Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01531/25.5BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/20/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	CELESTINA CAEIRO CASTANHEIRA

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; EXTINÇÃO; ARRENDAMENTO HABITACIONAL APOIADO; DIREITO À HABITAÇÃO; ANULABILIDADE;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

Relatório:
«AA», contribuinte fiscal nº ...18, residente na Rua ..., Ent. 108, Casa ...1, …, intentou a presente Providência Cautelar com decretamento de provisório da providência contra o Município ..., pedindo a suspensão de eficácia do ato administrativo de “resolução do contrato de arrendamento habitacional apoiado”.

Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto foi julgado extinto o presente processo cautelar.
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Não se conformando com tal decisão veio a Requerente/Recorrente interpor recurso para
este TCAN, deduzindo as suas Alegações, com as seguintes conclusões:
«1. O ato impugnado pela Recorrente – que declara a resolução do contrato de arrendamento e determina o despejo da sua habitação permanente – afeta diretamente o conteúdo essencial do direito fundamental à habitação, consagrado no artigo 65.º da CRP, bem como a segurança da residência e da posse.
2. No requerimento inicial, a Recorrente invocou expressamente vícios qualificáveis como graves, designadamente: abuso de direito, venire contra factum proprium, violação grosseira da boa-fé, atuação arbitrária da Administração e violação do conteúdo essencial do direito fundamental à habitação.

3. Nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA, são nulos os atos administrativos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, o que é precisamente o caso do ato que ordena o despejo da habitação permanente da Recorrente, ignorando acordos de regularização previamente aceites pelo Município.
4. A atuação do Município, ao decretar o despejo sem respeito pelas garantias procedimentais mínimas, sem fundamentação material adequada e em contradição com o acordo de regularização que ele próprio subscrevera, configura uma violação grosseira dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da proporcionalidade e da proibição do arbítrio (arts. 8.º, 9.º e 10.º do CPA).
5. Tal atuação traduz-se numa compressão intolerável e desproporcionada do núcleo essencial do direito à habitação da Recorrente, impondo a qualificação do ato como nulo, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPA.
6. Sendo o ato nulo, é-lhe aplicável o disposto no artigo 162.º, n.º 1, do CPA, segundo o qual os atos nulos podem ser declarados a todo o tempo, não estando sujeitos a prazo de caducidade, pelo que não podia o Tribunal a quo declarar caducado o direito de ação, nem absolver o Réu da instância com esse fundamento.
7. Ao aplicar automaticamente o prazo de 3 meses do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, como se estivesse em causa um ato meramente anulável, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, desconsiderando por completo o regime específico da nulidade previsto no CPA.
8. Ainda que, por mera hipótese académica, se entendesse tratar de ato anulável, sempre se imporia a aplicação do artigo 58.º, n.º 3, alínea b), do CPTA, atento o comportamento do Município, que, por conduta formal e informal, gerou na Recorrente a legítima expetativa de que a situação se encontrava em vias de regularização, tornando desnecessária ou inconveniente a impugnação imediata do ato.
9. Tal entendimento é expressamente acolhido na doutrina maioritária1 onde se esclarece que a previsão do artigo 58.º, n.º 3, alínea b), do CPTA tutela os princípios da proteção da confiança e da boa-fé, impedindo que a Administração beneficie da sua própria conduta para fazer funcionar a caducidade em prejuízo do particular.
10. A sentença recorrida não apreciou, nem valorou, estes elementos, limitando-se a afirmar, de forma abstrata e descontextualizada, a verificação da caducidade, em violação do artigo 58.º, n.º 3, do CPTA e dos artigos 8.º, 9.º e 10.º do CPA.

