Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	977/12.3BESNT

Secção:	CT


Data do Acordão:	09/16/2019

Relator:	ANA PINHOL

Descritores:	TAXA DE PUBLICIDADE

Sumário:	I. Os efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, só operaram a partir de 02.05.2013. II. E porque a renovação das taxas de publicidade objecto de impugnação nos presentes autos se operou em 2012, nesta data, da ocorrência dos factos tributários o regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 ainda não se aplicava às taxas objecto da presente impugnação.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

I.RELATÓRIO
P...., S.A. veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou improcedente a Impugnação Judicial por si deduzida contra o acto de indeferimento expresso da reclamação apresentada, proferida pelo Exmo. Vereador da Câmara Municipal de Cascais, relativamente aos actos de liquidação de taxas de publicidade apostas em vários estabelecimentos de abastecimento de combustível, no valor de €1.829,60, €2.921,10, €87,80, €3.028,10, €439, €3.834,80 r €351,20, €4.126,60, €2.773,52, €2.984,00 e €87,80.

A Recorrente terminou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:
«A.O presente recurso é interposto da douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 22.01.2019, que veio julgar improcedente a impugnação intentada pela ora Recorrente, mantendo, por conseguinte, os atos de liquidação de taxas emitidos pela Câmara Municipal de Cascais, referentes a taxas de publicidade nas Áreas de Serviço do L…., da A…., P…; da Estrada ….. 6-7, em São….; da Rua S….., n.º 2, P….; da Estrada…, km 5,7 em T…; da Estrada….; da Estrada ….4, em T….; da Estrada ……4, A….; do L…., da E….7; do Largo….; da Av. E…..; num montante total de €22.463,52 (vinte e dois mil, quatrocentos e sessenta e três euros e cinquenta e dois cêntimos).
B.No entender da ora Recorrente, a Sentença Recorrida claudicou na interpretação e aplicação do direito, tendo errado no julgamento das questões de direito quanto ao que se deve entender por conceito legal de publicidade, conforme se explicitou supra.
C.Neste sentido, a douta Sentença proferida merece censura, requerendo-se desde já a V. Exas. a respetiva revogação e substituição por outra, que anule os atos de liquidação em causa.
D.Dão-se como provados os factos assentes na Sentença Recorrida e que, aqui, expusemos.
E.A norma constante do n.º 4 do art. 21.º da Tabela de Taxas que criou o tributo sobre os depósitos subterrâneos no Município de Oeiras – em tudo semelhante à norma do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais que criou os tributos impugnados no presente processo – é inconstitucional, por violação dos artigos 103.º e 165.º da Constituição.
F.Isso mesmo o veio afirmar o recente Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018 e sem margem para qualquer dúvida.
G.Julgamento que terá de ser feito também relativamente às taxas impugnadas no presente processo.
H.A douta Sentença ora em questão contém uma motivação de direito, por remissão, sustentada em acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 2011 e 2012 e do Tribunal Constitucional datada de 2010, que merecem um repensar face à mais recente jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o conceito de taxas, datada de 2017 e de 2018.
I.Existe, por conseguinte, uma recente jurisprudência do Tribunal Constitucional que determina um necessário repensar também sobre a jurisprudência que vem sendo adotada relativamente ao conceito de taxas sobre instalações em propriedade privada – já datada de 2010, 2011 e 2012.
J.Recorde-se que quanto às alegadas taxas de publicidade está em discussão uma pretensa “taxa” que resulta de uma suposta publicidade que se encontra instalada em propriedade privada e cuja legalidade resultaria apenas de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de uma presumida fiscalização municipal.
K.Do mesmo modo, as taxas de armazenamento de gás e de unidades de abastecimento de combustível em causa no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, resultam da sua instalação em propriedade privada e cuja legalidade resultaria apenas de uma suposta «atividade perigosa», acompanhada de um presumido «controlo dessas actividades».
L.Ora, no caso em apreço, manifestamente não existem “investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local”.
M.Veja-se, ainda, o Acórdão do Tribunal Constitucional – o Acórdão 33/2018, de 31/01/2018, proferido no Processo n.º 497/17 – que veio julgar inconstitucional uma taxa em tudo, tudo, semelhante à que estava em causa no Acórdão 316/2014, acompanhado, até, de uma declaração de voto da Ilustre Conselheira M…., que subscreveu o mais recente entendimento constitucional de 2018, apesar de ter, também, acompanhado a Decisão do Acórdão 316/2014, considerando que teria de mudar a Sua posição.
N.Face ao exposto, a Recorrente não pode deixar de requerer a adesão a este julgamento de inconstitucionalidade das normas habilitantes, que têm assim de ser desaplicadas, nos termos do art. 204.º Constituição, em consequência, declarando nulos os atos em apreço por falta de norma habilitante.
O.Com efeito, não se verifica a bilateralidade necessária para a qualificação de um tributo como taxa, nos termos do disposto no art. 4.º/2 da LGT, que as caracteriza pela sua bilateralidade e caráter sinalagmático, assente na equivalência entre o serviço concreto prestado ao sujeito passivo das taxas e o custo suportado pela entidade pública que prestou tal serviço.
P.Ao não estar verificada a existência de um sinalagma, de uma contrapartida específica e individualizada a favor da Recorrente, não estamos perante uma taxa, mas perante um imposto.
Q.E, tendo isto em consideração, entendemos, justamente, que a atuação levada a cabo pelo Município de Cascais leva a que se frustrem os indispensáveis elementos caracterizadores da taxa, a saber, a sua bilateralidade e o seu carácter sinalagmático, assentes na equivalência entre o serviço concreto prestado ao sujeito passivo da taxa e o custo suportado pela entidade pública que prestou tal serviço.
R.A circunstância de poder estar no nosso caso presumida uma fiscalização permanente por parte do município deixa sem resposta a existência de outras taxas igualmente fixadas na Tabela de Taxas e que são impostas à Recorrente enquanto detentora de um posto de abastecimento de combustível.
S.E, sendo verdade que as taxas municipais cumprem finalidades de gestão pública ou de interesse público em geral, tendo que existir sempre um “carácter sinalagmático do nexo entre a imposição e uma prestação individualizável por parte do ente público”, no caso concreto, tal nexo não se vislumbra, ainda para mais quando o próprio Regulamento (norma habilitante) não o prevê!
