| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
F...., Q...., e C...., enquanto requerentes populares, instauraram a presente providência cautelar contra a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (APA, I.P.), na qual pedem a suspensão de eficácia de ato administrativo, consubstanciado na declaração de impacte ambiental (DIA) proferida por esta entidade em 26/08/2022, relativa ao Estudo Prévio do Projeto de prolongamento da Linha Vermelha do Metropolitano de Lisboa, entre São Sebastião e Alcântara.
As requerentes indicaram como contrainteressada a Metropolitano de Lisboa, E.P.E., melhor identificada nos autos.
Por decisão de 17/07/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa absolveu a entidade requerida e a contrainteressada do pedido.
Inconformadas, as requerentes interpuseram recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1ª A ora sentença recorrida, a sentença do TAC de Lisboa de 17/7/23, em face do regime jurídico da AIA, do RJUE e do próprio regime jurídico do ML EPE, fez uma interpretação e aplicação erradas do requisito “periculum in mora” previsto no nº1, do artigo 120º do CPTA;
2ª Ora, o grande argumento invocado pela sentença recorrida é o de que ainda não foi licenciado o Projeto de execução do prolongamento da linha vermelha do Metropolitano de Lisboa entre S. Sebastião e Alcântara, pelo que, não havendo tal licenciamento, não está iminente a execução de tal projeto, inexistindo assim danos especiais a acautelar;
3ª Porém, acontece que o dito projeto, face à lei, não se encontra sujeito nem a licenciamento municipal nem a autorização ministerial;
4ª Com efeito, nos termos do nº5, do artigo 12º do DL nº 148-A/2009, de 26 de junho – regime jurídico do ML EPE, as operações urbanísticas relativas a equipamentos e a infraestruturas necessárias para prossecução e desenvolvimento do serviço público de transporte efetuado pelo ML EPE, são efetuadas em nome e por vontade do Estado;
5ª Assim, porque as operações urbanísticas promovidas pelo Estado relativas a equipamentos ou infraestruturas destinadas à instalação de serviços públicos, como é o caso do serviço público de transporte de passageiros feito pelo ML EPE, estão isentas de controlo prévio nos termos do artigo 7º, nº1, alínea b), do RJUE, o projeto em causa não carece de qualquer acto de licenciamento posterior à AIA;
6ª Assim como não carece de qualquer ato autorizativo por parte dos Ministros que tutelam as infraestruturas, o Ambiente e o Ordenamento do Território – artigos 26º, nºs1 e 6 e 27º, nº1, da “Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional”, em virtude de o prolongamento da linha vermelha do metro não constituir nem uma operação de loteamento nem obras de urbanização conforme as definições constantes do artigo 2º, alíneas h) e i) do RJUE;
7ª Deste modo, a sentença recorrida, ao ter decidido da necessidade de existir uma decisão de licenciamento do “Projeto de prolongamento da Linha Vermelha do Metropolitano de Lisboa”, ignorou que as obras promovidas pelo Estado relativamente a equipamentos ou infraestruturas destinadas à instalação de um serviço público de transporte de passageiros, estão isentas de controle prévio, pelo que violou o disposto no artigo 7º, nº1, alínea b) do RJUE;
8ª Assim como violou o artigo 7º, nº4, do RJUE dado que as operações urbanísticas a realizar pelo ML EPE no subsolo de Lisboa não constituindo nem uma operação de loteamento nem obras de urbanização, não estão sujeitas às autorizações ministeriais aí referidas;
9ª Em face das violações referidas nas duas conclusões anteriores, a sentença recorrida, sendo ilegal, não pode ser mantida na ordem jurídica, pelo que deverá ser revogada por este TCA Sul;
10ª Para além do atrás exposto, verifica-se que a sentença recorrida desconsiderou a força jurídica da DIA, a qual faz dela, conforme o reconhecem a doutrina e a jurisprudência, um ato administrativo que define, de forma vinculativa e definitiva, uma situação entre a Administração e o proponente que já não admite posteriores alterações, um verdadeiro ato regulador da relação jus-administrativa que se forma com o operador;
11ª Daí a unanimidade no que diz respeito à sua impugnação contenciosa no caso de ser lesiva de direitos ou de, como é o caso, de interesses difusos;
12ª Por conseguinte, não estando o Projeto de prolongamento da linha vermelha do metro sujeito a licenciamento municipal nem a autorização ministerial, o único acto a produzir depois da DIA será a chamada “Decisão de conformidade ambiental de projeto de execução”, previsto no artigo 21º do regime jurídico de AIA, ou seja,
13ª A decisão sobre a conformidade ambiental do projeto de execução com a DIA emitida em fase de anteprojeto ou estudo prévio – artigo 2º, alínea f), do regime de AIA;
14ª Porém, no que toca à AIA, tal decisão limita-se a confirmar a compatibilidade do dito projeto com o decidido na DIA, pelo que estamos na presença de um acto secundário relativamente à DIA, pois é esta última que regula diretamente a relação jurídico-ambiental entre o particular e a Administração;
15ª Ora, os atos secundários, conforme a nossa jurisprudência, não são impugnáveis em virtude da sua natureza meramente confirmativa, já que se limitam a manter a definição jurídica constante de um ato anterior, não apresentando qualquer efeito jurídico inovatório quanto à regulação contente do acto anterior – Acórdão deste TCA Sul de 12/11/20, Procº nº 208/18.2BELSB;
