Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:620/18.7BEBJA
Secção:CA
Data do Acordão:03/18/2021
Relator:PEDRO NUNO FIGUEIREDO
Descritores:IFAP – INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS
REQUISITOS DE ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIA CAUTELAR
PROGRAMA PRODER; FEADER
ELEGIBILIDADE DE DESPESAS
Sumário:I. No âmbito de financiamento do Programa PRODER, o facto do IFAP ter procedido ao pagamento de despesas apresentadas na operação não se retira, sem mais, a existência de pista de controlo das despesas da operação, nos termos em que a mesma se encontra prevista no artigo 33.º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27 de janeiro.
II. É legítimo o IFAP considerar como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pelo promotor, em pedido de pagamento, consubstanciadas em faturas emitidas por fornecedor subcontratado, naquilo em que tais despesas, sem correspondência real, ultrapassam o chamado preço de entrada ou 1.º preço.
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
A..... instaurou providência cautelar contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, na qual peticiona a suspensão da eficácia do ato administrativo do Presidente do Conselho Diretivo desta entidade, que determinou a alteração do contrato de financiamento n.º ....., referente ao pedido de apoio na operação n.º ....., designada por Zona de Intervenção Florestal de....., e a devolução do valor de € 362.322,45, por si recebida a título de subsídio de investimento.
Citada, a entidade requerida apresentou oposição, pugnando pela improcedência do processo.
Por sentença datada de 29/10/2018, o TAF de Beja julgou totalmente improcedente a providência cautelar.
A requerente interpôs recurso para este TCAS, que por decisão sumária de 12/04/2019 negou provimento ao recurso. Por acórdão de 22/05/2019, tal decisão foi mantida.
Interposto recurso de revista, o Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 17/12/2019, concedeu provimento ao mesmo, revogou o acórdão recorrido e determinou a baixa dos autos à primeira instância para ampliação da matéria de facto e, se a tal nada mais obstar, a emitir novo juízo sobre a pretensão cautelar
Por sentença de 10/02/2020, o TAF de Beja voltou a julgar totalmente improcedente a providência cautelar.
Inconformado com esta decisão, o requerente interpôs o presente recurso, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1º Nos termos do artº 118º nº 2 CPTA e artº 574º nº 1 e 2 CPC, ao contestar, deve o R. tomar posição definida perante os factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor, considerando-se como admitidos por acordo os factos que não forem impugnados na contestação;
2º No caso “sub judice” o Requerido não impugnou especificadamente, como a lei impõe, a substancialidade dos factos articulados na petição inicial, dando o seu acordo/confessando factualidade que é essencial para a boa decisão da causa, mas que o Meritíssimo Juiz desprezou no seu julgamento sobre a matéria de facto;
3º É o que sucede com toda a factualidade articulada na p.i. relativa à integral execução dos trabalhos objeto da operação; à aceitação pelo Requerido dos trabalhos executados na operação; ao controlo do Requerido de toda a execução dos trabalhos no decurso da operação; ao controlo dos pagamentos dos trabalhos executados; à aprovação e aceitação do Requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente, sobre as quais recai agora o argumento da ausência da pista de controlo da sua execução e pagamento;
4º Ora porque essa factualidade é manifestamente relevante para a decisão da causa, à luz do artº 118º nº 2 CPTA e do artº 574º nºs. 1 e 2 CPC, devem ser levados à matéria assente nos autos a factualidade alegada pela Recorrente nos artºs. 46º a 49º; 57º a 62º; 74º a 76º; 79º a 82º; 86º a 88º; 91º a 93º; 97º a 100º: 103º (por lapso de numeração 99º) a 102º (por lapso de numeração) da p.i.;
5º Face à matéria de facto dada como provada, a análise e julgamento sobre a verificação do “fumus boni iuris”, da forma perfunctória que caracteriza o julgamento em sede de providência cautelar, deve ser feito de forma diametralmente oposta àquela que é adotada na sentença “a quo”;
6º É óbvio que existe a pista de controlo das despesas da operação, salvo prova em contrário, pois de outra forma o Recorrido não teria aceitado como boas as despesas apresentadas pela Recorrente e não as teria liquidado, como liquidou, integralmente;
7º Se o Recorrido validou e pagou bem, ou não, as despesas da operação, é matéria que pela sua natureza só pode ser apurada em sede da instrução a levar a cabo na ação principal;
8º Nos presentes autos não há qualquer fundamento de facto que permita concluir, em sede de providência cautelar, que não existe a necessária pista de controlo das despesas apresentadas pela Requerente na operação, dado que está provado nos autos que essas despesas foram fiscalizadas, validadas e pagas pelo Recorrido;
9º À luz do artº 342º CC era ao Requerido que competia fazer prova dos factos que evoca para fundamentar a anulação dos subsídios atribuídos à Requerente;
10º É manifesto que o Requerido não fez prova nos autos de qualquer facto que infirme a anterior decisão de aceitação e pagamento dos trabalhos executados pela Requerente, e que agora foram objeto da anulação do subsídio atribuído;
11º A sentença “a quo” fez uma errada interpretação e aplicação do artº 342º CC;
12º O ato requerido excluiu no 1º Pedido de Pagamento (PP), de 11-12-2014, a despesa no valor global de € 292.314,28, correspondente a parte do valor da fatura nº 38/2014, emitida em 11-12-2014, pela A....., Lda;
13º Na sequência da pronúncia da Requerente em sede de audiência prévia, a o IFAP passou a considerar como elegíveis as despesas referentes à limpeza manual de matos e à poda sanitária, no montante total de € 70.008,17;
14º O ato requerido determinou a final, por manifesto erro de cálculo, a devolução integral do valor da identificada fatura, no montante de € 362.322,45, não deduzindo indevidamente o montante de €70.008,17;
15º A decisão “a quo” faz assim um errado julgamento da matéria de facto discutida nos autos, devendo por isso ser revogada;
16º A decisão de fundo da causa com fundamento nos identificados vícios alegados, e o plano de direito que importa analisar nos diversos diplomas de índole do direito nacional e do direito europeu aplicáveis, não se compagina com a simplicidade e celeridade caraterística do processo cautelar;
17º O vício invalidante que justifica materialmente o ato impugnado, isto é, o vício relativo ao erro nos pressupostos de facto e de direito evocado pela Recorrente, mostra-se, de forma perfunctória, como verificado, considerando a matéria de facto que deve ser dada como assente nos autos;
18º Deve ser julgado como verificado o requisito do “fumus boni iuris” e assim decretada a providência requerida;
19º Ao assim não entender, a sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do artº 120º nº 1 CPTA;
Sem prescindir,
20º A sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação dos artºs 121º e 122º CPA;
21º A sentença “a quo” viola o artº 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1, e não cumpre os requisitos de fundamentação exigidos nos artºs 151º a 153º CPA;
22º Com efeito, a pista de controlo analisada na sentença “a quo”, à luz do art.º 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1, é feita na avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente, P..... Lda., A..... Lda e R..... Lda, e os subcontratados destas sociedades, e não, como devia ser, entre aqueles fornecedores e a A..”
O IFAP, IP, não apresentou contra-alegações.
*

Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:
- do erro de julgamento da decisão sobre a matéria de facto;
- do erro de julgamento de direito quanto à verificação dos requisitos de concessão da tutela cautelar e suspensão do ato.

Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
*
II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
“A) A Requerente é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por produtores florestais, e tem por objeto social a defesa e promoção dos interesses dos produtores e proprietários florestais e o desenvolvimento de ações de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora; a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, a conservação da natureza, bem como, de uma maneira geral, a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados: cfr. doc. n º 1 junto com o Requerimento Inicial – RI;
B) Em 2014-09-17, a Requerente celebrou com a Entidade Requerida um acordo denominado “Contrato de Financiamento nº ....., referente ao pedido de apoio na operação nº ....., designada por ZONA DE INTERVENÇÃO FLORESTAL DE ....., no âmbito da candidatura ao Programa PRODER – Programa de Desenvolvimento Rural do Continente: cfr. doc. 2 junto com o RI;
C) Do acima referido contrato, ressalta além do mais, que a Entidade Requerida concedeu à Requerente um subsídio não reembolsável no valor de € 1.755.096,09, correspondente a 70,12% do valor do investimento total da operação aprovada para aquela ZIF; que os pagamentos são realizados sob a condição da sua elegibilidade e conformidade com as normas aplicáveis e; ainda que, em caso de incumprimento, pode ocorrer a modificação unilateral do contrato de financiamento e a consequente devolução das ajudas indevidamente recebidas: cfr. doc. n º 2 junto com o RI;
D) Em 2017-02-06, a Requerente foi notificada, para efeitos de audiência prévia, nos seguintes termos:
1. Na sequência da ação de controlo administrativo, realizada em 07/06/2016, nomeadamente no decurso dos trabalhos com a Inspeção Geral de Finanças (IGF), no âmbito da Certificação de Contas de 2015, verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável a Ação “Proteção contra Agentes Bióticos Nocivos" do PRGDER - Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, que se enquadra no Regulamento (CE) n° 1698/2005, de 20 de Setembro, regido a nível nacional pelos Decreto-Lei n° s 2/2008. de 4.01 e Decreto-Lei n° 37-A/2008, de 5.03 (com as alterações que lhes foram introduzidas pelos Decretos-Lei n°s 66/2009, de 20.03, 69/2010, de 16.06 e 62/2012, de 14.03) e pela Portaria n° 1137-D/2008, de 9 de outubro (alterada pela Declaração de Retificação n° 74/2008, pelas Portaria n° 147/2009, pela Portaria n" 739-B/20Q9, pela Declaração de Retificação n° 58/2009 e pela Portaria n" 228/2011).
2. Constatou-se na referida ação, a existência de relações especiais, com os fornecedores A....., Lda e P....., Lda, uma vez que o Vice-Presidente dessa Associação - J..... - e o Presidente do Conselho Fiscal - Alexandre Ferreira Guimas - são também sócios, exercendo funções de gerência, respetivamente, das sociedades A....., Lda e P....., Lda. nas quais detêm quotas representativas de 33,33% dos respetivos capitais sociais.
3. No contexto da existência das relações especiais acima mencionadas, a despesa respeitante a prestação de serviços, por parte das referidas empresas, bem como a razoabilidade dos custos nesta circunstância, carece de verificação adicional, designadamente no que se refere à evidência dos fluxos financeiros entre o promotor e os fornecedores, bem como os movimentos contabilísticos entre as empresas, repercutindo-se tal verificação adicional, na análise de elegibilidade da despesa apresentada, de forma a assegurar a necessária pista de controlo da despesa, em termos de fornecimento do bem, prestação do serviço, faturação e pagamento, com vista à sua validação, no caso de os valores faturados, efetivamente fornecidos, se encontrarem em conformidade com os preços de mercado.
4. No caso de se verificar o recurso à subcontratação, devem ser apresentados os documentos de suporte dessa transação, com vista a aferir a sua conformidade, face ao documento de despesa apresentado em sede de pedido de pagamento, em termos de entidades envolvidas, período de referência, efetivo pagamento, descrição dos trabalhos e área executada, bem como custos unitários incorridos na subcontratação, tudo com vista à apreciação da razoabilidade dos custos declarados.
5. Salienta-se que, no caso da existência de subcontratação, e tal como expressamente referido no Manual Técnico do Beneficiário, à partida, os custos máximos elegíveis, para efeitos de c- financiamento, serão limitados ao montante da referida subcontratação, ou seja. ao 1o preço de venda/preço de entrada, com eventual adequação dos montantes considerados para efeitos de elegibilidade, por confirmação dos valores incorridos na subcontratação.
6. No caso de não ter ocorrido o recurso à subcontratação, a verificação adicional assenta na análise de outros documentos de suporte, designadamente de mapas de imobilizado da empresa fornecedora, referentes aos exercidos económicos a que respeitam as despesas, declarações de remuneração remetidas à Segurança Social, reportadas ao período de emissão das faturas e outros documentos de valor probatório equivalente, com evidência de ser detida a necessária capacidade para a realização das tarefas faturadas, quer em termos de meios técnicos, quer no que se refere a recursos humanos.
7. Neste sentido, considerando o anteriormente exposto, e tendo por base as verificações adicionais efetuadas, também com base nos elementos fornecidos por essa Associação, temos que:
8. No 1º Pedido de Pagamento (PP), submetido em 11/12/2014, com um investimento elegível considerado, no valor de 362.322,45€€, ao qual correspondeu o pagamento de um subsidio ao investimento de igual montante, é intenção deste Instituto excluir do financiamento, a totalidade da despesa, correspondente à Fatura N° 38/2014, emitida em 11/12/2014, por A....., Lda, e à Fatura N° 30/2014, emitida em 11/12/2014, por P....., Lda, conforme se discrimina:
8.1. Deve ser considerada não elegível, a despesa referente a limpeza de matos com roça mato no valor de 157.573,25€, após ter sido dada a indicação de a A..... ter executado esta materiais, no qual consta ter despendido 2.426.07 horas a 64,95€/hora-máquina Todavia, verifica-se, através da consulta do mapa de inventário de ativos, a inexistência das alfaias requeridas para esta operação cultural, isto é, de corta-matos de correntes/facas, o que impossibilita a validação desta despesa, por ausência de pista de controlo, não estando evidenciada a capacidade da A....., I da, para a realização do serviço em apreço. Acresce que também não foi possível estabelecer a correspondência entre o mapa de afetação de recursos humanos e os extratos de remunerações da Segurança Social, remetidos.
8.2. Será considerada não elegível a despesa com a elaboração e acompanhamento do projeto, no valor de 6.000,00€, por impossibilidade de identificação dos recursos afetos ã operação, após ter sido apresentado um mapa de afetação de técnicos, por parte da P....., Lda que indica e identifica 3 técnicos. Contudo, apenas foram disponibilizados os extratos de remunerações da Segurança Social, referentes aos meses de julho de 2014 e novembro de 2015, peio que se desconhece a estrutura técnica da P....., Lda, à data de emissão da fatura, isto é, em 11/12/2014, sendo que também não foram disponibilizados quaisquer elementos relacionados com as habilitações técnicas dos elementos em causa. Acresce que. considerando o mapa de remunerações de julho de 2014, verifica-se que apenas 1 destes 3 técnicos consta, pelo que não se considera assegurada a necessária pista de controlo da despesa.
8.3. De igual modo. serão excluídas as despesas respeitantes a limpeza manual de matos, no valor de 5.773,11€, e a poda sanitária, no valor de 64.235.06€, também por impossibilidade de identificação dos recursos afetos â operação, após ter sido dada a indicação de a A....., Lda ter realizado estes trabalhos, com recurso a 0 trabalhadores indiferenciados (limpeza de matos) e a 12 trabalhadores indiferenciados (poda sanitária), declarando 676 jornas a 94.89€/jorna. Todavia, não foram identificados os trabalhadores afetos à operação, que executaram os trabalhos manuais em causa, o que impossibilita a conciliação com o mapa de remunerações da Segurança Social, para verificação da sua correspondência e conformidade, quer em termos de funções exercidas (categoria profissional), quer em termos de identidade, e impede a validação da despesa, por não se encontrar assegurada suficiente pista de controlo da despesa.
8.4. Deverá ser excluída a despesa referente a fertilização para a estimulação da produção de fitoalexinas, afeta ao dossier 7, no valor de 108.596,40€, incluída na fatura da A..... Lda prevendo 904.97 unidades ao custo unitário de l20€/unidade. No que se refere à aquisição de adubo, foram apresentadas diversas faturas da empresa A..... Lda. designadamente na A15/5, de 26/01/2015, n° A15/7, de 26/01/2015, nº A15/30, de 15/04/2015. Nº A55/15, de 22/05/2015, nº A15/56. de 22/05/2015 e n° A15/70, de 18/06/2015, todas emitidas à P..... Lda, o que impede a validação da despesa por se tratar de entidade distinta da que consta no pedido de pagamento, e todas com data de emissão posterior á data da despesa apresentada, o que também determina a sua inelegibilidade, por não se considerar um subfornecimento, e suscitar a questão da não realização do serviço na data de emissão da fatura, pelo que exclui na totalidade, por ausência de pista de controlo da despesa, subjacente ao serviço prestado pela A..... Lda.
8.5. Por último, e com fundamento semelhante, será considerada não elegível a despesa respeitante a distribuição de fertilizante, no valor de 20.144.636, por, à data da fatura (11/12/2014), não existir qualquer evidência da aquisição de fertilizante, desconhecendo-se como foi executado o serviço em apreço
9. Face ao exposto, e á consequente reanálise do projeto, considera-se que foram indevidamente recebidas, por essa Associação, ajudas a título de Subsídio ao Investimento, no valor global de 362.322,45 €, atendendo às exclusões e reduções identificadas nos pontos anteriores.
10. Nos termos da Cláusula 1.1. do contrato de financiamento, os pagamentos efetuados pelo IFAP são realizados sob a condição da sua elegibilidade e conformidade com as normas nacionais e comunitárias aplicáveis,
11. Nos termos do disposto no artigo 11° do Decreto-Lei n° 37-A/2008. e bem assim, das Cláusulas E.2 e F.2. das Condições Gerais do contrato de financiamento, em caso de incumprimento, o IFAP pode proceder â rescisão ou modificação unilateral do contrato, com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas.
12. Assim, e para os efeitos do disposto nos art. 121° e 122° do Código do Procedimento Administrativo, fica notificada, essa Associação, da intenção deste Instituto determinar a modificação contratual e a devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de receção do presente oficio ou, supletiva mente, contados a partir do terceiro dia útil seguinte ao da sua expedição por correio postal.
Montante a devolver:
• Valor indevidamente pago: 362 322,45 €
13. Todavia, se pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativo referido no ponto anterior, deverá fazê-lo através de uma das modalidades abaixo indicadas, sendo que nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a confirmação de boa cobrança, dando assim por encerrado o presente processo.
14. O processo poderá ser consultado, desde que tal seja requerido por escrito no prazo supracitado, no IFAP, Departamento de Apoios ao Investimento - Unidade de Recuperações, na Rua Castilho n.° 45-51, 1269-163 LISBOA.

