| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
O Ministério Público (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional da decisão proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Leiria em 07/10/2020, pela qual foi indeferida a arguição de nulidade da citação invocada pelo Recorrente na ação administrativa proposta por A… contra o Estado Português (Recorridos).
Nesta ação administrativa, a Recorrida A… veio peticionar a condenação do Estado Português a pagar-lhe uma indemnização na quantia de 30.000,00 Euros a título de responsabilidade civil decorrente de atraso e erros em sede de processo de inquérito.
Tendo a citação do Estado Português sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, veio o Recorrente Ministério Público, em 09/06/2020, arguir a nulidade por falta de citação, sustentando tal na pretensão de recusa de aplicação do disposto nos art.ºs 11.º, n.º 1 e 25.º, n.º 4 do CPTA ao caso posto em virtude da inconstitucionalidade material destas normas por violação do prescrito nos art.ºs 219.º, n.ºs 1 e 2, 3.º, n.º 3 e 204.º da Constituição da República Portuguesa.
Em 07/10/2020, foi proferida decisão respeitante à invocada nulidade por falta de citação do Ministério Público, decisão essa que indeferiu a arguida nulidade.
Inconformado com o assim julgado, o Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo, imputando erro de julgamento à decisão recorrida e, consequentemente, clamando, pela revogação da mesma e inerente procedência do pedido de declaração da nulidade da citação.
As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:
“III- CONCLUSÕES:
1- Na presente Ação Administrativa, fundada em responsabilidade civil extracontratual do Estado, com base em atraso na decisão em prazo razoável, intentada contra o Estado, a citação foi dirigida unicamente para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, a coberto disposto no artigo 25º, nº 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), tendo o MP apenas sido notificado da pendência da Ação para os efeitos do disposto no artigo 85º, nº 1 do CPTA.
2- A Lei nº 118/2019, de 17 de Setembro, que entrou em vigor em 16.11.2019, introduziu, no CPTA, a nova norma acima referida, que estabelece que quando seja demandado o Estado já não é citado o Ministério Público, em representação deste, como até agora sempre esteve consa-grado, mas sim o Centro de Competências Jurídicas do Estado, designado por JurisAPP, que é um serviço central da administração direta do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Minis-tros;
3- Sob a sua aparência puramente procedimental e regulamentar — o que bastaria para a considerar deslocada num diploma sobre processo administrativo —, trata-se de uma norma revo-lucionária, sobretudo quando conjugada com o disposto na parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redação igualmente conferida pela mesma Lei nº 118/2019;
4- Com efeito, onde na anterior redação desta norma se previa ―(…) sem prejuízo da re-presentação do Estado Pelo Ministério Público passou, com a referida alteração, a prever-se ―(…) sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, o que transfor-mou numa exceção o que era uma regra, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, sendo que não se vislumbra qualquer possibilidade de o Ministério Público ser eliminado, ao menos potencialmente, da representação do Estado no domínio do contencioso ad-ministrativo sem que daí resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP;
5- Pelo que, esse conjunto normativo esvazia o essencial da função do Ministério Público nos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado-Administração, mostrando-se desconforme ao parâmetro normativo consagrado na primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP;
6- A norma do artigo 219º, nº 1 da CRP configura um imperativo constitucional, a observar pelo legislador ordinário, que contém a regra da atribuição de competência ao Ministério Público para representar o Estado;
7- Em 1 de Janeiro de 2020 entrou em vigor o novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei nº 68/2019, de 27 de Agosto — i.e, menos de um mês antes da publicação da Lei nº 118/2019, de 17 de Setembro, que contém as normas cuja inconstitucionalidade se invoca, que continuou a confiar a representação do Estado ao Ministério Público (artigo 4º, nº 1, al. b)) e a prever a existência de ―um departamento central de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos da Procuradoria-Geral da República, o qual passará a intervir também em matéria tributária e não apenas na cível e administrativa (artigo 61º, nº 1 e 2);
8- A Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro, que procedeu à 12ª alteração no ETAF/2002, — i.e., menos de uma semana antes da edição da Lei nº 118/2019, a que pertencem as normas aqui questionadas —, não introduziu qualquer alteração ao disposto no artigo 51º;
9- A representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao Ministério Público (com a única exceção da hipótese residual contemplada na parte final do nº 1 do artigo 24º do vigente CPC), estando essa representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, inequivocamente prevista em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário;
10- A norma do nº 1 do artigo 219º da CRP, que confia ao Ministério Público a representação judiciária do Estado-Administração (central), possui natureza auto-exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária, configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a tradição jurídica do país;
11- Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de ―autonomia (artigo 219º, nº 2 da CRP), com a sua atuação sempre vinculada a ―critérios de legalidade e objetividade (artigo 3º, nº 2 do EMP) e, em razão desses atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do Estado em juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial; sendo a representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público é configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material;
12- Porém, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redação conferida pelo artigo 6º da Lei nº 118/2019, vem reduzir a representação do Estado por parte do Ministério Público a uma pura eventualidade;
13- A nova redação limita-se a acrescentar o substantivo ―possibilidade, mas desse modo transforma a regra da ―representação do Estado pelo Ministério Público em exceção, o conjunto de alterações legislativas no âmbito da jurisdição administrativa que ocorreram em 2019, de que faz parte aquele preceito, não tenha introduzido, paralelamente, o referido substantivo no artigo 51º do ETAF.
