu nos seguintes termos:
CONCLUSÕES:
A. O acto tributário de cuja reclamação se impugnou o indeferimento é ilegal por falta de fundamentação, em virtude da insuficiência ou inexistência da respectiva fundamentação económico-financeira.
B. A sentença recorrida considera fundamentação económico-financeira suficiente da taxa cobrada a mera existência do quadro constante do anexo G_2 ao regulamento em que o tributo se encontra previsto (o Código Regulamentar do Município ...).
C. Porém, tal fundamentação resume-se à indicação de coeficientes e de custos genéricos com mão-de-obra, consumíveis e outros encargos, feita em termos tão lacónicos e esquemáticos que é de facto impossível considerarmos que o particular conseguirá perceber minimamente a justificação económico-financeira da taxa ora em crise: não existe qualquer explicação sobre as razões que levaram o Município ... a inscrever os valores que inscreveu, pelo que o particular não fica assegurado, de todo, pela via formal da fundamentação económico-financeira da taxa, contra o arbítrio da sua emissão. E de todo impossível à Recorrente saber, com algum módico aceitável de aproximação à realidade, se o valor dos encargos suportados pelo Município ... em virtude do condicionamento de trânsito requerido são idóneos e adequados, ou se, pelo contrário, são exagerados (caso em que a taxa é inexigível).
D. Como fundamentação da taxa de condicionamento de trânsito em causa nos autos, aquela justificação é absolutamente redundante e tautológica. Ao aceitá-la, sem mais, a sentença adiciona tautologia à tautologia.
E. Não se consegue saber, realmente, a que correspondem e como foram apurados os montantes inscritos no quadro em causa a título de "mão de obra directa",'mão de obra indirecta", consumíveis" e 'encargos gerais' sendo que a essencialidade do conhecimento em pormenor estes dados se suscita, aliás, pelo facto de, segundo o que decorre dos autos, a CM... não ter realizado qualquer trabalho efectivo com o condicionamento de trânsito que deu origem ao tributo em questão: como a própria sentença reconhece, a CM... limitou-se a comunicar à Policia de Segurança Pública (PSP) e a outras entidades públicas que nada tiveram depois a ver com o condicionamento do trânsito — a necessidade e horário desse condicionamento. Quem efectivamente garantiu o condicionamento foi a PSP. Segundo o que decorre dos autos, nenhum serviço ou funcionário municipal esteve dedicado à efectiva gestão do trânsito necessária por causa da actividade da Recorrente. Nenhum serviço ou funcionário esteve presente nos locais, muito menos para levantar barreiras, reorganizar a circulação, etc..
F. Aliás, os serviços prestados pela PSP foram, eles próprios, remunerados: como, mais uma vez, resulta dos autos, para além da taxa (exorbitante) liquidada pela CM..., a ora Recorrente teve ainda que pagar à PSP um valor hora de € 7,17 ou € 7,93, consoante a categoria do agente destacado, pelo efectivo condicionamento do trânsito. Temos, pois, que a CM... se cobrou pela quantia de € 8.246,40 (€8.246,401), quando o único envolvimento que tem no processo foi o de notificar a PSP e outras autoridades, enquanto a PSP — entidade que efectivamente está presente no local dos trabalhos a assegurar o condicionamento de trânsito — só recebeu a quantia de € 1.903,20.
G. Ora, é precisamente para que os particulares possam controlar absurdos deste tipo na actividade administrativa que se exige fundamentação cabal dos actos da Administração. Neste caso, convém saber a que correspondem a "mão de obra directa", "mão de obra indirecta", "consumíveis" e "encargos gerais" pelos quais a CM... se cobrou. Sem essa explicação, a taxa cobrada não tem a fundamentação legalmente exigida.
H. Posto isto, o acto impugnado é ilegal, por ausência de fundamentação, sendo nulo por duas vias: em primeiro lugar, porque, nos termos gerais, na falta desse seu elemento essencial (alínea d) do n.º1 do artigo 123º do CPA), não pode produzir quaisquer efeitos relativamente à Recorrente (n.ºs 1 e 2 do artigo 127º), daí a nulidade (n.º 1 do artigo 133º); em segundo lugar, porque é essa a consequência das taxas emitidas ao abrigo de um regulamento do qual não conste a respectiva fundamentação económico-financeira elaborada e apresentada em termos suficientes, o que não acontece (n.º 2 do artigo 8º do RGTAL, in fine).
I. Para além, em face dos mesmos motivos, a taxa Impugnada é excessiva e desproporcionada em face da contrapartida autorizar o condicionamento de trânsito que resulta do seu pagamento, violando-se assim o princípio da equivalência, decorrente do princípio constitucional da igualdade tributária, pelo qual se deve reger a criação e regulamentação de todas as taxas, e o princípio constitucional da proporcionalidade a que está subordinada a actividade administrativa em geral.
J. De tal forma que a "taxa" em causa não pode deixar de se considerar um verdadeiro imposto - o qual, não tendo sido criado por Lei parlamentar (ou por Decreto-Lei autorizado), é irremediavelmente inconstitucional e ilegal.
K. Seja como for, ainda que assim se não entendesse - e o tributo fosse efectivamente uma taxa -, sempre a sua desproporcionalidade o tomaria, nos termos atrás descritos, ferido dos mesmos vícios.
L. Por fim, a taxa impugnada é ilegal por violação do n. º 4 do artigo 106 º da LCE, o qual estabelece uma isenção legal, de carácter geral, em beneficio das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público, eximindo-as do pagamento de "taxas ou quaisquer outros encargos” pela implantação, passagem ou atravessamento de sistemas, equipamentos e demais recursos físicos necessários à sua actividade, à superfície ou no subsolo, de bens do domínio público e privado do Estado e das Regiões Autónomas (a não ser uma taxa de direitos de passagem).
M. Conforme se extrai do teor do citado preceito, conjugado com o n. º 3 do artigo 12º do Decreto-Lei n. º 123/2009, essa isenção legal não diz apenas respeito às taxas e encargos directamente cobrados pelo Estado e Regiões Autónomas, na qualidade de proprietários dos bens em causa: a mesma abrange, na verdade, todas as taxas e encargos financeiros potencialmente devidos pelo facto correspondente à "utilização do domínio público e privado do Estado e das Regiões Autónomas”.
N. O alcance que aqui se atribui à referida isenção baseia-se, antes de mais, na análise da letra dos preceitos que a contemplam, mas tem igualmente em consideração a teleologia que justamente subjaz ao seu estabelecimento: promover o desenvolvimento de redes públicas de comunicações electrónicas, com vista a impulsionar a concorrência no sector.
O. Em face do regime descrito — e da sua teleologia dúvidas não restam de que a isenção em análise tem um escopo amplo, e que não foi seguramente intenção do legislador permitir que a vontade de facilitar o desenvolvimento da actividade das empresas de telecomunicações fosse frustrada pela possibilidade de os municípios ou outras entidades com poderes tributários, contornando a lei, criarem todo um conjunto paralelo de tributos sobre a actividade daquelas, para lá da taxa de direitos de passagem permitida, directa ou indirectamente relacionados com a implantação das infra-estruturas necessárias à dita actividade.