: cfr. doc. 4 junto com o RI;
E) Em 2017-02-22, a Requerente pronunciou-se em sede de audiência prévia, nos seguintes termos:
Em resposta ao V. ofício em referência, de 6-2-2017, serve a presente para prestar os seguintes esclarecimentos complementares:
1. Ao contrário do que afirmam, não existem relações especiais entre esta Associação e os fornecedores A..... Lda. e P..... Lda.;
2. Esta Associação não exerce qualquer influência nas decisões de gestão daquelas empresas;
3. Assim como aquelas empresas não têm qualquer influência nas decisões de gestão desta Associação;
4. Os trabalhos executados por aqueles fornecedores da Associação bem como os respetivos preços foram aceites e aprovados pela DRAPAL;
5. Os preços faturados por aqueles fornecedores da Associação estão em conformidade com os previstos na tabela da CAOF e são os valores aprovados pelo IFAP para a execução de cada ação prevista na operação.
6. Não há assim qualquer fundamento para a pretendida redução dos valores dos subsídios atribuídos à Associação, alegando agora, intempestivamente, a existência de relações especiais com aqueles fornecedores;
7. Como é do V. conhecimento, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, nos processos nºs. 305/16.7BECT8; 306/16.7BECTB; 307/16.SBECTB; 311/16.3 BECTB; 314/16.8BECTB e 317/16.2BECTB, já decidiu que não assiste qualquer razão ao IFAP quando atribui a existência de relações especiais entre esta Associação e os fornecedores A..... Lda. e P....., Lda;
8. Decisões judiciais que vinculam o IFAP, que está obrigado a respeitá-las e a proceder em conformidade;
Assim,
9. Quanta à exclusão do financiamento relativo ao 1º Pedido de Pagamento.
9.1. Os trabalhos correspondentes à ação de limpeza de matos com roça mato foram integral mente executados e aceites na totalidade, conforme verificação física e validação dos técnicos da DRAPAL;
9.2. Estes trabalhos foram executados com meios próprios dos fornecedores AA....., Lda e P....., Lda, no âmbito dos acordos de colaboração entre estas duas empresas, e ainda com recurso a máquinas e alfaias disponibilizadas pelos proprietários dos terrenos integrados na operação e alfaias de empresas prestadoras de serviços;
9.3. Os trabalhos correspondentes à elaboração e acompanhamento do projeto "foram integralmente executados e aceites na totalidade, conforme verificação física e validação dos técnicos da DRAPAL;
9.4. Estes trabalhos foram executados com meios próprios dos fornecedores A....., Lda e P....., Lda, no âmbito dos acordos de colaboração entre estas duas empresas,;
9 5. Os trabalhos correspondentes à limpeza manual de matos e poda sanitária foram integralmente executados e aceites na totalidade, conforme verificação física e validação dos técnicos da DRAPAL;
9.6. Estes trabalhos foram executados com meios próprios dos fornecedores A....., Lda e P....., Lda, no âmbito dos acordos de colaboração entre estas duas empresas;
9.7. Os trabalhos correspondentes â ação de fertilização para a estimulação da produção de fitoalexinas, afeta ao dossier 7, foram integralmente executados e aceites na totalidade, conforme verificação física e validação dos técnicos da DRAPAL;
9.8. Estes trabalhos foram executados corn meios próprios dos fornecedores A....., Lda e P....., Lda, no âmbito dos acordos de colaboração entre estas duas empresas;
9.9. O fornecimento de aduba for feito pelo fornecedor A....., Lda, conforme faturas nº A15/5, de 26-01-2015, nº A15/7, de 26-01-2015 e A15/70, de 18-06-2015;
9.10. A discrepância entre as datas da faturação e da execução da prestação de serviços tem a ver com a data em que os serviços foram pagos;
9.11. Os trabalhos correspondentes â ação de distribuição de fertilizante foram integralmente executados e aceites na totalidade, conforme verificação física e validação dos técnicos da DRAPAL;
9.12. Estes trabalhos foram executados com meios próprios dos fornecedores ArA....., Lda e P....., Lda, no âmbito dos acordos de colaboração entre estas duas empresas.
Para o esclarecimento cabal dos factos alegados nesta pronúncia, requer-se a Vª Exª se digne promover as seguintes diligências complementares:
1. A inquirição da gerência da A....., Lda. e da P....., Lda. para esclarecimentos dos factos alegados nos pontos 1. a 9. deste requerimento;
2. A inquirição cios técnicos da L..... que fiscalizaram a operaçao, para esclarecimentos dos factos alegados nos pontos 4., 5.. 9.1., 9.3., 9.5,, 9,7, e 9,11. deste requerimento;
3. A inquirição da gerência cio fornecedor A....., Lda,, para esclarecimento dos pontos 9.9. e 9.10. deste requerimento;
Mais se requer em face dos esclarecimentos prestados c demais diligências instrutórias requeridas, seja reformulada a intenção de alteração unilateral do contrato de financiamento c a consequente devolução do montante do subsídio atribuído, mantendo-se o valor do subsidio inicial atribuído à Associação.