14- Do confronto da fórmula usada no CPTA (parte final do nº 1 do artigo 11º ―sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público) com a acolhida no CPC (artigo 24º, nº 1: ―O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio…), resulta segura a conclusão de que, no âmbito do primeiro diploma, a representação do Estado por parte do Ministério Público tem caráter eventual e subsidiário, ao passo que no segundo constitui a regra, só passível de afastamento por lei concreta;
15- A nova redação do artigo 11º, nº 1, in fine, do CPTA torna meramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, pelo que, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do Ministério Público, imposta pelo primeiro segmento do nº 1 do artigo 219º da CRP;
16- A desarmonia dessa norma com a Lex Fundamentalis torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do nº 4 do artigo 25º, também aditado pela referida Lei nº 118/20, que estabelece que quando seja demandado o Estado a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado;
17- No que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado Administração é unicamente citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação em juízo e, por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal);
18- Por outro lado, nos termos do artigo 223º, nº 1 do CPC, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas coletivas — como é o caso indiscutível do Esta-do-Administração — realiza-se ―na pessoa dos seus legais representantes;
19- O único representante do Estado em juízo, pelo menos enquanto o Estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo (pressuposta, por necessidade de raciocínio, a validade dessa declaração), o seu ―representante natural é o Ministério Público, em quem deve ser realizada a citação;
20- O mecanismo implementado pelo nº 4 do artigo 25º, conjugado com a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, ambos na redação da Lei nº 118/2019, conduz em linha reta, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo;
21- Acresce que a norma do nº 4 do art.º 25º CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, vem atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a competência para coordenar ―os termos da (…) intervenção em juízo do ―serviços a quem aquele entenda ―transmitir a citação que, no caso dos autos (tal como noutros), não a transmitiu ao Ministério Público, estando sob sua decisão escolher quem vai representar o Estado;
22- Só um construtivismo artificial e pré-ordenado pode sustentar a legitimidade constitucional da opção do legislador ordinário, creditando-a na faculdade de a Assembleia da República definir a competência do Ministério Público (cfr. artigo 165º, nº 1, al. p) da CRP), pois é verdade elementar que a lei formal também deve obediência ao princípio da constitucionalidade;
23- Apesar da sua falta de clareza e desarmonia com a arquitetura do sistema processual, resulta do preceito que o dito Centro pode, se e quando lhe aprouver, confiar a representação judiciária do Estado ao Ministério Público- tratado como mero- serviço administrativo- e coordenar- os termos da respetiva intervenção em juízo;
24- Ou seja, o dito Centro passará a decidir, caso a caso, se o Ministério Público representa ou não o Estado, sem que haja qualquer indicação dos critérios que conformam tal decisão, sendo que o teor da norma constitucional constante do artigo 219º, nº 1 da CRP não permite a supressão do Ministério Público como representante do Estado (tal como sucedeu no caso concreto dos autos);
25- Ao atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, um serviço central da administração direta do Estado, a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado, a norma jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11º, nº 1 e 25°, n° 4 do CPTA configura, dessa forma, uma inconstitucionalidade material, também por violação ao artigo 165°, n° 1, al. p) da CRP;
26- A norma em causa prevê que, em vez do Estado, seja citado o referido Centro que transmitirá aos serviços competentes, e, se assim o entender (e quando entender), a transmitirá ao Ministério Público. No entanto, o Ministério Público não é um serviço do Estado-Administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, pelo que o conhecimento da ação – a citação - quando seja demandado o Estado representado pelo Ministério Público não pode deixar de ter lugar no âmbito do contexto jurisdicional;
27- No que concerne aos termos da respetiva intervenção em juízo, a norma ínsita na parte final do novo nº 4 do artigo 25º do CPTA confere à JurisApp competência para coordenar os pró-prios termos da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo;
28- Desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministé-rio Público, consignado no nº 2 do artigo 219º da CRP, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuária subordinada da vontade da Administração;
29- Em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219º da CRP, nº 1, primeira proposição (―Ao Ministério Público compete representar o Estado) e nº 2 (―O Ministério Público goza de (…) autonomia…), violando igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165°, n° 1 da CRP, pelo que são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277°, n° 1, da CRP;
30- E, em consequência, verifica-se a nulidade emergente da falta de citação do Estado, por omissão completa do ato [artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA], uma vez que o Ministério Público não foi citado.
ººº Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, deve o douto despacho recorrido ser revogado e substituído por outro que determine:
a) A recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do nº 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165°, n° 1 da CRP;
b) E, em consequência, que: - Seja declarada a nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial, e
- Seja determinada a citação do Estado no Ministério Público.”
