| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO inconformado com a sentença de 18/02/2016 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou improcedente a ação para declaração de perda de mandato que instaurou naquele Tribunal (Proc. nº 10/16.6BECTB) contra FELISMINO ………………………. (devidamente identificado nos autos) ao abrigo dos artigos 11º nºs 1 e 2 e 15º da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, que invocou, vem dela interpor o presente recurso pugnando pela revogação da recorrida decisão de improcedência e sua substituição por outra que declare a perda de mandato do réu.
Nas suas alegações o aqui Recorrente formula as seguintes conclusões nos seguintes termos:
1ª - Constitui objecto do presente recurso a aliás douta sentença proferida a 18-2-2016, pela Mmª Juiz a quo, em que se julgou improcedente o pedido de declaração de perda de mandato do R. Felismino ………………, na qualidade de membro da Assembleia de Freguesia da União de freguesias de …………………, N.............. e P.............;
2ª - Discorda desde logo o Ministério Público da sentença recorrida, na parte em que designadamente não considerou provada a matéria aludida nos artigos 11º e 18° da petição inicial, a saber e respectivamente, o Réu interveio em contrato do qual resultou vantagem patrimonial para a Associação, consubstanciada na transmissão gratuita dos mencionados prédios, de valor pelo menos igual ao valor patrimonial de cada um dos prédios, os quais passaram a integrar o património de tal Associação, "Agindo [ o Réu] com o intuito de atribuir uma vantagem patrimonial à Associação de que era membro fundador e secretário da Direcção";
3ª - Atenta a factualidade dada como provada na douta sentença recorrida, afigura-se-nos que deve ser dada como provada a factualidade referida nos artigos 11º e 18° da petição inicial, ou seja e por outras palavras, deve ser dado como provado que ao outorgar o contrato de doação dos bens imóveis por parte da Junta de Freguesia do N.............. a favor da Associação Progresso e Melhoramento do N.............., o Réu agiu com intenção de que tais bens viessem a integrar o património da dita Associação;
4ª - Assim, atenta a factualidade provada nos pontos 1 a 3 e 9 e o teor dos documentos nº 4 a 10, é forçoso concluir que estamos perante bens passíveis de apreciação pecuniária que foram transmitidos gratuitamente, de valor pecuniário pelo menos igual ao valor patrimonial de cada um dos prédios que passaram a integrar o património da APMN- Associação de Progresso e Melhoramento do N.............. e, consequentemente, visou o Réu a inerente vantagem patrimonial para tal Associação.
5ª - Por conseguinte, o Tribunal a quo incorreu em erro na apreciação da matéria de facto, ao não dar como provada a factualidade aludida nos pontos 11º e 18º da petição inicial, sendo que a factualidade dada como provada e a documentação junta aos autos com a petição inicial, designadamente documentos 4 a 10, impunham decisão diversa, pelo que esse Venerando Tribunal deve alterar em conformidade a ma téria de facto dada por provada na 1ª Instância;
6ª - SEM PRESCINDIR, diremos ainda que a decisão recorrida fez errada aplicação do direito;
7ª - De acordo com a sentença recorrida a actuação do Réu teria visado a prossecução do interesse público da comunidade do N..............;
8ª - Porém, em primeiro lugar, não se pode afirmar que com a sua actuação o Réu visou a prossecução do interesse público pois com tal actuação o Réu violou desde logo o princípio da igualdade ao atribuir bens a uma Associação de direito privado de que é associado, em detrimento de outras associações igualmente prestimosas e em cujos os estatutos se invoca sempre a prossecução de fins de interesse público, que não tendo na sua direcção o Presidente da Junta não conseguiram obter as mesmas vantagens patrimoniais;
9ª - A tal propósito dispõe o artigo 266º, nº 2 da CRP que " Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e de vem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.";
10ª - De resto, invocamos os ensinamentos do douto Acórdão do TCA Sul nº 09381/12, 2° Juízo, 22-11-2012, disponível in www.dgsi.pt , que citando Ernesto Vaz Pereira, in "Da Perda de mandato autárquico, da dissolução de órgão autárquico", Almedina em anotação ao art. 8º da Lei nº 27196 refere que "A teleologia desta norma é a evitação de obtenção pelos autarcas ou pessoas próximas de situações de favor, de primazia ou de privilégio em detrimento de terceiros que não têm à autarquia qualquer ligação funcional.", sendo precisamente a violação desta norma que ocorreu com a conduta do Réu na medida em que beneficiou a associação de que faz parte e é dirigente, em detrimento de outras das quais não faz parte;
11ª - Em segundo lugar, ao contrário do que parece entender a Mmª Juiz a quo, os termos da citada deliberação e consequente contrato de doação não garantiam a alegada finalidade de os bens doados serem utilizados exclusivamente em beneficio da comunidade do N.............. e, por isso, a conduta do Réu nem sequer visou, por essa via, o interesse de tal comunidade;
12ª - Com efeito, o contrato de doação não foi celebrado com a condição de os bens doados virem a ser utilizados exclusivamente em benefício da comunidade do N............... - cfr. doc. nº 4 junto com a petição inicial.
13ª - Assim, nada impede que no futuro tais bens tenham fim diverso daquele, não tendo assim, na prática, sido salvaguardado os interesses da população do lugar do N.............. uma vez que de acordo com a clausula 15ª dos estatutos da associação, em caso de dissolução ou extinção da Associação, o destino do respectivo património fica apenas dependente da vontade dos associados que ocuparem à data o cargo de vogais permanentes da Associação, não estando garantida a salvaguarda do retorno à propriedade da autarquia;
14ª - Ressalta, assim, a omissão da obrigatoriedade de reversão a favor da Freguesia do N.............. (rectius da União de Freguesias que a mesma agora integra), enquanto entidade autárquica doadora, no caso de extinção/dissolução da Associação donatária ou até no caso de impossibilidade de prossecução dos fins para que foi constituída;
15ª - Por outro lado, também parece entender a Mmª Juiz a quo que a vantagem patrimonial visada teria de ser ilícita;
16ª - Porém, conforme ensina Ernesto Vaz Pereira, in Perda de Mandato Autárquico, Da Dissolução de Órgão Autárquico, Almedina, p. 35, " A lei não distingue entre vantagem patrimonial lícita ou ilícita. Por isso, para esta previsão legal típica de perda de mandato é indiferente tal natureza.";
17ª - Com efeito, a lei não distingue entre vantagem patrimonial lícita ou ilícita, razão pela qual se entende que a intervenção em contrato público ou privado, conforme ocorreu no caso em apreço, de onde resulte enriquecimento de outrem, existe sempre independentemente da natureza do enriquecimento;
18ª - Mas ainda que se entenda que tal vantagem tem de ser ilícita, no caso sub judice será sempre ilícita no sentido de não ser devida - cfr. a tal propósito Ac. do STA de 3-4-97, rec. 41 784, disponível in www.dgsi.pt.;
19ª - Acresce que importa sublinhar o carácter abrangente da doação em causa - que abarca senão todo, praticamente todo, o património imóvel da ex-Junta de Freguesia do N.............. - em virtude do qual a conduta do Réu reveste um carácter grave na medida em que visou privar a actual União de Freguesias dos meios necessários à prossecução da sua finalidade, qual seja a de "promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respectivas populações, em articulação com o município", nos termos do nº 1 do artigo 7º da Lei nº 15/2013, de 12 de Setembro - e, por essa via, reafirmamos, pôs em causa o fim teleológico da reorganização das freguesias;
20ª - Desta forma, resta concluir que a conduta do Réu constituiu aquilo que a Jurisprudência vem qualificando como uma indignidade de actuação que obsta à manutenção do cargo para o qual o Réu foi eleito;
21ª - O Réu, na qualidade de membro e secretário da Direcção da Associação, acabou por receber todos aqueles bens para cuja atribuição ele próprio contribuiu, como eleito local, revelando assim uma indesejável promiscuidade entre a Associação e a Junta de Freguesia, a qual consubstancia uma violação grosseira dos mencionados princípios de isenção e imparcialidade a que estão sujeitos os eleitos autárquicos.