P. Por isso não faz sentido a posição vertida na sentença recorrida segundo a qual a isenção não se aplica à taxa aqui em causa, por não incidir sobre a "actividade económica" das Recorrente. Se a isenção se dirige a desonerar as empresas como a Recorrente designadamente quando têm de colocar no espaço público as infraestruturas de que depende aquela actividade, então é inadmissível a cobrança de qualquer tributo cuja razão de ser decorra da necessidade de colocação das referidas infra-estruturas. Caso contrário, estaria aberta a hipótese de se contornar e frustrar a isenção.
Q. Aliás, repare-se que, em boa verdade, a necessidade do condicionamento de trânsito suscitado pela colocação das infra-estruturas é normalmente utilizado como justificação das taxas de ocupação relativamente às quais o STA tem decidido aplicar-se a isenção, pelo que a taxa aqui em apreço está tão relacionada com a actividade das empresas de telecomunicações como a taxa cobrada pela própria ocupação.
R. A taxa impugnada é, pois, ilegal.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, com a anulação da Sentença recorrida e todas as demais consequências legais.
“
*
Nas suas contra-alegações, a Recorrida concluiu nos seguintes termos:
” Conclusões:
A. A douta sentença proferida pelo tribunal a quo e ora colocado em crise pela Recorrente é, a nosso ver, justa, bem fundamentada e inatacável, demonstrando uma aplicação exemplar das normas jurídicas aos factos dados como provados, pelo que deverá ser confirmada por V. Exas.
B. Para sustentar o recurso a que ora se responde, propugna a Recorrente que a taxa é ilegal, persistindo que se verifica i) uma violação do dever de fundamentação (a justificação económico-financeira da taxa liquidada), ii) uma violação dos princípios da equivalência, da igualdade, da reserva de lei e da proporcionalidade e iii) uma violação da Lei no 5/2004, de 10 de Fevereiro e do Decreto-Lei no 123/2009, de 21 de Maio. Sem razão!
C. A presente impugnação judicial, que o tribunal a quo julgou - e bem — improcedente, vem interposta relativamente ao indeferimento da reclamação graciosa apresentada pela ora Recorrente relativamente a uma taxa de condicionamento de trânsito no valor de € 8.246,40, liquidada pela Impugnado em 1 de Fevereiro de 2011.
D. Para sustentar a falta de fundamentação económico-financeira da taxa aqui em crise e da pretensa violação dos princípios da equivalência, da igualdade, da reserva de lei e da proporcionalidade, a Recorrente alega que o regulamento municipal ao abrigo do qual a referida taxa foi liquidada não contém a fundamentação económico-financeira do respectivo valor, tal como exigida pela alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º do Regime Geral das Taxas nas Autarquias Locais (RGTAL).
E. Tal facto, porém, não é verdadeiro, nem rigoroso, porquanto a taxa aqui em causa foi liquidada ao abrigo do artigo 63º da Tabela de Taxas Municipais do Município do Porto (doravante TTM).
F. E esta tabela de taxas constitui o anexo G_ 1 ao Código Regulamentar do Município do Porto (na redacção aprovada e republicada pelo Aviso n.º 7791/2010, de 19 de Abril, no n.º 75 da 2.a série do Diário da República), e é aplicável ex vi do artigo G/2.º do mesmo diploma regulamentar. Por remissão deste mesmo artigo, está prevista no anexo G 2 ao CRMP a fundamentação económico-financeira de todas as taxas previstas na TTM.
G. Relativamente ao artigo 63.º da TTM, ao abrigo do qual foi liquidado a taxa aqui em crise, estão, pois, também aí vertidos os encargos que o referido condicionamento de transito gera em termos de mão-de-obra directa e indirecta, quantificados em função do respectivo valor e do tempo despendido, bem dos consumíveis e encargos gerais incorridos pela autarquia.
H. Como bem referiu a testemunha Eng.º «AA» no seu depoimento e como se encontra demonstrado nos autos, a necessidade de intervenção do Impugnado ora Recorrido no condicionamento de trânsito assenta em mais do que na respectiva comunicação à PSP, uma vez que existe, desde logo, a necessidade i) de fiscalização da ocupação do espaço público, ii) de salvaguardar a segurança da circulação de pessoas e bens, e iii) de coordenar os referidos condicionamentos de trânsito com os demais condicionamentos de trânsito efectuados nas imediações, ou com outras solicitações de munícipes com eles substancialmente incompatíveis (v. g. a autorização de cargas e descargas excepcionais, colocação de andaimes, intervenções na rede de saneamento, etc.)
I. É, pois, da conjugação dos acima referidos elementos que resulta a quantificação do valor da taxa nos termos em que o foi na TTM, e concretamente aplicada à ora Impugnante em função do período de condicionamento de trânsito que requereu.
J. No que respeito à pretensa violação dos princípios da equivalência, da igualdade, da reserva de lei e da proporcionalidade, é precisamente no sentido de acautelar o respeito por esses princípios que o valor das taxas municipais é definido em função da acima referida fundamentação económico-financeira.
K. Evidentemente, tal fundamentação económico-financeira não deixa de ter uma margem de conformação relativamente ampla em situações, como a vertente, nas quais a prestação da autarquia à qual a corresponde a contraprestação em crise assenta não apenas no princípio da equivalência do custo, mas também no do benefício.
L. Esta conclusão sai reforçada pelo facto de, no caso do condicionamento de trânsito, o benefício não poder ser prestado por um operador privado, em circunstâncias análogas às do município.
M. Ainda assim, em virtude da quantificação do valor dessa prestação em função dos acima referidos encargos, sempre é conferida à contraprestação aqui em causa, uma objectividade e um nexo sinalagmático que não parece poder ser posto em causa com a mera alegação de violação dos acima referidos princípios,
N. Não se devendo, por conseguinte, determinar a respectiva requalificação como imposto, que não é, para daí se inferir a respectiva inconstitucionalidade.
O. Já no que tange à pretensa violação da Lei n.º 5/2004, IO de Fevereiro (LCE) e do Decreto-Lei n.º 123/2009, de 21 de Maio, importa referiu que a mesma terá que igualmente naufragar.
P. Na verdade, de acordo com o entendimento - errado - da Recorrente, com a entrada em vigor da Lei no 5/2004, 10 de Fevereiro, e ainda com a entrada em vigor da Lei no 123/2009, de 21 de Maio, estaria vedada a coexistência da TMDP com a presente taxa de condicionamento de trânsito.
Q. Estas previsões legais destinam-se somente a assegurar que sobre as realidades sujeitas a TMDP, taxa de criação comunitária, não incidem quaisquer outros tributos - de natureza nacional regional ou local susceptíveis de onerar duplamente pelo mesmo facto as empresas que ofereçam redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público.
R. Deste modo, para averiguar que taxas municipais deverão ser desaplicadas quando seja aplicável a TMDP, haverá que analisar sobre que realidade incide, afinal, esta taxa municipal.