O Recorrido Centro de Competências Jurídicas do Estado, notificado para tanto, apresentou as respetivas contra-alegações, concluindo o seguinte:
“Conclusões:
4.º-Conclusões
1.ª Na presente ação intentada contra o Estado Português, o Ministério Público foi notificado da citação por parte do Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), ao abrigo do disposto no artigo 25.º, n.º 4, parte final, do CPTA, e ainda nos termos do artigo 85.º, n.º 1, do mesmo código;
2.ª Está, portanto, em juízo depois de devidamente notificado e em representação do Estado Português;
3.ª Apesar disso mesmo, o Ministério Público veio, por um lado, arguir a nulidade por não ter sido diretamente citado, facto que seria, no seu entendimento, determinante da anulação do processado posterior à petição, por força dos artigos 187.º, alínea a)
e 188º, nº1, alínea a), do Código de Processo Civil (CPC), e bem ainda, alegar a inconstitucionalidade material das normas ínsitas nos artigos 11.º, n.º 1, segmento final, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na versão resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, cuja desaplicação, com efeitos circunscritos ao caso concreto, requereu por alegada violação do parâmetro constante do artigo 219º, nº1, primeira parte, e nº2, da Constituição;
4.ª Contudo, em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca não logram demonstrar qualquer desconformidade dos artigos 11º, nº1, e 25º, nº4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com o parâmetro constante do artigo 219º, nº1, da Constituição;
5.ª Não só porque improcede o entendimento de que o n.º 1 do artigo 219.º não admitiria exceções a introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo Ministério Público e que não haveria outras normas legais a admitir a representação do Estado por outras entidades, mas também porque a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos está muito longe de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;
6.ª Isto significa, dito por outras palavras, que a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição – nos termos da qual “Ao Ministério Público compete representar o Estado” – é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais;
7.ª Ou seja, não se trata de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível;
8.ª Assim, ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, contém uma norma-princípio – o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público – que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário;
9.ª De resto, a tese do Ministério Público incorre em manifesto erro na aplicação do direito por várias razões, a saber:
(i) É objeto de exceções legais relevantes na própria ordem constitucional portuguesa;
(ii) Não se esgota no campo do contencioso administrativo;
(iii) Revela disfunções complexas na representação dos interesses do Estado;
(iv) É problemática do ponto de vista da responsabilização política do Governo pelos seus atos; e
(v) Não tem, há muito, arrimo no direito comparado europeu.
10.ª. Em primeiro lugar (i), o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público;
11.ª A redação atual do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, que confere à lei ordinária a faculdade de definir os interesses que o Ministério Público pode ou deve defender no âmbito do Estado-administração, ou fora dele, encontra-se em maior consonância com a jurisprudência constitucional, mormente com o Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 que, de uma forma lapidar, clarificou que o Ministério Público não monopoliza a representação em juízo do Estado-administração, podendo a lei conferir também essa representação a outros órgãos ou entidades;
12ª. Atente-se no seguinte passo do referido parecer, com sublinhados nossos:
“O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo.
Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio.
Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades.”
13ª.Isto mesmo foi reconhecido já na Assembleia Constituinte. Como premonitoriamente afirmou o Deputado Constituinte Luís Catarino, “O Estado terá necessariamente múltiplas e cada vez mais variadas e importantes tarefas a cumprir; terá de intervir cada vez mais extensa e intensivamente nos vários setores da atividade social; terá cada vez maior necessidade de garantir a sua representação e a sua intervenção nas mais variadas zonas; terá ele, por isso, também na sua vida jurídica, a necessidade de assegurar a sua intervenção e a sua representação”;
14ª E o facto é que sucessivos atos legislativos atribuíram a outras entidades a representação de interesses públicos inerentes ao Estado-administração:
(a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes, cingindo-se a legitimidade do Ministério Público em processo tributário à “[…]defesa da legalidade, [na] promoção do interesse público e representação dos ausentes, incertos e incapazes” (artigo 14.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário);
(b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos;
(c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e
(d) Por fim, em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito.
15ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo – Norte no seu Acórdão de 3 de julho de 2020, no Proc. n.º 902/19.0BEPNF-S1, “é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso «ao Ministério Público compete representar o Estado» constante da primeira parte do n.º 1 do artigo 219.º da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária. O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o Estado seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do Ministério Público referidas no n.º 1 do artigo 219.º da CRP”.
16ª Em segundo lugar (ii), a concretização da norma constitucional em causa não se esgota no âmbito do contencioso administrativo – aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral, devendo aferir-se o seu respeito ou a sua violação de uma perspetiva global;
17ª. Sendo assim, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado:
(i) Em contencioso administrativo, nos termos abaixo descritos;
(ii) Em processo civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil; e
(iii) Em processo do trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho.
18ª Em terceiro lugar (iii), o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado – disfunções essas que determinam que o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público seja ponderado com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas;
19ª-Como refere a doutrina, por vezes é difícil assumir num dado processo a dupla natureza de protagonista de “uma intervenção imparcial para a promoção da legalidade” e o “patrocínio judiciário público da Administração estadual”;
20ª Desde logo, porque estão em causa duas perspetivas bem diferentes: o Ministério Público, enquanto responsável pela defesa da legalidade democrática, desempenha funções estritamente objetivistas, mas enquanto exerce a função de representação do Estado, exerce funções essencialmente subjetivistas;
21ª. E, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade;
22ª. Basta pensar em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, ou em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado- caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu;
23ª.Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado – e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição – nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade;
24ª.Ora, em geral, mas em especial nestes últimos casos, o Governo não pode, na defesa da licitude da sua atuação ficar, necessariamente, amarrado ou dependente da “dupla personalidade” do Ministério Público ou do seu argumentário;
25ª Em quarto lugar (iv), e na sequência do ponto anterior, entender que o Ministério Público representa sempre e necessariamente o Estado no quadro de uma autonomia que impede as entidades constitucionalmente competentes de fazer valer o interesse público tal como é por si perspetivado significa uma potencial aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política;
26ª. Atente-se que o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição, carece de ser ponderado com o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público;
27ª. Efetivamente, a autonomia de qualquer órgão de soberania – entre os quais se conta o Governo – não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa, caso os mesmos sejam objeto de contestação judicial;
28ª. Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências pela Assembleia da República, pelo Presidente da República e pelo povo se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia;
29ª. Em quinto lugar (v), o próprio Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional dá nota de que, em 1982, a representação do Estado pelo Ministério Publico em juízo ocorria, para além de Portugal, essencialmente em Estados da América Latina, como a Colômbia, a Venezuela e a Guatemala;
30ª.Daí que o modelo tradicional português seja uma exceção, que a doutrina e jurisprudência não configuram como “natural, própria, especifica ou típica” do Ministério Público e que pode inclusivamente ser tida como algo obsoleta, no universo comparado da representação do Estado em tribunal, tal como esta é garantida pelos restantes Estados europeus e até por Estados de expressão portuguesa como o Brasil, onde opera a nível federal a Advocacia Geral da União;
31ª.Por outro lado, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;
32ª.A escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual:
(i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, “[…] o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio”;
(ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades”;
(iii) “A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;
(iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes […]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”.