22ª - Diga-se ainda que no caso em apreço é bem patente que o interesse do Réu/impedido no contrato em causa era directo e pessoal, relevante de tal modo que afectava a capacidade do autarca de decidir, com isenção e imparcialidade, o interesse público posto a seu cargo;
23ª - Na verdade, e para além do supra referido, resulta do teor do documento 11, junto com a PI e que a Mmª Juiz a quo transcreveu no ponto 7 dos factos dados como provados, nomeadamente de acordo com a cláusula 12°, nº 2, b) de tais estatutos da Associação que incumbia ao Réu, enquanto secretário da Direcção de tal Associação, gerir os bens da Associação;
24ª - A tais conclusões não obstam as doutas considerações da douta sentença no sentido de que a Assembleia de Freguesia era o órgão no qual se encontravam democraticamente representados os interesses próprios e específicos da comunidade do N.............. e que tinha competência para autorizar a alienação de bens móveis. É que salvo o devido respeito, a questão que se discute no caso sub judice não é essa, mas sim as que foram acima explanadas.
25ª - O Réu violou o disposto no artigo 8°, nº 2 e 3, da Lei nº 27/96, de 1-8, 4° da Lei nº 29/87, de 30-6, 24º e 44° do CPA e 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, disposições essas que não foram, assim, correctamente interpretadas na douta decisão recorrida;
26ª - Pelo exposto, deverá ser revogada a presente sentença, e substituída por outra em que se declare a perda de mandato do Réu, por se verificarem todos os pressupostos de facto e de direito para aplicação de tal sanção.
O Recorrido contra-alegou pugnando pela improcedência do presente recurso, com manutenção da sentença recorrida.
Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/ DAS QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, vêm colocadas em recurso as seguintes questões, pela seguinte ordem:
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto, em termos que o alegado nos artigos 11º e 18º da Petição Inicial deveria ter sido dado como provado – (conclusões 1ª a 5ª das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, de direito, por errada subsunção dos factos ao direito, com violação dos artigos 8°, nº 2 e 3 da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, 4° da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, 24º e 44° do CPA e 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, em termos que, em vez de ter julgado improcedente a ação devia ter declarado a perda de mandato do recorrido.
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Na sentença recorrida foi dada como provada a seguinte factualidade nos seguintes termos, ipsis verbis:
1. Em 06 de Abril de 2000, foi consignado, na Conservatória do Registo Predial, que a Junta de Freguesia do N.............. adquiriu, por compra, a Salvador …………….., o prédio misto inscrito na matriz predial sob os artigos 446 (parte urbana) e 868 (parte rústica) e descrito na respectiva conservatória do registo predial sob o n.º …………………. [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 25/27 e de fls. 31/34 dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
2. Em 06 de Abril de 2000, foi consignado, na Conservatória do Registo Predial, que a Junta de Freguesia do N.............. adquiriu, por doação, de Floriano da ………….. e Mulher Maria ……………….., o prédio urbano inscrito na matriz predial sob o artigo 447 e descrito na respectiva conservatória do registo predial sob o n.º ………………….. [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 28/29 e de fls. 35/38 e verso dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
3. Em 06 de Abril de 2000, foi consignado, na Conservatória do Registo Predial, que a Junta de Freguesia do N.............. adquiriu, por usucapião, o prédio rústico inscrito na matriz sob o artigo 520 e descrito na respectiva conservatória do registo predial sob o n.º …………….. [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 30 e de fls. 38/40 e verso dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
4. Em 11 de Outubro de 2009, na sequência das eleições autárquicas para o quadriénio 2009/2003, Felismino dos Ramos Victória, ora Demandado, foi eleito membro da Assembleia de Freguesia de N.............. [cf. documento (doc.) constante de fls. 19/22 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
5. Em 28 de Outubro de 2009, na primeira sessão da Assembleia de Freguesia de N.............., o Demandado foi eleito Presidente de Junta de tal Freguesia [cf. documento (doc.) constante de fls. 19/22 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
6. Em 07 de Setembro de 2013, foi constituída, por escritura pública, a “APMN - Associação Progresso e Melhoramento do N..............”, tendo, nessa data, o Demandado e os restantes membros fundadores assinado a mesma, da qual, consta, além do mais, o seguinte, a saber: “…pela presente escritura constituem uma associação de direito privado, denominada «APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............» adiante designada apenas por associação, NIPC ………………., com sede no lugar e freguesia de N.............., concelho de S........, ……………. N.............., que se regerá pelos estatutos constantes do documento complementar, elaborado nos termos do número dois do artigo sessenta e quatro do Código do Notariado, que fica a fazer parte integrante desta escritura, que arquivo…” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 41/50 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
7. Consta dos Estatutos da Associação identificada em 6), além do mais, o seguinte, a saber:
« Texto no original »
…” [cf. documento (doc.) constante de fls. 45/50 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
8. Em 14 de Setembro de 2013, a Assembleia de Freguesia do N.............. reuniu, estando presente o Demandado bem como todos os seus membros, e foi elaborada a respectiva acta da qual consta o seguinte, a saber: “…Na sequência da aprovação da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro (que regulamenta a nova organização administrativa das freguesias) a Junta de Freguesia do N.............. vai ser agregada à Junta de Freguesia de P............. e à Junta de Freguesia de C............. do B............., passando a formar a União das Freguesias de C............. do B............. e P............., com sede em C............. do B.............. A Freguesia do N.............. é proprietária entre outros de vários prédios, a saber: - prédio urbano sito em N.............., Freguesia do N.............., concelho da S........, composto de casa de habitação com duas dependências, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 447 e descrito na Conservatória do Registo Predial da S........, sob o n.º ……………… da Freguesia do N.............., - prédio misto composto pelo prédio rústico inscrito no artigo 868 sito em N.............., Freguesia do N.............., concelho da S........, e pelo prédio urbano inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 446 sito em N.............., Freguesia do N.............., concelho da S........, ambos descritos na Conservatória do Registo Predial da S........ sob o n.º ………………., da Freguesia do N.............., - prédio rústico sito em N.............., Freguesia do N.............., concelho da S........, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 520 e descrito na Conservatória do Registo Predial da S........ sob o n.º ……………….., da Freguesia do N............... Estes negócios jurídicos de tais prédios pela Freguesia do N.............. tiveram por fim e como único fundamento o uso e fruição dos prédios em benefício da população do N............... Com a agregação da Junta de Freguesia do N.............. à Junta de Freguesia de P............. e à Junta de C............. do B............. a prossecução deste fim fica seriamente comprometida pelo que se propõe doar aqueles prédios da Freguesia do N.............. à APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N.............., NIPC ……………, com sede no lugar do N.............. cujo objecto é a promoção e o convívio, associativo cultural, recreativo e a realização de actividades de carácter social dos seus associados e da população da Freguesia e lugar do N.............. em geral, com a condição de que esses bens sejam usados única e exclusivamente em benefício da população do N.............. em geral. (…) Ao Exmo. Sr. Presidente da Junta de Freguesia de N.............. Sr. Felismino ……………………. titular da carta de condução n.º …………, emitida pelo IMTT de Castelo Branco, em 06/01/2011, válida até 08/01/2016, presente acta são conferidos e concedidos poderes para representar a Freguesia do N.............. na outorga de escritura de doação dos bens que integram o património actual da Junta de Freguesia do N.............. e atrás identificados à APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N.............., NIPC ……………., com sede no lugar do N.............., com condição de que esses bens sejam usados única e exclusivamente em benefício da população do N.............. em geral. Esta proposta foi aprovada por unanimidade…” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 72/73 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