T.O Acórdão n.º 316/2014 do Tribunal Constitucional veio julgar constitucional uma taxa incidente sobre elementos de um posto de combustível – em tudo semelhante às taxas objeto dos atos de liquidação ora impugnados – e, apesar disso, fê-lo com 5 (cinco) votos de vencido, de Conselheiros tão ilustres como, entre outros, J…., M…., J….. a, C…. e L…. (sendo que também a Conselheira A….., apesar de votar a decisão, não a acompanhou em toda a sua fundamentação), sendo que a ora Recorrente acompanha na plenitude a douta argumentação dos Votos de Vencido!
U.Entendendo que se está perante uma violação do estado de Direito, um esbulho do direito de propriedade, não existindo razão suficiente para permitir uma taxação por parte do Município desta atividade, sem qualquer contrapartida, sinalagma ou equivalência!
V.E mais, o conceito de taxa do Acórdão 316/2014, do Tribunal Constitucional, estava já – senão ultrapassado – pelo menos, em contradição com o posterior Acórdão 539/2015 daquele Venerando Tribunal.
W.O confronto dos acórdãos nº 316/2014 e nº 539/2015 deixaria, só de si, antever que a jurisprudência constitucional relativa ao conceito de taxa e ao âmbito da reserva de lei parlamentar não se encontrava ainda estabilizada. Estamos aqui perante duas decisões próximas no tempo, ambas tomadas em plenário, sobre tributos que, salvo o pormenor, possuem idêntica estrutura e finalidade — em ambos os casos, tributos que visam financiar a vigilância continuada de atividades geradoras de riscos públicos específicos.
X.E, se não bastasse, os mais recentes Acórdãos do Tribunal Constitucional – o Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, de 04/08/2018, Proc. n.º 497/2017 e o Acórdão 33/2018, de 31/01/2018, proferido no Processo n.º 497/17 – vieram com julgar inconstitucional uma taxa em tudo, tudo, semelhante.
Y.Como bem refere este Douto Acórdão, “não há, na verdade, nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, especificamente associada à componente «depósitos subterrâneos» de uma unidade de abastecimento de combustíveis. Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.” (sombreado e sublinhado nossos).
Z.O que aqui é referido, mutatis mutandis, é inteiramente aplicável à taxa aqui em crise, na medida em que não há nenhuma prestação administrativa que se possa presumir, não existindo, por isso, qualquer tipo de sinalagmaticidade.
AA.Da mesma forma que não existe qualquer contraprestação por parte do Município, com estas taxas, na medida em que se a lei isenta por um lado, não pode vir o Município criar outra “taxa” sob outra denominação para a mesma realidade fáctico-jurídica, chamando- se a isto fraude à lei, que deverá ser devidamente sancionada por V. Exas.
BB.Nestes termos, e uma vez que não há qualquer contrapartida pública e esta tributação radica exclusivamente numa utilização particular dos bens a norma que prevê esta “taxa” deverá ser considerada inconstitucional.
CC.Na medida em que previu a criação de um imposto (ou, pelo menos de uma contribuição especial, mas que também se encontra submetida às exigências formais dos impostos) o que constitui matéria sob reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da Constituição).
DD.Tal implica também que os ato de liquidação ora impugnados sejam declarados nulos por inconstitucionais (art. 204.º da Constituição), uma vez que na sua base se encontra uma norma inconstitucional, na medida em que estamos no presente caso perante um verdadeiro “imposto” não criado por lei e, como tal, inconstitucional!
EE.As normas aqui em causa, estão também a violar a liberdade de iniciativa económica da Recorrente: o Impugnado não permite que a Recorrente goze da liberdade de estabelecimento que lhe é assegurada pela Constituição da República Portuguesa, sem qualquer restrição, uma vez que existem graves prejuízos para a própria eficiência económica da sua atividade.
FF.Existe, deste modo, uma restrição abusiva à iniciativa económica privada proibida pela Constituição, enquanto restrição à liberdade de estabelecimento e de atividade da empresa privada – desde logo porque existe uma interferência por parte de uma entidade pública, no exercício da sua liberdade de iniciativa privada sem que para isso haja qualquer legitimação à luz do princípio da proporcionalidade, único que o poderia fazer.
GG.Esta intromissão dos poderes públicos é excessiva e não tem qualquer razão material suficiente, não sendo igualmente adequada aos fins públicos em vista de prover a um desincentivo da atividade, que só seria alcançado por outra via que não a de uma taxação em simultâneo com a taxação de toda a restante atividade económica aqui em causa.
HH.Face ao exposto, verifica-se que as normas aqui em causa violam também o artigo 61.º da Constituição.
II.É manifesto também que o valor das taxas aqui em causa, todas somadas, é totalmente desproporcional e não equitativo, violando, assim, o artigo 266.º da Constituição e o artigo 4.º da Lei 53-E/2006.
JJ.No caso aqui em exame é o que se verifica, sendo desproporcionado e inexistindo a mínima equivalência entre o custo do pretendido “serviço prestado” ou o presumido “benefício” para o particular na remoção da proibição e a atividade, sendo este entendimento sufragado pela Doutrina.
KK.A soma de todas essas taxas corresponde a um valor totalmente desproporcional e desprovido de qualquer equivalência com os custos incorridos pelo Município.
LL.Também perante a Doutrina Constitucional, decorre que o critério encontrado pelo Recorrido para fixar o montante das taxas a pagar, baseando-se única e exclusivamente na mera existência de um equipamento ou bem, já de si constitui uma total desproporção, que compromete a correspondência que deverá sempre existir entre o serviço prestado (o licenciamento) e a utilidade que a entidade que explora os postos retira, desde logo porque se impõe uma taxa sem qualquer tipo critério através do qual se possa medir qual o concreto e efetivo beneficio que se visa alcançar para o interesse público – desde logo as fiscalizações não o são, porque podem nem sequer existir.
MM.Face ao que as normas aqui em causa são inconstitucionais por violação da proporcionalidade e também ilegal por violação do princípio da equivalência.
NN.Vimos que as normas que criaram os tributos aqui aplicado, são inconstitucionais por violação dos artigos 103.º e 165.º da Constituição, por violação da proporcionalidade, expressa no artigo 266.º da Constituição e por violação do artigo 61.º da Constituição, sendo, como tal, a norma inconstitucional e tendo de ser desaplicada no caso concreto.
OO.Tal implica também que os atos de liquidação ora impugnados – adotados ao abrigo de norma inconstitucional e nula – sejam igualmente declarados nulos, por ficarem assim desprovidos de norma habilitante.