33ª. Impõe-se, assim, confrontar diretamente o teor do n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, na linha interpretativa esboçada pela justiça constitucional portuguesa;
34ª.Em primeiro lugar (i), e na generalidade, regista-se que o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo “possibilidade”;
35ª.Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo “possibilidade” ao n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos pela sobredita Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, não mais fez do que positivar ou “fotografar” normativamente uma realidade não só jurídica mas também existencial, dando uma maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado;
36ª.Por outras palavras, a junção do termo “possibilidade” (“sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”) pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, e que é agora sindicada pelo Ministério Público, nada mais fez do que concretizar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos algo que já estava consagrado, pelo menos desde 2015;
37ª.Em terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional sobre os termos da representação do Estado pelo Ministério Público – que exclui, assertivamente, um monopólio dessa representação e da qual a nova redação do n.º 1 do artigo 219.º se aproximou, reforçando o papel do legislador na definição dos interesses que a nível estadual ou extra-estadual o Ministério Público pode representar em juízo – conclui-se, que o sobredito n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva “totalmente” o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete “por inteiro” a outras entidades;
38ª.Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que o Estado-administração, possa “fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico”;
39ª.Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição (clarificada pelo uso da expressão “podendo”) e que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem;
40ª.A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”;
41ª.Ora, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição “não imporá […] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;
42ª.Por outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público;
43ª Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição;
44ª.Em todo o caso, no presente processo o Estado Português é representado pelo Ministério Público, motivo pelo qual a parte do artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “que dispõe que o Estado não tem de ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos” não foi efetivamente aplicada no caso concreto;
45ª.Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso;
46ª.A outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação – é plenamente conforme com a Constituição;
47ª.Sendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deve, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público – ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição.
48ª.De outra parte, o Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando “seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes”;
49ª.Isto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas “unicamente” ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo;
50ª.Procurando precisar o sentido da norma sindicada, cumpre tecer as considerações que se seguem;
51ª.Em primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério;
52ª. O que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos, dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação;
53ª.O referido Centro funcionará, apenas, como uma espécie de estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4.º do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
54ª.Trata-se de uma escolha compreensível na medida em que, encontrando-se muito frequentemente nas referidas demandas envolvidos ministérios, resulta ser essencial que seja o Governo a ter uma perceção de conjunto da ratio dessas demandas e a definir uma estratégia processual para certas categorias de ações que de algum modo o envolvem;
55ª. De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal, bem se compreende que assim seja;
56ª.Em segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo;
57ª.Isto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º;
58ª. Em terceiro lugar (iii), e em conclusão do que se disse antes, de facto, “nunca seria de aplicar ao caso em análise o disposto nos artigos 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Civil, pois, como resulta do processado, in casu, não se verifica qualquer omissão do ato de citação”;
59ª. Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição;
60ª.Ainda assim, deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública;
61ª.Em qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto – na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido;
62ª.Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é, também aqui, irrelevante para o presente caso.
Nestes termos, deve o despacho recorrido ser mantido e o presente recurso jurisdicional julgado totalmente improcedente por:
a) As normas ínsitas nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não padecerem de qualquer desconformidade com o artigo 219º, nºs 1 e 2, da Constituição, devendo por isso ser aplicadas em concreto, e, por conseguinte,
b) Inexistir qualquer nulidade processual por o Ministério Público não ter sido diretamente citado, devendo por isso, também por esta razão, manter-se todo o processado posterior à petição inicial.”
A Recorrida A…, notificada para tanto, apresentou as respetivas contra-alegações, concluindo o seguinte:
“Conclusões:
1) Conforme consta dos autos, a Autora intentou ação declarativa de condenação, de responsabilidade extracontratual contra o Estado Português, alegando o que acima se transcreveu;
2) Na sequência da notificação efetuada nos termos e para os efeitos do artigo 85º, nº 1 do CPTA, veio o Ministério Público arguir a nulidade de, por falta de citação, derivada da inconstitucionalidade material do conjunto de normas constantes do
artigo 11º, 1º, parte final, e nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei nº 118/2019, por violação dos nº 1, primeira parte e nº 2 do artigo 219º da CRP;
3) Notificado para o efeito o Centro de Competências Jurídicas do Estado pronunciou-se sobre a arguida nulidade, alegando o que consta de fls.;
4) Por Despacho Saneador veio a Meritíssima Juiz decidir o acima transcrito;
5) Não se conformando com o Despacho de fls. veio o Ministério Público recorrer do mesmo alegando a nulidade da falta de citação do Réu Estado, requerendo a recusa de aplicação das normas constantes do artigo 11º, 1º, parte final, e nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei nº 118/2019, por violação dos nº 1, primeira parte e nº 2 do artigo 219º da CRP e a declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público, devendo o mesmo intervir no processo como parte principal, em representação do Estado Português;
6) Não assiste razão ao Ministério Público;
7) O Ministério Público não tem o monopólio da representação do Estado em tribunal, visto que esta pode ser atribuída a outros órgãos ou entidades;
8) O Ministério Público interveio na presente ação após ter sido citado para a mesma;
9) O Ministério Público foi citado para representar o Estado na presente ação e é o Ministério Público que representa o Estado na presente ação;
10) As normas não são inconstitucionais, conforme já foi decidido pela nossa jurisprudência;
11) A Meritíssima Juiz ao julgar improcedente a nulidade de falta de citação arguida pelo Ministério Público;
12) Deve ser julgado improcedente o recurso interposto pelo Ministério Público e consequentemente ser mantida a decisão recorrida, com todas as consequências legais daí resultantes;
13) O que, desde já e aqui se requer;
Termos em que e, pelo acima exposto, deve manter-se a decisão recorrida e, consequentemente ser julgado improcedente, o recurso apresentado pelo Ministério Público, com todas as consequências legais daí resultantes, o que desde já e aqui se requer.”