9. Em 20 de Setembro de 2013, no Cartório Notarial sito na Avenida Fernão de Magalhães, n.º 136, 2º piso, salas N e O, foi celebrado um contrato de doação, entre a Junta de Freguesia do N.............., na qualidade de primeira outorgante (representada pelo Demandado, invocando a qualidade de Presidente da referida Junta de Freguesia), e a “APMN - Associação Progresso e Melhoramento do N..............”, na qualidade de segunda outorgante (representada por José ……………., na qualidade de Presidente da Direcção de tal Associação), mediante a qual, aquela transmitiu para esta, os seguintes prédios descritos em 1) a 3), a saber: - um prédio misto sito no lugar do N.............., onde chamavam Vale ………….., inscrito na matriz sob os artigos 446-urbano e 868- rústico, com os valores patrimoniais respectivos de € 6.600,00 e € 425,19, no global de € 7.025,19 e descrito na Conservatória de Registo Predial (CRP) sob o n.º ……………..; - um prédio urbano sito no Largo da Igreja Matriz, lugar de N.............. inscrito na matriz sob o artigo 447, com o valor patrimonial de € 24.980,00 e descrito na CRP sob o n.º …………………; e, - um prédio rústico, sito em Vale …………. E……….. ou ………… e ………………o, inscrito na matriz sob o artigo 520, com o valor patrimonial de € 96.810,82 e descrito na CRP sob o n.º ………………… [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 23/40 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
10. Na data identificada em 9), o Demandado era Secretário da Direcção da “APMN - Associação Progresso e Melhoramento do N..............” [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 41/50 e versos dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
11. Em 29 de Setembro de 2013, na sequência das eleições autárquicas para o quadriénio 2013/2017, o Demandado foi eleito membro da Assembleia de Freguesia da União das freguesias de C............. do B............., N.............. e P............. [cf. documento (doc.) constante de fls. 10/13 dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
12. Em 11 de Outubro de 2009, em reunião da Assembleia de Freguesia da União das freguesias de C............. do B............., N.............. e P............., o Demandado foi eleito primeiro Secretário da mesa da referida Assembleia de Freguesia [cf. documento (doc.) constante de fls. 14/18 dos autos e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].A sentença recorrida consignou inexistir outra factualidade provada ou não provada, para além da elencada, com relevo para a apreciação da ação, mencionando ainda que «…a restante matéria foi desconsiderada por não ser relevante, por respeitar a conceitos de direito, por consistir em alegações de facto ou de direito, por encerrar opiniões ou conter juízos conclusivos.» B – De direito
1. Do apontado erro de julgamento da matéria de facto
1.1 Começa o recorrente por invocar, nos termos que expôs nas suas alegações de recurso e reconduziu às respetivas conclusões 1ª a 5ª, que não concorda com a sentença recorrida na parte em que não considerou provada a matéria aludida nos artigos 11º e 18° da petição inicial; que o Réu interveio em contrato do qual resultou vantagem patrimonial para a Associação, consubstanciada na transmissão gratuita dos mencionados prédios, de valor pelo menos igual ao valor patrimonial de cada um dos prédios, os quais passaram a integrar o património de tal Associação, "Agindo [o Réu] com o intuito de atribuir uma vantagem patrimonial à Associação de que era membro fundador e secretário da Direcção"; que deve ser dada como provada a factualidade referida nos artigos 11º e 18° da petição inicial, devendo ser dado como provado que ao outorgar o contrato de doação dos bens imóveis por parte da Junta de Freguesia do N.............. a favor da Associação Progresso e Melhoramento do N.............., o Réu agiu com intenção de que tais bens viessem a integrar o património da dita Associação; que a tal conduzem os factos provados nos pontos 1 a 3 e 9 bem como o teor dos documentos nº 4 a 10, sendo forçoso concluir que se está perante bens passíveis de apreciação pecuniária que foram transmitidos gratuitamente, de valor pecuniário pelo menos igual ao valor patrimonial de cada um dos prédios que passaram a integrar o património da APMN- Associação de Progresso e Melhoramento do N.............. e que, consequentemente, o Réu visou a inerente vantagem patrimonial para tal Associação; concluindo que o Tribunal a quo incorreu em erro na apreciação da matéria de facto ao não dar como provada a factualidade aludida nos pontos 11º e 18º da petição inicial, por a factualidade dada como provada e a documentação junta aos autos com a petição inicial, designadamente documentos 4 a 10, impunham decisão diversa, devendo por conseguinte, este Tribunal de recurso alterar em conformidade a matéria de facto dada por provada na 1ª Instância.
Vejamos.
1.2 Após elencar a matéria de facto que deu como provada, já vertida supra, a Mmª Juíza do Tribunal a quo consignou inexistir outra factualidade provada ou não provada, para além da elencada, com relevo para a apreciação da ação, mencionando ainda que «…a restante matéria foi desconsiderada por não ser relevante, por respeitar a conceitos de direito, por consistir em alegações de facto ou de direito, por encerrar opiniões ou conter juízos conclusivos.»
1.3 O que vem alegado nos artigos 11º e 18º da Petição Inicial, que no entender do MINISTÉRIO PÚBLICO, aqui recorrente, deveria ter sido dado como provado na sentença recorrida, é o seguinte:
- Artigo 11º da Petição Inicial:
«Pelo que estava legalmente impedido de intervir em qualquer contrato de direito público ou provado em que aquela Associação figurasse como interessada, e do qual resultasse vantagem patrimonial para esta, consubstanciada na transmissão gratuita dos mencionados prédios, de valor pelo menos igual ao valor patrimonial de cada um dos prédios, os quais passaram a integrar o património de tal Associação – cfr doc. nº 6, 7, 8, 9, 10 e 11.»
- Artigo 18º da Petição Inicial:
«Agindo com intuito de atribuir uma vantagem patrimonial à Associação de que era membro fundador e secretário de Direção.»
1.3 Ora diga-se desde já que não pode proceder o recurso nesta parte.
É que o que vem invocado nos referidos artigos 11º e 18º da petição inicial, e que o MINISTÉRIO PÚBLICO defende em sede do presente recurso que deveria ter sido dada como provado na sentença recorrida, não constitui, como é bom de ver, alegação factual, antes consubstanciando um juízo conclusivo, de natureza jurídica, que é precisamente aquele a que há-de chegar-se (ou não) pela subsunção da realidade no plano dos factos ao direito aplicável.
1.4 De modo que não há que fazer em sede do presente recurso a apontada modificação à factualidade dada como provada na sentença recorrida. Que assim se mantém.