: cfr. doc. n º 5 junto com o RI;
F) Em 2017, as contas da Requerente registam um prejuízo de € 579.202,72 e apresentam prejuízos acumulados de € 3.577.408,07, assim como proveitos nulos, regista dívidas no valor global de € 3.576.581,30, e um resultado financeiro negativo de € 3.571.793,79, correspondente à soma do prejuízo de € 579.202,72 no exercício de 2017 e os prejuízos acumulados dos anos anteriores (resultados transitados) no valor de € 2.992.591,07: cfr. doc. nº 29 a n.º 32 juntos com o RI;
G) Ato suspendendo:
Em 2018-06-22, o Presidente do Conselho Diretivo da Entidade Requerida decidiu:
Finda a fase de instrução no procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, cumpre tornar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
1. Através do oficio de audiência prévia, com Ref ....., de 06/02/2017, para o conteúdo do qual remetemos na integra, foi notificada, essa Associação, da intenção deste Instituto de determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante considerado indevidamente recebido, no valor de 362.322.45 €.
2. Tal intenção encontrou fundamento, na sequência da ação de controlo administrativo, realizada em 07/06/2016. nomeadamente no decurso dos trabalhos com a Inspeção Geral de Finanças (IGF), no âmbito da Certificação de Contas de 2015, na qual se constataram inelegibilidades ao nível da despesa apresentada, que conduziram à exclusão do montante de despesa de 362.322,45€.
3. Com efeito, constatou-se na referida ação, a irregularidade daquele montante de despesa, que se refere ã totalidade da despesa apresentada no r pedido de pagamento (1º PP), submetido em 11/12/2014, com referência à Fatura N° 38/2014, emitida em 11/12/2014, por A....., Lda,
4. Concretamente, foram excluídas as despesas respeitantes a:
4.1. Limpeza de matos com roça mato, nu valor de 157.573,25€, apôs ter sido dada a indicação de a A..... ter executado esta operação, com recursos próprios, tendo apresentado um mapa de afetação de recursos humanos e materiais, no qual consta ter despendido 2.426,07 horas a 64,95%/hora-máquina. Todavia, verifica-se, através da consulta do mapa de inventário de ativos, a inexistência das alfaias requeridas para esta operação cultural, isto é; de corta-matos de correntes/facas, o que impossibilita a validação desta despesa, por ausência de pista de controlo não estando evidenciada a capacidade da A....., Lda, para a realização do serviço em apreço.
Em resposta ao ofício de audiência alega, em 23/02/2017. a integral execução dos trabalhos através de recursos da A..... Lda e da P..... Lda. no âmbito dos acordos de cedência ocasional de recursos, entre estas duas empresas. Contudo, a análise a estes contratos de parceria, suscita, desde logo. a questão da sua pertinência. uma vez que a P..... Lda e a A....., Lda, cedem entre si. e durante o mesmo período (entre 01/06/2011 e 31/12/2016). exatamente os mesmos recursos, ou seja. a P..... cede à A..... equipamento e trabalhadores e a A..... cede À P..... equipamento e trabalhadores, não identificando nenhum dos contratos, qualquer máquina, equipamento ou trabalhador. A análise de elegibilidade da despesa, com vista á sua validação com base apenas neste documento de suporte, careceria de confirmação de que a entidade que cede os recursos, os detém de facto, sejam determinadas alfaias, sejam trabalhadores que lhe estão afetos, o que não foi demonstrado. O mapa de imobilizado da A..... não evidencia a existência das alfaias necessárias e o imobilizado da P..... nunca foi remetido 4.2. Elaboração e acompanhamento do projeto, no valor de 6.000.00€, pa impossibilidade de identificação dos recursos afetos à operação, após ter sitio apresentado um mapa do afetação de técnicos, por parte da P....., Lda que indica e identifica 3 técnicos. Contudo, apenas foram disponibilizados os extratos de remunerações tia Segurança Social, referentes aos meses de julho de 2014 e novembro de 2015. pelo que se desconhece a estrutura técnica tia P...... Lda, a data de emissão da fatura, isto é, em 11/12/2014, sendo que também não foram disponibilizados quaisquer elementos relacionados com as habilitações técnicas dos elementos em causa Acresce que, considerando o mapa de remunerações de julho de 2014, verifica-se que apenas 1 destes 3 técnicos consta, pelo que não se considera assegurada a necessária pista de controlo da despesa.
Em resposta à AP. afirma 3 execução da despesa, através de meios próprios da A..... e P....., remetendo para os acordos de cedência ocasional, de trabalhadores e equipamentos, entre estas empresas. Tate contratos, tal como foram apresentados, não são passíveis de constituir um elemento de suporte bastante, em termos de pista de auditoria, para aferir a elegibilidade da despesa, pelos fundamentos já expostos.
4.3. Limpeza manual de matos, no valor de 5.773,11€. o poda sanitária, no valor de 64 235,06€. também por impossibilidade de identificação dos recursos afetos à operação, após ter sido dada a indicação de a A..... Lda ter realizado estos trabalhos, com recurso a 8 trabalhadores indiferenciados (limpeza de matos) e a 12 trabalhadores indiferenciados (poda sanitária), declarando 676 jornas a 94,B9€/jorna Todavia, não foram identificados os trabalhadores afetos ^
à operação, que executaram os trabalhos manuais em causa, o que impossibilita a conciliação com o mapa de remunerações da Segurança Social, para verificação da sua correspondência e conformidade, quer em termos de funções exercidas (categoria profissional), querem lermos de identidade, e impede a validação da despesa, por não se encontrar assegurada suficiente pista de controlo da despesa.
Em resposta ao oficio de audiência prévia alega a integral execução dos trabalhos através de recursos da A..... Lda, Tendo em conta que. consta do processo o mapa de remunerações da Segurança Social, desta entidade, referente a dezembro de 3014 (período de emissão da fatura), o qual evidencia a existência de trabalhadores suficientes para a execução destes trabalhos, aceita-se e considera-se a elegibilidade destas despesas, no valor total de 70.008,17€.
4 Fertilização para a estimulação da produção de fitoalexinas, afeta ao dossier 7, no valor de 106,596,40€. prevendo 904.97 unidades ao custo unitário de 120€/unidade. No que se refere à aquisição de adubo, foram apresentadas diversas faturas da empresa A..... Lda. designadamente nº A15/5. de 26/01/2015, n° A15/7, de 26/01/2015, n° A15/3Q, de 15/04/2015, nº A55/15, de 22/05/2015, nº A15/56, de 22415/2015 e nº A15/70, de 18/06/2015, todas emitidas à P..... Lda, o que impede a validação da despesa por se tratar de entidade distinta da que consta no pedida de pagamento, e todas com data de emissão posterior à data da despesa apresentada, o que também determina a sua inelegibilidade, por não se considerar um subfornecimento. e suscitar a questão da não realização do serviço na data de emissão da fatura, pelo que exclui na totalidade, por ausência de pista de controlo da despesa, subjacente ao serviço prestado pela A..... Lda.
Em resposta à AP afirma a execução da despesa, através de meios próprios da A..... e P....., remetendo para os acordos de cedência ocasional, de trabalhadores e equipamentos, entre estas empresas Também enumera as faturas d» aquisição de adubo, que coincidem com as identificadas, confirmando-se a data de emissão posterior à execução da despesa, o que alega ter a ver com a data em que foram pagas. Quanto ás datas dos subfornecimentos, não é aceitável a indicação de a discrepância de datas se dever à data em que foram pagas, porque o PP reporta-se a despesas efetiva mente realizadas e pagas, sendo que o pagamento das despesas do projeto apôs o recebimento das ajudas apenas é passível de ocorrer através de pedido de adiantamento, mediante pi estação de correspondente GB Por outro lado, lais contratos, tal como foram apresentados, não são passíveis de constituir um elemento de suporte bastante, em termos de pista de auditoria, para aferir a elegibilidade da despesa.
Acresce que estas faturas são emitidas à P....., Lda, entidade distinta da que consta no pedido de pagamento, não existindo qualquer evidência de custos para a despesa apresentada pela A....., Lda, no valor de 108.596,40€.
4.5. Por último, e com fundamento semelhante, será considerada não elegível a despesa respeitante a distribuição de fertilizante, no valor de 20.144,63€, por, à data da fatura (11/12/2014), não existir qualquer evidência da aquisição de fertilizante. desconhecendo-se como foi executado o serviço em apreço.
Em resposta á AP, alega que os trabalhos foram executados com meios próprios da A..... e P....., remetendo para os contratos de cedência de recursos, nada alegando quanto á aquisição de fertilizante, pelo que se mantém a inelegibilidade da despesa, por ausência de pista de auditoria.
5. Assim, e tendo sido incluída a despesa, no valor do 70.008.17€. por força do descrito, a reanálise efetuada em 06/11/2017, valida um investimento elegível, de igual montante, não correspondendo, todavia, a qualquer valor de subsídio ao investimento, atenta a aplicação da redução prevista no n.º 1, do artigo 30°. do Regulamento (EU) nº 65/2011, da Comissão, de 27 de janeiro, no valor de 292.314,28€ no 1° PP. pelo que, lendo sido recebido o valor de 362.322,45€ há lugar à devolução do referido montante.
6. Com efeito, e no que se refere a despesa não elegível, no valor de 292 314,28€, em causa esta a ausência de pista de controlo da despesa - cuja necessidade de ser assegurada aa encontra prevista no artigo 33° do Regulamento n° 66/2011. da Comissão de 27/01 - dada a incompatibilidade entre as datas em que são faturados os subcontratos e as que constam das faturas apresentadas a financiamento, bem como a não correspondência de entidades a quem estes subcontratos são faturados, assim como por ausência de meios dos prestadores de serviços, bem como por impossibilidade de confirmação do modo de execução da despesa faturada.
7. Por conseguinte, a falta de idoneidade do3 documentos de subcontratação, ou a ausência deles, não permite u validação destas despesas, já que não há conciliação com as faturas dc projeto.
8 Pelo que, com referência ao montante de despesa não elegível referimos que os argumentos apresentados, não permitem alterar as conclusões comunicadas e sanar a irregularidade detetada, que conduziu à adequação da despesa, n° 1° PP, de 362 322.45€ para 70,008,17€.
9. Nesta conformidade, o projeto foi reanalisado, em resultado da ação de controlo administrativo, o que conduz à devolução do montante indevidamente recebido a titulo de Subsídio ao Investimento.
10. Importa, ainda referir que a Cláusula 0,1. do Contrato, determina a obrigatoriedade aplicar integralmente o apoio para os fins que foi concedido, cumprindo pontualmente os compromissos e as obrigações previstas no contrato, no regulamento especifico e na demais legislação aplicável, podendo ler-se na Cláusula B 3. a obrigatoriedade de manter integralmente os requisitos de concessão do apoio, dispondo, ainda, a Cláusula C.1., que o IFAP, a Autoridade de Gestão e as demais competentes entidades nacionais e comunitárias podem, a todo o tempo a peto forma que tiverem por conveniente, fiscalizar a execução do projeto, a efetiva aplicação dos apoios, a manutenção dos requisitos de concessão, assim como o respeito dos compromissos assumidos. Nos termos da Cláusula LI., todos os pagamentos efetuados pelo IFAP. são realizados sob a condição da sua elegibilidade.
11. Face ao exposto, determina-se a alteração do contrato de financiamento e a devolução do valor de 362.322,45€. recebido a titulo de Subsídio ao Investimento, face às conclusões da ação de controlo administrativo realizada.
12. Assim, e para efeitos de reposição voluntária do montante de 362.322,45€, fica pelo presente notificada, essa Associação, de que a mesma poderá ser efetuada utilizando uma das modalidades abaixa indicadas, no prazo de trinta dias a conter da date da receção do ofício.
13. Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a restituição voluntária da quantia referida, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal, com vista á cobrança coerciva do valor em divida, no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral reembolso.