S. E a resposta a esta questão resulta, mais uma vez, dos referidos artigos 106º da LCE e 12º do Decreto-Lei no 123/2009, nos termos das quais a taxa municipal de direitos de passagem se destina a tributar os direitos de passagem de sistemas, equipamentos e demais recursos das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas nos domínios público e privado municipal.
T. A aplicação da TMDP, ao contrário do vem defendido pela Recorrente, não impede a aplicação, às empresas de comunicações electrónicas, de outras taxas municipais que tributem realidades distintas da ocupação do domínio público.
U. Nesse sentido, é apodíctico que continuam a ser aplicáveis às empresas de comunicações electrónicas as demais taxas a que tais empresas dêem causa no âmbito da respectiva actividade, nos termos em que qualquer outra empresa que apresentasse idêntico pedido de licenciamento.
V. As taxas de trânsito, circulação e estacionamento previstas na secção I do Capítulo IV da TTM (artigos 58º e seguintes) - entre as quais se encontra a taxa de condicionamento de trânsito aqui em causa -, não constituem excepção a este procedimento.
W. E isto pelo simples facto de que não incidem . sobre a mesma realidade que a TMDP.
X. De facto, a taxa de condicionamento de trânsito constitui a contraprestação de um serviço prestado pela autarquia e do beneficio extraído, nesta caso pela Recorrente, do referido condicionamento de trânsito para a prossecução da respectiva actividade.
Y. Não sendo pelo simples facto de o referido condicionamento de trânsito ser requerido no âmbito do exercício da actividade de prestação de serviços de comunicações electrónicas, que se deve determinar a desaplicação da taxa aqui em causa, sem que o único encargo tributário suportado pelas empresas de comunicações electrónicas, seria, tanto a nível local, como regional ou nacional, o da TMDP.
Z. Por todo o exposto, reitera-se que a presente recurso deverá ser julgada improcedente, confirmando e mantendo-se a decisão judicial proferida pelo tribunal a quo, com todas as consequências legais daí decorrentes.
Termos em que,
Confirmando o sentido da decisão judicial recorrida, farão V. Exas. a Costumeira e Sã
JUSTIÇA.”
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Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público, nos termos do art.º 288.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), que emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso apresentado (Fls 316 do sitaf).
*
Com dispensa dos vistos legais dos Exmos. Desembargadores Adjuntos (cfr. artigo 657.º n.º 4 do Código de Processo Civil, submete-se desde já à conferência o julgamento do presente recurso.
II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
As questões suscitadas pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões (vide artigos 635.º, n.º 4 e 639.º CPC, ex vi alínea e) do artigo 2.º, e artigo 281.º do CPPT) são as de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:
III – MATÉRIA DE FACTO
III.1 – Factos Provados
Com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos consideram-se provados os seguintes factos:
1. Em 21/01/2011 a Impugnante apresentou um “pedido de autorização municipal de intervenção na via pública”, para passagem de fibra óptica nos seguintes arruamentos:
- Rua 1..., freguesia 1...;
- Rua 2..., freguesia 1...;
- Rua 3..., freguesia 1...;
- Rua 4..., freguesia 1... e de ...;
- Rua..., freguesia 2...;
- Largo 1..., freguesia 2...;
- Rua 5..., freguesia 2...;
- Rua 6..., freguesia 2...;
- Rua 7..., freguesia 2...;
- Praça 1..., freguesia 3...;
- Travessa ..., freguesia 3...;
- Rua 8..., freguesia 3...;
- Rua 9..., freguesia 3...;
- Rua 10..., freguesia 4...;
- Rua 11..., freguesia 4...;
- Rua 12..., freguesia 4...;
- Rua 13..., freguesia 4...;
- Praça 2..., freguesia 4...;
- Rua 14..., freguesia 4...;
- Rua 15..., freguesia 1...;
- Largo 2..., freguesia 1...;
- Rua 16..., freguesia 1...;
- Rua 18..., freguesia 1...;
- Rua 17..., freguesia 1... (cf. requerimento a fls. 10 e 11 do PA junto ao processo físico).
2. A Impugnante juntou ao seu requerimento “MEMÓRIA DESCRITIVA” do “Projecto de Instalação de Rede Para Telecomunicações” indicação da localização dos locais de intervenção, descrição da intervenção e sinalização dos locais da intervenção (cf. cópia da Memória Descritiva a fls. 11 a 16 do PA junto ao processo físico).
3. O pedido referido em 1. foi objecto de uma análise técnica por arruamento.
4. A análise de cada pedido de constrangimento de trânsito em arruamentos implica a consulta e articulação com várias entidades, entre as quais se contam: as juntas de Freguesia; os serviços de Bombeiros, os STCP a ANTROP, a ANTRAL, a Polícia Municipal, as entidades que levam a cabo os Serviços Municipais de Limpeza e os Operadores Turísticos, assegurar a realização dos constrangimentos trânsito de forma a minimizar o seu impacto na circulação de trânsito nas vias Municipais.
5. A análise técnica implica também a verificação da necessidade de proibição total ou apenas parcial da circulação numa via para a realização de uma intervenção, e da necessidade de colocação de sinalização nesse sentido.
6. A análise técnica implica ainda a apreciação do pedido à luz do “Mapa de Condicionamento para Impedimentos de Trânsito”.
7. Após a realização da análise técnica por cada arruamento foi lavrada informação técnica na qual se refere a autorização relativamente a cada um dos arruamentos com indicação do período e condições em que a intervenção em cada arruamento era autorizada (cf. informação a fls. 17 a 18 do PA junto ao processo físico).
8. A informação referida no ponto anterior foi deferida por despacho de 31/01/2011. (cf. informação a fls. 17 a 18 verso do PA junto ao processo físico).
9. O pedido da Impugnante referido no ponto 1. foi igualmente remetido aos serviços municipais de fiscalização e à Polícia Municipal, para verificarem o cumprimento das condições fixadas para os condicionamentos de trânsito autorizados para cada um dos arruamentos para os quais a Impugnante apresentou pedido.
10. A Impugnante foi notificada para proceder ao pagamento de taxas de condicionamento de trânsito relativas aos 24 arruamentos no valor global de € 8.246,40, sendo que na notificação se especificava o seguinte:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
11. Em 07/03/2011 a Impugnante procedeu ao pagamento das taxas referidas no ponto anterior (cf. recibo a fls. 22 do PA junto ao processo físico).
12. Em 07/03/2011 a Impugnante apresentou pedido de reclamação graciosa das taxas pagas (cf. reclamação graciosa a fls. 1 do PA junto ao processo físico).
13. A Reclamação graciosa referida no ponto anterior foi objecto das informações dos serviços municipais no sentido do seu indeferimento (cf. fls. 24 a 27 do PA junto ao processo físico).
14. A Reclamação graciosa foi indeferida por despacho de 14/04/2011 (cf. despacho a fls. 27v.º do PA junto ao processo físico).
III.2– Factos não provados
Inexistem factos não provados com interesse para a decisão da causa.