16ª Assim sendo, porque é ao abrigo da DIA de 26/8/22, verdadeiro ato administrativo ambiental permissivo que o contra-interessado ML EPE irá realizar as operações urbanísticas destinadas à construção de instalação de equipamentos e infraestruturas de suporte ao serviço público de transporte de passageiros - artigo 43º, nº5, alínea c), do CCP, é este mesmo ato administrativo, e não outro, que irá lesionar os interesses que os Recorrentes defendem nos presentes Autos Cautelares;
17ª Com efeito, em virtude de o traçado do projeto se implantar sob o Jardim Teófilo de Braga, vulgo, Jardim da Parada, em Campo de Ourique, e também se implantar no alinhamento do Baluarte do Livramento, em Alcântara, verifica-se que a DIA de 26/8/22 irá permitir quer a destruição deste imóvel protegido pela Carta Municipal do PDML– último vestígio da arquitetura militar portuguesa na cidade de Lisboa da época da Restauração, quer a própria existência do arvoredo urbano do Jardim da Parada -parte integrante da estrutura ecológica municipal do PDML, por estar em causa uma afetação física irreversível do sistema radicular dos exemplares aí existentes, entre eles, dois exemplares classificados como de interesse público;
18ª A DIA de 26/8/22, enquanto ato administrativo permissivo, irá permitir que o ora contra-interessado leve a cabo ações lesivas do património cultural da cidade de Lisboa e da qualidade de vida dos seus munícipes, em particular, da população de Campo de Ourique, que, a curto prazo, verá o seu emblemático Jardim da Parada ser desapossado de vários lódãos aí existentes, para além de comprometer a sobrevivência do próprio Jardim como um todo – afetação física irreversível do sistema radicular dos seus exemplares arbóreos;
19ª Assim, a sentença recorrida, ao decidir pela inimpugnabilidade contenciosa da DIA de 26/8/22, violou o artigo 268º, nº4, da CRP, pelo que, com base nesta ilegalidade, não pode ser mantida na ordem jurídica, devendo, por isso, ser revogada por este Tribunal Superior;
20ª Porque o próprio conceito de providência cautelar, ao visar a garantia da utilidade da sentença pressupõe a existência de um perigo de inutilidade, resultante do decurso do tempo, não podem restar dúvidas que, no caso dos Autos, está efetivamente em causa assegurar a utilidade da sentença que, com trânsito em julgado, vier a ser proferida na ação principal;
21ª Considerando os tempos normais de funcionamento da Justiça Administrativa, quando for proferida a sentença na ação principal, com trânsito em julgado, seguramente daqui a vários anos, há muito que estará consumada no terreno a destruição do Baluarte do Livramento, o derrube dos lódãos do Jardim da Parada e a afetação física irreversível do sistema radicular dos restantes exemplares existentes neste Jardim;
22ª Por conseguinte, tal sentença será totalmente inútil para garantir os interesses defendidos pelos ora Recorrentes e isto precisamente porque já não virá a tempo para assegurar a defesa de um imóvel protegido pelo PDM de Lisboa, entretanto destruído, e para assegurar a existência em bloco de uma importante zona verde e de lazer da cidade de Lisboa, por já existirem árvores derrubadas e outras com o sistema radicular afetado de forma irreversível;
23ª A necessidade de garantir a defesa dos interesses ora em causa, gravemente ameaçados, na sua existência, pela DIA de 26/8/22, sai reforçada pelas declarações proferidas pelo Snr. Presidente do ML EPE em março deste ano na Assembleia da República;
24ª Face ao disposto no artigo 412º do CPC, este Tribunal Superior não pode ignorar tais declarações públicas feitas perante o Parlamento português, as quais revelaram que a contra-interessada pretende assinar o contrato de empreitada para o prolongamento da linha vermelha do metro no terceiro trimestre deste ano e que a execução da obra não pode passar do dia 31/12/26;
25ª Quer isto dizer que a obra será certamente iniciada em 2024, pelo que a sentença que vier a ser proferida na ação principal, com trânsito em julgado, seguramente muito para além de 2026, já não virá a tempo para assegurar a defesa do Baluarte do Livramento e do Jardim da Parada, pois o primeiro há muito que estará destruído e o segundo com árvores derrubadas e outras já mortas ou em vias de o ser por via da afetação física irreversível do respetivo sistema radicular;
26ª Deste modo, sendo previsível que as operações a realizar pelo ML EPE, em nome do Estado e por conta do Estado e ao abrigo do único ato administrativo permissivo existente, a ora DIA de 26/8/22, se iniciem em 2024, tal significa que, para efeitos de garantir a utilidade à sentença que vier a ser proferida no processo principal já muito depois de 2024 e de forma a impedir-se a situação de fato consumado já referida, deverão V. Exas dar por preenchido o requisito “periculum in mora”;
27ª Assim sendo, tendo em conta o disposto no nº3, do artigo 149º do CPTA, deve este Tribunal Superior revogar a ora sentença recorrida e, de acordo com o exposto na pi dos ora Recorrentes em matéria de “fumus” e de ponderação de interesses, decretar a suspensão de eficácia da DIA de 26/8/22;
28ª Ao decretar tal suspensão este TCA Sul não estará a avaliar as escolhas da Administração no que concerne à localização e implantação do traçado do prolongamento da linha vermelha do metro na cidade de Lisboa;
29ª Estará sim, a avaliar das prováveis ilegalidades de que padece o ato administrativo permissivo em causa, a DIA de 26/8/22, no que diz respeito, designadamente, à violação dos instrumentos de gestão territorial em vigor na cidade de Lisboa;
30ª E dos perigos que a execução de tal acto implica quer para a existência de uma das zonas verdes urbanas mais importantes para a qualidade de vida dos Lisboetas, quer para a existência do último vestígio da arquitetura militar portuguesa da época da Restauração na cidade de Lisboa”.