: cfr. doc. 3 junto com o RI;
H) Em 2018-06-25 foi a Requerente notificada do ato suspendendo: cfr. doc. 3 junto com o RI;
I) Em 2018-09-25, a Requerente intentou, neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, a presente providência cautelar: cfr. fls. 1 a 201 dos autos;
J) Em 2018-09-25, a Requerente, ali A., intentou, neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, a ação principal que neste Tribunal correu termos sob o n.º 619/18.BEBJA: cfr. fls. 1 a 59 da identificada ação administrativa;
K) Entidade Requerida, determinou também a alteração de 23 outros contratos de financiamento celebrados com a Requerente, e a devolução do valor total de € 3.013.668,57, correspondente aos montantes dos subsídios atribuídos à Requerente nas operações a seguir identificadas:
1. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 78.374,48;
2. Operação nº ....., designada por Área Agrupada da ....., determinando a devolução do valor de € 108.207,98;
3. Operação nº ....., designada por Área Agrupada da ....., determinando a devolução do valor de € 59.024,78;
4. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 228.765,26;
5. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 3.622,24;
6. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 11.880,40;
7. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 100.007,12;
8. Operação nº ....., designada por Área Agrupada ....., determinando a devolução do valor de € 520.042,98;
9. Operação nº ....., designada por Área Agrupada da ....., determinando a devolução do valor de € 524.383,54;
10. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 166.543,04;
11. Operação nº ....., designada por Área Agrupada Herdade ....., determinando a devolução do valor de € 109.647,58;
12. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 60.655,78;
13. Operação nº ....., designada por Área Agrupada da ....., determinando a devolução do valor de € 3.379,32;
14. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 33.112,94;
15. Operação nº ....., designada por Área Agrupada da ....., determinando a devolução do valor de € 55.618,87.
16. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 56.229,86.
17. Operação nº ....., designada por Área Agrupada ....., determinando a devolução do valor de € 87.842,47.
18. Operação nº ....., designada por ZIF ....., determinando a devolução do valor de € 379.233,88.
19. Operação nº ....., designada por ZIF ....., determinando a devolução do valor de € 44.858,90.
20. Operação nº ....., designada por Área Agrupada de ....., determinando a devolução do valor de € 106.942,59.
21. Operação nº ....., designada por ZIF ....., determinando a devolução do valor de € 101.729,42.
22. Operação nº ....., designada por Área Agrupada ....., determinando a devolução do valor de € 47.814,85.
23. Operação nº ....., designada por Área Agrupada ....., determinando a devolução do valor de € 125.759,29.

: cfr. doc. 6 a doc. 28 juntos com o RI e aditamento ao probatório por Acórdão do TCA-S de fls. 409 a 427 (vide art. 113º RI);
L) A Requerente impugnou as identificadas decisões através da interposição das competentes ações administrativas e, interpôs também providências cautelares de suspensão de eficácia daquelas decisões, processos que correm os seus termos em diferentes Tribunais: aditamento ao probatório por Acórdão do TCA-S de fls. 409 a 427 (vide art. 115º RI);
M) Em consequência do ato requerido, o Requerido suspendeu os pagamentos das operações contratualizadas com a Requerente: aditamento ao probatório por Acórdão do TCA-S de fls. 409 a 427 (vide art. 116º RI);
N) O Requerido suspendeu também o pagamento dos subsídios atribuídos e devidos à Requerente nas operações já executadas: aditamento ao probatório por Acórdão do TCA-S de fls. 409 a 427 (vide art. 117º RI);
O) E suspendeu a análise e aprovação das candidaturas submetidas pela Requerente para as operações em áreas agrupadas e nas zonas integradas florestais: aditamento ao probatório por Acórdão do TCA-S de fls. 409 a 427 (vide art. 118º RI);
P) O ato requerido impõe à Requerente a devolução da totalidade do valor do subsídio já pago à Requerente nas operações executadas e aprovadas: aditamento ao probatório por Acórdão do TCA-S de fls. 409 a 427 (vide art. 119º RI);
Q) O valor do subsídio atribuído e pago à Requerente já foi integralmente aplicado pela Requerente no pagamento dos trabalhos e fornecimentos executados na operação: aditamento ao probatório por Acórdão do TCA-S de fls. 409 a 427(vide art. 120º RI);
R) A Requerente não tem assim qualquer capacidade para devolver a parte do valor do subsídio determinada pelo ato ora requerido, no valor de € 362.322,45, acrescido da devolução dos restantes valores identificados nos artº 113º e 114º do RI: vide art. 127º do RI e Acórdão do STA de fls. 564 a 591;
S) A Requerente não tem meios económicos nem bens penhoráveis que possam permitir a constituição de garantia que determine a adoção da presente providência cautelar ao abrigo do nº 6 do artº 120º CPTA: vide art. 128º do RI e Acórdão do STA de fls. 564 a 591;
T) A manutenção das atividades da Requerente depende assim da imediata suspensão dos efeitos do ato requerido: vide art. 129º do RI e Acórdão do STA de fls. 564 a 591;
U) A devolução do subsídio atribuído pelo Requerido à Requerente conduz, necessariamente ao estrangulamento financeiro da Requerente, com o consequente incumprimento das obrigações da Requerente perante trabalhadores, fornecedores e proprietários das zonas integradas florestais e das áreas agrupadas: vide art. 130º do RI e Acórdão do STA de fls. 564 a 591;
V) A não suspensão de eficácia do ato requerido significará a insolvência da Requerente, pelo que o efeito da ação principal, por força da anulação da decisão impugnada, de nada lhe valerá: vide art. 131º do RI e Acórdão do STA de fls. 564 a 591;
W) A Requerente não é possuidora ou proprietária de qualquer património: cfr. doc. 33 junto com o RI:
X) Em agosto de 2018, nas contas bancárias tituladas pela Requerente, todas da Caixa Geral de Depósitos, o saldo bancário disponível em agosto de 2018, é de €1.040,60: cfr. doc. 34 junto com o RI;
Y) Em 2019-09-24, foi proferida sentença que julgou totalmente improcedente a ação principal acima melhor identificada e a que a presente providência cautelar se encontra apensa, a qual foi objeto de recurso: cfr. fls. 103 a 127 da identificada ação principal.»
*

II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, as questões a decidir cingem-se a saber se:
- ocorre erro de julgamento da decisão sobre a matéria de facto;
- ocorre erro de julgamento de direito quanto à verificação dos requisitos de concessão da tutela cautelar e suspensão do ato.