Não merecendo, pois, provimento o recurso nesta parte. * Subsistindo, por conseguinte, apenas para apreciação no presente recurso das questões de direito invocadas. *
2. Do invocado erro de julgamento de direito (por errada subsunção dos factos ao direito, com violação dos artigos 8°, nº 2 e 3 da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, 4° da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, 24º e 44° do CPA e 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa)
2.1 Propugna o recorrente MINISTÉRIO PÚBLICO nos termos que expôs nas suas alegações de recurso e reconduziu às respetivas conclusões 6ª a 26ª, que, em suma, que não se pode afirmar, como o fez a sentença recorrida, que a atuação do requerido teria visado a prossecução do interesse público da comunidade do N.............. já que pois com tal atuação violou desde logo o princípio da igualdade ao atribuir bens a uma Associação de direito privado de que é associado, em detrimento de outras associações igualmente prestimosas e em cujos estatutos se invoca sempre a prossecução de fins de interesse público, que não tendo na sua direção o Presidente da Junta não conseguiram obter as mesmas vantagens patrimoniais; que o artigo 266º, nº 2 da CRP dispõe que “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.”; que, e citando Ernesto Vaz Pereira, in "Da Perda de mandato autárquico, da dissolução de órgão autárquico", Almedina em anotação ao art. 8º da Lei nº 27/96, a teleologia desta norma é “a evitação de obtenção pelos autarcas ou pessoas próximas de situações de favor, de primazia ou de privilégio em detrimento de terceiros que não têm à autarquia qualquer ligação funcional”, sendo precisamente a violação desta norma que ocorreu com a conduta do Réu na medida em que beneficiou a associação de que faz parte e é dirigente, em detrimento de outras das quais não faz parte; que ao contrário do que parece entender a Mmª Juiz a quo, os termos da citada deliberação e consequente contrato de doação não garantiam a alegada finalidade de os bens doados serem utilizados exclusivamente em benefício da comunidade do N.............. e, por isso, a conduta do Réu nem sequer visou, por essa via, o interesse de tal comunidade por o contrato de doação não ter sido celebrado com a condição de os bens doados virem a ser utilizados exclusivamente em benefício da comunidade do N.............., nada impedindo que no futuro tais bens tenham fim diverso daquele; que assim, na prática, não foi salvaguardado o interesseda população do lugar do N.............. uma vez que de acordo com a clausula 15ª dos estatutos da associação, em caso de dissolução ou extinção da Associação, o destino do respetivo património fica apenas dependente da vontade dos associados que ocuparem à data o cargo de vogais permanentes da Associação, não estando garantida a salvaguarda do retorno à propriedade da autarquia, ressaltando assim a omissão da obrigatoriedade de reversão a favor da Freguesia do N.............. (rectius da União de Freguesias que a mesma agora integra), enquanto entidade autárquica doadora, no caso de extinção/dissolução da Associação donatária ou até no caso de impossibilidade de prossecução dos fins para que foi constituída; que parece entender a Mmª Juiz a quo que a vantagem patrimonial visada teria de ser ilícita mas que porém, e citando Ernesto Vaz Pereira, in Perda de Mandato Autárquico, Da Dissolução de Órgão Autárquico, Almedina, p. 35, “A lei não distingue entre vantagem patrimonial lícita ou ilícita. Por isso, para esta previsão legal típica de perda de mandato é indiferente tal natureza.”; que com efeito, a lei não distingue entre vantagem patrimonial lícita ou ilícita, razão pela qual se entende que a intervenção em contrato público ou privado, conforme ocorreu no caso em apreço, de onde resulte enriquecimento de outrem, existe sempre independentemente da natureza do enriquecimento; que ainda que se entenda que tal vantagem tem de ser ilícita, no caso sub judice será sempre ilícita no sentido de não ser devida, invocando em abono da sua tese o Acórdão do STA de 3-4-97, rec. 41 784, disponível in www.dgsi.pt.; que importa sublinhar o carácter abrangente da doação em causa - que abarca senão todo, praticamente todo, o património imóvel da ex-Junta de Freguesia do N.............. - em virtude do qual a conduta do Réu reveste um carácter grave na medida em que visou privar a atual União de Freguesias dos meios necessários à prossecução da sua finalidade, qual seja a de “promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com o município”, nos termos do nº 1 do artigo 7º da Lei nº 15/2013, de 12 de Setembro - e, por essa via, reafirmamos, pôs em causa o fim teleológico da reorganização das freguesias; que perante este circunstancialismo a conduta do requerido constituiu aquilo que a Jurisprudência vem qualificando como uma indignidade de atuação que obsta à manutenção do cargo para o qual foi eleito; que o requerido, na qualidade de membro e secretário da Direção da Associação, acabou por receber todos aqueles bens para cuja atribuição ele próprio contribuiu, como eleito local, revelando assim uma indesejável promiscuidade entre a Associação e a Junta de Freguesia, a qual consubstancia uma violação grosseira dos mencionados princípios de isenção e imparcialidade a que estão sujeitos os eleitos autárquicos; que no caso em apreço é bem patente que o interesse do requerido, impedido no contrato em causa, era direto e pessoal, relevante de tal modo que afetava a capacidade do autarca de decidir, com isenção e imparcialidade, o interesse público posto a seu cargo por para além do demais já alegado, resultar do teor do documento 11, junto com a PI e que a Mmª Juiz a quo transcreveu no ponto 7 dos factos dados como provados, nomeadamente de acordo com a cláusula 12°, nº 2, b) de tais estatutos da Associação que incumbia ao Réu, enquanto secretário da Direção de tal Associação, gerir os bens da Associação; que a tais conclusões não obstam as considerações da douta sentença no sentido de que a Assembleia de Freguesia era o órgão no qual se encontravam democraticamente representados os interesses próprios e específicos da comunidade do N.............. e que tinha competência para autorizar a alienação de bens móveis, por a questão que se discute no caso sub judice não ser essa, mas sim as que foram explanadas, concluindo que o requerido violou o disposto no artigo 8°, nº 2 e 3, da Lei nº 27/96, de 1-8, 4° da Lei nº 29/87, de 30-6, 24º e 44° do CPA e 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, disposições essas que não foram corretamente interpretadas na douta decisão recorrida, devendo esta ser revogada e substituída por outra em que se declare a perda de mandato do requerido, por se verificarem todos os pressupostos de facto e de direito para aplicação de tal sanção.
2.2 Pela sentença recorrida, de 18/02/2016, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco julgou improcedente a ação para declaração de perda de mandato que o MINISTÉRIO PÚBLICO, aqui recorrente, havia instaurado naquele Tribunal (Proc. nº 10/16.6BECTB) ao abrigo dos artigos 11º nºs 1 e 2 e 15º da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto contra FELISMINO DOS RAMOS VICTÓRIA, aqui recorrido.
Decisão que tendo por base a matéria de facto ali dada como provada, vertida supra, assentou no seguinte discurso fundamentador, que se passa a transcrever, no que para aqui releva:
«Como acima se referiu, a questão que se coloca, no caso em apreço, prende-se
em saber se, face aos elementos carreados para os autos, encontram-se ou não reunidos os pressupostos para a declaração de perda de mandato do Demandado requerida pelo Demandante.
Compulsada a factualidade julgada provada em 1) a 12) - e para a qual aqui se remete pro uma questão de economia processual -, desde já, se adianta, que os pressupostos para a perda de mandato do Demandado não se encontram preenchidos.
Senão, vejamos.
Considerando o quadro normativo aplicável ao caso em apreço - Lei n.º 27/96, de 01 de Agosto, Lei n.º 29/87, de 30 de Junho e do Código do Procedimento Administrativo (CPA91 - cf. art. 9.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro) -, preceitua, desde logo, os n.os 2 e 3, do art. 8.º da Lei n.º 27/96, de 01 de Agosto, que “…2 - Incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem. 3 – Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d), do n.º 1 e no n.º 2 do presente artigo…”. Resulta, assim, de tal dispositivo normativo que para ocorrer a aplicação da sanção de perda de mandato, é necessário o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos, a saber: (a) existência de intervenção do eleito em procedimento administrativo, em acto ou contrato; (b) verificação de um impedimento legal a tal intervenção; e, (c) intenção de obter de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
Vejamos, então, se tal tem cabimento, in casu.
§ Ora, no tocante ao primeiro requisito - existência de intervenção do eleito em
procedimento administrativo, em acto ou contrato -, da factualidade julgada provada em 8) e em 9), resulta que o Demandado teve intervenção (i) quer na deliberação da Assembleia da Freguesia do N.............. de autorizar a doação à “APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............” dos bens imóveis descritos em 1) a 3), quer (ii) na celebração da escritura pública de doação em causa nos autos; pelo que não pode deixar de se ter por verificado o primeiro requisito elencado.
§§ Também no que concerne ao segundo requisito - verificação de um impedimento legal a tal intervenção -, o mesmo encontra-se preenchido, na medida em que o Demandado, não só participou na aprovação da deliberação da Assembleia da Freguesia do N.............. de autorizar a doação à “APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............” dos bens imóveis descritos em 1) a 3) [cf. factualidade julgada provada em 8)], mas também outorgou a escritura pública de doação em causa nos autos [cf. factualidade julgada provada em 9)], encontrando-se, legalmente, impedido para o efeito, porquanto, em 07 de Setembro de 2013, o Demandado foi nomeado Secretário da Direcção da donatária “APMN - Associação Progresso e Melhoramento do N..............” [cf. factualidade julgada provada em 7)]; e, de acordo com o art. 44.º do CPA91, “…1 - Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou
contrato de direito público ou privado da Administração Pública nos seguintes casos: a) Quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa…”. No mesmo sentido, o art. 4.º, alínea b), subalínea iv), da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, preceituava que “…no exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios: (...) iv) Não intervir em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum…”. Isto porque com tais dispositivos normativos, o legislador visou impedir a participação na formação da vontade do ente administrativo daquele que, seja por si seja por interposta pessoa, tem um interesse directo e relevante na decisão a tomar, tendo em vista a protecção da imparcialidade e a prossecução do interesse público [em sentido idêntico, vide, inter alia, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM (Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª ed., Almedina, 2007, p. 247), para quem, “…trata-se de garantir a objectividade e utilidade pública da decisão administrativa em vista da (melhor) prossecução do interesse público, e por outro lado, de assegurar a imparcialidade e a transparência dessa decisão, face àqueles que nela estão interessados e face à colectividade administrativa em geral…”]. Ora, o Demandado, ainda que não represente, directamente, a donatária “APMN - Associação Progresso e Melhoramento do N..............”, pois conforme a cláusula 12.ª, 2.º parágrafo, alínea d), dos seus Estatutos, tal representação compete à direcção - a qual é um órgão colegial; certo é que, nos termos da alínea j), do parágrafo 2.º da referida cláusula, a competência para aceitar doações, respectivos encargos e condições pertence ao presidente da direcção, e sendo o Demandado Secretário da Direcção da referida Associação detém poderes em matéria de fruição, utilização e disposição de bens imóveis que as cláusulas 12.ª, 8.º parágrafo, e 15.ª, dos Estatutos, conferem ao Demandado. Assim, nos termos do art. 44.º, n.º 1, alínea a), do CPA91 e do art. 4.º, alínea b), subalínea iv), da Lei n.º 29/87, de 30/06, o Demandado encontrava-se, efectivamente, legalmente impedido de participar na votação da decisão de doar à “APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............”, bem como de participar na outorga do referido contrato de doação dos bens imóveis descritos em 1) a 3) da factualidade julgada provada.