A requerida Agência Portuguesa do Ambiente apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“A. Vêm os Recorrentes, pelo presente recurso, pôr em causa a douta sentença proferida pelo tribunal a quo, em 17/07/2023, que decidiu pela improcedência do presente processo cautelar, pela não verificação do requisito do periculum in mora, invocando que a mesma padece de erro de julgamento por, alegadamente, ter feito «uma interpretação e aplicação erradas do requisito “periculum in mora” previsto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA» que carece de ser sanado.
B. Tendo presente as conclusões apresentadas, as quais formam o objeto do recurso sobre as quais cabe ao douto tribunal superior conhecer, e delimitado o erro apontado à douta Sentença, cremos não assistir razão aos Recorrentes.
C. Os presentes autos têm como objeto a suspensão da Declaração de Impacte Ambiental (DIA) favorável condicionada, emitido a favor do Metropolitano de Lisboa, E.P.E., proferida pelo Presidente do Conselho Diretivo da APA, IP, em 26/08/2022, relativa ao projeto de prolongamento da Linha Vermelha entre São Sebastião e Alcântara do Metropolitano de Lisboa.
D. Os Recorrentes não se conformaram com a improcedência do processo cautelar e apresentaram o presente recurso.
I – DO DOCUMENTO JUNTO COM AS ALEGAÇÕES DE RECURSO
E. Vêm os ora Recorrentes juntar um documento, com data de 09/03/2023, publicado na versão online do Jornal de Negócios.
F. Acontece que as partes apenas podem juntar documentos às alegações de recurso nas situações excecionais em que façam prova de que não lhes foi possível promover essa junção ao processo em momento anterior ou quando essa junção se tenha tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância – é só neste limitadíssimo caso que o princípio da justiça se pode sobrepor ao princípio processual de oferecimento imediato de documentos.
G. O documento ora junto data de 09/03/2023, momento esse anterior ao despacho de 22/03/2023, que notificou as partes para se pronunciarem quanto à matéria da exceção e à indicação dos factos a provar, não tendo os Recorrentes feito prova da impossibilidade da sua junção em momento anterior, limitando-se a juntar agora aos autos para tentar afastar o que em seu entender foi uma errada interpretação da factualidade efetuada pelo tribunal de 1.ª instância.
H. Assim, não se encontram verificados os pressupostos normativos em que se pode fundamentar a admissão da junção de documentos com as alegações de recurso, cfr. Ac. do STA de 03/06/2020, proferido no âmbito do processo n.º 02383/07.2BELSB e acessível em http://www.dgsi.pt/, pelo que deverá ser desentranhado o documento apresentado pelos Recorrentes.
II - DO (ALEGADO) ERRO DE JULGAMENTO
I. Nos pontos 1 a 9 das suas Conclusões de Recurso, os Recorrentes invocam que a sentença padece de erro de julgamento, uma vez que «em face do regime jurídico da AIA, do RJUE e do próprio regime jurídico do ML EPE, fez uma interpretação e aplicação erradas do requisito «periculum in mora» previsto no n.º 1, do artigo 120.º do CPTA», por entender que o projeto de execução aqui em causa não está sujeito a licenciamento municipal nem as obras sujeitas a autorização ministeriais; a decisão de verificação de conformidade ambiental do projeto de execução (DCAPE), único ato que a ser produzido na sequência da DIA, limita-se a confirmar a compatibilidade do projeto com o decidido em AIA, tratando-se assim de um verdadeiro ato secundário, não impugnável; e que é a DIA que vai permitir a execução do prolongamento da linha vermelha do metro entre São Sebastião e Alcântara.
J. Ora, o Projeto de Prolongamento da Linha Vermelha entre São Sebastião II e Alcântara tem enquadramento no RJAIA, ao abrigo do disposto na alínea h) do ponto ‘10-Projetos de infraestruturas’ do Anexo II, sendo o proponente do projeto o Metropolitano de Lisboa, E.P.E., e a entidade licenciadora o Ministério do Ambiente e Ação Climática, cfr. o artigo 26.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto-lei n.º 32/2022, de 9 de maio.
K. E, nos termos do disposto no artigo 120º do CPTA, os requisitos cumulativos para o decretamento da suspensão da eficácia de um ato administrativo são:
a) Fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora);
b) Seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris);
L. Devendo ser recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
M. Quanto ao preenchimento do requisito do periculum in mora, tem decidido uniformemente a nossa jurisprudência que, «o juízo judicial tem de ser alicerçado em factos concretos, que sustentem uma situação de risco real e efetivo e não apenas um risco potencial ou uma conjetura, dependente de juízos meramente subjetivos.» – cfr. Acórdão do TCA Sul, de 19.12.2017, Proc. N.º 219/17.5BELSB, disponível em www.dgsi.pt (Destacado e sublinhado nosso),
N. Cabendo, inevitavelmente aos Requerentes da providência cautelar o ónus de alegação e prova desses factos concretos, que não meras conjeturas (cfr., entre outros, Acórdãos do TCA Norte, de 17.04.2015, Proc. N.º 03175/14.8BEPRT; de 03.11.2017, Proc. N.º 03657/15.4BEBRG e, de 11.02.2010, Proc. n.º 0961/09, todos disponíveis em www.dgsi.pt).