*
Colhidos os vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se em apreciar se a sentença recorrida padece de erros de julgamento quanto à interpretação e aplicação do disposto no art.º 219.º da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 2.º, 3.º e 4.º, n.º 1, al.s a), b) e j) do EMP, 51.º do ETAF e 197.º, n.º 1, 223.º, n.º 1, 188.º, n.º 1, al. a) e 187.º, al. a) do CPC, juntamente com os artigos 25.º, n.º 4 e 11.º, n.º 1 do CPTA, na sua versão atual.
III- FACTUALIDADE PROVADA
Perscrutado o processado nos presentes autos, encontram-se demonstrados os seguintes factos:
1. A Recorrida Ana Paula propôs a presente ação administrativa contra o Estado Português, formulando pedido de condenação desta no pagamento de uma indemnização no montante de 30.000,00 Euros, acrescidos dos juros moratórios devidos desde a citação, a título de indemnização extracontratual por danos advenientes dos atrasos e erros ocorridos em sede de processo de inquérito crime;
2. Por oficio de 11/05/2020 foi citado o Centro de Competências Jurídicas do Estado para contestar a ação.
3. Em 05/06/2020 foi entregue ao Ministério Publico, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, cópia da petição inicial e respetiva documentação, nos temos previstos no art.º 85º, n.º 1 do CPTA.
4. O Ministério Púbico apresentou requerimento em 09/06/2020, peticionando a este Tribunal que:
“1- Declare a recusa de aplicação, (…), das normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da do n.º 1, primeira proposição, e 2 do artigo 219.º da CRP, conjugados com os artigos 3.º, n.º 3 e 204.º da CRP e artigo 1.º, n.º 2 do ETAF; e, concomitantemente,
2- Proceda à declaração de nulidade da falta de citação do Réu- Estado Português (por força do disposto nos artigos 188.º, n.º 1, al. a) e 187.º, al. a) do CPC, subsidiariamente aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA) e, assim, anular-se o processado posterior à Petição Inicial e decretar-se a citação do Réu- Estado Português no Ministério Público para os subsequentes termos da ação, concretamente para,- querendo- apresentar a sua contestação”.
5. Por decisão de 07/10/2020, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria indeferiu o descrito no ponto antecedente.
IV- APRECIAÇÃO DO RECURSO
O Recorrente imputa à decisão recorrida erro de julgamento, especificamente, a violação do art.º 219.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.
Todavia, não obstante a compreensão de todo o argumentório aduzido, a verdade é que o seu ataque à decisão recorrida não pode deixar de soçobrar integralmente.
Vejamos porquê.
Na sua essencialidade, entende o Recorrente que, da conjugação das atuais redações dos art.ºs 25º, n.º 4 e 11º, n.º 1 do CPTA, resulta que a representação do Estado pelo Ministério Público passou de regra a exceção, esvaziando o essencial da sua função nos tribunais administrativos e violando assim o art.º 219º, n.º 1 da CRP, preceito constitucional que considera que é ainda violado atenta a competência conferida ao Jurisappp para coordenar os termos da sua (do Ministério Publico) intervenção em juízo.
Foi, aliás, nestes termos que fundamentou a sua pretensão perante o Tribunal recorrido no sentido de ver desaplicadas as normas em questão e declarada a nulidade da falta de citação do Estado.
Tendo sido, na parte relevante, a seguinte a apreciação que foi efetuada pelo Tribunal a quo:
“(…)
Conforme resulta da exposição que antecede, o requerimento apresentado pelo MP tem como pressuposto a inconstitucionalidade do último segmento do n.º 1 do artigo 11.º quando lido em conjugação com o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA.
Em ambos os casos, está em causa a redação que foi recentemente introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17.09, que operou diversas alterações ao CPTA.
Comecemos por referir que o CPTA desde sempre estabeleceu no n.º 1 do artigo 11.º (e já antes tal acontecia no artigo 26.º, n.º 1 da LPTA), ainda que por recurso à interpretação da doutrina e jurisprudência (v. designadamente MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, p. 86-87) que nas ações “puras” de efetivação de responsabilidade civil extracontratual e contratual do Estado, era, apenas e tão só, este que detinha legitimidade processual passiva, sendo exclusivamente representado pelo Ministério Público.
Na revisão introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, pese embora o respetivo projeto-lei originário contivesse uma proposta de alteração de tal normativo no sentido de este passar a dispor que nessas ações “puras” o Estado era representado pelo Ministério Público, sendo, porém, concedida a faculdade de ser constituído mandatário judicial próprio, caso em que, sucedendo isso, cessaria, desde logo, a sua representação (https://www.historico.portugal.gov.pt/media/1352316/20140225%20mj%20prop%20lei%20cpta% 20etaf.pdf), o certo é que a sua redação final aprovada viria a manter intocável o texto originário do referido n.º 1 do artigo 11.º do CPTA.