1 de Mário Aroso de Almeida e de Carlos Cadilhe, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição,
Almedina, 2022

11. O Tribunal a quo desconsiderou ainda o caráter instrumental e dependente da providência cautelar face à ação principal, previstos no artigo 113.º do CPTA, adotando uma interpretação rígida e formalista do prazo, incompatível com a função própria do contencioso cautelar e com a necessidade de assegurar a utilidade da futura ação principal.
12. A decisão recorrida violou igualmente os artigos 20.º e 268.º da CRP, ao impedir, na prática, qualquer controlo jurisdicional de um ato administrativo gravemente lesivo, que coloca em causa a habitação permanente da Recorrente, com base numa construção excessivamente restritiva dos prazos processuais.
13. Em consequência, a sentença recorrida padece de vício de erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 58.º, 113.º e 123.º do CPTA, 161.º e 162.º do CPA e 20.º e 65.º da CRP, devendo ser revogada.
14. Impõe-se, assim, que o Tribunal ad quem declare não verificada a caducidade do direito de ação, reconheça a nulidade do ato impugnado, ou, subsidiariamente, a inexistência de caducidade nos termos do artigo 58.º, n.º 3, alínea b), do CPTA, e determine a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que este conheça do mérito da providência cautelar. Nestes termos e nos mais de Direito que V. Ex.as suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente, e, em consequência:
a) Ser revogada a sentença recorrida que julgou caducado o direito de ação e absolveu
o Réu da instância;
b) Ser declarado que não ocorreu caducidade, por se tratar de ato nulo, insuscetível de prazo de impugnação, ou, subsidiariamente, por se verificar a situação prevista no artigo 58.º, n.º 3, alínea b), do CPTA;
c) Determinar-se a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do PORTO para que seja apreciado o mérito da providência cautelar, com conhecimento dos vícios invocados e do pedido de suspensão de eficácia do ato impugnado.
Como é de inteira e limiar
JUSTIÇA»

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Notificada a Entidade Requerida/Recorrida não apresentou contra-alegações.

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Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.

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Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o presente processo submetido
à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

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Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Importa aferir se a sentença padece dos invocados erros de julgamento.

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Fundamentação
Os Factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na decisão
recorrida:
«1. A requerente celebrou com a entidade requerida, em 28/06/2000, um contrato de arrendamento habitacional apoiado respeitante à fracção sita na Rua ..., ..., Entrada ...08, Casa ...1, ..., Porto (cfr. facto não controvertido);
2. Com data de 28/05/2025, os serviços da entidade requerida produziram ofício endereçado à requerente, do qual consta, designadamente, o seguinte (cfr. documento com a refª 892328):
“(…)
Assunto: Procedimento de resolução do arrendamento apoiado - pagamento da contraprestação devida pela ocupação do fogo
Exmo/a. Senhor/a,
Com a notificação datada de 28 de Maio de 2025 foi resolvido o contrato de arrendamento apoiado
da habitação que ocupa.
Em todo o caso, uma vez que está legalmente previsto o prazo de 90 dias para V. Exa. efetuar a
desocupação e entrega voluntária da casa, é devida a contraprestação adequada pela fruição da fracção que terá o valor equivalente à renda cobrada até à data, e destina-se a ressarcir o Município ... pelo período de tempo que durar a utilização da casa.
Assim, receberá mensalmente o respectivo documento da contraprestação mensal por ocupação subsequente à decisão de resolução do contrato de arrendamento apoiado, para pagamento até ao dia 23 do mês a que respeita.
Salientamos que, a emissão do documento não representa a revogação da já notificada decisão de resolução. Em caso de incumprimento do pagamento no prazo devido, ser-lhe-á concedida a possibilidade de regularizar a situação até ao dia 15 do mês seguinte, acrescido de juros de mora à taxa legal em vigor. O incumprimento definitivo da contraprestação implicará a cobrança coerciva do débito apurado, ao qual acrescerá os juros de mora e as custas processuais implicadas.”;
3. A decisão que antecede foi comunicada ao mandatário da requerente em 29/05/2025, por
mensagem de correio electrónico (cfr. fls. 305-306 do PA);
4. Em 29/05/2025, os serviços da entidade requerida produziram documento “Certidão de notificação”, do qual consta que: “Postal: Certifico e dou fé que hoje, depositei na caixa de correio o original da presente notificação, após deslocação à habitação, nos dias 29/05/2025 pelas 10h10 (…)” (cfr. fls. 298 do PA);
5. O presente processo cautelar foi apresentado neste Tribunal, via SITAF, em 18/06/2025 (cfr.
comprovativo de entrega com a refª 892069);
6. Até à presente data não foi apresentada a acção de impugnação do acto administrativo
referido no ponto 2 deste probatório (facto não controvertido).
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FACTOS NÃO PROVADOS
Inexistem factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa.
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MOTIVAÇÃO
A convicção do Tribunal fundou-se na análise crítica e conjugada dos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados, e dos constantes do processo administrativo apenso, referidos em cada um dos números do probatório, conjugados com a vontade concordante das partes, nos termos expressamente referidos no final de cada facto.»
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O Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
A recorrente intentou a presente Providência Cautelar pedindo a suspensão de eficácia do ato administrativo de “resolução do contrato de arrendamento habitacional apoiado”.

Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto foi julgado extinto o presente processo cautelar.
Defende a recorrente que o Tribunal a quo desconsiderou ainda o caráter instrumental e dependente da providência cautelar face à ação principal, previstos no artigo 113.º do CPTA, adotando uma interpretação rígida e formalista do prazo, incompatível com a função própria do contencioso cautelar e com a necessidade de assegurar a utilidade da futura ação principal.
Mais, que a decisão recorrida violou igualmente os artigos 20.º e 268.º da CRP, ao impedir, na prática, qualquer controlo jurisdicional de um ato administrativo gravemente lesivo, que coloca em causa a habitação permanente da Recorrente, com base numa construção excessivamente restritiva dos prazos processuais.
Em consequência, a sentença recorrida padece de vício de erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 58.º, 113.º e 123.º do CPTA, 161.º e 162.º do CPA e 20.º e 65.º da CRP, devendo ser revogada.
Vejamos:
Da decisão recorrida resulta o seguinte teor:” Determina o artigo 114º, nº 3, alínea e) do CPTA que,
no requerimento cautelar, o requerente deve indicar a acção de que o processo depende ou irá depender.
Notificada para indicar a acção de que o presente processo depende ou irá depender, a requerente veio aos autos indicar que: “O presente procedimento cautelar depende de acção administrativa principal a propor, com vista à anulação do referido acto de resolução, nos termos do disposto no artigo 37.º, n.º 1, alínea a), do CPTA (…) Mais declara o Requerente que a acção principal será tempestivamente intentada no prazo legal, previsto no artigo 58.º, n.º 1 do CPTA, contado da notificação do acto, sendo junto aos autos, logo que disponível, comprovativo da sua interposição.” (cfr. requerimento com a refª 892328).
Ora, determina o artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA que: “Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam: a) Se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou.”
Ou seja, se o processo cautelar tiver sido intentado como preliminar ao processo principal, como sucede no caso dos autos, e se esta acção principal não for intentada, ou for intentada fora do prazo legal - estando sujeita a prazo, a providência decretada caduca ou, quando ainda não tenha sido decretada, extingue-se o processo cautelar, na medida em que a subsistência da tutela cautelar está também dependente da mobilização e da subsistência da tutela principal, cujo perigo na demora pretende acautelar.
A acção principal de que o presente processo cautelar depende seria uma acção administrativa destinada a impugnar a decisão da entidade requerida de resolução do contrato de arrendamento, comunicada à requerente em 29/05/2025.
Determina o artigo 58º do CPTA, no que se refere aos prazos de caducidade do direito da acção impugnatória que:
“1 - Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo e a de
actos anuláveis tem lugar no prazo de: (…) b) Três meses, nos restantes casos.
2 - Sem prejuízo do disposto no nº 4 do artigo 59º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-
se nos termos do artigo 279º do Código Civil.”
O prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) transcrito conta-se a partir da notificação ao interessado, nos termos prescritos no artigo 59º, nº 2 do CPTA e é contado nos termos previstos no artigo 279º, alínea c) do Código Civil (CC), segundo o qual o prazo se conta de data a data, terminando no dia que corresponda, no terceiro mês, à data do termo inicial do prazo, salvo se no último mês não existir dia correspondente, caso em que o prazo termina no último dia desse mês, transferindo-se para o primeiro dia útil seguinte, quando aquele coincida com domingo, dia feriado ou férias judiciais (cfr. artigo 279º, alínea e) do CC).
Estabelecida a forma de contagem do prazo, importa notar que a requerente imputa ao acto suspendendo vícios de forma e de violação de lei, determinantes da sua anulabilidade, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1 do CPA.
De facto, pese embora a requerente impute ao acto suspendendo o vício de violação dos princípios da culpa, da boa-fé, confiança, transparência e lealdade, da razoabilidade e da proporcionalidade da actuação administrativa, constitui jurisprudência assente que apenas é geradora da nulidade prevista no artigo 161º, nº 2, alínea d) do CPA, a prática de actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, não se entendendo como tal a violação dos direitos e princípios invocados, sem ser demonstrada a efectiva lesão do conteúdo de tais direitos, o que não resulta da argumentação expendida pela requerente no seu requerimento inicial (cfr. neste sentido, por todos, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 09/01/2020, processo nº 01846/17.6BEPRT, e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 05/03/2021, processo nº 00026/19.0BEPRT e de 17/01/2020, processo nº 02557/17.8BEPRT, disponíveis para consulta em www.dgsi.pt).
Assim, neste caso, o desvalor legalmente previsto para as invocadas ilegalidades é a mera
anulabilidade (cfr. artigo 163º, nº 1 do CPA).
Ora, verifica-se que a requerente foi notificada do acto administrativo suspendendo por via postal registada, sendo o objecto depositado na sua caixa de correio no dia 29/05/2025, pelo que, se presume notificada no dia 02/06/2025 (cfr. artigo 113º, nº 1 do CPA), e que, até à presente data, não foi apresentada a acção principal (cfr. pontos 4 e 6 do probatório).
Assim, temos que o prazo para a propositura da acção de impugnação iniciou-se em 03/06/2025 e terminou em 03/09/2025, pelo que se encontra largamente ultrapassado.
Constitui característica da providência cautelar a sua instrumentalidade em relação à causa principal, dispondo o artigo 113º, nº 1 do CPTA que: “O processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respectivo.”.
E, como vimos, dispõe o artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA que: “(…) Os processos cautelares extinguem-se (…) se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou;”.