§§§ Finalmente, importa apurar se encontra-se ou não preenchido o último pressuposto cumulativo - respeitante à verificação da intenção do Demandado em obter de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
Ora, em matéria de intervenções em deliberações e contratos das autarquias locais, o art. 88.º, n.º 2, da Lei 27/96, de 01 de Agosto, pretendeu punir com a perda de mandato aqueles que, com culpa grave, violem o impedimento legal de participar na formação da vontade da autarquia local, com o intuito de, em vez de concorrerem para a prossecução dos interesses da comunidade local, colocarem o ente público autárquico ao serviço de interesses próprios ou de outra entidade em nome da qual actuam. Assim, para que haja intenção de obter vantagem patrimonial, para efeitos do artigo 88.º, n.º 2, da Lei 27/96, de 01 de Agosto, há-de, então, de poder afirmar-se que o motivo determinante do sentido do voto do autarca impedido não é a defesa dos interesses da comunidade local, mas sim a defesa de interesses alheios a essa comunidade [quanto a esta matéria já se pronunciou o COLENDO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, no seu douto Acórdão de 18 de Março de 2003, no âmbito do Processo n.º 0369/03, nos termos do qual, a “…expressão vantagem patrimonial, não pode referir-se a qualquer prestação patrimonial (...). Vale isto dizer (na linha, aliás, do decidido nos Acs. de 3.04.97, rec. 41784 e de 21 de Março de 1996, rec. 39678) que só relevam, no âmbito do tipo legal do art. 8.°, n.º 2 da Lei 27/96, os proveitos económicos que o autarca vise obter ilicitamente, exercendo as suas funções para fins que a lei proíbe ou diversos dos legalmente previstos…”. Em sentido idêntico, o COLENDO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, no seu douto Acórdão de 07 de Novembro de 2011, no âmbito do Processo n.º 0859/11, entendeu que “…o que a lei pretendeu sancionar foi a intervenção num procedimento instaurado para prossecução de fins públicos e dessa intervenção ter sido motivada pela obtenção de vantagens de natureza patrimonial. E, por isso, «de um modo geral, tem-se exigido que o interesse seja directo e pessoal, relevante, de tal modo que afecte a capacidade do autarca de decidir, com isenção e imparcialidade, o interesse público posto a seu cargo”(Acórdão de 09/01/2002 (proc. 48349)) o que significa que, também aqui, o que legislador quis foi proteger a defesa do interesse público e penalizar o aproveitamento do poder e influência inerentes à titularidade de um cargo público para se obter ilegalmente vantagem patrimonial, dessa forma se evitando situações propícias ao fenómeno da corrupção…” - ambos disponíveis para consulta online em www.dgsi.pt].
Considerando o supra exposto, da factualidade julgada provada, não resulta, in casu, que o Demandado tenha querido aproveitar-se do poder inerente ao mandato de membro da Assembleia de Freguesia do N.............. para obter vantagens patrimoniais para a “APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............”, em detrimento da prossecução dos interesses públicos que lhe competia defender, designadamente, os interesses dos fregueses que representava.
De facto, de acordo com o art. 4.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (Decreto-Lei n.º 169/99, de 18 de Agosto), “…a assembleia de freguesia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da freguesia, segundo o sistema de representação proporcional…”. E, do art. 17.º, n.º 2, alínea i), do Regime Jurídico das Autarquias Locais (Decreto-Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, em vigor em 14 de Setembro de 2013, aplicável ex vi do art. 4.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro), decorre que a Assembleia de Freguesia tem competência para autorizar a alienação de bens imóveis. Sendo que a disposição dos bens do domínio privado das autarquias locais está excluída do Regime Jurídico do Património Imobiliário do Estado (Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07 de Agosto; cf. art. 1.º, n.º 1, alínea b), a contrario, do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07 de Agosto). De notar que, na data da deliberação elencada em 8), da factualidade julgada provada, a cessação jurídica da Freguesia do N.............. ainda não era eficaz, por força do art. 9.º, n.º 3, da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro. Assim, em 14 de Setembro de 2013, era à Freguesia do N.............. que competia definir qual o modelo de propriedade e gestão de bens que melhor prosseguia os interesses da comunidade do N.............. e a Assembleia de Freguesia do N.............. era o órgão no qual se encontravam democraticamente representados os interesses próprios e específicos da comunidade do N...............
Ora, não se pode afirmar que o exercício do cargo de Secretário da Direcção da
“APMN - Associação Progresso e Melhoramento do N..............” afectou a capacidade do Demandado de decidir, com isenção e imparcialidade, sobre a adequação de prosseguir o interesse público da comunidade do N.............., mediante a doação à referida associação dos bens imóveis identificados em 1) a 3) da factualidade julgada provada, na medida em que, na deliberação de 14 de Setembro de 2013, foi aposta, expressamente, a condição de os bens doados serem utilizados exclusivamente em benefício da comunidade do N............... Por conseguinte, quando participou em tal deliberação e outorgou o contrato de doação em causa nos autos, não exerceu o poder inerente à titularidade de membro da Assembleia Municipal orientado pela vontade de obter uma vantagem patrimonial em detrimento dos interesses da comunidade do N.............., cuja tutela lhe foi confiada pelos membros dessa comunidade através de sufrágio directo e universal. Isto porque a finalidade da deliberação e do contrato em causa nos autos, foi permitir que os bens imóveis continuassem a ser fruídos e geridos em benefício exclusivo da comunidade do N.............., como vinham sendo até então, prevenindo qualquer futura exploração ou alienação em favor de outras comunidades locais (designadamente, das comunidades de C............. do B............. e P.............) que, em virtude da reorganização administrativa, passariam a ser representadas pelos órgãos da União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P..............
Finalmente, refira-se que, ao contrário do que pugna o Demandante, a deliberação de 14 de Setembro de 2013 e respectivo contrato de doação não puseram em questão o fim teleológico da reorganização das freguesias, na medida em que os objectivos a atingir com a reorganização administrativa territorial autárquica encontram-se consagrados no art. 2.º da Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio, não figurando, entre eles, a reafectação de bens. Com efeito, a transmissão global de direitos e deveres prevista no art. 6.º da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, é um mero instrumento para atingir os referidos objectivos - os quais não são colocados em causa pela deliberação supra referida nem pela celebração do contrato de doação.
Nos termos expostos, não se verifica, de todo, o último pressuposto cumulativo
supra elencado -, motivo, pelo qual, a acção deverá ser julgada improcedente e o Demandado absolvido do pedido.»
2.3 Ressuma da petição inicial que o MINISTÉRIO PÚBLICO invocou como fundamento do pedido de declaração da perda de mandado do recorrido FELISMINO ………………… que formulou na presente ação no disposto no artigo 8º nº 2 da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto (Regime jurídico da tutela administrativa), o qual dispõe o seguinte: “Incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.”.