PP.Acresce que os elementos afixados pela Recorrente no posto de abastecimento de combustíveis supra identificados, não integram, quer pela sua natureza, quer pela finalidade desses elementos, o conceito legal de publicidade definido no artigo 3.º, nem o conceito de actividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Código da Publicidade.
QQ.De facto, no caso concreto não estamos perante uma promoção de bens ou serviços da Recorrente, mas em face de uma mera identificação do seu nome e da sua marca, enquanto elementos distintivos e informativos do comerciante, cujo uso na prática comercial é absolutamente pacífico e disseminado.
RR.O layout meramente identificativo da Galp não constitui publicidade, mas tão-somente um elemento informativo e distintivo do comerciante.
SS.Pelo que não se poderão interpretar estes elementos como elementos publicitários por não se subsumirem ao conceito legal de publicidade, para efeitos de aplicação da taxa em apreço, tendo a Sentença Recorrida incorrido em erro de julgamento, devendo, por conseguinte, ser a mesma revogada.
TT.Do mesmo modo, a afixação dos preços nos postos de abastecimento é uma obrigação legal das empresas petrolíferas que operam no mercado nacional, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de outubro (alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de julho) – diploma que disciplina especialmente estas obrigações na atividade de comércio de combustíveis, em obediência às regras e princípios decorrentes do direito da concorrência, como se refere na sua nota preambular.
UU. Do seu art. 3º, referente às menções obrigatórias dos painéis existentes nos postos de abastecimento fora das autoestradas: “A informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros” (sombreado e sublinhado nossos).
VV.Finalizando, quanto a este aspeto, o art. 4º: “Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializados.” (sombreado e sublinhado nossos).
WW.Da análise deste diploma e dos artigos citados, resulta que para o legislador as menções obrigatórias a constar dos painéis colocados à entrada dos postos de abastecimento, como sendo a indicação do nome da empresa comercializadora ou o seu logótipo, o nome/marca dos combustíveis e o respetivo preço não constituem publicidade!
XX.A sua aposição pela Recorrente nestes termos assenta, assim, nesta lógica das obrigações legais que vinculam a Recorrente neste âmbito – assim como as demais empresas distribuidoras e revendedoras que operam no mercado nacional de combustíveis.
YY.Desde logo, quer a natureza, quer a finalidade destes elementos, que compõem a estrutura das áreas de serviço, não se integram, como se disse, no conceito legal de publicidade, definido no artigo 3.º, nem no conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Código da Publicidade, na medida em que não estamos perante uma promoção de bens ou serviços da entidade, mas de uma mera identificação do seu nome e dos preços praticados, seguindo obrigação legal.
ZZ.Face ao exposto, verificou-se que o ato de liquidação e a Sentença recorrida incorreram em erro ao considerarem as taxas, em questão, relativas a publicidade.
AAA.É vasta a doutrina que se pronuncia sobre “taxas” com este alcance e a jurisprudência respalda o nosso entendimento sobre o conceito de “publicidade”.
BBB.E nem se alegue, que este tributo se justifica pela geração de impacto ambiental negativo com a atividade – supostamente – publicitária, porque não se afigura como justificação possível à luz que já tivemos oportunidade de referir.
CCC.De todo o modo a redação do artigo 1º/ 3, al. b) da Lei n.º 97/88, dada pelo art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011 de 1 de abril (“Licenciamento Zero”), veio simplificar o regime da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial e eliminou todo e qualquer ato permissivo relativo ao licenciamento de mensagens inscritas em propriedade privada quando se destinem apenas a distinguir a atividade comercial aí prosseguida.
DDD.O caso concreto é perfeitamente subsumível a este normativo, visto que o posto de abastecimento é propriedade privada e as mensagens publicitárias estão relacionadas com “bens ou serviços comercializados”.
EEE.E nem se diga, como faz – erradamente – a Sentença recorrida que “face ao disposto no seu art. 42.º, os efeitos jurídicos de tais alterações não entraram em produção de imediato ou de modo automático por força da publicação do diploma legal em causa” (cfr. pág. 10 da Sentença).
FFF.Na verdade, a aplicação do art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011 que introduziu as alterações relevantes no art. 1.º não pressupunha a existência do Balcão do Empreendedor, nem a publicação de Portaria que o concretizasse, razão pela qual a produção dos seus efeitos iniciou-se logo a 02.05.2011, nos termos do art. 42.º e 44.º do Decreto-Lei n.º 48/2011.
GGG.Pelo que incorre, também, em erro de direito, a Sentença recorrida ao considerar a “nova redacção da Lei n.º 97/99, de 17 de Agosto, dada pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril” como “inaplicável aos casos dos presentes autos”.
HHH.E verifica-se, também, a violação do dever geral das entidades administrativas fundamentarem os atos administrativos por si praticados (v. art. 268.º/3 da Constituição e art. 152.º e 153.º do CPA, que assume particular relevância quando estejam em causa atos tributários (como sucede no caso sub judice), que necessariamente se traduzem num decréscimo da esfera patrimonial dos seus destinatários, impondo-se, por isso, quanto aos mesmos, exigências de fundamentação acrescidas.
III.E, da conjugação dos referidos preceitos, resulta que para os atos tributários estarem devidamente fundamentados, têm de conter, pelo menos:
i)as normas jurídicas ou os princípios jurídicos em que assenta; bem
como,
ii)proceder à enumeração dos factos e das operações que permitam ao destinatário compreender o motivo por que se decidiu num certo sentido e não noutro qualquer e se chegou a um determinado resultado.
JJJ.Sendo que o ato sub judice não cumpre, de forma alguma, as exigências legais e jurisprudenciais.
KKK.Com efeito, nenhuma normal legal nem princípio jurídico é invocado para fundamentar o ato de liquidação impugnado, note-se que os arts. 24.º e 11.º/B do “Regulamento e Normas de Cobrança em vigor”, invocados no ato, não cumprem essa finalidade…
LLL.Por sua vez, o presente ato é totalmente omisso quanto à fundamentação de facto, não identificando nem muito menos subsumindo quaisquer factos às normas jurídicas e diploma referido.
MMM.Face ao exposto, o ato de liquidação sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação, pelo que deverá ser nulo nos termos do n.º 12 do art. 39.º do CPPT, ou, se assim não se entender – o que não se concede – anulado nos termos do art. 77.º LGT.

Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Exas., deve ser dado provimento ao presente recurso, e nessa medida, a douta Sentença recorrida ser revogada, sendo, por conseguinte, declarado nulo ou anulado os atos tributários em apreço, como é de Lei e de Justiça!»

O recorrido, MUNICÍPIO DE CASCAIS, veio apresentar as suas contra-alegações, tendo formulado as seguintes conclusões ( renumeradas a partir da 25 conclusão, por duplicação):
«23. O Recorrente foi notificado em Março de 2012, para proceder ao pagamento dos montantes relativos às taxas de renovação de publicidade referente ao ano, em apreço.
24. O Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Cascais para o ano de 2012, estabelece que as taxas anuais de publicidade são cobradas antecipadamente, no correspondente à fracção do respectivo ano civil, e pagas até ao último dia anterior ao início do período da licença.
25. Mais estatui que a sua renovação é automática, sendo a cobrança efectuada pelo valor do ano em curso, com pagamento em Março do mesmo ano.
26. Assim, a renovação das taxas de publicidade, em análise, ocorreu em 31.12.1011.
27. Logo, os factos tributários e respectiva liquidação ocorreram antes de 03.05.2013, logo o regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido no diploma acima referido, ainda não se aplicava às taxas aqui discutidas.
28. O Decreto-Lei 48/2011 no que diz respeito a esta matéria, apenas é aplicável a partir de 03 de Junho de 2013, por força da Portaria 284/2012 de 20 Setembro.
29. Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial; industrial ou artesanal, logo os anúncios luminosos com a sigla e o logótipo da recorrente instalados nos postos de abastecimento, devem ser considerados manifestações de publicidade comercial, logo, estamos perante publicidade comercial.
30. O Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Cascais não enferma de qualquer inconstitucionalidade ou de ilegalidade porquanto, o Regulamento em causa tendo como lei habilitante a Lei 97/88, de 17 de Agosto que, no nº 1 do seu artigo 1° faz depender de licenciamento prévio a afixação de publicidade e no nº 2 daquele artigo comete aos municípios territorialmente competentes o poder de licenciar a publicidade comercial e a cobrança das respectivas taxas.
31. Os actos de liquidação, em causa, cumprem a exigência legal e constitucional de fundamentação do acto tributário, decorrente dos arts. 268° da Constituição da República Portuguesa, 77° da Lei Geral Tributária e 125° do Código do Procedimento Administrativo, já que permite ao interessado o conhecimento das razões que levaram a Administração a agir, por forma a possibilitar-lhe uma opção consciente entre a aceitação da legalidade do acto e a sua impugnação contenciosa.
32. Os actos de liquidação, em causa, cumprem o nº 2 do artº. 77° da Lei Geral Tributária que estabelece os parâmetros mínimos de fundamentação, já que contêm as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo.
33. O acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional nº 177/2010, entendeu não julgar organicamente inconstitucionais as normas do Regulamento de Taxas e Licenças de Guimarães de 2006 e do art.31º da Tabela de Taxas àquele anexa, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular.
34. A fundamentação do citado acórdão é transponível, mutatis mutandis, para a apreciação da constitucionalidade das normas que configuram o suporte jurídico da taxa controvertida, resultante da renovação da licença para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em propriedade privada, visíveis do espaço público.
35. A doutrina deste acórdão foi reafirmada nos acórdãos Tribunal Constitucional nºs 360/2010 de 6.10.2010, 436/2010 de 10.11.2010, 408/11 de 27 Setembro e na decisão sumária no 417/2010, 11 Outubro; e acolhida nos acórdãos STA-SCT 12.01.2011 processo nº 752/10, 19.01.2011 processo nº 33/10, 6.04.2011 processo nº 119/11, 25 Maio 2011 processo nº93/11, 1.06.2011 processo nº 135/11, 13.07.2011 processo nº 462/11, 7.09,2011 processo nº 585/11, 28.09.2011 processo nº 15/11, 2.11.2011 processo nº 116/10, 31.01.2012 processo nº 906/11, 29.02.2012 processo nº 133/11, 19.12.2012 processo nº 397/12.
Nestes termos e nos melhores de direito deve o presente recurso ser julgado improcedente.»

A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo, devidamente notificada para o efeito, ofereceu aos autos o seu douto parecer no sentido de dever ser declarada a excepção de incompetência absoluta deste TCA, em razão da hierarquia e da matéria, para conhecer do presente recurso, cabendo tal competência à Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

Notificadas as partes para, querendo, se pronunciarem sobre a questão da incompetência em razão da hierarquia deste Tribunal Central Administrativo suscitada no Parecer do Ministério Público, apenas a recorrente veio responder, considerando este Tribunal o competente para apreciar o recurso, e « Caso assim não se entenda, (…) Sempre deverão os presentes autos ser remetidos para a Secção do Contencioso Tributário do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, por força da conjugação do art. 18.º/2 do CPPT com o art. 26.º/ al. b) do ETAF.»

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
O objecto dos recursos é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações (cfr. artigo 635.º, n.º 4 e artigo 639.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, apenas estando este tribunal adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.

A título prévio decidir da competência deste Tribunal Central Administrativo para conhecer do presente recurso, suscitada no Parecer do Ministério Público.
Na circunstância do TCA ser hierarquicamente competente, importa saber se a sentença sob recurso incorre em erro de julgamento ao entender julgar improcedente as vícios/ilegalidades assacadas aos actos de liquidação sindicados:
-Inexigibilidade das taxas impugnadas pois as mesmas não assentam sobre os alegados elementos publicitários implantados, o que constitui erro na qualificação do facto tributário;
-Aplicabilidade da nova redacção da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, dada pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril;
- Inexigibilidade de licenciamento e Inconstitucionalidade das taxas liquidadas, uma vez que as normas contidas nos artigos 23.º do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais, 24.º do RCTTLORM e 71.º da Tabela de Taxas anexa ao RCTTLORM, são orgânica, material e formalmente inconstitucionais, por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), 112.º, n.º 7 e 241.º, todos da Constituição da República Portuguesa;
- Falta de fundamentação dos actos de liquidação sindicados.

III. FUNDAMENTAÇÃO
A. DOS FACTOS
Na sentença recorrida fixou-se a matéria de facto e indicou-se a respectiva fundamentação nos seguintes termos:
«A) A Impugnante é uma sociedade cujo objecto social é a refinação de petróleo bruto e seus derivados; transporte, distribuição e comercialização de petróleo bruto e gás natural; pesquisa e exploração de petróleo bruto e gás natural; quaisquer outras actividades industriais, comerciais, de investigação ou de prestação de serviços conexos com os referidos [cf. certidão permanente do Registo Comercial].
B) A 01.04.1981, a Impugnante solicitou à Camara Municipal de Cascais autorização para instalar elementos publicitários na instalação de combustíveis líquidos que possui no Largo da I…, sito na Avenida A…, Parede [cf. requerimento a fls. 158 a 161 dos autos].
C) A autorização camarária relativa ao pedido identificado no ponto anterior deu origem à emissão do alvará de licença de publicidade comercial n.º 2259 [cf. requerimento a fls. 158 a 161 dos autos].
D) Em 07.10.1998, relativamente ao posto de abastecimento identificado em B) supra, foi pedido licenciamento de meios publicitários, que deu origem à emissão do alvará de licença para publicidade comercial n.º 3105/99 [cf. fls. 162 a 173 dos autos].
E) A 01.04.1981, a Impugnante solicitou à Camara Municipal de Cascais autorização para instalar elementos publicitários na instalação de combustíveis líquidos que possui na Estrada …..7, em São ….[cf. requerimento a fls. 174 a 179 dos autos].
F) A autorização camarária relativa ao pedido identificado no ponto anterior deu origem à emissão do alvará de licença de publicidade comercial n.º 2248 [cf. requerimento a fls. 174 a 179 dos autos].
G) A 02.02.1981, a Impugnante solicitou à Camara Municipal de Cascais autorização para instalar elementos publicitários na instalação de combustíveis líquidos que possui na Rua S….., n.º 2, Parede [cf. requerimento a fls. 180 a 184 dos autos].
H) A autorização camarária relativa ao pedido identificado no ponto anterior deu origem à emissão do alvará de licença de publicidade comercial n.º 2255 [cf. requerimento a fls. 185 dos autos].
I) A 30.03.1981, a Impugnante solicitou à Camara Municipal de Cascais autorização para instalar elementos publicitários na instalação de combustíveis líquidos que possui na Quinta do J….. [cf. requerimento a fls. 186 dos autos].
J) A autorização camarária relativa ao pedido identificado no ponto anterior deu origem à emissão do alvará de licença de publicidade comercial n.º 2258 [cf. fls. 193 dos autos].
K) A 20.12.2010, a Impugnante solicitou à Camara Municipal de Cascais autorização para instalar elementos publicitários na instalação de combustíveis líquidos que possui na Estrada Nacional 249-4, km 5,7 em Trajouce [cf. requerimento a fls. 194 a 208 dos autos].
L) A autorização camarária relativa ao pedido identificado no ponto anterior deu origem à emissão do alvará de licença de publicidade comercial n.º 52…. [cf. fls. 193 dos autos].
M) Através do ofício n.º 009…. de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 30…., relativo ao ano de 2012, no montante de €1.829,60, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Estrada Nacional, em B…, com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 38 dos autos].
N) Através do ofício n.º 009….. de 02.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 52…., relativo ao ano de 2012, no montante de €2.921,10, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Estrada Nacional 2…-4, em T….., com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 39 dos autos].
O) Através do ofício n.º 009…. de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 22…., relativo ao ano de 2012, no montante de €87,80, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Quinta do J….., com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 40 dos autos].
P) Através do ofício n.º 009…. de 02.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 51…., relativo ao ano de 2012, no montante de €3.028,10, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Estrada Nacional 2….-4, Abóboda, com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 41 dos autos].
Q) Através do ofício n.º 009…. de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 2…., relativo ao ano de 2012, no montante de €439,00, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Lago das Palmeiras, E.N. 6-7, com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 42 dos autos].
R) Através do ofício n.º 009… de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 31…., relativo ao ano de 2012, no montante de €3.834,80, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado no Largo da I…., com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 43 dos autos].
S) Através do ofício n.º 009…. de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 2…., relativo ao ano de 2012, no montante de €351,20, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado no Largo da I…, com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 44 dos autos].
T) Através do ofício n.º 009…. de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 2…., relativo ao ano de 2012, no montante de €4.126,60, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Av. Eng. A….., com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 45 dos autos].
U) Através do ofício n.º 008…. de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 51…., relativo ao ano de 2011, no montante de €2.773,52, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Av. Eng. A….., com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 46 dos autos].
V) Através do ofício n.º 009…. de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 5…, relativo ao ano de 2012, no montante de €2.984,00, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Av. Eng. A…, com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 47 dos autos].
W) Através do ofício n.º 009… de 01.03.2012, sob o assunto “renovação de publicidade”, foi remetido para a sede da Impugnante, pela Câmara Municipal de Cascais, notificação para pagamento de taxa relativa ao processo n.º 2…., relativo ao ano de 2012, no montante de €87,80, referente ao posto de abastecimento na área de serviço localizado na Rua S…., 2, com data limite de pagamento até ao fim de Março [cf. fls. 48 dos autos].
X) A 03.04.2012 foi pela Impugnante foi apresentada reclamação contra os actos de liquidação identificados nos pontos anteriores [cf. fls. 49 a 60 dos autos].
Y) Através do ofício n.º 02…., de 19.06.2012, da Câmara Municipal de Cascais, foi a Impugnante notificada da decisão do Vereador daquele Município, no sentido do indeferimento da reclamação apresentada [cf. fls. 28 a 37 dos autos].
Z) As áreas de serviço e postos de abastecimento identificados em M) a W) supra encontram-se implantados em propriedade da Impugnante [não controvertido e cf. fls. 95 a 102 dos autos].
AA) A petição inicial que deu origem à presente acção foi apresentada 03.09.2012 [cf. fls. 3 dos autos].