a) do erro de julgamento de facto

Sustenta nesta sede a recorrente que o requerido não impugnou especificadamente, como a lei impõe, a substancialidade dos factos articulados na petição inicial, dando o seu acordo/confessando factualidade que é essencial para a boa decisão da causa, relativa:
- à integral execução dos trabalhos objeto da operação, à aceitação pelo requerido dos trabalhos executados na operação;
- ao controlo do requerido dos pagamentos dos trabalhos executados;
- ao controlo dos pagamentos dos trabalhos executados;
- à aprovação e aceitação do requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente, sobre as quais recai agora o argumento da ausência da pista de controlo da sua execução e pagamento.
Conclui que, à luz dos artigos 118.º, n.º 2, do CPTA, 574.º, n.os 1 e 2, do CPC, deve ser levada à matéria assente nos autos a factualidade alegada pela recorrente nos artigos nos artºs. 46º a 49º; 57º a 62º; 74º a 76º; 79º a 82º; 86º a 88º; 91º a 93º; 97º a 100º; 103º (por lapso de numeração 99º) a 102º (por lapso de numeração) da petição inicial.
Vejamos se assiste razão ao recorrente.
Dispõe como segue o artigo 640.º do CPC, sob a epígrafe ‘ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto’:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.
3 - O disposto nos n.os 1 e 2 é aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do n.º 2 do artigo 636.º”.
Daqui decorre que, ao impugnar a matéria de facto em sede de recurso, recai sobre o recorrente o ónus de indicar (i) os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados e (ii) os concretos meios probatórios que impõem decisão distinta, mais devendo identificar precisa e separadamente os depoimentos caso se trate de meios probatórios gravados.
E cabe-lhe alegar o motivo pelo qual os meios probatórios que indica impõem decisão diversa e também porque motivo os meios probatórios tidos em conta pelo tribunal não permitem se considere provado determinado facto.
Há que ter ainda em consideração que é em função da definição do objeto do processo e das questões a resolver nos autos que deve ser apreciada a relevância da matéria fáctica alegada pelas partes. Assim, nem toda a matéria fáctica que se possa considerar provada deve ser levada, sem mais, ao probatório.
E como é consabido, os factos respeitam à ocorrência de acontecimentos históricos, afastando-se de tal qualificação os juízos de natureza valorativa, que comportam antes conclusões sobre factos.
Vejamos então.
Ao contrário do que vem sustentado pela recorrente, não tem aplicação ao caso dos autos o disposto no artigo 118.º, n.º 2, que pressupõe a falta de oposição ao processo cautelar, que implica a presunção da veracidade dos factos invocados pela recorrente.
No caso, foi efetivamente apresentada oposição.
E pode discutir-se, por estar em causa um pedido de suspensão de ato administrativo, se tem aplicação à situação dos autos o disposto no artigo 83.º, n.º 4, do CPTA, segundo o qual a falta de impugnação especificada nas ações relativas a atos administrativos e normas não importa confissão dos factos articulados pelo autor, devendo o tribunal apreciar livremente essa conduta para efeitos probatórios.
Mas ainda que se entenda aplicável a norma geral constante do artigo 574.º, n.º 2, do CPC, a defesa apresentada na oposição, considerada no seu conjunto, rebate a factualidade ali descrita, na medida em que dela a recorrente pretende retirar conclusões distintas daquelas a que se chegou no procedimento do IFAP, e que são assumidas como corretas na oposição. Daí que não pode haver admissão dos factos, soçobrando a pretensão da recorrente.
Neste sentido, quanto a factualidade em tudo semelhante, já se pronunciou este TCAS nos acórdãos de 24/10/2019, proferido no proc. n.º 74/19.0BEBJA, e de 07/11/2019, proferido no proc. n.º 121/19.6BEBJA (disponíveis em www.dgsi.pt).
Finalizando este ponto, cumpre ainda assinalar que a recorrente não indica os concretos meios probatórios que impõem decisão diversa sobre tais factos, cf. o citado artigo 640.º, n.º 1, al. b), do CPC.
Pelo que desde logo fica votada ao insucesso a pretensão da recorrente, quanto ao aditamento ao probatório da factualidade que aqui invocou.
Improcede, assim, na totalidade, a impugnação da decisão sobre a matéria de facto.

b) do indeferimento da suspensão

Invoca a recorrente que se verifica o fumus boni iuris:
- em função da matéria de facto que considera deve ser dada como assente nos autos;
- em função do disposto nos artigos 121.º e 122.º do CPA, do artigo 1.º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18/12/95, dos artigos 151.º, n.º 1, al. d), 152.º, n.º 1, e 153.º, n.os 1 e 2 CPA, e dos artigos 30.º, n.º 1, do Regulamento (EU) n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, e 1.º, n.º 2, do Regulamento (CE/EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18/12/1995.
A recorrente instaurou providência cautelar, que visa a suspensão de ato, no caso, a decisão do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., datada de 22/06/2018, que determinou a alteração de contrato de financiamento e a devolução pela recorrente do montante de € 362.322,45.
Nos termos do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Para adoção da providência, como se vê, impõe-se a verificação, cumulativa, dos requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris, traduzidos no referido fundado receio, e na formulação de um juízo de probabilidade de procedência da pretensão de fundo, formulada ou a formular no processo principal.
Caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, previsto no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
A sentença recorrida considerou não existir a aparência de bom direito.
A recorrente sustenta que o ato recorrido padece de três vícios invalidantes, não reconhecidos por aquela decisão, a saber: (i) violação dos artigos 121.º e 122.º do CPA; (ii) falta de fundamentação do ato; e (iii) erro nos pressupostos de facto e de direito.
Que de seguida se passam a apreciar.

(i) violação do direito de audiência prévia
Entende a recorrente que encontra fundamento na circunstância da decisão final ser diferente da decisão notificada em sede de audiência de interessados, e atenta a falta de realização das diligências complementares que requereu, invocando os artigos 121.º e 122.º do CPA.
O princípio da participação dos cidadãos na formação das decisões encontra-se plasmado nos artigos 267.º, n.os 1 e 5, da CRP, e 12.º do CPA, e do mesmo decorre a sujeição da Administração ao regime geral da audiência prévia dos interessados, previsto nos artigos 121.º a 125.º deste último diploma legal.
Assim, a fim de garantir aos destinatários da decisão uma efetiva participação na sua formação, impõe-se à Administração o dever de facultar aos interessados um prazo razoável que lhes permita pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.
Imposição que assume particular relevância quando está em causa uma decisão de sentido desfavorável aos seus interesses.
No caso dos autos, encontra-se assente que:
- em 06/02/2017, a requerente foi notificada, para efeitos de audiência prévia, de projeto de decisão com o sentido de determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante considerado indevidamente recebido, no valor de € 362.322,45, ponto D);
- a recorrente emitiu pronúncia sobre o mesmo, mediante carta datada de 22/02/2017, ponto E);
- o recorrido emitiu decisão final no dia 22/06/2018, concluindo pela necessidade de devolução do montante de € 362.322,45, ponto F).
Vistos os pontos 7 a 12 do ofício indicado no ponto D), afigura-se incontroverso que no projeto de decisão remetido à recorrente, para efeito de pronúncia em sede de audiência prévia, já constavam entre os fundamentos para a devolução do subsídio, a desconformidade entre os documentos apresentados e a inelegibilidade dos correspondentes custos.
E relativamente à falta de pronúncia sobre as requeridas diligências, em função do que já se avançou no ponto antecedente quanto aos elementos demonstradores da existência de uma pista de controlo, não se pode concluir que as referidas diligências fossem aptas para tal efeito.
Pelo que se afigura improvável a procedência do invocado vício de violação do direito de audição prévia.

(ii) falta de fundamentação
No que concerne ao vício ora em análise, é indisputável que cabe à administração o dever de fundamentar os atos que afetem os direitos ou interesses legítimos dos seus destinatários, devendo ser expostas as razões de facto e de direito que levaram à prática de determinado ato e a que lhe seja dado determinado conteúdo.
Dando conteúdo ao imperativo constitucional plasmado no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) (“[o]s atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”), o CPA prevê o seguinte:
“Artigo 151.º
Menções obrigatórias
1 - Sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem constar do ato:
a) A indicação da autoridade que o pratica e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista;
b) A identificação adequada do destinatário ou destinatários;
c) A enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes;
d) A fundamentação, quando exigível;
e) O conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto;
f) A data em que é praticado;
g) A assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial que o emana.
2 - As menções exigidas no número anterior devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo.
Artigo 152.º
Dever de fundamentação
1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior.
2 - Salvo disposição legal em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.
Artigo 153.º
Requisitos da fundamentação
1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.
2 - Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.”
O ato está devidamente fundamentado sempre que o seu destinatário fica esclarecido acerca das razões que o motivaram, isto é, sempre que o mesmo contenha, com suficiência e clareza, as razões de facto e de direito que o justificaram, por forma a que aquele, se o quiser, possa impugná-lo com o necessário e indispensável esclarecimento; a fundamentação é, assim, um requisito formal do ato que se destina a responder às necessidades de esclarecimento do seu destinatário e que, por isso mesmo, varia em função do seu tipo legal e das circunstâncias concretas de cada caso (cf., vg, o acórdão do STA de 24/09/2009, proc. n.º 428/09, disponível em www.dgsi.pt/).
Em traços largos, a fundamentação deve ser sempre expressa, clara, suficiente e congruente, mas adequando-se o seu conteúdo ao tipo concreto do ato e às circunstâncias em que foi praticado.
Nas palavras de Vieira de Andrade, “a insuficiência, para conduzir a um vício de forma equivalente à falta de fundamentação, há-de ser manifesta, no sentido de ser tal que fiquem por determinar os factos ou as considerações que levaram o órgão a agir ou tomar a decisão, ou então, que resulte evidente que o agente não realizou “um exame sério e imparcial dos factos e das disposições legais”, por não ter tomado em conta “interesses necessariamente implicados», sendo que, «bem vistas as coisas, poder-se-á mesmo concluir que, no aspeto formal, as exigências postas à fundamentação não são, em rigor, as de que seja clara, congruente e suficiente, mas, no sentido inverso, mais próximo da letra da lei, que não seja obscura, contraditória ou insuficiente” (O dever de fundamentação expressa dos atos administrativos, 1992, pág. 238).
No caso dos autos, vistos os fundamentos apresentados na decisão constante do ponto F) da matéria de facto, verifica-se que ali se encontram descritos os factos e as normas que amparam a respetiva conclusão. E ainda que não sejam ali elencadas todas as normas legais que se consideram violadas, tal fundamentação decorre das cláusulas contratuais que ali são referenciadas.
Por outro lado, o que resulta da posição da recorrente plasmada nos autos é a de que foram apreendidos os fundamentos apresentados pelo órgão decisor, aqui recorrido, que claramente pretende rebater.
Porque assim é, afigura-se igualmente improvável a procedência do invocado vício de falta de fundamentação.