Considerando tal normativo o Tribunal a quo considerou, apoiando-se na doutrina e jurisprudência que citou, que para ocorrer a aplicação da sanção de perda de mandato à luz de tal normativo é necessário o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: i) existência de intervenção do eleito em procedimento administrativo, em ato ou contrato; ii) verificação de um impedimento legal a tal intervenção e iii) intenção de obter de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
O Tribunal a quo deu por preenchidos os dois primeiros requisitos referidos, mas considerou que tal não se verificava relativamente ao terceiro. O que o conduziu a julgar improcedente a ação não declarando a perda de mandato do recorrido.
Vejamos do acerto (ou desacerto), da decisão.
2.4 Atentemos no contexto factual e no quadro normativo relevante.
O requerido, FELISMINO ………………………., eleito em 11/10/2009 como membro da Assembleia de Freguesia de N.............., e Presidente da respetiva Junta por eleição levada a cabo na primeira sessão da Assembleia daquela Freguesia, de 28/10/2009, foi membro fundador (de um total de 18) da associação de direito privado, denominada «APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............» constituída por escritura pública em 07/09/2013, tendo no mesmo ato sido desde logo nomeado membro da respetiva Direção, como secretário, como resulta da escritura pública de constituição junta aos autos e respetivos estatutos constantes do documento complementar (fls. 45 ss.) - vide 4., 5. 6. e 7. do probatório.
Sendo que enquanto membro da Assembleia de Freguesia do N.............., esteve presente e tomou parte na reunião de 14/09/2013, na qual foi deliberada por unanimidade a doação àquela identificada associação «APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............» de três imóveis de sua propriedade (os identificados em 1., 2. e 3. do probatório) sitos naquela Freguesia, sendo um misto, um urbano e um rústico. Cuja escritura pública veio a ser celebrada em 20/09/2013 e na qual o recorrido FELISMINO ………………… interveio em representação da Freguesia do N.............., na qualidade de Presidente da respetiva Junta.
A decisão de doar aqueles três imóveis, propriedade da Freguesia do N.............., à identificada Associação, tomada pela Assembleia de Freguesia do N.............. naquela reunião de 14/09/2013 por unanimidade, teve por motivação, nos termos constantes da respetiva ata, a circunstância de nos termos da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, respeitante à reorganização administrativa do território das freguesias, e respetivos anexos, a Freguesia do N.............. ir ser objeto de agregação às Freguesias de P............. e de C............. do B............., passando a formar as três a União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P............., com sede em C............. do B.............; o facto que aqueles identificados prédios terem vindo à propriedade da Freguesia do N.............. com o fim e fundamento do seu uso e fruição ser em benefício da população do N..............; e a consideração de que com a agregação da Freguesia do N.............. às Freguesias de P............. e de C............. do B............. a prossecução de tal fim ficaria seriamente comprometida. O que justificou a condição de que os imóveis a doados à Associação sejam usados única e exclusivamente em benefício da população do N.............. em geral.
2.5 Com efeito, na decorrência da Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio, que aprovou o Regime Jurídico da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica, veio a ser aprovada a Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, a qual procedeu à Reorganização Administrativa do Território das Freguesias, através da criação de freguesias por agregação ou por alteração dos limites territoriais.
Na situação da agregação de freguesias, como foi o caso, a nova freguesia, criada por agregação das até aí existentes (cfr. artigo 2º nº 1), passa a integrar o património mobiliário e imobiliário, os ativos e passivos, legais e contabilísticos, e assume todos os direitos e deveres, bem como as responsabilidades legais, judiciais e contratuais das freguesias agregadas, operando-se assim a transmissão global de direitos e deveres para a nova freguesia, resultante da agregação (cfr. artigo 6º), passando a sua circunscrição territorial a corresponder à área e aos limites territoriais das freguesias agregadas (cfr. artigos 2º nº 1 e 3º nº 2). E concomitantemente a criação de uma freguesia por agregação determina a cessação jurídica das freguesias agregadas, sem prejuízo da manutenção da sua identidade histórica, cultural e social (cfr. artigo 4º). Porém, a cessação jurídica das freguesias objeto de agregação, e por conseguinte a transmissão global dos seus direitos e deveres para a nova freguesia, resultante da agregação, apenas operou com as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais a ter lugar no ano de 2013, eleições que vieram a realizar-se em 29/09/2013, data que foi designada pelo Decreto nº 20/2013, de 25 de Junho, do Governo, publicado do Diário da República, Iª Série, nº 120, de 25/06/2013. Assim o determinou o artigo 9º nº 3 daquela Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro ao dispor que “as freguesias agregadas e as que derem origem a freguesias criadas por alteração dos limites territoriais, constantes da coluna A do anexo I, mantêm a sua existência até às eleições gerais para os órgãos das autarquias locais de 2013, momento em que será eficaz a sua cessação jurídica.”
Assim, na situação presente, a Reorganização Administrativa do Território das Freguesias constante da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, implicou, nos termos do respetivo Anexo I, a agregação da Freguesia do N.............. às Freguesias de P............. e de C............. do B............., passando as três a formar a União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P............., com sede em C............. do B............., passando a nova freguesia (União) a integrar o património mobiliário e imobiliário, os ativos e passivos, legais e contabilísticos, e a assumir todos os direitos e deveres, bem como as responsabilidades legais, judiciais e contratuais das anteriores freguesias (agregadas), correspondendo a sua circunscrição territorial à área e aos limites territoriais das freguesias agregadas operando-se simultaneamente a cessação jurídica das freguesias agregadas (extinção), entre as quais a Freguesia do N............... Tudo porém, e apenas, a ocorrer à data das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, que vieram a ter lugar em 29/09/2013.
Foi nessa previsão que, visando impedir que aqueles três identificados imóveis passassem a integrar o património da nova União de Freguesias, a União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P............., resultante da sua agregação, foi deliberada a sua doação à então recentemente constituída APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N...............
2.6 Entendeu-se na sentença recorrida que «…não se pode afirmar que o exercício do cargo de Secretário da Direcção da “APMN - Associação Progresso e Melhoramento do N..............” afectou a capacidade do Demandado de decidir, com isenção e imparcialidade, sobre a adequação de prosseguir o interesse público da comunidade do N.............., mediante a doação à referida associação dos bens imóveis identificados em 1) a 3) da factualidade julgada provada, na medida em que, na deliberação de 14 de Setembro de 2013, foi aposta, expressamente, a condição de os bens doados serem utilizados exclusivamente em benefício da comunidade do N..............»; que assim «…quando participou em tal deliberação e outorgou o contrato de doação em causa nos autos, não exerceu o poder inerente à titularidade de membro da Assembleia Municipal orientado pela vontade de obter uma vantagem patrimonial em detrimento dos interesses da comunidade do N.............., cuja tutela lhe foi confiada pelos membros dessa comunidade através de sufrágio direto e universal. Isto porque a finalidade da deliberação e do contrato em causa nos autos, foi permitir que os bens imóveis continuassem a ser fruídos e geridos em benefício exclusivo da comunidade do N.............., como vinham sendo até então, prevenindo qualquer futura exploração ou alienação em favor de outras comunidades locais (designadamente, das comunidades de C............. do B............. e P.............) que, em virtude da reorganização administrativa, passariam a ser representadas pelos órgãos da União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P..............» e que «… a deliberação de 14 de Setembro de 2013 e respetivo contrato de doação não puseram em questão o fim teleológico da reorganização das freguesias, na medida em que os objetivos a atingir com a reorganização administrativa territorial autárquica encontram-se consagrados no art. 2.º da Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio, não figurando, entre eles, a reafectação de bens.» Acrescentando-se, a este último respeito que «…a transmissão global de direitos e deveres prevista no art. 6.º da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, é um mero instrumento para atingir os referidos objetivos - os quais não são colocados em causa pela deliberação supra referida nem pela celebração do contrato de doação.»
Não pode, todavia, subscrever-se este entendimento.
É que, como é bom de ver, a perda de mandato estatuída no nº 2 do artigo 8º da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto deve ocorrer quando os membros dos órgãos autárquicos intervenham em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado, no exercício das suas funções autárquicas, ou por causa delas, relativamente ao qual se verifique impedimento legal “…visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem” (sublinhado nosso).