Nada mais se provou com interesse para a decisão a proferir.

Assenta a convicção deste Tribunal no exame dos documentos constantes dos presentes autos e no processo instrutor, não impugnados, referidos a propósito de cada alínea do probatório.»

B. DO DIREITO
Ø Da incompetência deste Tribunal Central Administrativo para conhecer do presente recurso
Com se viu, o Ministério Público junto deste Tribunal suscitou a questão da incompetência deste tribunal por a mesma pertencer ao Supremo Tribunal Administrativo, por não haver controvérsia factual a dirimir, importa conhecer de tal questão dado que a mesma merece imediata e prioritária apreciação face ao disposto nos artigos 16.º, n.º 2, do CPPT e 13.º do CPTA.
A incompetência em razão da hierarquia determina a incompetência absoluta do tribunal, a qual é do conhecimento oficioso e pode ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão final (cfr. artigo 16.º do CPPT). A declaração de incompetência em razão da hierarquia permite que o interessado requeira a remessa do processo ao tribunal competente, que deve ser indicado na decisão que a declare, para o que dispõe do prazo de 14 dias a contar da notificação daquela decisão (cfr. artigo 18.º, n.º 2, do CPPT).
Das decisões dos Tribunais Tributários de 1ª Instância cabe recurso para o Tribunal Central Administrativo, excepto se este tiver por objecto, em exclusivo, matéria de direito, circunstância em que o recurso deverá ser directamente interposto para o Supremo Tribunal Administrativo ou, a pedido do Recorrente, para aí remetido, por ser a esse Superior Tribunal que está cometida a competência para a sua apreciação (tudo, conforme artigos 16º, 18º e 280º do CPPT e 26º al. b) e 38º al. a) do ETAF).
É consabido que na delimitação da competência do Supremo Tribunal Administrativo em relação à dos Tribunais Centrais Administrativos se deve atender aos fundamentos do recurso. E que o recurso não versa exclusivamente matéria de direito, se nas respectivas conclusões é pedida a alteração da matéria de facto fixada na decisão recorrida ou questionada a valoração que desses factos foi feita.
Embora nem sempre seja tarefa fácil fazer a distinção entre o que constitui matéria de facto e matéria direito, será questão de direito tudo o que respeite à interpretação e aplicação da lei; isto é, o recurso versa matéria de direito sempre que, para se atingir uma solução, seja necessário recorrer a uma disposição legal mesmo que se trate somente de fixar a interpretação de uma simples palavra da lei (cfr. A. Reis, CPC Anotado, III, 206 e ss.; Antunes Varela, Miguel Bezerra, Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 391 e ss.; Ac. do STJ, de 8/11/95, CJ STJ, 1995, Tomo 3, 293).
O Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que, para determinação da competência hierárquica, em face do preceituado nos artigos 26.º, alínea b), e 38.º, alínea a) do ETAF e artigo 280.º, n.º 1, do CPPT, o que é relevante é que o recorrente, nas alegações de recurso e respectivas conclusões, suscite qualquer questão de facto ou invoque, como suporte da sua pretensão, factos que não foram dados como provados na decisão recorrida. Nesse sentido, a jurisprudência Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que (na delimitação da competência do Supremo Tribunal Administrativo em relação à do Tribunal Central Administrativo) deve entender-se que o recurso não tem por fundamento exclusivamente matéria de direito sempre que nas conclusões das respectivas alegações o recorrente pede a alteração da matéria fáctica fixada na decisão recorrida ou invoca, como fundamento da sua pretensão, factos que não têm suporte na decisão recorrida, desde que estes, em abstracto, não sejam indiferentes para serem ponderados no julgamento da causa (vide neste sentido Acórdãos do STA de 20.05.2009, 03.10.2007, 31.01.2007 e 17.01.2007, proferidos respectivamente nos processos n.ºs 18/09, 373/07, 1027/06 e 962/06, todos disponíveis no endereço www.dgsi.pt.).
Nas doutas alegações de recurso, a Recorrente manifesta clara discordância com o decidido no que respeita aos juízos de apreciação da prova efectuados pelo Tribunal recorrido, assumindo uma clara divergência nas ilações de facto retiradas do probatório, o recurso versa também matéria de facto.
E essa invocação da matéria de facto consta claramente das conclusões RR, SS e TT.
Deste modo, improcede a excepção de incompetência em razão da hierarquia suscitada pelo Ministério Público, havendo, pois, que conhecer do objecto do recurso.
P...., S.A., apresentou junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra impugnação judicial tem do objecto os actos de liquidação de taxas de publicidade apostas em vários estabelecimentos de abastecimento de combustível, no valor de €1.829,60, €2.921,10, €87,80, €3.028,10, €439, €3.834,80 r €351,20, €4.126,60, €2.773,52, €2.984,00 e €87,80, emitidos pela Câmara Municipal de Cascais.
Para fundamentar o seu pedido, alegou, em síntese: Vício de falta de fundamentação; Inexigibilidade das taxas impugnadas pois as mesmas não assentam sobre os alegados elementos publicitários implantados, o que constitui erro na qualificação do facto tributário; Aplicabilidade da nova redacção da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, dada pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, quanto à inexigibilidade de licenciamento e Inconstitucionalidade das taxas liquidadas, uma vez que as normas contidas nos artigos 23.º do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais, 24.º do RCTTLORM e 71.º da Tabela de Taxas anexa ao RCTTLORM, são orgânica, material e formalmente inconstitucionais, por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), 112.º, n.º 7 e 241.º, todos da Constituição da República Portuguesa.
A Juiz do Tribunal de 1ª Instância não atendeu a sua pretensão não anulando estes actos e julgou improcedente a impugnação judicial.
Inconformada com essa sentença, a Impugnante dela recorreu para este Tribunal Central Administrativo.
As questões a resolver nos presentes autos prendem-se com a análise da legalidade dos actos de liquidação da taxa de publicidade efectuada à Impugnante e da sua conformidade legal e constitucional. Tais questões supra melhor identificadas, já foram apreciadas e decididas de modo uniforme e reiterado pela nossa jurisprudência e por não haver razões por dela divergir a seguiremos de perto.
Vejamos, então.
A Recorrente continua a sustentar que « (…) os elementos afixados pela Recorrente no posto de abastecimento de combustíveis supra identificados, não integram, quer pela sua natureza, quer pela finalidade desses elementos, o conceito legal de publicidade definido no artigo 3.º, nem o conceito de actividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Código da Publicidade.» [Conclusão RR] e ao assim entender o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento.
Como se consignou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 14.04.2016, proferido no processo n.º 452/12.6BEPNF:
«(…) Aqui, voltando ao citado Ac. do S.T.A. de 25-02-2015, Proc. nº 702/14, www.dgsi.pt, cabe ter presente que “… A primeira nota que se nos oferece realçar é a de que toda a publicidade de natureza comercial ou outra é sempre informativa já que leva ao conhecimento do público uma mensagem quanto mais não seja sobre a identificação de determinada entidade ou produto. Mas quando essa mensagem ou publicidade respeita a uma entidade que prossegue uma actividade lucrativa específica como é o caso da recorrente que actua num mercado livre em concorrência com outras entidades todo o modo que publicamente a dá a conhecer não deixa de comungar desta natureza apelativa indissociável do objecto social da entidade que apregoa ainda que indirectamente.
Daí que não se possa deixar de concordar com a sentença recorrida.
Como aliás decorre do artigo 3º do Código da Publicidade quando dispõe:
«1 - Considera-se publicidade, para efeitos do presente diploma, qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial; industrial; artesanal ou liberal; com o objectivo directo ou indirecto de:
a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços;
b) Promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições.
E o artigo 14º, nº 2 do DL n.º 92/2010, de 26 de Junho quando prescreve:
«2 - Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial; industrial ou artesanal.»
Donde não se pode deixar de considerar-se com a sentença recorrida estarmos em presença de publicidade de natureza comercial. …”.
Na verdade, os elementos a que alude a Recorrente vão muito para além da mera informação ao público dos sinais que visam identificar os estabelecimentos comerciais - posto de combustível -, nomeadamente pela frequência que são utilizados. Não significa isto, como se disse, que tais elementos não tenham um carácter informativo do público, na medida em que esse carácter de divulgação ou informação é inerente a toda e qualquer mensagem publicitária, seja ela comercial ou não.
Com efeito, a mensagem vinculada pela Recorrente não é neutra na medida em que respeita a uma entidade que prossegue fins lucrativos, no âmbito de uma actividade comercial, exercida em concorrência com outras entidades, sendo tais elementos característicos e diferenciadores dos produtos por si comercializados, perante outras entidades que prosseguem fins idênticos, pelo que não deixam de partilhar esta natureza concorrencial.
Aliás, é sabido que o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação em termos luminosos, gráficos ou até de dimensão e destaque físicos, sendo que esta visualização tem efeitos intrusivos no ambiente da via comunitária, sendo que o benefício obtido prende-se exactamente com a possibilidade de os elementos em causa poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos Municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios lhes compete.