(iii) erro sobre os pressupostos de facto e de direito
Entende a recorrente que a decisão administrativa incorreu em erro, porquanto:
- o erro nos pressupostos de facto e de direito mostra-se, de forma perfunctória, como verificado, considerando a matéria de facto que deve ser dada como assente nos autos;
- a sentença viola o artº 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1, pois a pista de controlo analisada à luz desta norma é feita na avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente, P...... Lda., A..... Lda e R..... Lda, e os subcontratados destas sociedades, e não, como devia ser, entre aqueles fornecedores e a recorrente.
E porque assim sucede, deve ser julgado como verificado o requisito do “fumus boni iuris” e assim decretada a providência requerida.
O erro sobre os pressupostos de facto “constitui uma das causas de invalidade do ato administrativo, consubstanciando um vício de violação de lei que configura uma ilegalidade de natureza material, pois é a própria substância do ato administrativo que contraria a lei. Tal vício consiste na divergência entre os pressupostos de que o autor do ato partiu para prolatar a decisão administrativa final e a sua efetiva verificação na situação em concreto, resultando do facto de se terem considerado na decisão administrativa factos não provados ou desconformes com a realidade” (acórdão do STA de 12/03/2009, proc. n.º 0545/08, disponível em www.dgsi.pt).
Coloca a recorrente o ênfase na violação das regras quanto à distribuição do ónus da prova.
O citado artigo 342.º do CCiv institui que:
“1. Àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado.
2. A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita.
3. Em caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito.”
Está em causa a existência de uma pista de controlo da despesa, pelo que importa ter presente o estatuído no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, com a epígrafe ‘comunicação dos controlos aos organismos pagadores’:
“1. Sempre que os controlos não sejam realizados pelo organismo pagador responsável, o Estado-Membro assegura que esse organismo receba informações suficientes sobre os controlos realizados e os seus resultados. Compete ao organismo pagador definir as suas necessidades em matéria de informação. As informações podem consistir num relatório sobre cada controlo realizado ou, se adequado, num relatório de síntese.
2. Deve ser mantida uma pista de controlo suficiente. Consta do anexo a descrição indicativa dos requisitos de uma pista de controlo satisfatória.
3. O organismo pagador tem o direito de verificar a qualidade dos controlos executados por outros organismos e de receber quaisquer outras informações de que necessite para o desempenho das suas funções.”
Consta do respetivo Anexo a ‘descrição indicativa das informações necessárias para uma pista de controlo suficiente’:
“Existe uma pista de controlo suficiente, como previsto no artigo 33.º, n.º 2, quando, para uma dada intervenção, essa pista:
a) Permite a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as facturas, os documentos contabilísticos e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objecto do apoio do FEADER;
b) Permite a verificação do pagamento das despesas públicas ao beneficiário;
c) Permite a verificação da aplicação de critérios de seleção às operações financiadas pelo FEADER;
d) Contém, na medida do necessário, o plano financeiro, relatórios de atividades, documentos referentes à concessão do apoio, documentos respeitantes aos procedimentos de concursos públicos e relatórios sobre os controlos executados.”
Conforme consta da matéria de facto assente, na sequência de ação de controlo administrativo, que designadamente incidiu sobre a operação n.º ..... (designada por Zona de Intervenção Florestal de .....) e respetivo contrato de financiamento com o n.º ....., foram constatadas várias inelegibilidades ao nível das despesas apresentadas pela recorrente.
Aí está precisamente em causa a ausência de pista de controlo da despesa, cuja necessidade de ser assegurada se encontra prevista no citado artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, atenta a incompatibilidade entre as datas em que foram faturados os subcontratos e as que constam das faturas apresentadas a financiamento, a ausência de meios dos prestadores de serviços e a impossibilidade de confirmação do modo de execução da despesa faturada.
O que originou a notificação da recorrente para proceder à devolução do valor do subsídio de € 362.322,45, conforme decisão do recorrido, cuja suspensão aqui se visa obter.
Ora, o que resulta dos autos é que, perante as irregularidades detetadas pelo recorrido, que colocavam em causa a veracidade das despesas faturadas, a recorrente não logrou comprovar a realização de tais despesas da operação.
Por outro lado, como se assinalou em acórdão deste TCAS, de 21/09/2017 (proc. n.º 305/16.9BELSB, disponível em www.dgsi.pt), a pista de controlo, cuja existência é exigida pelo artigo 33.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011, de 27 de Janeiro, visando ‘a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as faturas, os documentos contabilísticos e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objeto do apoio do FEADER’ não é passível de ser demonstrada por intermédio de qualquer outro meio de prova que não seja o documental.
Ora, do facto do recorrido ter procedido ao pagamento das despesas apresentadas pela recorrente na operação, nada mais se encontra assente, claramente não se retira a existência da sobredita pista de controlo das despesas da operação, nos termos em que a mesma se encontra prevista no citado Regulamento.
Por outro lado, na sequência de ação inspetiva, o recorrido IFAP considerou como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pela recorrente, em pedido de pagamento, consubstanciadas em faturas emitidas por fornecedores subcontratados.
Na sequência do que, esta foi notificada para se pronunciar sobre a decisão de determinar a devolução do subsídio recebido, em função da referida consideração.
Não se deteta aqui, nem em boa verdade a recorrente a densifica, qualquer violação das regras relativas ao ónus da prova, previstas no artigo 342.º do Código Civil.
Desde logo porque se confunde o ónus da prova procedimental, que a recorrida efetivamente cumpriu, com o ónus da prova processual, aqui cabendo à recorrente demonstrar a verificação dos requisitos de decretamento da providência cautelar.
Pelo que necessariamente soçobra o invocado erro sobre os pressupostos de facto.
Quanto ao erro sobre os pressupostos de direito invocado pela recorrente, trata-se de questão já tratada pelo STA, em acórdão de 04/10/2017 (proc. n.º 550/17, disponível em www.dgsi.pt), que por ser caso idêntico e se sufragar na íntegra o aí expendido, se passa a reproduzir:
“Prescreve o Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 - respeitante ao financiamento da política agrícola comum, e aplicável ex vi artigo 119º do Regulamento nº1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - no seu artigo 9º - sobre «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade e garantias relativas à gestão dos fundos comunitários» - o seguinte: […] «1- Os Estados-Membros devem: a) Adoptar, no âmbito da política agrícola comum, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurar a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade em especial a fim de: [i] Se certificarem da realidade e regularidade das operações financiadas pelo FEAGA e pelo FEADER; [ii] Prevenir irregularidades e proceder judicialmente contra as mesmas; [iii] Recuperar os montantes perdidos devido a irregularidades e negligências; [iv] Criar um sistema eficaz de gestão e controlo, que inclua a certificação das contas e uma declaração de fiabilidade assinada pelo responsável do organismo pagador creditado. 2. A Comissão assegura que os Estados-Membros se certifiquem da legalidade e regularidade das despesas referidas no nº1 do artigo 3º e no artigo 4º, bem como do respeito dos princípios de boa gestão financeira […]» […].
O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09 - relativo ao «Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural» [FEADER], e aplicável ex vi artigo 88º do Regulamento nº1305/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - refere nos seus considerandos o seguinte: «61. De acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de excepções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade de despesas». E este mesmo Regulamento, diz, no seu artigo 71º, e sob a epígrafe «Elegibilidade das Despesas», que «[…] 2. As despesas são elegíveis para contribuição do FEADER apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de selecção fixados pelo organismo competente. 3. As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural». E diz ainda, para o que aqui interessa, no seu artigo 74º, nº1, sob a epígrafe «Responsabilidade dos Estados-Membros» que «1. Os Estados-Membros aprovam todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nos termos do nº1 do artigo 9º do Regulamento [CE] nº1290/2005, a fim de garantir a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade».