III.3 – Fundamentação da matéria de facto
Em face do disposto no artigo 396.º do Código Civil e do disposto no artigo 607.º, n.º 5 do CPC aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT a convicção do Tribunal foi, salvo quanto à prova tabelada, fundada na sua livre apreciação, tendo-se baseado nos documentos constantes do processo administrativo, bem como nos documentos juntos aos autos pelas partes e nas declarações da testemunha inquirida, analisadas criticamente à luz das regras da experiência.
A valoração dos documentos juntos autos foi feita atendendo ao seu teor e aos factos que os mesmos comprovam, tudo como se indicou relativamente a cada um dos factos provados com base nos mesmos.
Os factos dados como provados nos pontos 3., 4., 5., 6., e 9. do elenco dos factos dados como provados, foram-no com base nas declarações da testemunha «AA», cujas declarações foram consideradas credíveis e prestadas com razão de ciência já que, na data em que a Impugnante apresentou o pedido de licenciamento em apreço, o mesmo exercia funções de coordenador do gabinete técnico de licenciamentos e condicionamentos de trânsito e estacionamento na via pública, tendo acompanhado o procedimento de licenciamento em questão.
A testemunha esclareceu como é que se processava esse licenciamento explicitando que na sequência do pedido apresentado era efectuada uma análise técnica por arruamento, e que a análise de cada pedido de constrangimento de trânsito implicava sempre a consulta e articulação com várias entidades, nomeadamente com: as juntas de Freguesia; os serviços de Bombeiros, os STCP a ANTROP, a ANTRAL, a Polícia Municipal, as entidades que levam a cabo os Serviços Municipais de Limpeza e os Operadores Turísticos.
A testemunha referiu também que essa articulação era efectuada por forma a verificar da possibilidade de realização dos constrangimentos trânsito e minimizar o seu impacto na circulação nas vias Municipais, evitando sobreposições de condicionamentos de trânsito num mesmo arruamento.
Referiu, também, que era sempre efectuada para cada pedido a verificação da necessidade de proibição total ou parcial de circulação numa via, e a consequente da necessidade de colocação de sinalização nesse sentido, referindo que caso o condicionamento fosse parcial cabia à entidade requerente colocá-la, mas se fosse total cabia ao Município.
De acordo com as declarações prestadas a análise técnica efectuada pelo Município implicava ainda a apreciação do pedido à luz do “Mapa de Condicionamento para Impedimentos de Trânsito”.
A testemunha referiu ainda que, quando os pedidos de licenciamento de constrangimento do trânsito dão entrada no Município, são remetidos aos serviços municipais de fiscalização e à Polícia Municipal, para fiscalizarem o cumprimento das condições fixadas para os condicionamentos de trânsito autorizados para cada um dos arruamentos para os quais é apresentado pedido, tendo o mesmo sucedido no caso em apreço.
IV. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
No caso em apreço, a Recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 30 de junho de 2016 que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela Recorrente contra taxa de condicionamento do trânsito que lhe foi aplicada pelo Município ..., no valor de € 8.246,40, e do indeferimento da reclamação graciosa da mesma.
Em ordem ao consignado no artigo 639.º, do CPC e em consonância com o disposto no artigo 282.º, do CPPT, as conclusões das alegações do recurso definem o respetivo objeto e consequentemente delimitam a área de intervenção do Tribunal ad quem, ressalvando-se as questões de conhecimento oficioso.
Assim, ponderando as alegações de recurso cumpre ao Tribunal aferir se o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito;
Vejamos.
Antes demais constata-se que da análise do recurso interposto pela Recorrente esta limita-se a repetir basicamente os fundamentos expendidos na petição inicial, concluindo que não concorda com o decidido, mas não assaca à sentença sob recurso nenhum erro grosseiro ou vício, apenas tem uma opinião divergente quanto ao decidido pugnando assim por um desfecho diferente, mais favorável.
Senão vejamos.
Estabilizada a matéria de facto por não ter sido impugnada cumpre apreciar.
Alega que a liquidação em causa foi emitida com violação do dever de fundamentação do acto de liquidação em causa, maxime por falta da justificação económico-financeira da taxa em causa no regulamento municipal ao abrigo do qual aquela liquidação foi emitida.
Sobre esta matéria discorreu-se na sentença sob recurso:
“(…)
No que respeita à falta de fundamentação do acto tributário, a Impugnante refere que o acto foi praticado em violação do disposto no artigo 268.º, n.º 3 da CRP, e bem ainda dos preceitos que o concretizam, máxime dos artigos: 123.º, n.º 1, alínea d) e n.º 2; 124.º n.º 1, alínea a); e 125.º n.º1 todos do Código de Procedimento Administrativo (CPA), que se referem à forma como deve ser realizada a fundamentação dos actos administrativos, e do artigo 77.º da Lei Geral Tributária, que se refere especificamente aos actos tributários. Refere também que a actuação é contrária ao artigo 36.º, n.ºs 1 e 2 do CPPT, já que a notificação da taxa não continha todos os elementos necessários à sua fundamentação.
Mais refere a falta de fundamentação económico-financeira da norma regulamentar em que o mesmo se funda, em violação do disposto no artigo 8.º do n.º 2, alínea c) do RGTAL que exige que o Regulamento que crie as taxas deve conter obrigatoriamente a sua fundamentação económico-financeira e do artigo 4.º do RGTAL, do qual resulta que o valor das taxas das autarquias locais deve ser fixado atendendo ao custo da actividade pública local a que diz respeito o benefício que dela retira o particular.
Quanto a esta alegação o Município refere que a mesma não colhe, por um lado, na medida em que o ato praticado e respectiva notificação referem a fundamentação regulamentar da aplicação da taxa e, por outro lado, porque consta no anexo G_2 ao Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP) a fundamentação económico-financeira da taxa aplicada, referida na Tabela de Taxas Municipais (TTM) que constitui o anexo G_1 do CRMP.
Cumpre a esse propósito referir que, o n.º 3 do artigo 268.º da CRP preceitua que: “(…) 3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. (…)”
Sendo de atender, para efeitos de fundamentação dos actos tributários ao disposto especificamente no artigo 77.º da LGT, por consubstanciarem lei especial aplicável à prática destes actos, que estabelece que:“(…)1 - A decisão de procedimento é sempre fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, (…)
2 - A fundamentação dos actos tributários pode ser efectuada de forma sumária, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo. (…)”
Do exposto decorre que os actos tributários da administração têm de ser fundamentados, sendo que essa fundamentação deve ser feita de forma perceptível.
É, no entanto, de distinguir o vício reconduzível ao erro sobre os pressupostos de facto e de direito, do vício formal de falta de fundamentação que se reconduz à existência ou não de fundamentação da decisão administrativa, independentemente de aferir da bondade desses fundamentos.