O. Ora, uma vez que o projeto aqui em causa se encontra ainda em fase de estudo prévio, é manifesto que não é real nem potencial o “receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação” como é reclamado pelo artigo 120.º, n.º 1, alínea b) do CPTA,
P. Neste sentido, dispõe o artigo 22.º do RJAIA, sob a epígrafe ‘Natureza jurídica’, que o ato de licenciamento ou de autorização de projetos abrangidos pelo presente decreto-lei só pode ser emitido após notificação da decisão favorável sobre a conformidade ambiental do projeto de execução, no caso de projetos sujeitos a AIA em fase de estudo prévio e que o licenciamento ou a autorização do projeto deve indicar a exigência do cumprimento dos termos e condições fixados na DIA expressa ou na decisão expressa sobre a conformidade ambiental do projeto de execução, tendo o proponente quatro anos para iniciar este procedimento (cfr. artigo 23°, n.° 3 do RJAIA).
Q. Pelo que somente quando o procedimento de Verificação da Conformidade Ambiental do Projeto de Execução terminar, que, em caso de se vir a considerar que o projeto de execução apresentado foi efetuado em conformidade com a DIA, é que serão estabelecidas todas as condições que o projeto de execução deve cumprir, as quais constarão da decisão a emitir nessa fase, a Declaração de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (DCAPE), só então sendo proferido o ato referente a licenciamento ou autorização do projeto.
R. Mais, conforme disposto no artigo 7.°, n.° 1, alínea e) e n.º 2 do RJUE, as obras de edificação ou de demolição e os trabalhos promovidos por entidades concessionárias de obras ou serviços públicos, quando se reconduzam à prossecução do objeto da concessão estão sujeitas a parecer prévio não vinculativo da câmara municipal, que deve ser emitido no prazo de 20 dias a contar da data da receção do respetivo pedido, pelo que as operações urbanísticas acima referidas só podem iniciar-se depois de emitido o parecer exigido ou após o decurso dos prazos fixados para a respetiva emissão.
S. Ora, à presente data, ainda não foi submetido o Projeto de Execução, pelo que o procedimento não terminou, nem o licenciamento, nem a construção do prolongamento da Linha Vermelha estão iminentes, não sendo possível demonstrar-se que, na presente data, exista um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado decorrente da DIA ou de ato a praticar pelo Ministério do Ambiente e Ação Climática.
T. Desta forma só se pode concluir que a emissão da DIA favorável condicionada, que constitui um ato prévio do ato procedimental final, também não consubstancia por si uma situação de facto consumado e de produção de prejuízos de difícil reparação.
U. Acresce o facto dos Recorrentes se limitarem a concluir, contra todo o acervo documental que antecedeu o ato suspendendo e a própria DIA, pela existência da transformação dos solos em zona não prevista em instrumento de gestão territorial – PU de Alcântara, o abate de seis lodãos e a afetação física do sistema radicular dos exemplares arbóreos do Jardim da Parada, e a destruição da muralha do Baluarte do Livramento, sem a concretização factual caracterizadora desses prejuízos e dos pressupostos erros subjacentes às apreciações técnicas que se mostram documentadas e sem atender às variadas condicionantes impostas, aos elementos a apresentar em RECAPE ou às medidas de minimização impostas, bem assim como aos programas de monitorização a implementar (cfr. DIA), tudo em abstrato e sem a concretização caracterizadora desses prejuízos e dos pressupostos erros subjacentes às apreciações técnicas que se mostram documentadas, sendo tais alegações claramente insuficientes, mesmo em sede cautelar.
V. E certo é que «compete ao requerente da providência o ónus de alegar os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, devendo fazê-lo de forma especificada e concreta» (cfr. Ac. do TCAS, de 4/02/2009, Proc. 04227/08, in www.dgsi.pt), uma vez que «a prova da produção dos prejuízos de difícil reparação carece da demonstração de que estes são evidentes e reais, através de factos concretos que mostrem ser tais prejuízos fundamentados» (cfr. Ac. do TCAS, de 17/06/2004, Proc. 0166/04 e Ac. do TCAN de 26/07/2019, no Proc. 00109/19.7BEMDL, in www.dgsi.pt), não podendo, o decretamento de uma providência cautelar, bastar-se com meras suspeitas ou com a eventualidade de verificação de lesões, devendo o requerimento da providência conter razões, factos que fundamentem o pedido (cfr., a título de exemplo, o Ac. do TCAS, de 17/06/2004, Proc. n.º 166/04, in www.dgsi.pt).
W. Não tendo os Recorrentes alegado factos concretos capazes de demonstrar, ainda que em juízo sumário, um fundado receio da ocorrência de prejuízos decorrentes da instalação da linha em causa, não se encontravam preenchidos os pressupostos de que se encontra dependente o decretamento da providência requerida (artigo 120.º do CPTA).
X. Tendo andado bem o tribunal a quo quando, a páginas 53 e 54 da Sentença, afirma que:
«Só após o termo do procedimento de verificação da conformidade ambiental do projeto de execução, com a emissão de uma DCAPE, então poderá ser proferido o ato de licenciamento ou de autorização do projeto, em conformidade com o disposto na alínea b) do n.º 1 artigo 22.° do regime jurídico da AIA.
Ora, do exposto se infere que não foi elaborado e submetido o projeto de execução, o que significa que a emissão da DIA favorável condicionada, que constitui um ato prévio do ato procedimental final, não consubstancia, por si, uma situação de facto consumado e de produção de prejuízos de difícil reparação.