Assim, se atentarmos na definição de mensagem publicitária, constante do artigo 3º do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei nº 330/90, de 23 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 6/95, de 17 de Janeiro, que define publicidade como “qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: a) Promover, com vista a sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços; b) Promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições”, facilmente se conclui que os elementos em causa constituem publicidade com carácter comercial.
Acresce que, na transposição da Diretiva nº 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro, efectuada através do Decreto-Lei nº 92/2010, de 26 de Junho, que estabelece os princípios e as regras necessárias para simplificar o livre acesso e exercício das actividades de serviços, foi definida como “publicidade comercial” “qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal” - art. 14º -, o que quer dizer que os elementos de publicidade em causa, à luz da unidade do sistema jurídico, configuram publicidade comercial, não podendo conceder-se abrigo ao exposto pela Recorrente também quanto a esta matéria, sendo que não tem qualquer relevo nesta sede o facto de a Recorrente ter visto a sua posição sufragada em decisões de 1ª Instância que identifica nos autos. (…)» (disponível em texto integral em www.dgsi.pt).
Portanto, ao contrário do pretendido pela recorrente, os elementos de publicidade em causa (identificação do estabelecimento), à luz da unidade do sistema jurídico, configuram publicidade comercial.
Entende ainda a Recorrente que o acto de liquidação sindicado «é totalmente omisso quanto à fundamentação de facto» e por tal razão «deverá ser nulo nos termos do n.º 12 do art. 39.º do CPPT, ou, se assim não se entender – o que não se concede – anulado nos termos do art. 77.º LGT» [Conclusões LLL. e MMM].
Mas adianta-se sem razão.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal em face do caso concreto ajuizar da sua suficiência, mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante dos actos em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Para se atingir aquele objectivo basta uma fundamentação sucinta, mas que seja clara, concreta, congruente e que se mostre contextual.
Em matéria tributária, o dever de fundamentação dos actos decisórios de procedimentos tributários e dos actos tributários é concretizado, de forma genérica, no artigo 77.º da Lei Geral Tributária (LGT).
Nos termos deste último artigo, «a decisão de procedimento é sempre fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integrem o relatório da fiscalização tributária» e a «fundamentação dos actos tributários pode ser efectuada de forma sumária, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo».
Por outro lado, como já ficou dito, a exigência legal e constitucional de fundamentação visa, primacialmente, permitir aos interessados o conhecimento das razões que levaram a autoridade administrativa a agir, por forma a possibilitar-lhes uma opção consciente entre a aceitação da legalidade do acto e a sua impugnação contenciosa.
Na sentença escreveu-se a este propósito designadamente o seguinte: « (…) da fundamentação subjacente aos actos impugnados, identificam o local onde a publicidade se localiza, identifica os factos geradores do imposto – anúncios luminosos, placas, mobiliários urbanos sem ocupação, chapas e placas – indicando qual a sua dimensão, o n.º doprocesso de licenciamento a que estão associados, o valor da taxa, e o prazo para pagamento, nos termos do artigo 30.º do Regulamento e Normas de Cobrança em vigor.»
Desde modo que, não colhe a crítica da Recorrente neste domínio, pois que, considerando os elementos presentes nos autos, tem de entender-se que a fundamentação externada pela Recorrida satisfaz o requisito de fundamentação exigível, do ponto de vista formal, sendo suficiente porque permite a reconstituição do iter cognoscitivo que determinou a decisão da Recorrida.
E no caso, a Recorrente utilizou todos os meios previstos na lei para colocar em crise os actos sindicados, o que significa que a matéria dos meios de defesa e o prazo para reagir perante os actos tributário em nada afectou a sua situação, o seu direito de defesa.
E « (…) estando apenas em causa os valores a pagar para, no fundo, “a renovação da licença” é, no mínimo, forçada a alegação da ausência de fundamentação de direito, quando o Recorrente tem perfeita noção do quadro legal em face de tudo aquilo que envolve o procedimento desencadeado.» (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 14.04.2016, proferido no processo n.º 0452/12.6BEPNF, disponível em texto integral em www.dgsi.pt).
A Recorrente não se conforma ainda quanto ao segmento da sentença recorrida que considerou inaplicabilidade ao caso dos autos nova redacção da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, dada pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril.
Quanto a esta questão passamos a transcrever parcialmente o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 04.10.2017, proferido no processo n.º 01180/16, numa situação semelhante ao nosso caso.
«Passando, pois à análise da terceira questão, impõe-se verificar em que data entraram em vigor as normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04, que deram nova redacção à Lei n.º 97/88, a 01/05/2011. Tudo se resume a apurar, aliás como enunciado pela recorrente se a sua vigência pressupunha ou não a existência do Balcão do Empreendedor.
Também a este propósito a sentença recorrida efectuou uma análise detalhada, suficiente e correcta dos diversos diplomas legais que contendem com a data de entrada em vigor das normas contidas no artigo 31º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01/04 que nos limitamos a transcrever, por não merecer qualquer censura: «(…) Embora o Decreto-Lei n.º48/2011, de 1 de abril, tenha iniciado a sua vigência a 02 de maio de 2011, estabelece-se, no seu artigo 42.º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de julho, uma produção de efeitos faseada das disposições que pressupõem a implementação do “Balcão do Empreendedor”, a decorrer durante um período de dois anos a contar da sua entrada em vigor.
No âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”, estava prevista a entrada em vigor a 02 de maio de 2011, de várias disposições, designadamente as relativas a licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial.
Porém, a entrada faseada da iniciativa “Licenciamento Zero” e a criação do “Balcão do Empreendedor” definida pela Portaria n.º 131/2011, de 04 de abril, ficou comprometida pelos constrangimentos provocados pelo Despacho n.º 154/2011, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de abril de 2011, que veio impedir a assunção de novos compromissos no Capítulo 50 do Orçamento do Estado, proibição que se manteve até 31 de dezembro de 2011. Apenas no ano de 2012 foi possível proceder à aquisição dos serviços de desenvolvimento da nova plataforma tecnológica, da qual depende a plena disponibilização do “Balcão do Empreendedor”.
Face a esta realidade, foi necessário proceder à alteração dos artigos 5.º, 6.º e 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 04 de abril, alteração esta efetuada pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de setembro.
Assim sendo, as seguintes matérias entram em vigor a partir de 02 de maio de 2013:
• Instalação e modificação de estabelecimentos, cadastro comercial, ocupação do espaço público e operações urbanísticas - n.º 1 a 3 e 5 do artigo 2.º e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril;
• A isenção do licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial e o pagamento da respetiva taxa - previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril, com as seguintes características:
- Afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias, ou legítimas possuidoras ou detentoras, entidades privadas, que publicitem os sinais distintivos do comércio do estabelecimento, ou do respetivo titular da exploração, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;
- Afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias, ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas, relacionadas com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;
- Afixadas ou inscritas no próprio bem imóvel objeto da própria transação publicitada, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público.
Ora, do exposto extrai-se que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de Abril, na parte que aqui interessa, ainda não havia entrado em vigor à data da liquidação impugnada, sendo por isso inaplicável ao caso concreto em que está em causa taxas do ano de 2012.».
A recorrente, nas suas alegações, refere que: «(…)Na verdade a portaria n.º 284/2012, elencou a título meramente exemplificativo, no seu artigo 7º/3 (daí o advérbio “designadamente”), como disposição que não pressupõe a existência do Balcão do Empreendedor a alínea a) do n.º 3 do artigo 1º da Lei n.º 97/88, nada dizendo quanto às alíneas b) e c), o que parece pressupor que, relativamente a estas duas alíneas, o legislador deixou ao aplicador a incumbência de determinar se o mesmo também se verificou quanto a estas.» Concordamos que assim seria, não fora a circunstância de o legislador, de forma expressa, na Portaria n.º 284/2012 de 20 de Setembro ter vindo indicar que:
«1 - Sem prejuízo do disposto nos artigos 5.º e 6.º da presente portaria, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, produz efeitos a partir de 2 de maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias:
a) (…)
b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, na redação conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril;
c) (…)»
Tal opção legislativa impede que, contra lei expressa, e, sejam quais forem os argumentos sobre a necessidade ou conveniência do balcão do empreendedor para o licenciamento de mensagens publicitárias possa ter-se por vigente, quanto a elas, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril em momento anterior a 2 de Maio de 2013.