O Regulamento [EU] nº65/2011, da Comissão, de 27.01 - que estabelece «as regras de execução do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09», relativas «aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural», e aplicável por força do artigo 43º do Regulamento Delegado nº640/2014, da Comissão, de 11.03 – estipula no seu artigo 24º, sob a epígrafe «Controlos administrativos», que «[…] 2. Os controlos administrativos dos pedidos de apoio incluem, nomeadamente, a verificação: […] d) Do carácter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de avaliação adequado, tais como custos de referência, comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação; […] 3. Os controlos administrativos dos pedidos de pagamento incluem, nomeadamente, e tanto quanto seja adequado relativamente ao pedido em causa, a verificação: […] b) Da realidade das despesas declaradas; c) Da operação concluída, por comparação com a operação para a qual o pedido de apoio foi apresentado e concedido».
O DL nº37-A/2008, de 05.03 - que estabelece «as regras gerais de aplicação dos programas de desenvolvimento rural [PDR] financiados pelo FEADER», e «aprovados nos termos do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09, para o período 2007/2013» [alterado pelo DL nº66/2009, de 20.03, que o republica, e pelo DL nº69/2010, de 16.06] - considera como «despesa elegível» [artigo 3º, alínea l)] aquela que é «perfeitamente identificada e claramente associada à concretização de uma operação cuja natureza e data de realização respeitem a regulamentação específica do PDR em causa, bem como as demais regras nacionais e comunitárias aplicáveis».
A Portaria nº1137-D/2008, de 09.10 - aprova o Regulamento de Aplicação da Acção nº2.3.3, «Valorização Ambiental dos Espaços Florestais», da Medida 2.3, «Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal», integrada no Subprograma nº2, «Gestão sustentável do espaço rural», do «Programa de Desenvolvimento Rural do Continente [PRODER] [e alterada pelas Portarias nº147/2009, de 06.02, nº739-B/2009, de 09.07, nº814/2010, de 27.08, nº228/2011, de 09.06, e nº253/2013, de 07.08] - diz, no seu artigo 11º, que «As despesas elegíveis e não elegíveis são, nomeadamente, as constantes do Anexo I ao presente regulamento» sendo que, no dito Anexo I, se descriminam, nos seus vários pontos, as despesas elegíveis e não elegíveis para cada uma das intervenções, estando tal descriminação efectuada por espécies de despesas. Mas, note-se, não só as despesas, para «serem elegíveis», terão de ser enquadradas numa das espécies expressamente previstas em cada um dos subpontos do ponto 1, como também resulta - do intróito do referido ponto 1 - que o serão atendendo ao respectivo valor de mercado e até ao limite dos valores constantes nas tabelas da Comissão de Acompanhamento para as Operações Florestais [CAOF] quando aplicável.
Por fim, importará referir o chamado «Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER [Investimento] e FEP» - cuja 1ª versão foi «aprovada» em Junho de 2012, e a 2ª versão em Abril de 2014, pelo Presidente do IFAP - que «de uma forma simplificada visa dar a conhecer as principais regras nacionais e comunitárias que os beneficiários dos Programas de Desenvolvimento Rural e do FEP devem adoptar em sede de contratação das operações e na apresentação dos pedidos de pagamento». Ora, segundo este Manual, as «facturas apresentadas a pagamento» no âmbito de operações de financiamento comunitário, devem integrar sempre, como elemento obrigatório, a «Quantidade e denominação dos bens/serviços» adquiridos e prestados, e prescreve o seu ponto «6.2», sobre «Disposições Complementares de Elegibilidade da Despesa», e além do mais, que «A despesa a considerar elegível é a que estiver de acordo com os preços de mercado, sendo que no âmbito da subcontratação o valor aceite será limitado ao montante dessa subcontratação [1º preço de venda/preço de entrada]».
Foi este o enquadramento jurídico - comunitário e nacional - que assistiu ao «acto impugnado», e «anulado».
7. E dele ressuma, desde logo, a consagração pelo «direito comunitário» de um dever de protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade por parte de todos os Estados-Membros, aos quais cabe, respeitados determinados princípios gerais, estabelecer as regras sobre elegibilidade, designadamente, de despesas apresentadas nos pedidos de pagamento, mediante as necessárias «disposições legislativas, regulamentares e administrativas» e podem ser responsabilizados se não o fizerem. E ressuma o dever de respeito pelo princípio da boa-gestão financeira e pelos critérios de selecção de despesas fixados pelo organismo competente, não se podendo prescindir nem da verificação da realidade das despesas declaradas, nem da sua aferição segundo o critério da razoabilidade de custos.
Assim, do referido e citado artigo 24º, do Regulamento nº65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial.
É esta, aliás, e ao que tudo indica, a razão de ser da consagração, no referido «Manual Técnico», do critério do «1º preço de venda/preço de entrada», aplicável no âmbito da subcontratação, e em sintonia com o DL nº37-A/2008, de 05.03, e com a Portaria 1137-D/2008, de 09.10, que exige a ponderação do «valor de mercado» - que é sempre valor de algo, nomeadamente de bens ou serviços - como necessária à elegibilidade das despesas comparticipadas.
E com esse decreto-lei, portaria, e manual técnico, o Estado Português, como Estado-Membro da União Europeia, está precisamente a dar «cumprimento» ao dever que emerge dos supra citados regulamentos comunitários, concretamente ao dever imposto no artigo 9º, nº1 alínea a) do Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 [ver, também, o citado artigo 74º, nº1, do O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09], que determina a adopção, no âmbito da política agrícola comum, de todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à protecção eficaz dos interesses da Comunidade, mormente na linha de exigência de uma boa gestão financeira, gerindo e verificando de forma inteligente e arguta, a concessão e aplicação de recursos escassos, que, no fim da linha, encontram os bolsos de todos os cidadãos europeus.
8. Ora, a decisão administrativa tomada pelo «Presidente do Conselho Directivo do IFAP», que determinou a alteração do contrato de financiamento referente à operação «Área Agrupada de Marmelos» e a devolução do valor já recebido pela A……….., insere-se precisamente no âmbito de aplicação deste quadro normativo acabado de abordar.
Efectivamente, e logo na vanguarda normativa, porque se encontravam perante uma situação de despesas emergentes de subcontratação, impunha-se ao IFAP, para as poder considerar «elegíveis» para pagamento, a sua aferição de acordo com os preços de mercado, mas com o limite imposto pelo critério do «1º preço de venda/preço de entrada». Critério este oportunamente aprovado pelo Presidente do IFAP, e, ao que vimos, no exercício de competência perfeitamente legitimada no direito comunitário.
Mas, não só legitimada. É que a fixação desse «critério» está em sintonia com o dever imposto pelo «direito comunitário» aos Estados-Membros, de procederem a uma «boa gestão financeira» dos subsídios comunitários concedidos aos seus nacionais, o que impõe - como já dissemos - uma gestão inteligente, previdente, e arguta, que feche a porta a despesas irreais.
No caso, a A…………, enquanto «promotora» da operação subsidiada, instruiu os dois primeiros pedidos de pagamento com duas facturas - factura nº17/2013 e factura nº14/2014 - ambas emitidas pela B…………, nas quais esta empresa, enquanto fornecedora, adicionava uma margem de lucro ao preço dos bens e serviços que havia subcontratado, sem que lhe correspondesse qualquer mais-valia, qualquer valor acrescentado da sua parte.
Trata-se, portanto, da pura adição de um valor a que não corresponde qualquer contrapartida, sem correspondência real, que abre a porta a preços fictícios e à especulação, e que, nas referidas circunstâncias factuais e jurídicas, não poderá ser qualificado de razoável num mercado concorrencial. Na verdade, os terceiros que forneceram os bens adquiridos e prestaram os serviços solicitados fizeram-no, obviamente, com margem de lucro, pois para isso trabalham, de modo que os valores por eles cobrados já traduziam custos razoáveis, não tendo de ser os dinheiros comunitários a suportar novas, e irreais, margens de lucro.
Por isso mesmo, o IFAP, ao utilizar o critério da razoabilidade do preço que consta do ponto 6.2 do referido «Manual Técnico» - «1º preço de venda/preço de entrada» -, considerando como custos máximos elegíveis, para efeitos de co-financiamento, os limitados aos montantes da subcontratação, não só cumpriu essa disposição administrativa como agiu em consonância com o preceituado no artigo 24º, nº3 alínea b), do Regulamento [EU] nº65/2011, que exclui do financiamento despesas sem correspondência real.
9. Deste modo, e ao contrário do decidido, a decisão administrativa impugnada não está contaminada pelo «erro nos pressupostos» que lhe foi apontado pela autora da acção e requerente cautelar, pois o IFAP podia ter considerado, como considerou, apenas elegível a parte das despesas correspondente ao valor que os bens e serviços tiveram no âmbito da subcontratação.”
Fazendo nosso o entendimento que se vem de explanar, é de concluir pela manifesta improbabilidade de procedência da ação, quanto ao vício invocado.

Em suma, cumpre negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

*

III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.

Lisboa, 18 de março de 2021

Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, o relator consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Ana Cristina Lameira e Catarina Vasconcelos têm voto de conformidade com o presente acórdão.
(Pedro Nuno Figueiredo)