Improcede a alegação da requerente de que: “não tendo ainda sido proferida decisão na presente providência, não se iniciou o prazo para a propositura da acção principal, que será tempestivamente apresentada pela Requerente logo que verificada tal condição.”, atenta a redacção clara da norma do citado artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA da qual decorre claramente que: “Quando o processo cautelar tenha sido intentado como preliminar do processo principal, o decurso o prazo sem que este ultimo tenha sido intentado conduz à extinção do processo cautelar ou à caducidade das providências que nele tenham sido decretadas. Isto há de valer, desde logo, para as acções relativas a actos administrativos arguidos de anulabilidade, extinguindo-se o processo cautelar ou caducando as providências que já tenham sido decretadas se aquelas acções não forem propostas dentro do respectivo prazo.” (cfr. AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA, anotação 1 ao artigo 123º do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 5ª Edição, 2021, página 1050).
Em conformidade com o exposto, e ao abrigo das disposições legais aplicáveis, atendendo a que a requerente não apresentou a acção administrativa tendente à impugnação do acto administrativo suspendendo de que a presente providência cautelar depende, no prazo legalmente previsto, verifica-se a causa de extinção do processo cautelar prevista no artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA.”

Desde já diremos o decidido se mostra correto, estando devidamente alicerçado na lei, na jurisprudência e na doutrina, não colhendo a censura que lhe é feita pela Recorrente.
Resulta da matéria indiciariamente provada que:
· Com data de 28/05/2025, os serviços da entidade requerida produziram ofício endereçado à requerente, do qual consta, o ato suspendendo.
· A decisão que antecede foi comunicada ao mandatário da requerente em 29/05/2025, por mensagem de correio electrónico (cfr. fls. 305-306 do PA);
· Em 29/05/2025, os serviços da entidade requerida produziram documento “Certidão de notificação”, do qual consta que: “Postal: Certifico e dou fé que hoje, depositei na caixa de correio o original da presente notificação, após deslocação à habitação, nos dias 29/05/2025 pelas 10h10 (…)” (cfr. fls. 298 do PA);
· O presente processo cautelar foi apresentado neste Tribunal, via SITAF, em 18/06/2025 (cfr.
comprovativo de entrega com a refª 892069);
· Até à presente data não foi apresentada a acção de impugnação do acto administrativo referido no
ponto 2 deste probatório (facto não controvertido).
Assim, à data da prolação da sentença em crise, a 04.11.2025, a Requerente não havia ainda intentado a respetiva ação principal. Ou seja, cerca de seis meses depois de ser notificada do ato administrativo em crise, não tinha reagido judicialmente por meio de uma ação principal, reagindo apenas por meio de uma ação cautelar, instaurada a 18.06.2025.