Tal entendimento decorre da jurisprudência dos Tribunais superiores, com sustentação doutrinal, conforme se vê no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 06/10/2010, proferido no processo n.º 060/10 [disponível em www.dgsi.pt], no qual se refere que «(…) como adverte Sérvulo Correia In “Noções de Direito Administrativo”, I, pág. 403., «(…) o discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão. (…)»
Quanto à questão da existência, suficiência e coerência da fundamentação, a jurisprudência dos tribunais superiores tem-se pronunciado no sentido de considerar que a mesma reúne tais requisitos quando for bastante para dar a conhecer ao destinatário do ato o iter cognoscitivo da decisão.
Ilustrativo dessa jurisprudência é, inter alia, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 24/05/2012, proferido no processo n.º 00731/09.0BEPNF [disponível em www.dgsi.pt] em cujo sumário se refere que: “(…)I - A decisão do procedimento tributário enquanto ato definidor da posição da administração tributária perante os particulares deve obedecer aos requisitos gerais do ato administrativo (art. 123.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA)), no âmbito do direito tributário, tal exigência de fundamentação dimana directamente da norma do art.º 77.º da LGT.
II - A fundamentação tem que ser expressa, clara, suficiente e congruente. (…)”
Ora, no caso concreto, do ponto 10. da factualidade dada como provada resulta que a Impugnante foi notificada para proceder ao pagamento de taxas de condicionamento de trânsito relativas aos 24 arruamentos no valor global de € 8.246,40, sendo que na notificação se especificava o seguinte:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
Assim sendo, dúvidas não subsistem de que a aplicação das taxas em causa foi devidamente fundamentada, tendo essa fundamentação sido notificada à Impugnante, permitindo-lhe alcançar os seus fundamentos e iter cogniscitivo, possibilitando-lhe impugnar os seus fundamentos de facto e de direito.
Assim sendo será de considerar improcedente a alegação de falta de fundamentação da aplicação da taxa à Impugnante.
Já no que respeita à questão da falta de fundamentação económico financeira da taxa aplicada cumpre referir que a mesma se encontra prevista no artigo 8.º, n.º 2, c) do RGTAL, nos termos do qual se prevê que:
“(…) 2 - O regulamento que crie taxas municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade: (…) c) A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local;
(…)”
Quanto ao teor dessa fundamentação, atente-se no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 17/04/2012, proferido no processo n.º 04796/11 [disponível em www.dgsi.pt], em cujo sumário se refere a propósito desta matéria que “(…) 3. Consagra o artº.8, nº.2, da Lei 53-E/2006, de 29/12 (diploma que prevê o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais) exigências precisas para a edição dos regulamentos locais de taxas. A norma em causa obriga as autarquias à enunciação clara da base de incidência, da base de cálculo, das isenções e modo de pagamento das taxas locais, mais exigindo, a par destes elementos, que se explicite a fundamentação económica e financeira das taxas criadas, tudo sob pena de nulidade do diploma em causa.
4. Especificamente, no que respeita à fundamentação económica e financeira das taxas criadas refere a norma (cfr.artº.8, nº.2, al.c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), que o valor dos tributos deve levar em consideração, designadamente, os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, as amortizações e os investimentos realizados, ou a realizar, pela autarquia local. Na estruturação da fundamentação económico-financeira da taxa criada a autarquia deve levar em consideração, desde logo, o princípio da equivalência jurídica consagrado no artº.4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. (…)”
Aplicando este entendimento ao caso em apreço cumpre referir que, a taxa aplicada à Impugnante é a prevista no artigo 63.º da Tabela de Taxas Municipais (TTM) correspondente ao anexo G_1 ao CRMP, na redacção aplicável à data dos factos tributários, correspondente à republicada pelo Aviso n.º 7791/2010 de 19/04, no n.º 75 da 2.ª Série do Diário da República, que dispunha o seguinte: “(…)Artigo 63.º
Condicionamento de trânsito ou de estacionamento:
1 — Taxa fixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274,89
2 — Por semana ou fracção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68,71
3 — Às taxas previstas no número anterior, acresce o custo do material aplicado e não recuperado. (…)”
Sendo que, a sua fundamentação económico-financeira está no anexo G_2 ao CRMP nos termos da qual se refere que:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)”
Assim sendo, a fundamentação económico financeira da taxa refere todos os elementos que nela devem estar previstos, designadamente, os custos directos e indirectos, associados à prestação de utilidade efectuada pública pela autarquia à intervenção no domínio público a realizar pela Impugnante, conforme já supra expendido a propósito do princípio da equivalência.
Nestes termos, não se nos afigura que a taxa aplicada enferme do vício de falta de fundamentação económico financeira, suscitado pela Impugnante devendo essa alegação ser considerada improcedente. (…)”
Ora tendo analisado todos os argumentos da ora recorrente, que não trazem nada de novo aos analisados na sentença e com a qual concordamos na integra, pelo que não vendo motivos para dela nos afastarmos entendemos ser a alegação improcedente.
Mais invocou que a taxa aqui em causa enferma do vício de violação de lei, mais concretamente de violação da Lei n.º 5/2004, 10 de fevereiro e do Decreto-Lei n.° 123/2009, de 21 de maio. Alega ainda que a taxa é ilegal por violação do artº 106º nº 4 da LCE.
Mais uma vez vejamos o que vem referido na sentença quanto a esta matéria:
“(…)
Os referidos artigo 105.º e 106.º da LCE estabelecem que:
“(…) Artigo 105.º
Taxas
1 - Estão sujeitos a taxa:
a) As declarações comprovativas dos direitos emitidas pela ARN nos termos do n.º 5 do artigo 21.º;
b) O exercício da actividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações electrónicas, com periodicidade anual;
c) A atribuição de direitos de utilização de frequências;
d) A atribuição de direitos de utilização de números e a sua reserva;
e) A utilização de números;
f) A utilização de frequências.
2 - Os montantes das taxas referidas nas alíneas a) a e) do número anterior são fixados por portaria do membro do Governo responsável pela área das comunicações, constituindo receita da ARN.
3 - A utilização de frequências, abrangida ou não por um direito de utilização, está sujeita às taxas fixadas nos termos do Decreto-Lei n.º 151-A/2000, alterado pelos Decretos-Leis n.os 167/2006, de 16 de Agosto, e 264/2009, de 28 de Setembro.
4 - Os montantes das taxas referidas nas alíneas a) a d) do n.º 1 são determinados em função dos custos administrativos decorrentes da gestão, controlo e aplicação do regime de autorização geral, bem como dos direitos de utilização e das condições específicas referidas no artigo 28.º, os quais podem incluir custos de cooperação internacional, harmonização e normalização, análise de mercados, vigilância do cumprimento e outros tipos de controlo do mercado, bem como trabalho de regulação que envolva a preparação e execução de legislação derivada e decisões administrativas, como decisões em matéria de acesso e interligação, devendo ser impostos às empresas de forma objectiva, transparente e proporcionada, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos.
5 - A ARN deve publicar um relatório anual dos seus custos administrativos e do montante total resultante da cobrança das taxas a que se referem as alíneas a) a d) do n.º 1 por forma a proceder aos devidos ajustamentos em função da diferença entre o montante total das taxas e os custos administrativos.