Razões pelas quais cabe julgar não verificado o critério do periculum in mora.» (Destacado nosso)
Y. Já nos pontos 10 a 30 das suas Conclusões de Recurso, alegam os Recorrentes que «a sentença recorrida desconsiderou a força jurídica da DIA, a qual faz dela, conforme o reconhecem a doutrina e a jurisprudência, um ato administrativo que define, de forma vinculativa e definitiva, uma situação entre a Administração e o proponente que já não admite posteriores alterações, um verdadeiro ato regulador da relação jus-administrativa que se forma com o operador», sendo que «o único acto a produzir depois da DIA será a chamada “Decisão de conformidade ambiental de projeto de execução”, previsto no artigo 21.º do regime jurídico de AIA», que «limita-se a confirmar a compatibilidade do dito projeto com o decidido na DIA, pelo que estamos na presença de um acto secundário relativamente à DIA, pois é esta última que regula diretamente a relação jurídico-ambiental entre o particular e a Administração» (Destacado nosso).
Z. Ora, em primeiro lugar, não foi posta em causa a força ou impugnabilidade da DIA, decisão essa cuja validade é aferida, em sede cautelar, aquando da ausência de demonstração do preenchimento do requisito do «fumus boni iuris», mas sim a confirmação ou não da existência do primeiro requisito para o decretamento de uma providência cautelar, ou seja, o preenchimento do «periculum in mora», uma vez que, pese embora seja um ato preparatório, mas especial, ou seja, pré-decisório, é autonomamente impugnável (cfr. artigo 12.º do RJAIA).
AA. Mas o que se mostra relevante para o recurso em apreço é a verificação dos requisitos da suspensão em causa, constantes do artigo 120.º do CPTA, impondo-se ao julgador de um processo cautelar em que é pedida uma providência conservatória, que proceda a uma apreciação sucinta e sumária dos vícios apontados pelo requerente cautelar ao ato impugnado ou a impugnar, com o objetivo de constatar se ocorre a sua manifesta ilegalidade, e que apure, sumariamente, se há fundado receio de constituição de situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses em causa, sob pena de o processo cautelar correr o risco de se transformar, na prática, no processo principal, com as previsíveis e nefastas consequências para o funcionamento do tribunal, para a aplicação da justiça, e para a própria tutela dos direitos e interesses dos particulares e da Administração Pública.
BB. Ora, os alegados danos só poderiam consumar-se (caso fosse essa a situação) com as obras permitidas pelos licenciamentos e não com a DIA, porque esta, como vimos, apesar de a considerarmos um procedimento autónomo, parcial e final, situa-se na fase procedimental anterior à decisão final de licenciamento do Projeto aqui em causa.
CC. Deste modo, não se verificando este requisito, impunha-se, sem necessidade de apreciação dos demais, o indeferimento da providência cautelar.
DD. Pelo que também andou bem o tribunal a quo quando a páginas 52 e ss. da douta Sentença afirma, ao contrário do alegado pela Recorrentes no ponto 19.º das suas Alegações de Recurso, que:
«Numa perspetiva material a DIA é uma autorização, adquirindo a natureza de ato-condição; está-se perante um “ato administrativo final parcial”, pois que encerra a análise das preocupações ambientais, ainda que integrado num todo mais vasto que culminará com o licenciamento/autorização administrativas. É assim um ato preparatório, mas especial, ou seja, pré-decisório, logo autonomamente impugnável (neste sentido, veja-se, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 12/06/2008, proferido no processo n.º 00898/07.1BECBR, disponível em www.dgsi.pt).
Ora, evidenciam os autos que não tendo sido tomada a decisão de licenciamento do Projeto de Prolongamento da Linha Vermelha do Metropolitano de Lisboa – cfr. pontos 1 a 5 dos factos provados –, à data da entrada da presente providência cautelar neste Tribunal – 08/11/2022 –, tal significa não ser iminente a execução desse mesmo projeto, pelo que é manifesto que inexistem, neste momento e mesmo na data do requerimento desta providência, danos especiais a acautelar.
(…)
Ora, do exposto se infere que não foi elaborado e submetido o projeto de execução, o que significa que a emissão da DIA favorável condicionada, que constitui um ato prévio do ato procedimental final, não consubstancia, por si, uma situação de facto consumado e de produção de prejuízos de difícil reparação.
Razões pelas quais cabe julgar não verificado o critério do periculum in mora.
Sendo os requisitos de concessão das providências cautelares de verificação cumulativa, basta que não ocorra um deles para que a providência não deva ser concedida.» (Destacado e sublinhado nosso)
EE. Não se confirmando a alegada ilegalidade por violação do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, nem tão pouco qualquer violação do RJAIA, do RJUE ou do DL n.º 148-A/2009, de 26/06, inexiste qualquer erro de julgamento quanto à matéria de direito, em face do que se conclui que a douta sentença proferida não merece qualquer censura, devendo o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado.
FF. Mais se entende que dos excertos transcritos da sentença constam claramente os fundamentos de direito que justificam a decisão proferida, e que permitem aos Recorrentes compreender a factualidade que o tribunal considerou relevante, pois revelam o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela juíza ao decidir, de modo a dar a conhecer as razões por que decidiu no sentido decidido e não noutro.
GG. Em face do exposto, forçoso será concluir que a sentença não padece do vício de erro de julgamento, nem se revela medíocre ou insuficiente, encontrando-se bem fundamentada e destituída de qualquer vício suscetível de gerar a sua nulidade.