Por despacho com a refª 9219774 foi determinada a notificação da requerente para “informar se já propôs a acção principal de que depende o presente processo cautelar, atento o disposto nos artigos 113º, nº 1 e 123º, nº 1, alínea a) do CPTA.”, tendo esta informado os autos de ainda não propôs a acção principal, mais manifestando o entendimento de que: “não tendo ainda sido proferida decisão na presente providência, não se iniciou o prazo para a propositura da acção principal, que será tempestivamente apresentada pela Requerente logo que verificada tal condição.” (cfr. requerimento com a refª 19148).
Cumpre apreciar e decidir.
Determina o artigo 114º, nº 3, alínea e) do CPTA que, no requerimento cautelar, o requerente deve
indicar a acção de que o processo depende ou irá depender.
Notificada para indicar a acção de que o presente processo depende ou irá depender, a requerente veio aos autos indicar que: “O presente procedimento cautelar depende de acção administrativa principal a propor, com vista à anulação do referido acto de resolução, nos termos do disposto no artigo 37.º, n.º 1, alínea a), do CPTA (…) Mais declara o Requerente que a acção principal será tempestivamente intentada no prazo legal, previsto no artigo 58.º, n.º 1 do CPTA, contado da notificação do acto, sendo junto aos autos, logo que disponível, comprovativo da sua interposição.” (cfr. requerimento com a refª 892328).
Ora, determina o artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA que: “Os processos cautelares
extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam:
a) Se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos
interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou.”
Ou seja, se o processo cautelar tiver sido intentado como preliminar ao processo principal, como sucede no caso dos autos, e se esta ação principal não for intentada, ou for intentada fora do prazo legal - estando sujeita a prazo, a providência decretada caduca ou, quando ainda não tenha sido decretada, extingue-se o processo cautelar, na medida em que a subsistência da tutela cautelar está também dependente da mobilização e da subsistência da tutela principal, cujo perigo na demora pretende acautelar.
Embora a requerente impute ao ato suspendendo o vício de violação dos princípios da culpa, da boa-fé, confiança, transparência e lealdade, da razoabilidade e da proporcionalidade da atuação administrativa, constitui jurisprudência assente que apenas é geradora da nulidade prevista no artigo 161º, nº 2, alínea d) do CPA, a prática de atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, não se entendendo como tal a violação dos direitos e princípios invocados, sem ser demonstrada a efetiva lesão do conteúdo de tais direitos, o que não resulta da argumentação expendida pela requerente no seu requerimento inicial.