Todavia, a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro acabou mesmo por vir a efetivar a alteração do referido normativo assim passando a dispor, para o efeito, que as entidades públicas podem fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”.
Ora, antes da alteração indicada, o art.º 11.º, n.º 1, do CPTA tinha a seguinte redação:
“Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”.
Como se vê, a alteração efetuada parece muito ligeira, mas não deixa de se poder desde já ter como significativa, no sentido de que passa a configurar a representação do Estado pelo MP como uma simples possibilidade, quando no regime anterior essa representação era configurada de modo perentório.
Efetivamente, e na senda do que a este propósito se referiu em despacho exarado no processo n.º 3262/19.6BEPRT, do TAF do Porto, na realidade esta é uma alteração profunda, uma vez que, em face da parte final do atual n.º 1 do artigo 11.º do CPTA aliada ao contexto em que a solução legislativa surgiu e, bem assim, às demais bitolas hermenêuticas previstas no artigo 9.º do Código Civil, não há dúvidas de que o legislador pretendeu efetivamente estabelecer que nas ações “puras” de responsabilidade civil extracontratual e contratual do Estado, como a presente, este pudesse fazer-se representar, quer pelo Ministério Público, quer por mandatário judicial próprio (vide, neste sentido, RICARDO PEDRO e ANTÓNIO MENDES OLIVEIRA, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotação à Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, pp. 32).
No que diz respeito ao artigo 25.º do CPTA, antes da redação introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17.09, não existia qualquer n.º 4, pelo que, na realidade, trata-se mais de um aditamento do que de uma simples alteração de um preceito já existente.
No referido preceito pode então ler-se o seguinte:
“4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.”
Segundo o requerimento apresentado pelo MP, não está somente em questão a conformidade constitucional de cada uma das normas lidas de modo isolado, mas sim o sentido que delas se retira pela sua aplicação conjugada, no sentido de esvaziar os poderes de representação do Estado pelo MP.
Ora, pese embora se assuma como legitimo tal entendimento, crê a signatária que ao dispor no sentido supra exposto, o legislador não pretendeu que a intervenção do Ministério Público passasse a assumir natureza meramente eventual, residual ou subsidiária.
Na verdade, pese embora se admita que a redação da parte final do atual n.º 1 do artigo 11.º do CPTA não seja a mais feliz, sobretudo, em face daquela (porventura, mais clara) que constava do projeto original do DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, entende-se que a sua letra comporta, ainda assim, uma interpretação possível e em conformidade com a CRP: a de que, em regra, nessas ações, é o Ministério Público que representa o Estado, sendo certo que este pode, a qualquer momento, constituir mandatário e assim cessar a representação daquele órgão.
Efetivamente, a alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto do Ministério Público, e o artigo 51.º do ETAF, não sofreram quaisquer alterações, continuando ainda a determinar que a representação do Estado é levada a cabo, em regra, pelo Ministério Público.
Quer isto dizer que, na esteira do decidido pelo TAF de Penafiel, em 11 de Fevereiro de 2020, no processo n.º 1240/19.4BEPNF, não obstante o sentido literal menos claro da redação atual do artigo 11.º, n.º 1 do CPTA, todos os diplomas e normas supra identificados permitem interpretar o referido normativo no sentido que continua a ser o Ministério Público a quem incumbe, em regra, representar o Estado nas ações “puras” de responsabilidade civil extracontratual e contratual, pese embora este disponha agora da faculdade de, dentro da sua autonomia administrativa, constituir mandatário judicial próprio.
Por fim, relativamente ao n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, considera-se que a sua abrangência se reduz à definição da identidade do serviço ao qual o Ministério Público se deverá dirigir na preparação da representação do Estado e, bem assim, que, caso seja constituído mandatário por parte do Estado, tratará dos formalismos necessários à sua efetivação. Nada mais.
E a sua conformidade constitucional foi já apreciada pelo TCA Norte, no processo n.º 0902/19.2BEPNF-S1, a cuja fundamentação aderimos, e que aqui passamos a transcrever:
(…)
3.14 Na versão anterior do CPTA o chamamento do ESTADO à ação sobre contrato ou relativa a responsabilidade civil que contra ele tivesse sido instaurada fazia-se através da citação dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO, que era quem também, quem atuava na ação em sua representação legal.
Como refere Alexandra Leitão, in, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, JULGAR, nº 20, 2013, pág. 13 ss. tratava-se aí de uma representação legal e não propriamente, como representação orgânica, como vinha sendo entendido em alguma doutrina “(…) enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas — é, por assim dizer, lógica e ontológica —, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que arecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal.”
(…)
3.16 Não vemos como a representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, esteja constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO.
Mas será que o artigo 219º nº 1 da CRP ao determinar, sob a epígrafe “Funções e Estatuto” que “ao Ministério Público compete representar o Estado”, lhe reserva a ele a representação legal do ESTADO nessas mesmas ações?
3.17 As justificações para a solução infraconstitucional adotada pela Lei n.º 118/2019, de 17
de setembro podem ser muitas. Mas uma delas advirá, com certeza, da circunstância aos dois meios processuais principais - a «ação administrativa comum» e a «ação administrativa especial», cujos respetivos âmbitos e regras processuais eram distintas (cfr. artigos 35º, 37º, 42º e 46º do CPTA, na versão original) – com a revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, ter resultado o abandono daquele modelo dualista de meios processuais principais não urgentes, através do estabelecimento de uma única forma de processo declarativo não urgente, a «ação administrativa», na qual passaram a poder ser cumulados pedidos que anteriormente pertenciam a cada uma daquelas distintas formas de processo. Daí emergindo múltiplas dificuldades ao nível da determinação da legitimidade passiva, resultando, não raras vezes, em decisões de forma, com absolvição da instância, e sem possibilidade de aproveitamento do ato de citação, nem da respetiva interrupção da prescrição ou da caducidade, a verificar-se. Podendo, até, raiar em situações de denegação de justiça, com prejuízo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
3.17 Assim se explicará que a citação deva ser dirigida uma única citação ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando numa na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, quando numa ação seja demandado o ESTADO, ou quando na mesma ação sejam demandados diversos ministérios e o ESTADO, sendo que foi aliás esta última hipótese que sucedeu nos autos. E com essa citação, que o ESTADO (e/ou os Ministérios que sejam também demandados) é chamado à ação, e a instância fixada, nos termos do artigo 260º do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA (sem prejuízo das eventuais modificações que possam vir a ocorrer nos termos que processualmente sejam admitidos).
3.18 Não cabe aqui fazer qualquer juízo quanto ao melhor acerto da opção legislativa adotada na Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, já que num Estado de Direito assente no primado da Lei (cfr. arts. 2.º e 3.º, n.ºs 1 e 2 da CRP) na sua aplicação aos casos concretos têm de ser acatados os juízos de valor legislativamente formulados, quando não ofendam normas de hierarquia superior nem se demonstre violação de limitações legais de carácter geral “…não podendo o intérprete sobrepor à ponderação legislativa os seus próprios juízos sobre o que pensa que deveria ser regime legal, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa.” (cfr., por todos, o Acórdão do Pleno do STA de 13/11/2007, Procº nº 01140/06, in, www.dgsi.pt/jsta).
3.19 Ainda que sejam de reportar as dificuldades da sua articulação com outras normas do sistema jurídico infraconstitucional.
Designadamente as decorrentes da o Estatuto do MINISTÉRIO PÚBLICO (à data da instauração da ação o aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de outubro, atualmente o aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, cuja entrada em vigor ocorreu em 01/01/2020 – cfr. artigo 287º), se referir à intervenção principal do MINISTÉRIO PÚBLICO quando representa o ESTADO, as REGIÕES AUTÓNOMAS ou as AUTARQUIAS LOCAIS, simultaneamente dispondo que “…em caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio” (cfr. artigo 5º nº 1 alíneas a) e b) e nºs do Estatuto antigo e artigo 9º do Estatuto novo) e de prever a existência de departamentos de contencioso do ESTADO enquanto órgão de coordenação e de representação do ESTADO em juízo em matéria cível, administrativa e tributária (cfr. artigo 51º do Estatuto antigo e 61º do Estatuto novo) aos quais compete (cfr. artigo 52º nº 1 do Estatuto antigo e 61º nº 1 do Estatuto novo) a “…representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República (alínea a)); “…organizar a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais” (alínea b)); “…assegurar a defesa dos interesses coletivos e difusos” (alínea c)); “…preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado” (alínea d)), e ainda “…apoiar os magistrados do Ministério Público na representação do Estado em juízo” (nº 2).
3.19 Sendo certo que por outro lado, e no que toca às ações cíveis, o CPC atual dispõe no seu artigo 24º, a respeito da representação do ESTADO que este é nelas “…representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído” (nº 1), ressalvando que “…se a causa tiver por objeto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele”.
Não podendo deixar de se estranhar, que quando estejam em causa ações da mesma natureza, mas por não integrarem a área da competência da jurisdição administrativa e fiscal (cfr. artigo 4º do ETAF), estejam submetidas à jurisdição dos tribunais comuns, a representação do ESTADO possa ser feita de modo tão diametralmente distinto.
3.20 Claro que o inciso da parte final do nº 4 do artigo 25º do CPTA na sua versão atual, no qual, referindo-se ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, se diz que este “assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo” poderá criar dúvidas quanto à forma como será assegurada, em tal caso, a garantia da autonomia do MINISTÉRIO PÚBLICO, nos termos do artigo 219º nº 2 da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2º do Estatuto antigo e 3º do Estatuto novo). Mas não é despiciente relembrar que nos termos Estatuto antigo (aprovado pela Lei nº 47/86) não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do MINISTÉRIO PÚBLICO em representação do ESTADO e os demais serviços do Estado, cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado fosse parte (cfr. artigo 80º alíneas a) e b) do Estatuto antigo).
3.21 E recentrando-nos na invocada desconformidade das normas em causa, temos que reafirmar a análise feita pela 1ª instância quanto à convocação do artigo 219º nº 1 da CRP, nos termos da qual “ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática”. Dando por renovados os entendimentos doutrinais ali citados a tal respeito. Os quais evidenciam que a discussão em torno da representação do ESTADO pelo MINISTÉRIO PÚBLICO se encontra atualmente já limitada. Na medida em que é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso “ao Ministério Público compete representar o Estado” constante da primeira parte do nº 1 do artigo 219º da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do ESTADO, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária.
O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o ESTADO seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do MINISTÉRIO PÚBLICO referidas no nº 1 do artigo 219º da CRP.
3.22 E por último sempre importará ainda dizer que independentemente de estar ou não a matéria em causa, regulada nos dispositivos dos artigos 11º e 24º do CPTA na versão dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da assembleia da república nos termos do artigo 165º nº 1 da CRP, também apontado como violado, o certo é que essa competência legislativa foi observada. (…)”
Em suma, não sendo possível retirar do artigo 219.º do CRP qualquer espécie de “reserva de representação absoluta do Estado” pelo Ministério Público, a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, ao permitir que, em alternativa ao Ministério Público, o Estado possa ser representado em juízo por um mandatário judicial próprio, não atenta, sob qualquer forma contra o comando constitucional ali ínsito.