HH. Em face do exposto, claudicam assim todas as considerações alegadas pelos Recorrentes, o que conduz à necessária improcedência do presente recurso, mantendo-se a decisão recorrida.”
A contrainteressada Metropolitano de Lisboa igualmente apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1. A Requerente C....não inclui nas suas atribuições estatutárias a “defesa do Ambiente, da Qualidade da Vida, do Ordenamento do Território e do Património Cultural” identificada pelas Requerentes como fundamento do uso da legitimidade popular, constituindo requisito imprescindível para a legitimidade popular, nos termos do artigo 3.º, alínea b) da Lei n.º 83/95 que tal sucedesse.
2. A alegada defesa da integridade do imóvel onde tem instalada a sua sede social configura um interesse próprio, eventualmente suscetível de lhe conferir legitimidade nos termos gerais, mas não legitimidade popular, nos termos dos artigos 9.º, n.º 2 do CPTA do artigo 3.º da Lei n.º 83/95, que pressupõem uma atuação em juízo na defesa de interesses difusos.
3. Ao considerar a Requerente C....parte legítima para a propositura dos presentes autos, a sentença recorrida viola a sentença recorrida viola o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA e o artigo 3.º, alínea b) da Lei n.º 83/95.
4. As atribuições estatutárias da Q.... de entre os vários interesses difusos elencados no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA visam apenas a defesa do Ambiente, o que, de resto, é confirmado pelo artigo 3.º dos Estatutos, cujo n.º 1, alínea d) determina que “A Associação cumprirá com os seus objetivos designadamente […] recorrendo à via judicial com o objetivo principal de defesa do Ambiente.”
5. De todos os aspetos (indiretamente) relacionados com o ato administrativo cuja suspensão de eficácia é requerida a título cautelar, o único que se prende, ainda que sem qualquer consistência, como vimos, com o Ambiente diz respeito à localização da infraestrutura relativa à Estação de Campo de Ourique no subsolo do quarteirão onde está instalado o Jardim Teófilo Braga (Jardim da Parada). Tudo o mais, designadamente o que se refere à localização dos túneis e da estação de Alcântara Terra face ao disposto no Plano de Urbanização de Alcântara, ou à distância entre estações face ao supostamente imposto pelo PDM nada tem que ver com a defesa do Ambiente, enquanto interesse difuso.
6. De tal modo que andou mal a sentença recorrida ao reconhecer legitimidade popular à Requerente Q...., violando os artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 83/95 e o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA.
7. Nas finalidades estatutárias da Requerente F.... não se encontra a defesa de qualquer interesse difuso onde pudesse enquadrar-se a dimensão relativa ao respeito pelos instrumentos de gestão territorial no que se refere à localização da rede e da estação de Alcântara.
8. De tal maneira que não pode, assim, ser reconhecida a esta associação legitimidade processual popular para a concreta providência cautelar requerida, nos termos em que o foi no r.c..
9. Ao assim não entender, a sentença recorrida violou os artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 83/95 e o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA.
10. Em face da ausência de uma alegação suficientemente caracterizada relativamente à efetiva lesão dos interesses difusos cuja defesa estatutariamente caberia às associações requerentes decorrente da execução imediata do ato administrativo consubstanciado na DIA favorável condicionada, é inevitável concluir pela sua ilegitimidade processual para a instauração do presente processo cautelar ao abrigo da ação popular, como a jurisprudência deste Venerando Tribunal Central Administrativo Sul vem reconhecendo.
11. Não tendo a sentença recorrida apreciado esta dimensão da ilegitimidade processual popular das Requerentes, deverá este Venerando Tribunal, apreciá-la e reconhecê-la, absolvendo, em consequência, os demandados da instância.
Termos em que deverá ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida,
Caso assim não se entenda, deverá ser apreciada a requerida ampliação do âmbito do recurso e revogada a sentença recorrida, no segmento relativo à apreciação da exceção de ilegitimidade processual ativa, reconhecendo-se, em consequência, a verificação de tal exceção e absolvendo-se a Entidade Demandada e o Contrainteressado da instância”.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender, em síntese, o seguinte:
- à presente data ainda não foi submetido o Projeto de Execução, pelo que o procedimento não terminou, nem o licenciamento, nem a construção do prolongamento da Linha Vermelha estão iminentes, inexistindo fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado;
- a emissão da DIA favorável condicionada, que constitui um ato prévio do ato procedimental final, também não consubstancia por si uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação;
- resulta da sentença recorrida que a avaliação de impacte ambiental da expansão da linha vermelha do Metropolitano não está materialmente concluída, não se podendo antecipar e constatar qualquer periculum in mora.
As recorrentes e a recorrida contrainteressada pronunciaram-se sobre este parecer.
Perante as conclusões das alegações das recorrentes, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir se:
- é de admitir a junção de documento com o recurso;
- ocorre erro de julgamento da sentença recorrida, ao considerar não verificado o requisito periculum in mora, violando o disposto nos artigo 7.º, n.º 1, al. b), e n.º 4, do RJUE, e 268.º, n.º 4, da CRP.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
*
II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Nos termos do disposto no artigo 663.º, n.º 6, do CPC, ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.*
II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
a) da junção de documento
No que concerne ao documento cuja junção foi requerida nesta fase recursiva, cumpre notar que, nos termos previstos no artigo 651.º, n.º 1, do CPC, as partes podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.° do CPC: são admitidos os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento, ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na primeira instância.
O documento em questão reporta-se a uma notícia publicada na versão online do Jornal de Negócios, com data de 09/03/2023.