Assim, neste caso, o desvalor legalmente previsto para as invocadas ilegalidades é a mera anulabilidade (cfr. artigo 163º, nº 1 do CPA).
Sendo que, na sentença recorrida, foram analisados todos os vícios imputados ao ato suspendendo, e forçoso é concluir pela aplicação do regime regra, ou seja, pela aplicação do desvalor jurídico da anulabilidade, que não resulta minimamente abalado pelo alegado pelo recorrente.
Acresce dizer que o recurso jurisdicional apenas pode ter por objeto questões que tenham sido anteriormente suscitadas, e não questões novas, salvo se forem de conhecimento oficioso.
Veio apenas nesta sede de recurso a recorrente alegar que o ato impugnado pela Recorrente – que declara a resolução do contrato de arrendamento e determina o despejo da sua habitação permanente – afeta diretamente o conteúdo essencial do direito fundamental à habitação, consagrado no artigo 65.º da CRP, bem como a segurança da residência e da posse.
Mais, o Autor afirma que o ato aqui em crise é um ato nulo, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, al. d) do CPA.
Dispõe o artigo 161.º, n.º 2, al. d) do CPA que são nulos os atos que ofendam o conteúdoessencial de um direito fundamental.
Ora, para que um ato seja nulo, nos termos daquela disposição legal, não basta que ofenda um direito fundamental, impondo-se que tal ofensa incida sobre o núcleo essencial desse direito fundamental.
Não basta, pois, ao Requerente arguir a nulidade do ato suspendendo por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, nos termos do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, para que se conclua que a respetiva ação principal não está sujeita a prazo. É necessário que venha alegada a ofensa “do conteúdo essencial de um direito fundamental”.
Quanto ao invocado pela recorrente sobre o direito à habitação consagrado no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa, procurando extrair daí a existência de um direito subjetivo à manutenção no locado e a fixação de renda ou até à atribuição imediata de habitação social, impõe-se precisar que o referido preceito constitucional, embora revestido de grande relevância social e axiológica, não consagra um direito subjetivo pleno e diretamente exigível perante o Estado ou as autarquias locais, de forma imediata e incondicionada. Trata-se de uma norma de natureza programática, que obriga o Estado a prosseguir políticas públicas ativas na área da habitação, mas cuja concretização depende necessariamente de mediação legislativa, regulamentar e orçamental, bem como da observância dos princípios da igualdade, da legalidade e da justiça distributiva.
O direito à habitação previsto no 65.º da CRP, assume essencialmente uma dimensão social,
“um direito a prestações, de conteúdo não determinável ao nível das opções constitucionais, a pressupor, antes, uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da reserva do possível, em termos políticos, económicos e sociais” (cfr. o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 374/2002 de 26.09.2002, publicado em tribunalconstitucional.pt e a vasta jurisprudência do mesmo Tribunal aí citada). Enquanto direito fundamental de natureza social, “pressupõe a mediação do legislador ordinário destinada a concretizar o respetivo conteúdo” (acórdão do TC n.º 829/96 de 26-06-1996), dele não se retirando um “direito imediato a uma prestação efetiva” (acórdão do TC n.º 280/93 de 30-03-1993).
O Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a consolidar uma jurisprudência – com a qual se concorda – no sentido de negar, por regra, que este direito fundamental, de cariz social, possa fundamentar a causa de nulidade prevista na alínea d) do n.º 2 do art.º 161º do CPA.
Como julgou o Supremo Tribunal Administrativo em 09.01.2020 (em acórdão proferido no processo 01846/17.6BEPRT, publicado em www.dgsi.pt, no qual se efetuou extensa resenha doutrinária e jurisprudencial, reproduziremos, em parte), “em princípio, os direitos sociais, como o direito à habitação previsto no art. 65º da CRP, não atribuem aos cidadãos direitos subjetivos imediatamente exigíveis face ao Estado/Administração. As possíveis exigências do cidadão perante o Estado/Administração serão aquelas que resultarem permitidas do que for intermediadamente estabelecido pelo legislador ordinário.(…)
24. E, no caso dos direitos sociais, em sede do confronto entre o ato administrativo e as normas legais intermediadoras, criadas pelo legislador ordinário, apenas é possível, para além da alegação de violação de lei – como é o caso nos presentes autos (aqui, com fundamento em erro nos pressupostos de facto) -, a alegação de ofensa das normas constitucionais garantidoras daqueles direitos por parte daquelas normas legais intermediadoras: será o caso de arguição de inconstitucionalidade destas normas legais de intermediação face às normas constitucionais habilitantes. Como se expressava no já acima citado Acórdão do TC nº 806/93: «não pode, pois, um juízo de constitucionalidade incidir sobre as finalidades dessa política, mas tão-somente sobre o confronto dos normativos que a corporizam com os pertinentes preceitos constitucionais».
25. Efetivamente, não sendo os direitos sociais diretamente aplicáveis, não atribuindo direitos subjetivos, não são eles imediatamente sindicáveis pelos cidadãos, restando-lhes, sendo o caso, eventual arguição da inconstitucionalidade das normas legais que concretizam os direitos a prestações, imputando-lhes, acaso, ofensa do conteúdo mínimo dos direitos sociais, ou ofensa de arbítrio ou de desigualdade.
Por isso, nas palavras de Cristina Queiroz: «Em geral, o titular do direito [social, económico ou cultural] não poderá exigir “a priori” uma determinação da pretensão, mas unicamente esperar que a administração tome uma decisão que respeite não apenas uma correcta apreciação dos pressupostos de facto, mas ainda uma correcta apreciação dos pressupostos jurídicos da sua actuação, isto é, basicamente, os regulamentos e directrizes aplicáveis» (in “Direitos Fundamentais – Teoria Geral”, Coimbra Editora, 2ª edição, 2010, p. 198).