Conclusão esta que de modo algum é suscetível de ser infirmada pelo n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, uma vez que, como já se disse, este apenas pretendeu articular, em termos funcionais, o Centro de Competências Jurídicas do Estado criado pelo Decreto-Lei n.º 149/2017, de 06.12 com a concreta entidade que será responsável por representar em juízo o Estado Português.
Como tivemos oportunidade de referir, em regra, é o Ministério Público que representa o Estado, pelo que, na ausência de constituição de mandatário judicial próprio, será aquele que levará a cabo essa representação em juízo, cabendo à JurisApp, única e tão só, cooperar com este órgão no sentido de recolher informações e elementos junto dos diversos gabinetes ministeriais e preparando, de acordo com o solicitado e se tal suceder, os termos da defesa a apresentar pelo Estado.
Daí, por isso, que, também por aqui, inexista qualquer violação, seja do n.º 1, seja do n.º 2, ambos do artigo 219.º da CRP, este último na parte em que se refere ao alegado princípio da autonomia externa do Ministério Público.
Em face do que se acaba de expender não há como concluir pela verificação a invocada falta de citação, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 188.º do CPC, pelo que se indefere a recusa de aplicação incidental do disposto na parte final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA na redação da Lei n.º 118/2019, com fundamento na violação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 219.º da CRP e, nessa medida, a arguida nulidade principal, por falta de citação.
(…)”
Acolhemos na íntegra esta fundamentação que nenhum reparo nos merece, não tendo sido suscitada a apreciação de qualquer outra questão para além da que foi reiteradamente apreciada de forma que se pode considerar uniforme pelos Tribunais Centrais Administrativos.
Realce-se que, neste Tribunal Central Administrativo Sul a questão em dissídio foi já apreciada no âmbito dos processos n.ºs 213/20.9BEALM-S1, em 26/11/2020, 216/20.3BEALM-S1, em 21/01/2021, 221/20.0BEALM-S1, também em 21/01/2021 e, mais recentemente, no processo n.º 59/21.7BEALM-S2, em 17/06/2021. O Tribunal Central Administrativo Norte apreciou a mesma questão nos processos n.º 902/19.0BEPNF-S1, em 03/07/2020, 1240/19.4BEPNF-S1, em 18/09/2020, 895/20.1BEPRT-S1, em 18/12/2020, 1031/19.2BEAVR-S1, em 18/12/2020, 714/19.1BECBR-S1, em 22/01/2021, 952/20.4BEPRT-S2, em 19/02/2021, 22/20.5BEPRT-S1 e 240/20.6BEPNF-S1, em 09/04/2021.
Assinale-se, em derradeiro lugar, que o Supremo Tribunal Administrativo negou a admissão da revista nos processos 902/19.0BEPNF-S1, em 24/09/2020, 92/20.6BELSB-S1, em 10/12/2020, 1240/19.4BEPNF-S1, em 11/03/2021, 213/20.9BEALM-S1, em 25/03/2021, 216/20.3BEALM-S1, em 13/05/2021, 1031/19.2BEAVR-S1, 271/20.6BEVIS e 895/20.1BEPRT-S1, em 27/05/2021, 714/19.1BECBR-S1 e 732/19.0BECBR-S1, em 09/06/2021 e 952/20.4BEPRT-S1, em 24/06/2021. [todos os acórdãos identificados estão publicados em www.dgsi.pt (à exceção dos dois primeiros deste Tribunal Central) e todos (os acórdãos dos Tribunais Centrais) incidem sobre a questão que constitui o objeto deste processo e decidem-na em termos idênticos e com os quais se concorda (apenas no último acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte identificado- de 09/04/2021- não existiu consenso no julgamento da questão tendo sido proferido voto de vencido].
Em suma, procedendo à interpretação conforme à Constituição nos termos em que à mesma se alude na decisão recorrida, e considerando que nem da Lei Fundamental nem do Estatuto do Ministério Público resulta que a representação do Estado não possa ser atribuída a outrem que não o Ministério Público, deve concluir-se que, efetivamente, inexiste qualquer fundamento para a recusa de aplicação das normas em questão.
Acresce que, como se evidenciou no recente acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 09/04/2021 (processo 00240/20.6BEPNF-S1), a possibilidade de representação do Estado em juízo pelo Ministério Público não é vedada por o Centro de Competências Jurídicas do Estado ter incumbência de coordenar termos de intervenção em juízo, pois que (i) é possibilidade de representação não excluída, (ii) e sendo efetiva, em sã leitura tem de se entender que essa coordenação só vale com relação aos “serviços competentes” dos “diversos ministérios” demandados; o que, assim se entendendo, dota a lei do sentido constitucionalmente conforme, coincidindo com aquele que o recorrente entende merecer preservação.
Quer isto significar, por conseguinte, que as normas constantes da alínea dos art.ºs 11.º, n.º 1 e 25.º, n.º 4 do CPTA não violam o consagrado no artigo 219.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.
Desta feita, atento o enquadramento legal em que se movimenta o caso em análise, apresenta-se inequívoco que a decisão a quo não padece do erro de julgamento que lhe é assacado, antes revelando um acerto insuscetível de ser abalado pelo vertente recurso jurisdicional.
Pelo que, em conformidade, terá de negar-se provimento ao presente recurso e confirmar-se a decisão recorrida.
V- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo da isenção de que beneficia.
Registe e Notifique.
Lisboa, 4 de novembro de 2021,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro- Relatora
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Jorge Pelicano
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Celestina Castanheira
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