Trata-se, pois, de documento anterior à sentença objeto de recurso.
Quedando por demonstrar a impossibilidade da sua junção em momento anterior à fase recursiva.
Por outro lado, o teor da notícia em questão, salientando uma afirmação do Presidente do Conselho de Administração da contrainteressada quanto ao início das obras de prolongamento da Linha Vermelha do Metropolitano de Lisboa, entre São Sebastião e Alcântara, em nada contende com a sentença proferida em primeira instância, uma vez que se trata de questão que ali não foi abordada.
Como tal, não se afigura necessária em função do julgamento proferido na primeira instância.
Termos em que se impõe concluir não ser de admitir a junção aos autos do referido documento.
b) do erro de julgamento de direito
Consta da sentença recorrida a seguinte fundamentação:
“A DIA configura uma autorização prévia e instrumental à decisão final de licenciamento; tal parecer vai aferir a qualidade ambiental do ato conclusivo do procedimento principal, destinado a autorizar ou não a realização do projeto – o licenciamento final.
Numa perspetiva material a DIA é uma autorização, adquirindo a natureza de ato-condição; está-se perante um “ato administrativo final parcial”, pois que encerra a análise das preocupações ambientais, ainda que integrado num todo mais vasto que culminará com o licenciamento/autorização administrativas. É assim um ato preparatório, mas especial, ou seja, pré-decisório, logo autonomamente impugnável (neste sentido, veja-se, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 12/06/2008, proferido no processo n.º 00898/07.1BECBR, disponível em www.dgsi.pt).
Quanto ao periculum in mora, as Requerentes alegaram que, considerando a iminência da execução do projeto de prolongamento da Linha Vermelha do Metropolitano de Lisboa, entre São Sebastião e Alcântara [submetido a procedimento de AIA junto da Requerida APA, I.P.], essa construção se traduzirá em realidades verdadeiramente irreversíveis, dado que irá realizar-se em zona não prevista em instrumento de gestão territorial, com a transformação dos solos por ela percorrida nesta área do Município de Lisboa, com o abate de seis lódãos do Jardim da Parada, e a afetação física do sistema radicular dos exemplares arbóreos que compõem aquele jardim público de Lisboa, bem como com a destruição da muralha de uma fortificação militar do Século XVII, o Baluarte do Livramento, em Alcântara, fortificação esta que, a par do Baluarte de Santa Apolónia, é o único vestígio de resta da arquitetura militar seiscentista em Lisboa.
Ora, evidenciam os autos que não tendo sido tomada a decisão de licenciamento do Projeto de Prolongamento da Linha Vermelha do Metropolitano de Lisboa – cfr. pontos 1 a 5 dos factos provados –, à data da entrada da presente providência cautelar neste Tribunal – 08/11/2022 –, tal significa não ser iminente a execução desse mesmo projeto, pelo que é manifesto que inexistem, neste momento e mesmo na data do requerimento desta providência, danos especiais a acautelar.
Ora, não é real nem potencial o receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, pois que a AIA foi emitida sobre um o projeto ainda em fase de estudo prévio (cfr. ponto 1 doa factos provados), i.e., em momento anterior ao da elaboração e submissão do projeto de execução à entidade licenciadora – Ministério do Ambiente e Ação Climática –, ainda faltando percorrer um longo percurso procedimental até que possa ser praticado qualquer ato de licenciamento referente ao projeto de execução do prolongamento da Linha Vermelha entre São Sebastião e Alcântara.
Pois, nos termos do disposto no artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que aprovou o regime jurídico da AIA, sempre que o procedimento de AIA ocorra em fase de estudo prévio, como foi o caso dos presentes autos, o projeto de execução está sujeito ao procedimento de verificação de conformidade ambiental com a DIA. Sendo que, para esse efeito, o proponente terá de apresentar, junto da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projeto, o projeto de execução, acompanhado do RECAPE, os quais serão posteriormente remetidos à autoridade de AIA, para verificação da sua conformidade, nos termos do disposto nos n.os 4 a 8 do mesmo artigo 20.º.
Só após aquela verificação pela autoridade de AIA, tendo em conta os pareceres técnicos emitidos e o relatório de consulta pública, é que a mesma emite, ou não, a decisão sobre a conformidade ambiental do projeto de execução, a qual é também notificada à entidade licenciadora ou competente para a autorização e ao proponente, segundo o artigo 21.º do regime jurídico da AIA. Dispondo o proponente de quatro anos, após a emissão da DIA, para iniciar o procedimento de verificação da conformidade ambiental, através da submissão do projeto de execução acompanhado do RECAPE, de acordo com o n.º 3 do artigo 23.° do regime jurídico da AIA.
Só após o termo do procedimento de verificação da conformidade ambiental do projeto de execução, com a emissão de uma DCAPE, então poderá ser proferido o ato de licenciamento ou de autorização do projeto, em conformidade com o disposto na alínea b) do n.º 1 artigo 22.° do regime jurídico da AIA.
Ora, do exposto se infere que não foi elaborado e submetido o projeto de execução, o que significa que a emissão da DIA favorável condicionada, que constitui um ato prévio do ato procedimental final, não consubstancia, por si, uma situação de facto consumado e de produção de prejuízos de difícil reparação.
Razões pelas quais cabe julgar não verificado o critério do periculum in mora.”