26. Sendo certo que nem todas as situações de inconstitucionalidade material consubstanciarão ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental social («a inconstitucionalidade por violação de um direito fundamental não ocorre apenas quando se atinge o seu conteúdo essencial. Dá-se sempre que se afeta uma faculdade nele compreendida ou uma incumbência por ele imposta» - Jorge Miranda, ob. cit., p. 378) , é certo e seguro, por imperativo lógico, que todas as situações de ofensa legal do conteúdo essencial de um direito fundamental social terão de pressupor inconstitucionalidade material das normas concretamente aplicáveis.
27. Ora, retornando ao caso dos autos, não vemos que esteja em causa uma inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis, designadamente as que preveem a não atribuição de habitação social, ou a cessação do respetivo direito de utilização, em situações de disponibilidade de uma habitação alternativa ou de não utilização permanente. Nem uma tal inconstitucionalidade vem arguida, sendo certo que as mencionadas regras sempre se afiguram justas e adequadas no âmbito da afetação de habitações sociais aos cidadãos mais delas carenciados, numa realidade em que a procura é, consabidamente, superior à oferta.
28. Afastada eventual inconstitucionalidade das normas legais aplicáveis – intermediadoras do direito fundamental social em questão (direito à habitação, tal como previsto e garantido programaticamente no art. 65º da CRP) -, inconstitucionalidade que nem sequer vem sugerida -, afastada está, inerentemente, por imposição lógica, qualquer ofensa ao conteúdo essencial desse direito social através de um ato administrativo aplicador de tais normas legais. Em causa permanece, tão só, eventual violação de lei, pelo(s) alegado(s) erro(s) nos pressupostos de facto, o que poderá acarretar, sendo o caso, a anulabilidade do ato impugnado. (…)
35. De tudo o exposto pode retirar-se que:
a) ou se adota o entendimento de que aos direitos fundamentais sociais (como o direito à habitação), por não gozarem do regime dos “direitos, liberdades e garantias” e “direitos de natureza análoga”, não lhes é, pura e simplesmente, aplicável a previsão da nulidade de atos contida no art. 161º nº 2 d) do CPA por “ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental”, o que afasta, de raiz, qualquer possibilidade de considerar nulos os atos como aquele que vem impugnado nos presentes autos – entendimento de Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo, II”, Almedina, 4ª edição, 2018, pág. 368/369: «entendemos que a expressão “direitos fundamentais” só abrange, neste artigo, os direitos, liberdades e garantias, e os direitos de natureza análoga, excluindo os direitos económicos, sociais e culturais que não tenham tal natureza. Seria, com efeito, levar longe de mais o elenco das nulidades do ato administrativo considerar como atos nulos todos os que de alguma forma pudessem ofender algum direito económico sem natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias: por exemplo, não nos parece razoável fulminar com a sanção mais grave da nulidade todos os atos administrativos praticados no domínio da segurança social em que, por erro de facto ou por erro de cálculo, se violasse o direito subjetivo a uma certa prestação social. Aos atos desta natureza melhor se ajusta, em caso de ilegalidade ou de vício da vontade, o regime da anulabilidade, por razões de certeza e segurança do direito». No mesmo sentido: Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in “Direito Administrativo Geral, Actividade Administrativa, Tomo III”, 2ª edição, 2009, pp. 171/172, Filipa Calvão, in “Os actos precários e os actos provisórios no direito administrativo”, UCP/Porto, 1998, p. 267. Bem assim como este STA no Acórdão de 10/2/2014 (0628/14), conclusão 3: «Quando no art. 133º, nº 2, alínea d), do CPA, conjugado com o nº 1 do mesmo preceito, se refere que são nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, por direitos fundamentais, para estes efeitos, devem considerar-se apenas os direitos, liberdades e garantias (quer os do Título II da Parte I da CRP, quer os direitos análogos a estes, nos termos do art.17º CRP) e não os direitos económicos, sociais e culturais na sua dimensão de direitos a prestações».
36. b) ou se adota o entendimento (que nos parece admissível) da possibilidade de um ato administrativo ser nulo por ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental social (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in “CPA Comentado”, 2ª edição, 1997,
p. 646; Jorge Miranda, ob. cit., pp. 359/360; Vieira de Andrade, ob. cit., p. 381), mas aqui, diferentemente do que se passa relativamente à ofensa a um direito, liberdade e garantia, ou a direito de natureza análoga, a indeterminabilidade constitucional e a inerente liberdade político-legislativa do legislador ordinário na conformação da sua regulamentação (ainda que sujeito à imposição constitucional do adequado desenvolvimento legislativo), ocasionam que só através de uma desconformidade flagrante entre a lei produzida (e aplicável ao caso) e a imposição constitucional - ou seja, só através de uma patente inconstitucionalidade – poderá conceber-se que um ato administrativo, de estrita aplicação dessa lei, ofenda o conteúdo essencial do direito à habitação (num possível exemplo, já acima referido: um ato emitido a coberto de uma previsão legal que acaso permitisse a cessação “ad nutum” de um contrato de arrendamento apoiado). Mas não é este, claramente, o caso dos autos; pelo que, também para este entendimento, não se vislumbra que o ato aqui impugnado – de cessação do arrendamento com fundamento nos arts. 6º nº 1 a) e 24º nº 1 b) da Lei 81/2014, de 19/12 (na redação da Lei 32/2016, de 24/8, em vigor a partir de 1/9/2016), por alegada detenção de habitação alternativa e por alegada falta de utilização permanente da habitação – possa considerar-se nulo, ainda que acaso se viesse a concluir pela sua invalidade.”

Em suma, a hipotética existência deste vício (a violação do direito à habitação), “encarado segundo a única perspetiva em que é minimamente possível” (na expressão do acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 13.10.2004, processo 0424/02, publicado em www.dgsi.pt), só poderá conduzir à anulação do ato suspendendo pelo que, decorrido o prazo de três meses, sobre a data da sua notificação (o que o Recorrente não contesta), a sua eventual impugnação será intempestiva e, portanto, o presente processo foi devidamente extinto, por caducidade, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art.º 123º do CPTA.
Note-se ainda que, para aferir da tempestividade da ação principal, o tribunal não está vinculado à qualificação jurídica – cfr. Acórdão do TCAS de 19-05-2022.
Nessa medida, o tribunal a quo apreciou se a cada uma das causas de invalidade imputadas ao ato suspendendo corresponderia a sanção de nulidade tendo concluído negativamente.
Assim, devidamente analisados na sentença recorrida, não restam dúvidas que os vícios assacados ao ato administrativo são geradores apenas de anulabilidade.
Pelo que, decorrido o prazo de três meses, sobre a data da sua notificação, a sua eventual impugnação será intempestiva e, portanto, o presente processo foi devidamente extinto, por caducidade, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art.º 123º do CPTA.
Estando apenas invocados factos integráveis em ilegalidades com o desvalor jurídico da anulabilidade, a ação principal a intentar não o poderia ser a todo o tempo, como defende a Autora.
Sendo que, os procedimentos cautelares asseguram apenas uma tutela provisória que se destina a ser substituída pela decisão que resultar da causa principal.
Daí que os processos cautelares se extingam (e, quando decretadas, as providências cautelares caduquem) se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou (cfr. artigo 123º, nº 1, al. a) do CPTA).
Assim, o Tribunal a quo limitou-se a dar cumprimento ao disposto no artigo 123º do CPTA, após verificar se a ação principal estaria sujeita a prazo e, estando, se a mesma teria sido já intentada.
Pelo que, bem andou o Tribunal a quo ao julgar extinto o processo cautelar, improcedendo todos os fundamentos de recurso.

Decisão:

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da recorrente, sem prejuízo da eventual concessão do benefício do apoio judiciário
requerido.

Registe e notifique.

Celestina Caeiro Castanheira (Relatora)
Catarina Vasconcelos
(1.ª Adjunta)
Luís Migueis Garcia
(2.º Adjunto – em substituição)

Porto, 20 de fevereiro de 2026