6 - As taxas referidas nas alíneas e) e f) do n.º 1 devem reflectir a necessidade de garantir a utilização óptima das frequências e dos números e devem ser objectivamente justificadas, transparentes, não discriminatórias e proporcionadas relativamente ao fim a que se destinam, devendo ainda ter em conta os objectivos de regulação fixados no artigo 5.º
Artigo 106.º
Taxas pelos direitos de passagem
1 - As taxas pelos direitos de passagem devem reflectir a necessidade de garantir a utilização óptima dos recursos e ser objectivamente justificadas, transparentes, não discriminatórias e proporcionadas relativamente ao fim a que se destinam, devendo, ainda, ter em conta os objectivos de regulação fixados no artigo 5.º
2 - Os direitos e encargos relativos à implantação, passagem e atravessamento de sistemas, equipamentos e demais recursos das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, em local fixo, dos domínios público e privado municipal podem dar origem ao estabelecimento de uma taxa municipal de direitos de passagem (TMDP) e à remuneração prevista no Decreto-Lei n.º 123/2009, de 21 de maio, pela utilização de infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações eletrónicas que pertençam ao domínio público ou privativo das autarquias locais.
3 - A TMDP obedece aos seguintes princípios:
a) A taxa municipal de direitos de passagem (TMDP) é determinada com base na aplicação de um percentual sobre o total da faturação mensal emitida pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, em local fixo, para todos os clientes finais do correspondente município;
b) O percentual referido na alínea anterior é aprovado anualmente por cada município até ao fim do mês de dezembro do ano anterior a que se destina a sua vigência e não pode ultrapassar os 0,25 /prct..
4 - Nos municípios em que seja cobrada a TMDP, as empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público em local fixo são as responsáveis pelo seu pagamento.
5 - O Estado e as Regiões Autónomas não cobram às empresas que oferecem redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público taxas ou quaisquer outros encargos pela implantação, passagem ou atravessamento de sistemas, equipamentos e demais recursos físicos necessários à sua actividade, à superfície ou no subsolo, dos domínios público e privado do Estado e das Regiões Autónomas. (…)”.
Ora, do referido artigo 105.º decorre o elenco das taxas que podem incidir sobre o exercício da atividade económica de exploração de redes e serviços de comunicações eletrónicas, sendo que o artigo 106.º se refere expressamente às taxas incidentes sobre direitos relativos à implantação, passagem e atravessamento de sistemas, equipamentos e demais recursos das empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, prevendo que as mesmas podem dar origem ao estabelecimento de uma taxa municipal de direitos de passagem (TMDP) e à remuneração prevista no Decreto-Lei n.º 123/2009, de 21/05.
Por sua vez, os artigos deste último diploma mencionados pela Impugnante referem-se, no que respeita ao artigo 12.º às “Taxas pela utilização e aproveitamento do domínio público e privado”, prevendo esse normativo que: “(…) 1 - Pela utilização e aproveitamento dos bens do domínio público e privado municipal, que se traduza na construção ou instalação, por parte de empresas que ofereçam redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público, de infra-estruturas aptas ao alojamento de comunicações electrónicas, é devida a taxa municipal de direitos de passagem, nos termos do artigo 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, não sendo permitida a cobrança de quaisquer outras taxas, encargos ou remunerações por aquela utilização e aproveitamento.
2 - As autarquias locais, com observância do princípio da igualdade e da não discriminação, podem optar por não cobrar a taxa a que se refere o número anterior, tendo em vista a promoção do desenvolvimento de redes de comunicações electrónicas, não podendo nesse caso, em sua substituição ou complemento, aplicar e cobrar quaisquer outras taxas, encargos ou remunerações.
3 - À utilização do domínio público e privado do Estado e das Regiões Autónomas é aplicável o disposto no n.º 4 do artigo 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro. (…)”
O artigo 13.º do diploma, por seu turno, prevê um direito de acesso a infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas, dispondo que:“(…) 1 - As entidades referidas no artigo 2.º estão obrigadas a assegurar às empresas de comunicações electrónicas o acesso às infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas, que detenham ou cuja gestão lhes incumba.
2 - O acesso referido no número anterior deve ser assegurado em condições de igualdade, transparência e não discriminação, mediante condições remuneratórias orientadas para os custos, nos termos do artigo 19.º
3 - Os procedimentos para a obtenção do direito de acesso devem ser céleres, transparentes e adequadamente publicitados, não podendo ultrapassar o prazo máximo de 20 dias após a efectiva recepção do pedido de acesso, nos termos do n.º 2 do artigo 20.º
4 - Pela utilização de infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas que pertençam ao domínio público ou privativo das autarquias locais, é devida a taxa a que se refere o artigo 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, não sendo, neste caso, cobrada qualquer outra taxa, encargo, preço ou remuneração.
5 - Aos casos referidos no número anterior não é aplicável o disposto no artigo 19.º do presente decreto-lei.
Já o artigo 34.º do diploma estabelece que: “(…) Pela instalação de cablagem e pela ocupação das ITUR públicas é apenas devida a taxa prevista no artigo 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, aplicando-se o disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 13.º do presente decreto-lei.(…)”.
Assim sendo, o mesmo regula a remuneração pelo acesso às ITUR públicas, prevendo que pela instalação de cabelagem e pela ocupação das ITUR públicas é apenas devida a taxa prevista no artigo 106.º da Lei das Comunicações Electrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, aplicando-se o disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 13.º do presente Decreto-lei.
É com base neste enquadramento normativo que a Impugnante, ora recorrente, entende não lhe ser devida a taxa cobrada pelo Município, sustentando a sua ilegalidade.
Não lhe assiste, no entanto razão, na medida em que o raciocínio expendido pela mesma se funda num falso pressuposto, o de que a taxa que lhe é cobrada pelo Município incide sobre o exercício da sua atividade económica.
Ora, tal pressuposto não é verdadeiro, já que a taxa aplicada incide não sobre o exercício da sua atividade económica, através da ocupação do subsolo e infra-estruturas do domínio público, mas pelos constrangimentos que, por força da colocação dos mesmos no subsolo, vão ser impostos ao trânsito e estacionamento nas vias municipais.
Sucede que a realização desses constrangimentos com o menor impacto possível, quer a nível dos constrangimentos quer a nível do estacionamento, implica um estudo e uma análise técnica, da parte do Município, com vista ao licenciamento da mesma com as devidas condicionantes de tempo, modo e lugar.
É, pois, por força desta prestação pública, de licenciamento dos condicionamentos de trânsito e estacionamento, que é cobrada a referida taxa, tendo, assim, uma incidência totalmente distinta das taxas a que se refere a legislação referida pela Impugnante, ora recorrente.