Como se disse no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2012, Proc. 09381/12, in, www.dgsip.pt, que aliás o recorrente MINISTÉRIO PÚBLICO cita nas suas alegações de recurso “o nº 2 do artigo 8º da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, como previsão típica de perda de mandato, comporta um elemento objetivo, a intervenção, no exercício das funções ou por causa delas, em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito publico ou privado, relativamente ao qual se verifique impedimento legal, e um elemento subjetivo, a intenção de obter vantagem patrimonial para si ou para outrem”.
Relembre-se que no presente recurso só vem questionado este último elemento ou requisito, único que a sentença recorrida entendeu não se encontrar preenchido.
2.7 Tem sido debatida a interpretação que deve merecer o segmento “…visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem” do normativo contido no nº 2 deste artigo 8º da Lei nº 27/96.
Propugna o MINISTÉRIO PÚBLICO, citando Ernesto Vaz Pereira, in Perda de Mandato Autárquico, Da Dissolução de Órgão Autárquico, Almedina, que a lei não distingue entre vantagem patrimonial lícita ou ilícita e que por isso, para esta previsão legal típica de perda de mandato é indiferente tal natureza.
A este respeito cumpre recuperar o que, com clarividência, foi dito no Acórdão do supremo Tribunal Administrativo de 18/03/2003, Proc. 0369/03, in, www.dgsi.pt/sta: “Quando a lei fala da obtenção de vantagem patrimonial, com uma conotação ou valoração negativa em termos de poder desencadear a grave sanção de perda de mandato, apenas pode querer significar que o eleito local, por via de atuação decorrente do exercício das suas funções ou por causa delas, vise obter uma situação de favor, de primazia ou de privilégio geradora de desigualdade em relação outros concretos ou eventuais concorrentes que pudessem prestar o mesmo serviço em condições iguais ou mais favoráveis. Ou ainda quando intervenha em qualquer ato ou contrato favorecendo, em termos patrimoniais, a sua própria posição ou a de terceiro.”
Com efeito a expressão «vantagem patrimonial» contida no normativo não pode ser reconduzível ao um conceito de mera obtenção de provento ou de receita. Antes nos há-de reportar para uma situação de favor (favorável) ou de primazia perante os demais, ou noutra aceção de regalia ou de privilégio, que consubstanciam significados de «vantagem» em linguagem comum.
E porquanto essa situação de favor ou primazia, para si ou para terceiro seja tencionada pelo membro de órgão autárquico no exercício das suas funções ou por causa delas através de procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado em que interveio mas relativamente ao qual se verificava impedimento legal, a lei sanciona-a com a perda do respeito mandato.
E é a esta luz, que deve ser entendido que a expressão «visando a obtenção de uma vantagem patrimonial» “não se refere a toda e qualquer vantagem patrimonial, mas a uma vantagem ilícita, no sentido de que não é devida” (cfr. Acórdão do STA de 03/04/1997, Proc. 041784).
E foi assim também se entendendo, que no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 22/11/2012, Proc. 09381/12, in, www.dgsi.pt/jtacs se declarou a perda de mandato de vogal de junta de Freguesia que participou e votou em deliberações que atribuíram subsídios a associação recreativa de que era presidente. Importando, por transponível, com as devidas adaptações, para a presente situação, ter presente os fundamentos em que assentou para assim decidir, pelo que se passa a transcrever, no que aqui releva, o que ali se discorreu a este respeito:
«A questão a dilucidar prende-se em saber se a circunstância de o R., na qualidade de Vogal da Junta de Freguesia de Rio de Mouro, ter tomado parte e votado favoravelmente as deliberações da Junta de Freguesia em que se decidiu atribuir subsídios à Associação de que o R. era Presidente da Direção, implica, face ao disposto no artigo 8º nº 2 e 3 da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, perda de mandato.
Refere o artigo 8º nº 2 da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto, que “incorrem em perda de mandato, os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito publico ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.”
E o nº 3 do mesmo artigo adianta que “ Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do nº 1 e do nº 2 do presente artigo”.
Por conseguinte, a perda de mandato prevista no citado artigo 8º implica cumulativamente que:
i) O membro do órgão autárquico, no exercício das suas funções, intervenha em procedimento administrativo, relativamente ao qual se verifique impedimento legal;
ii) Que essa intervenção ilegal vise a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
Como vimos, e resulta da factualidade dada como assente – alínea C) – o R. participou nas deliberações ali mencionadas no pleno exercício das suas funções, o que importa, relativamente a tais intervenções, a existência de impedimento legal.
Com efeito, no tocante à formação da vontade dos “órgãos colegiais” estatui o artigo 24º nº 2 do CPA que “ não podem estar presentes no momento da discussão nem da votação os membros dos órgãos que se encontrem impedidos”.
E na Secção VI do mesmo Código subordinada ao Titulo “ Das garantias de imparcialidade”, o artigo 44º nº 1 sob a epígrafe “ Casos de impedimento”, estabelece que “ nenhum titular de órgão ou agente da Administração Publica pode intervir em procedimento administrativo, ou em ato ou contrato de direito publico ou privado da Administração Publica, quando nele tenham interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa”.
De igual modo, o artigo 4º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos Locais) na redação resultante da republicação operada pelo artigo 11º da Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, determina: “No exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios:
1) Em matéria de legalidade e direitos dos cidadãos:
a) Observar escrupulosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis aos atos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem;
b) Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências;
c) Atuar com justiça e imparcialidade.
2) Em matéria de prossecução do interesse público:
a) Salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia;
b) Respeitar o fim público dos poderes em que se encontram investidos;
c) Não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico;
d) Não intervir em processo administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado, nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
e) Não celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo de adesão;
f) Não usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas funções.
3) Em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam titulares:
a) Participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos;
b) Participar em todos os organismos onde estão em representação do município ou da freguesia.”
Finalmente, o artigo 266º nº 2 da CRP consagra o dever de os órgãos e agentes administrativos atuarem, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade da justiça e da imparcialidade, com a inerente subordinação à Constituição e à Lei.
A garantia da imparcialidade consagrada no artigo 266º nº 2 citado, que aqui nos interessa em particular, implica, entre outras coisas, o estabelecimento de impedimentos dos titulares de órgãos e agentes administrativos para intervirem em assuntos em que tenham interesse pessoal, direto ou indireto – cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA in CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA PORTUGUESA ANOTADA, 3ª Ed. pag 925.
Aqui chegados, urge avaliar se a conduta do R., tal como foi entendido pela sentença em crise, visou a prossecução do interesse público na justa medida em que este se confunde com “os fins sociais de cidadãos sócios da associação Recreativa e Desportiva de Cabra Figa “tanto mais que esta “promove e fomenta a prática de atividades desportivas, bem como proporciona aos cidadãos que são seus sócios meios de convívio desportivo, social, cultural e recreativo”, ou se, pelo contrário, como sustenta o Recorrente, a prática reiterada de votação favorável de subsídios atribuídos àquela associação, de que era e é Presidente o R., configura uma violação grosseira dos princípios de isenção e imparcialidade a que estão sujeitos os eleitos autárquicos.
É pacífico reconhecer, em abstrato, que o R. estava impedido de participar na discussão e votação das deliberações que atribuíram os subsídios à referida associação de que faz parte e é presidente da Direção.
Do mesmo modo, em abstrato, todos os eleitos para cargos públicos são supostos prosseguir o interesse publico.
Daí o legislador estabelecer um quadro de impedimentos e de incompatibilidades e a sanção para quem prevarica.
Como refere ERNESTO VAZ PEREIRA in “DA PERDA DE MANDATO AUTARQUICO, DA DISSOLUÇÃO DE ÓRGÃO AUTÁRQUICO”, Almedina em anotação ao artigo 8º da Lei nº 27/96, “O número 2, como previsão típica de perda de mandato, comporta um elemento objetivo, a intervenção, no exercício das funções ou por causa delas, em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito publico ou privado, relativamente ao qual se verifique impedimento legal, e um elemento subjetivo, a intenção de obter vantagem patrimonial para si ou para outrem. A teleologia desta norma é a evitação de obtenção pelos autarcas ou pessoas próximas de situações de favor, de primazia ou de privilégio em detrimento de terceiros que não têm à autarquia qualquer ligação funcional”.