Tendo o acto de liquidação sido praticado em Fevereiro de 2012, não lhe é aplicável o licenciamento zero, como bem concluiu a sentença recorrida.
A sentença recorrida fez uma correcta subsunção jurídica dos factos ao direito aplicável, não enfermando dos vícios que lhe vinham apontados, o que determina a sua confirmação integral, com a consequente improcedência do recurso apresentado.»
A jurisprudência emanada do citado Acórdão é inteiramente transponível e sendo assim, resultando demonstrado que a renovação das taxas de publicidade objecto de impugnação nos presentes autos se operou em 2012, nesta data, da ocorrência dos factos tributários o regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 ainda não se aplicava às taxas objecto da presente impugnação.
Alegou ainda a Recorrente junto do Tribunal de 1ª Instância que o Regulamento em que se suportou a liquidação das taxas controvertidas é nulo por violação do disposto no artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (RGTAL), bem como de que, não havendo contrapartida prestada pelo Município de Cascais, no que respeita à publicidade constante dos suportes implantados nos seus postos de abastecimento, o tributo em questão não se reconduz a uma taxa, mas a um imposto e, consequentemente, as normas regulamentares que prevêem essa taxa, constantes da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Cascais, são inconstitucionais por violação do princípio da legalidade fiscal, previsto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Sobre tal questão, escreveu-se com interesse na sentença posta em crise: « No passado, foram proferidas várias decisões, quer o Supremo Tribunal Administrativo (STA), quer pelo Tribunal Constitucional (TC), no sentido da inconstitucionalidade das normas de diversos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento de taxas pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada, rejeitando a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbrava que estivesse em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que a entidade administrativa lançadora do tributo não se viesse a constituir numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico (cf. entre muitos outros, os acórdãos do STA de 28.04.2010, proc. nº 0138/10, de 19.05.2010, no proc. nº 0116/10 e de 02.06.2010, no proc. nº 033/10, e os acórdãos do TC de 14.10.2003, de 14.01.2004 e de 11.02.2004, nos recursos n.ºs 453/2003, 34/2004 e 109/2004, respectivamente).
Contudo, operou-se uma inversão dessa jurisprudência, através do acórdão n.º 177/2010 do Tribunal Constitucional, proferido em Plenário no dia 5 de Maio de 2010, que veiculou o entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa consagrado no artigo 4.º, nº 1 da LGT e no artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (RGTAL), tendo, por isso, julgado que não eram organicamente inconstitucionais as normas do artigo 2.º, n.º 1 do Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Guimarães e do artigo 31.º da Tabela de Taxas àquele anexa, que prevêem a cobrança da taxa pela afixação de painéis publicitários em prédios particulares.
Esta nova posição acabou por ser acolhida de forma reiterada e uniforme pela jurisprudência do STA, conforme se pode ver pela leitura, entre outros, dos acórdãos proferidos em 12.01.2011, no proc. nº 0752/10, em 19.01.2011, proc. nº 033/10, em 06.04.2011, proc. nº 0119/11, em 25.05.2011, no proc. nº 093/11, e em 31.01.2012, no proc. nº 0906/11 (entre outros).
Deste modo, deixa-se explanado o que ficou dito no acórdão do TC n.º 177/2010:
«Na verdade, o artigo 4º, n.º 1, desse diploma (Lei Geral Tributária) veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (alterada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e pela Lei n.º 117/2009, de 29 de Dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3.º, idêntica categorização.
Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto auto suficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza.
Não pode extrair essa conclusão um intérprete obrigado a presumir que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil). A não valer por si mesma, sem mais, a previsão do último tipo de situações qualificadoras da taxa seria inteiramente dispensável e enganadora. Até porque a utilização de um bem público implica sempre uma prévia permissão ou autorização dessa conduta, sem a qual a utilização está vedada. No quadro dessa previsão, os dois pressupostos estão sempre interligados, sendo manifestamente inapropriada a criação de uma outra hipótese de contraprestação, com um âmbito aplicativo inteiramente coincidente com o de outra já prevista. Pode até concluir-se, tendo em conta esse factor sistemático de interpretação, que o espaço de operatividade autónoma, em face da previsão anterior, da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico é precisamente dado por aqueles casos em que essa remoção não está funcionalizada à utilização de um bem público.
Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo sector da doutrina portuguesa. (...).
Está em causa, como já vimos, a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio - matéria sobre a qual não há elementos nos autos - não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada.
Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados “os anúncios que se divisem da via pública” (observação 1), aplicável às normas do Capítulo IV, em que se integra a do artigo 31.º, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento em causa).
Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utilizadas com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária.
Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois, pela simples demarcação “física” dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela “ocupação” de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que – faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro B…..– a utilidade essencial e determinante na óptica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete».
A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” (artigo 1.º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto).
De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP)».
Deste modo, partindo-se do entendimento de que com a publicidade, os particulares pretendem alcançar efeitos que necessariamente se reflectem fora da sua esfera dominial, assim contendendo com o espaço público, justifica-se que, para a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a actividade publicitária esteja sujeita ao licenciamento prévio dos Municípios.
E assim, estamos perante a remoção de um obstáculo jurídico perfeitamente legítimo, que lhe garante autonomia como fundamento para a liquidação e cobrança de taxas.
De todo o exposto e transcrito, e perante a legitimidade do Município de Cascais para liquidar as taxas objecto do presente processo, legitimidade que se baseia nos artigos 238.º, n.º 4 e 241.º, da CRP, no artigo 8.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29.12, e no artigo 15.º, da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15.01, dúvidas não subsistem hoje de que o Município de Cascais actuou dentro das suas atribuições e competências ao ter procedido à emanação de normas regulamentares com vista a proceder à tributação através de efectivas taxas, e não impostos, da actividade publicitária assente em painéis ou inscrições que se projecte visualmente no espaço público, ainda que assente em domínio privado e por conseguinte, não existe a inconstitucionalidade orgânica invocada pela Impugnante.
Ainda se dirá que, não será o facto de a taxa ser liquidada pela renovação da licença de publicidade atribuída à Impugnante que os argumentos antes expendidos falecerão, conduzindo à consideração de que, nestes casos não estaremos perante taxas, mas verdadeiros impostos, uma vez que remoção do obstáculo se dá precisamente com essa renovação.
Neste sentido, chama-se à colação a posição assumida no acórdão do STA de 04.12.2013, proferido no processo n.º 01062/13, cujo sumário transcrevemos:
“Caracterizando-se como verdadeiras taxas as quantias cobradas ao abrigo dos pertinentes normativos constantes do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa pela emissão ou pela renovação de licença por colocação, em prédios de propriedade privada, de letreiros e anúncios de natureza comercial, não podem tais normas ter-se por organicamente inconstitucionais, apesar de não constarem de diploma emanado da Assembleia da República ou do Governo, por ela autorizado” (nosso sublinhado).
Improcede assim o argumento invocado pela Impugnante quanto à inconstitucionalidade.».
Dado que nada mais temos a acrescentar ou a modificar ao que foi dito pelo Tribunal de 1ª Instância resta dizer que também quanto ao erro de julgamento de direito que nesta matéria imputou à sentença recorrida carece a Recorrente de razão.
Daí que na improcedência das conclusões da alegação da Recorrente, se impõe, nos termos acima expostos, confirmar a decisão aqui sindicada, com todas as legais consequências.
Improcede, por conseguinte, o presente recurso jurisdicional.
IV.CONCLUSÕES
I. Os efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, só operaram a partir de 02.05.2013.
II. E porque a renovação das taxas de publicidade objecto de impugnação nos presentes autos se operou em 2012, nesta data, da ocorrência dos factos tributários o regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 ainda não se aplicava às taxas objecto da presente impugnação.
V. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da 1ª Subsecção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo, em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da Recorrente.

Lisboa, 16 de Setembro de 2019

[Ana Pinhol]

[Isabel Fernandes]

[Catarina Almeida e Sousa]