Tal decorre, desde logo, claro do próprio teor do preceito que prevê a taxa, o artigo 63.º do CRPM, que dispõe que:
“(…)Artigo 63.º
Condicionamento de trânsito ou de estacionamento:
1 — Taxa fixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274,89
2 — Por semana ou fracção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68,71
3 — Às taxas previstas no número anterior, acresce o custo do material aplicado e não recuperado. (…)”
Esta taxa apenas se aplica nos casos em que, por força do exercício dos seus direitos, qualquer pessoa colectiva ou singular tenha de introduzir constrangimentos aos direitos de utilização da via pública dos demais utilizadores da mesma, e não quando para a concretização das mesmas não seja realizado qualquer constrangimento ao trânsito ou ao estacionamento na via pública. (…)”.
Pelo que, atendendo a que toda a argumentação da Recorrente em sede de recurso já foi apreciada no tribunal a quo e não lhe imputando qualquer vício o certo é que não sustentando a sua discordância apenas divergindo da solução alcançada, tal não é suficiente para alterar o decidido.
Alegou ainda a violação dos princípios da equivalência, da igualdade, da reserva de lei e da proporcionalidade, para daí extrair a qualificação da taxa em crise como verdadeiro imposto e, consequentemente, a respetiva inconstitucionalidade, por violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República para a respetiva criação.
Cumpre apreciar.
Mais uma vez convocando a sentença sob recurso, nela se discorreu o seguinte:
“(…)
O artigo 4.º do RGTAL prevê sob a epígrafe “Princípio da equivalência jurídica” que
“(…) 1 - O valor das taxas das autarquias locais é fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade e não deve ultrapassar o custo da actividade pública local ou o benefício auferido pelo particular.
2 - O valor das taxas, respeitando a necessária proporcionalidade, pode ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos actos ou operações. (…)”
A esse propósito atente-se, também, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 17/04/2012, proferido no processo n.º 04796/11 [disponível em www.dgsi.pt], em cujo sumário se refere a propósito desta matéria que “(…) 5. Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1).
6. Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Neste caso o carácter bilateral da taxa (contraprestação) reconduz-se à realização de uma actividade administrativa que beneficie exclusivamente o sujeito passivo (v.g. licença de edificação). (…)”
Aplicando este entendimento ao caso apreço verifica-se que, conforme resulta do ponto 3. do elenco dos factos provados, existe um serviço efectivo prestado pelo Município, que recebendo o pedido de licenciamento tem de proceder à sua análise técnica, o que implica, necessariamente, a afectação de pelo menos um técnico para proceder à apreciação técnica do pedido, o qual, conforme facilmente se conclui, de acordo com o senso comum e as regras da experiência, corresponderá à mão de obra directa afecta à análise do pedido, que tem um custo determinável ao minuto.
Acresce que, também decorre do senso comum e das referidas regras da experiência, que a recepção do pedido, e o seu encaminhamento para o técnico que vai proceder a essa análise, ainda que seja efectuado por via electrónica, terá, na grande maioria dos casos, de ser efectuado por outro funcionário, que não o técnico superior que o apreciará, o que obviamente acarreta custos que facilmente se percepciona que sejam contabilizados como mão de obra indirecta.
Mais é de referir que, conforme resulta do ponto 4. do elenco dos factos provados, a apreciação do pedido de licenciamento de constrangimentos de trânsito implica a comunicação e consulta a outras entidades com vista à verificação e identificação de eventuais constrangimentos a ter em conta na análise técnica, sendo que algumas das entidades consultadas são outros serviços municipais que terão, pelo menos, de registar a informação recebida e eventualmente prestar informações que lhes sejam solicitadas, sendo estes custos também facilmente entendíveis com base no mero senso comum e regras da experiência como integrando custos indirectos, seja com recursos humanos, seja com comunicações e consumíveis nelas gastos.
Isto porque, todas as impressões de informações e comunicações por fax implicam gastos com consumíveis, entre outros, não sendo preciso qualquer conhecimento técnico especializado para se chegar a essa conclusão.
Finalmente, conforme resulta do disposto no ponto 9. do elenco dos factos provados a entrada de um pedido de licenciamento implica que o mesmo seja remetido aos serviços de fiscalização e à Polícia Municipal para que procedam à verificação de que os constrangimentos se encontram a ser realizados em conformidade.
Do exposto decorre que existe toda uma máquina administrativa que é posta em movimento, por força da recepção destes pedidos de licenciamento de constrangimentos de trânsito, tudo com vista ao tratamento do pedido da melhor forma, visando a realização da tarefa de gestão do trânsito na cidade do modo mais articulado possível, com vista à prossecução do interesse público e à menor limitação da circulação automóvel.
Trata-se, pois, da efectiva prestação de um serviço público, e é claro e evidente que a realização das tarefas supra descritas pelo Município, em relação a um arruamento, não implicam os mesmos custos que a realização das mesmas em relação a 24 arruamentos, como sucedeu in casu.
Mais é de referir que a taxa foi calculada de acordo com o disposto no artigo 63.º da Tabela de Taxas Municipais prevista como anexo G-1 ao CRMP, nos termos da qual se estabelece:
“(…)Artigo 63.º
Condicionamento de trânsito ou de estacionamento:
1 — Taxa fixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274,89
2 — Por semana ou fracção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68,71
3 — Às taxas previstas no número anterior, acresce o custo do material aplicado e não recuperado. (…)”
Nestes termos, e por todo o exposto, não se pode considerar que a taxa prevista no artigo 63.º da TTM anexa ao CRMP, seja desproporcionada, nem violadora do princípio da equivalência.
Pelo contrário, a mesma atende aos custos previstos e aos benefícios da entidade que é tributada (atenta a parte variável da taxa em função da duração do constrangimento do trânsito), sendo também variável consoante o número de constrangimentos.
Do mesmo modo não se vislumbra que haja qualquer violação do princípio da igualdade, já que no caso em apreço resulta do ponto 10. do elenco dos factos provados que a taxa aplicada foi a correspondente a 24 x a taxa fixa e a taxa variável correspondente à duração temporal do constrangimento mínima (1 semana ou fracção), multiplicadas pelo número de arruamentos em que a Impugnante colocou fibra óptica podendo assim passar a disponibilizar serviços nesses locais e logo a obter mais proventos da sua actividade.
Já quanto ao princípio da reserva de lei, a mesma também não colhe já que, por tudo o que vimos a expender, dúvidas não subsistem de que estamos perante uma taxa e não perante um imposto.
E quanto à criação de taxas, dispõe o artigo 8.º do RGTAL estabelece no seu n.º 1 que: “(…) 1 - As taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo. (…)”
Em face do exposto, o Município tinha competência para aprovar a taxa em questão.
Por tudo o exposto, será de considerar improcedente, o vício alegado pela Impugnante com fundamento na violação dos referidos princípios. (…)”
Lida a sentença do tribunal a quo constata-se que todas as questões suscitadas foram devidamente escalpelizadas e decididas e com ela concordamos.
Seguindo o raciocínio vertido na sentença do tribunal a quo entendemos que não colhe a argumentação aventada pela Recorrente quando alega que a taxa é excessiva e desproporcionada – conclusão I) do recurso: “(…) em face da contrapartida — autorizar o condicionamento de trânsito — que resulta do seu pagamento, violando-se assim o princípio da equivalência, decorrente do princípio constitucional da igualdade tributária, pelo qual se deve reger a criação e regulamentação de todas as taxas, e o princípio constitucional da proporcionalidade a que está subordinada a actividade administrativa em geral.
Constatando-se que no recurso apresentado a argumentação é a mesma não imputando qualquer erro grosseiro ou vicio apenas apontando para uma decisão diferente sem acrescentar quaisquer argumentos novos dos já apreciados em primeira instância.
Não vemos motivos para dela nos afastarmos.
Quanto à alegada inconstitucionalidade que a Recorrente invoca na conclusão J): “(…) De tal forma que, de acordo com a construção jurídica acima exposta, a "taxa" em causa não pode deixar de se considerar um verdadeiro imposto — o qual, não tendo sido criado por Lei parlamentar (ou por Decreto-Lei autorizado), é irremediavelmente inconstitucional e ilegal (…)”
Não obstante a alegação da Recorrente ser vaga pois parte do princípio que o tributo em causa deve ser considerado um imposto- e um imposto inconstitucional, por ter sido criado por regulamento municipal.
Sempre se dirá que de acordo com o supra citado acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 17/04/2012, proferido no processo n.º 04796/11 [disponível em www.dgsi.pt], concluiu-se que a referida “taxa” não é um imposto.
A distinção teórica entre taxa e imposto cujos contornos conceptuais foram muito discutidos na doutrina e jurisprudência há décadas atrás, tem hoje consagração legal: “Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património” (n.º 1 do artigo 4.º da Lei Geral Tributária – doravante LGT); “As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares” (n.º 2 do mesmo preceito e diploma legal).
Tendo por referência esses pressupostos legais, e os contributos que ao longo dos anos, muito particularmente a jurisprudência constitucional, nos foi facultando, podemos dizer que as principais características ou marcos distintivos que o julgador deve ter como referência para decidir se determinado tributo deve ser qualificado como imposto ou taxa são, por um lado, no que ao imposto respeita, a unilateralidade, o que significa que a exigência do seu pagamento não tem subjacente uma específica contraprestação; por outro, no que concerne à taxa, a bilateralidade, por ter como pressuposto que ao destinatário (ou obrigado) é facultada uma contraprestação específica que justifica e legitima a exigência do seu pagamento.
Salienta-se que mesmo o facto de não existir uma rigorosa equivalência económica entre o montante pago a título de taxa e o valor da contraprestação não determina a desqualificação do tributo como taxa, uma vez que, como a doutrina e a jurisprudência acentuam, a bilateralidade em apreço tem uma natureza essencialmente jurídica. Nem determina essa desqualificação que concorram para a sua existência mais do que um objetivo, desde que, naturalmente, na fixação do valor exigido a um determinado sujeito tenha sido decisivamente relevada a correspetiva prestação, utilização ou remoção do obstáculo mencionados no artigo 4.º da LGT.
É este o entendimento que este Supremo Tribunal tem professado, com impressivo apoio da doutrina que de forma mais profunda atualmente se tem debruçado sobre a temática (vide, especialmente, SUZANA TAVARES DA SILVA, em As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, CEJUR, Outubro de 2008, págs. 60/61; disponível em https://estudogeral.sib.uc.pt/handle/10316/14721?mode=full): “embora se venha acentuando que (i) a taxa não pode ter só como pressuposto uma mera prestação administrativa, sendo necessário que se dirija à compensação dessa prestação, estabelecendo-se uma relação comutativa entre a prestação e a taxa, embora alguns autores entendam que (ii) apesar da função compensatória das taxas se referir ao custo da prestação para a entidade pública ou ao benefício que esta acarreta para o devedor, elas também têm uma finalidade arrecadatória de receitas, intimamente associada à função compensatória, ou a outras finalidades, por outro lado, também se acentua que, (iii) apesar de não dever ultrapassar-se um certo patamar quantitativo nem perder o sentido comutativo, a equivalência se reconduz a uma equivalência jurídica (ver art. 4.º do Regime das Taxas Locais) entre as prestações e não a uma equivalência económica; equivalência jurídica que deve, contudo, fundamentar-se numa relação entre o custo do serviço e o valor da prestação e é materialmente determinada segundo o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade» (acórdão de 12-12-2018, processo n.º 621/12.9BEALM, integralmente disponível em www.dgsi.pt).
Ou seja, a bilateralidade não é uma questão puramente formal, cuja verificação depende tão só da consagração abstracta de uma contraprestação e previsão de um valor, sendo, ainda, exigível que se possa afirmar que existe proporcionalidade entre uma e outra, o que significa que o julgador tem sempre que enfrentar a realidade ou relação material emergente e lograr identificar um nível mínimo e suficiente de equiparação entre a exigência de pagamento de taxa e a respectiva contraprestação (ou concreto benefício) sob pena de ter que admitir a sua qualificação como imposto: a relação sinalagmática «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser superior (e porventura até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado.//O que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável» (Ac. nº 1140/96, in DR II Série, de 10/2/97)”, ou seja, “manifesta” e comprometedora, “de modo inequívoco, [d]a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática”, sendo certo que a sua aferição há-de tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado» (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/03, de 14 de Julho de 2003, proferido no processo n.º 241/02, disponível
em www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos)
É, pois, por isso, rigorosa a afirmação que ora sindicamos de que a diferença entre taxa e imposto não se revela apenas a nível formal e orgânico [a criação de impostos, distintamente do que ocorre com as taxas, está sujeita a reserva de lei, nos termos dos artigos 103.°, n.º 2 e 165.°, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa (CRP)], mas também material, por a legalidade (e constitucionalidade) da taxa comportar aquela exigência de suficiente proporcionalidade entre a prestação tributária e o benefício concedido, que, por força do já citado artigo 4.º da LGT, tanto pode traduzir-se na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público, ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Ora, considerando-se a taxa de Condicionamento de trânsito como uma taxa, toda a argumentação respeitante à violação dos princípios da legalidade fiscal e da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República não merece mais considerações, até porque queda-se prejudicada, pois tais alegações tinham como fundamento ser o tributo aqui em causa um imposto.
Pelo que, não tendo o Tribunal a quo incorrido em qualquer erro de julgamento, impõe-se negar provimento ao alegado e manter a decisão recorrida.
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Atenta a improcedência total do recurso, as custas ficarão a cargo da Recorrente – artigo 527.º, nos. 1 e 2, e 529.º, n.º 1 do Código de Processo Civil e art.º 7.º, n.º 2, do Regulamento das Custas Processuais.
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V. DECISÃO
Face ao exposto, acorda-se em conferência na Subsecção Tributária Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
a) Negar provimento ao recurso;
b) Manter a sentença recorrida e a liquidação efetuada;
c) Custas pela Recorrente;
Porto, 15 de julho de 2025
Isabel Ramalho dos Santos (Relatora)
Serafim José da Silva Fernandes Carneiro (1.º Adjunto)
Irene Isabel Gomes das Neves (2.ª Adjunta) |