Ao que contrapõem as recorrentes, em síntese:
- o projeto de execução do prolongamento da linha vermelha do Metropolitano de Lisboa entre S. Sebastião e Alcântara não se encontra sujeito nem a licenciamento municipal nem a autorização ministerial, por se tratar de operação urbanística promovida pelo Estado relativa a equipamentos ou infraestruturas destinadas à instalação de serviços públicos, que está isenta de controlo prévio nos termos do artigo 7.º, n.º 1, al. b), do RJUE;
- a sentença violou igualmente o artigo 7.º, n.º 4, do RJUE, pois a operação urbanística a realizar não constitui operação de loteamento ou obra de urbanização;
- a DIA é ato administrativo que define, de forma vinculativa e definitiva, uma situação entre a Administração e o proponente que já não admite posteriores alterações, que irá lesar os interesses que os recorrentes aqui defendem;
- pois o único ato posterior será a decisão de conformidade ambiental de projeto de execução, ato secundário, de natureza confirmativa, não impugnável;
- ao decidir pela inimpugnabilidade contenciosa da DIA, a sentença violou o artigo 268.º, n.º 4, da CRP;
- ao decretar a suspensão requerida, o Tribunal não estará a avaliar as escolhas da Administração no que concerne à localização e implantação do traçado do prolongamento da linha vermelha do metro na cidade de Lisboa, mas sim as prováveis ilegalidades de que padece o ato administrativo permissivo em causa, que viola instrumentos de gestão territorial em vigor na cidade de Lisboa e acarreta perigos para a existência de uma das zonas verdes urbanas mais importantes e do último vestígio da arquitetura militar portuguesa da época da Restauração.
Vejamos então.
A tutela cautelar visa concretizar o direito a uma tutela judicial efetiva, com a decretação judicial de medidas adequadas a prevenir a lesão dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, salvaguardando o efeito útil da decisão definitiva a proferir em sede de ação principal.
Está, pois, em causa uma regulação provisória do litígio, a propósito do que se fala na provisoriedade da tutela cautelar, assim como da sua instrumentalidade relativamente à ação principal.
Nos termos do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, a providência cautelar é adotada quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Para adoção da providência, como se vê, impõe-se a verificação, cumulativa, dos requisitos habitualmente designados por periculum in mora e fumus boni iuris, traduzidos no referido fundado receio e na aparência do bom direito da pretensão de fundo, formulada ou a formular no processo principal.
Caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, previsto no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Quanto ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que os requerentes visam assegurar no processo principal, entendeu-se na decisão recorrida que tal receio não é real nem potencial, pois a avaliação de impacto ambiental (AIA) foi emitida sobre um projeto ainda em fase de estudo prévio, estando o projeto de execução sujeito ao procedimento de verificação de conformidade ambiental com a declaração de impacto ambiental (DIA), sem o qual a emissão desta não produz tal efeito.
Os argumentos apresentados pelas recorrentes não rebatem a fundamentação da sentença recorrida.
Desde logo porque o Tribunal a quo não decidiu pela inimpugnabilidade contenciosa da DIA, em violação do artigo 268.º, n.º 4, da CRP.
Antes pelo contrário, afirma-se na decisão recorrida que a declaração de impacto ambiental é um ato autonomamente impugnável, veja-se o segundo parágrafo de fls. 52 da sentença.
Por outro lado, igualmente não se sustenta que a não verificação do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação se relaciona com a necessidade de controlo prévio, imposto pelo artigo 7.º, n.º 1, al. b), do RJUE, ou de ser necessária autorização ministerial da operação de loteamento ou obra de urbanização, imposta pelo n.º 4 do mesmo artigo.
Antes se aduz, repise-se, que o procedimento de AIA ocorreu em fase de estudo prévio, conforme resulta do ponto 1 da matéria de facto dada como assente.
Como tal, está o projeto de execução sujeito ao procedimento de verificação de conformidade ambiental com a DIA, conforme decorre do disposto no artigo 20.º, n.º 1, do regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (RJAIA), estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro.
Cabendo então ao proponente apresentar o Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (RECAPE), sujeito a apreciação da autoridade AIA que, cumpridos os trâmites legalmente exigidos, profere decisão sobre a respetiva conformidade ambiental e estabelece as condições de cumprimento do projeto de execução na Declaração de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (DCAPE), cf. artigos 21.º, 22.º e 23.º do RJAIA.
Está em causa um segundo procedimento, posterior à declaração de impacto ambiental, de verificação da conformidade ambiental do projeto de execução.
Só com esta decisão, como assinala a contrainteressada, será possível antecipar com rigor e efetivamente a medida de tal impacto e da sua redução por força das medidas de minimização e compensação ambiental e monitorização das fases de construção e exploração do projeto.
E nesta medida, apenas nesse momento será passível de avaliação o invocado fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que os recorrentes visam assegurar.
Ou seja, sem aquela decisão, a declaração de impacto ambiental é, pela função que desempenha no âmbito do procedimento, insuscetível de criar efeitos que deem origem a qualquer situação de facto consumado ou produzir prejuízos de difícil reparação, uma vez que não permite a execução da obra.
Em suma, cumpre negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida que julgou não verificado o requisito do periculum in mora e consequentemente indeferiu a providência requerida.
Queda assim prejudicado o conhecimento da ampliação do objeto do recurso, requerida pela contrainteressada nas suas contra-alegações.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em:
- indeferir a junção do documento que acompanha o recurso e determinar o seu desentranhamento e devolução à parte;
- negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas a cargo dos recorrentes, sendo pelos mesmos devidas custas incidentais, com taxa de justiça que se fixa no mínimo legal.
Lisboa, 20 de junho de 2024
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Lina Costa)
(Ilda Côco) |