Ora, no caso sub judice afigura-se-nos que a conduta, reiterada, do R. suscita a fundada suspeita de que, ao decidir, enquanto Vogal de Executivo da Junta de Freguesia, beneficiar a associação por si dirigida, o fez em detrimento de outras associações igualmente prestimosas e em cujos estatutos se invoca sempre a prossecução de fins de interesse público.
Note-se que não é aqui posta em causa a concessão de subsídios em dinheiro, no âmbito de apoio a atividades de interesses da freguesia, a coletividades sem finalidade lucrativa, conforme resulta expressamente do artigo 34º nº 6 al. j) e l) da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro
Diversamente, a censura dirige-se à conduta do R. que, aos olhos dos associados, surge como alguém capaz de fazer entrar dinheiros públicos – a designada vantagem patrimonial – nos cofres da associação a que preside, conduta essa que é geradora de potenciais situações de desigualdade com demais associações e dirigentes associativos.
E os eleitores que conduziram à eleição daquele executivo pretendiam o mesmo que o legislador visou: que as funções fossem desempenhadas com total isenção e imparcialidade, no escrupuloso respeito pela lei.
E, no entanto, assim não sucedeu, constituindo a reiterada intervenção do R. na atribuição de subsídios à associação a que preside como notória manifestação de promiscuidade entre o cargo de Vogal do Executivo Autárquico e o de Presidente da Direção da associação beneficiada, em cuja representação veio receber os dinheiros públicos cuja atribuição ele próprio decidira e votara.
Tal conduta é violadora dos princípios que devem presidir à conduta dos eleitos autárquicos, o que implica necessariamente o seu afastamento das funções para que foi eleito, ou seja, a perda do atual mandato do R. como membro da Junta de Freguesia de Rio de Mouro.»
2.7 Voltando à situação dos presentes autos, nestes tem de concluir-se, perante o circunstancialismo apurado, de que resulta que o recorrido interveio na reunião da Assembleia de Freguesia do N.............., nela tomando parte, em que foi deliberada por unanimidade a doação de três imóveis (a que foi atribuído o valor patrimonial global de 128.816,01 €) de que a Freguesia era proprietária à Associação denominada «APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N..............» (a qual tem por objeto «a promoção e o convívio associativo, cultural, recreativo e a realização de atividades de caracter social, dos seus associados e da população da freguesia e lugar do N.............. em geral»), de cuja Direção é membro integrante o recorrido, como secretário, e em cuja respetiva escritura interveio em representação da Freguesia do N.............., na qualidade de Presidente da respetiva Junta, é merecedora do juízo de censura, sancionado com a perda de mandato nos termos do disposto no nº 2 do artigo 8º da Lei nº 27/96.
É que é indubitável que foi criada uma situação de favor, em benefício daquela Associação, que obteve um incremento no seu património através da doação daqueles três imóveis, que foi pretendida pelo recorrido enquanto membro de órgão autárquico no exercício das suas funções ou por causa delas através de ato e contrato em que interveio mas relativamente ao qual se verificava impedimento legal.
É certo que a decisão de doar aqueles três imóveis, propriedade da Freguesia do N.............., à identificada Associação teve por motivação, nos termos constantes da respetiva ata, a circunstância de nos termos da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, respeitante à reorganização administrativa do território das freguesias, e respetivos anexos, a Freguesia do N.............. ir ser objeto de agregação às Freguesias de P............. e de C............. do B............., passando a formar as três a União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P............., com sede em C............. do B.............; o facto que aqueles identificados prédios terem vindo à propriedade da Freguesia do N.............. com o fim e fundamento do seu uso e fruição ser em benefício da população do N..............; e a consideração de que com a agregação da Freguesia do N.............. às Freguesias de P............. e de C............. do B............. a prossecução de tal fim ficaria seriamente comprometida. O que justificou a condição de que os imóveis a doados à Associação sejam usados única e exclusivamente em benefício da população do N.............. em geral.
Porém, e independentemente de qualquer juízo de outra natureza que possa ser feito relativamente a tal motivação, designadamente conjugada com a circunstância de a Reorganização Administrativa do Território das Freguesias constante da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, implicar, a partir de 29/09/2013 (data das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais) a agregação da Freguesia do N.............. às Freguesias de P............. e de C............. do B............., passando as três a formar a União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P............., com sede em C............. do B............., passando a nova freguesia (União) a integrar o património mobiliário e imobiliário, os ativos e passivos, legais e contabilísticos, e a assumir todos os direitos e deveres, bem como as responsabilidades legais, judiciais e contratuais das anteriores freguesias (agregadas), correspondendo a sua circunscrição territorial à área e aos limites territoriais das freguesias agregadas operando-se simultaneamente a cessação jurídica das freguesias agregadas (extinção), entre as quais a Freguesia do N.............., tendo sido nessa previsão que, visando impedir que aqueles três identificados imóveis passassem a integrar o património da nova União de Freguesias, a União das Freguesias de C............. do B............., N.............. e P............., resultante da sua agregação, foi deliberada a sua doação à então recentemente constituída APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N.............. (lembre-se que esta associação foi constituída em 07/09/2013), o certo é que o recorrido foi membro fundador e simultaneamente nomeado, no ato da constituição, membro da Direção daquela Associação, enquanto secretário, e não obstante tomou parte, enquanto membro da Assembleia de Freguesia e presidente da respetiva junta, na deliberação que aprovou a doação dos imóveis àquela mesma Associação.
Sendo que no caso o intuito de beneficiar a Associação em detrimento de outra ou outras resulta de modo claro, desde logo positivado na deliberação da Assembleia de Freguesia.
E o assim visto basta, e é mais do que suficiente para fazer operar a sanção da perda de mandato prevista no citado nº 2 do artigo 8º da Lei nº 27/96.
Pelo que não se pode subscrever o entendimento, feito pela sentença recorrida, de que não devia ser declarada a perda de mandato por «… quando participou em tal deliberação e outorgou o contrato de doação em causa nos autos, não exerceu o poder inerente à titularidade de membro da Assembleia Municipal orientado pela vontade de obter uma vantagem patrimonial em detrimento dos interesses da comunidade do N.............., cuja tutela lhe foi confiada pelos membros dessa comunidade através de sufrágio direto e universal.»
2.8 E nem se diga que era boa a intenção do recorrente (bem como daqueles que com ele cooperaram nesta atuação) que bem vistas as coisas era a de garantir que os imóveis fossem usados única e exclusivamente em benefício da população do N.............., impedindo que os mesmos transitassem para a nova freguesia resulta da agregação.
Sendo certo que, ademais, e como bem evidencia o MINISTÉRIO PÚBLICO nas suas alegações de recurso, não obstante constar da ata da reunião da Assembleia de Freguesia de 14/09/2013 que ao recorrente, enquanto Presidente da Junta de Freguesia de N.............., são conferidos e concedidos poderes para representar a Freguesia do N.............. na outorga de escritura de doação dos bens que integram o património atual da Junta de Freguesia do N.............., ali identificados, à APMN – Associação Progresso e Melhoramento do N.............., «com condição de que esses bens sejam usados única e exclusivamente em benefício da população do N.............. em geral» (vide 8. do probatório), essa condição não foi aposta na escritura pública de doação que veio a ser celebrada, não tendo sido ressalvado, concomitantemente, a reversão a favor da Freguesia do N.............., enquanto entidade autárquica doadora
2.9 Por tudo visto, e aqui chegados, tem que concluir-se ter a sentença recorrida feito incorreta interpretação do artigo 8° nº 2 da Lei nº 27/96, no que respeita ao segmento «“…visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem”, contido naquele normativo. Merecendo provimento o recurso.
Não podendo consequentemente ser mantida a decisão de improcedência de ação, que deve revogada, em face da verificação integral dos pressupostos justificadores da perda de mandato previstos no artigo 8º nº 2 da Lei nº 27/96.
O que se decide.
** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e declarando-se a perda de mandato do recorrido, com os legais efeitos. ~ Sem custas – artigo 4º nº 1 alíneas a) e d) do RCP.
* Notifique.
D.N.* Lisboa, 5 de Maio de 2016
_____________________________________________________
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
_____________________________________________________
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
_____________________________________________________
Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela |
