| Decisão Texto Integral: | *
Acordam em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo – Sul:
I. Relatório
N......................... – ANIMAÇÃO ……….., UNIPESSOAL, LDA, ora Recorrente, vem interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datado de 13 de Abril de 2025, que, na providência cautelar requerida contra o MUNICÍPIO DE NAZARÉ, ora Recorrido, julgou procedente a exceção dilatória de inadmissibilidade do pedido cautelar subsidiário de atribuição provisória de licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística, tendo, num entanto, julgado improcedente o pedido cautelar principal de suspensão de eficácia das normas regulamentares consubstanciadas nos artigos 2º, nºs 2 e 3, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, nºs 2 e 3, 11º, 12º, nº 2, 13º, nº 1, alínea a), 14º, nº 1, 16º, nº 1, alíneas a), b) e e), e 20º, do Regulamento Municipal de Circulação de Veículos Afetos à Atividade de Animação Turística (Regulamento nº 959/2020, de 30 de outubro, publicado na IIª Série do Diário da República nº 212), por ter concluído pela não verificação do requisito de periculum in mora.
Demandou como contrainteressados: A ……………….. e D ………………………
Inconformada, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“I. O pedido formulado a título subsidiário na ação principal não se esgota na mera pretensão anulatória do aludido ato de exclusão da candidatura da Recorrente, mas estende-se também à prática de atos legalmente devidos em substituição do mesmo, mais concretamente, todos os atos e operações que passarão necessariamente pela atribuição da licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística no território do Recorrido, que se pretende efetivamente tutelar e absorve aquele pedido anulatório;
II. O mesmo raciocínio deverá ser transposto para o domínio dos processos cautelares, uma vez que a Recorrente, de forma a acautelar os seus direitos e interesses legalmente protegidos durante a pendência da ação principal e a garantir a utilidade da sentença a proferir nessa sede, não pretende somente a suspensão da exclusão indevida do procedimento concursal ora em crise, mas também a prática antecipada e provisória dos atos e operações materiais que dela decorrem, mormente da atribuição da licença sub judice;
III. Nesta medida, o pedido de atribuição provisória da respetiva licença engloba, naturalmente, a suspensão da ilegal exclusão da Recorrente do procedimento concursal ora em crise, sendo este último pedido absorvido pelo primeiro, i.e., pelo pedido que tutela de forma mais plena e eficaz o interesse legal que a Recorrente pretende salvaguardar, pelo que se considera que a atribuição provisória da licença requerida nos presentes autos cautelares se reputa de necessária e processualmente adequada e admissível, em face do pedido subsidiário formulado na correspondente ação principal;
IV. Mesmo que assim não se entenda, o que por mero dever de patrocínio se admite, sem conceder, ainda assim não deveria o Tribunal a quo ter julgado procedente a exceção dilatória invocada, com a consequente absolvição do Recorrido quanto ao pedido cautelar subsidiário, mas antes decretado a providência por si reputada de mais adequada, como foi expressamente peticionado, à cautela, em sede de requerimento inicial e como assim o impõe o poder-dever contemplado no artigo 120º, nº 3, do CPTA;
V. Ainda que o Tribunal a quo considerasse que o prejuízo que se pretende efetivar apenas poderia ter sido acautelado por um pedido de suspensão de eficácia do ato que excluiu a Recorrente do procedimento concursal sub judice e já não através da providência subsidiariamente requerida, o Recorrido jamais deveria ter sido absolvido da instância quanto à mesma, mas antes sido determinado pelo Tribunal a quo a substituição oficiosa (após contraditório das partes) da providência requerida pelo pedido cautelar que aquele entendeu ser adequado, por tal constituir um verdadeiro poder-dever do tribunal;
VI. No que diz respeito ao juízo do Tribunal a quo quanto à matéria de facto, não se pode acompanhar a desvalorização que o Tribunal a quo faz quanto ao documento consubstanciado na análise de mercados por cliente, junta como doc. 7 do requerimento inicial, elaborada pela Dra. A ………….., contabilista certificada com a Cédula Profissional nº 56049, que presta serviços de contabilidade para a Recorrente e foi inquirida enquanto testemunha nos presentes autos;
VII. O depoimento da testemunha terá sido claro e inequívoco no sentido de que a análise de mercado por clientes junta como doc. 7 do requerimento inicial se revela bastante para demonstrar a média mensal de faturação e de despesas fixas da sociedade (referindo-se neste documento que «[a] empresa apresenta uma estrutura de custos fixos e variáveis de considerável no valor de 99.097€ até setembro 2024») e foi junto aos autos por ser o mais adequado e apto para demonstrar a proporção dos rendimentos da sociedade que advinha dos passeios turísticos da vila da Nazaré nos quais a circulação de tuk-tuks é proibida sem a atribuição de licença pelo Recorrido, mais concretamente, do percurso entre o Forte de São Miguel Arcanjo/ Ermida da Memória que a Recorrente explorava, ao passo que, como bem explicou a testemunha citada supra, já não seria possível fazer-se essa análise especificada através do IES e do balancete da Recorrente, por estes documentos contabilísticos não fazerem tal destrinça, cf. minutos [00:41:43] até [00:42:40], [00:42:58] até [00:43:58], [00:44:16] até [00:44:55], [00:59:48] até [00:59:56], [01:03:18] até [01:03:40], todos da gravação da audiência de julgamento, correspondente ao ficheiro Gravacao Audiencias 10-04-2025 10-38-50_N......................... - ANIMAÇAO …………….., UNIPESSOAL, LDA#1 ;
VIII. Mal se compreendendo que um documento de análise de mercados por cliente elaborado por uma Contabilista Certificada, sob compromisso de honra quanto ao seu teor, diretamente a partir dos resultados do balancete da sociedade e corroborada pela mesma sob juramento no seu depoimento não seja considerado apto para demonstrar os rendimentos da sociedade e a sua distribuição em função da tipologia de cliente, por ser precisamente esta finalidade para a qual o documento em causa se destina;
IX. Ao contrário do que concluiu o Tribunal a quo, resulta do depoimento da testemunha A............. ......... ......... que a análise respaldada no doc. 7 junto com o requerimento inicial não decorre apenas do contacto contabilístico que tem com a Recorrente, mas também do seu conhecimento direto da atividade económica da mesma, tendo, salvo melhor opinião, a aludida testemunha sido cristalina na sua explicação de que foi possível fazer o relacionamento entre a quebra de faturação da Recorrente e esta ter deixado de operar no circuito turístico da Nazaré em causa, por ser do seu conhecimento que os rendimentos provenientes dos passeios turísticos realizados fora da vila da Nazaré são, na sua esmagadora maioria, provenientes de pessoas coletivas, ao passo que os rendimentos que decorrem dos percursos ora vedados da vila da Nazaré provêm de consumidores individuais, sendo possível, através desta distinção, inferir a proporção de cada um nos ganhos da Recorrente, cf. minutos [00:42:58] até [00:43:58], [00:45:54] até [00:46:14], [00:52:14] até [00:52:32], e [00:57:49] até [00:58:05], todos da gravação da audiência de julgamento;
X. Conforme decorre do resto do depoimento da aludida testemunha, cf. minutos [01:12:28] até [01:12:34] da gravação da audiência de julgamento, os eventos esporádicos a que os Jeeps da Recorrente se destinam e que configuram agora a sua única fonte de rendimento são tipicamente eventos de grupo, para os quais um Jeep não é suficiente, pelo que a manutenção desta fonte alternativa de rendimento depende de uma larga frota de veículos, e sendo certo que tal implica uma canalização da maior parte das suas viaturas para a realização de percursos que apenas compunham cerca de 20% (vinte por cento) do seu rendimento, tal desproporção deve-se apenas às vicissitudes da atividade em causa, mormente, ao facto de os passeios turísticos da vila da Nazaré nos quais a circulação de tuk-tuks é proibida sem a licença atribuída pelo Recorrido são de longe os mais rentáveis em função da sua relevância histórica e cultural e que, ao abrigo do Regulamento sub judice, os animadores turísticos se encontram limitados a explorar através de uma única viatura por cada entidade;
XI. Face a tudo o que antecede, o Tribunal a quo deveria ter considerado como provados os factos A) e B) do probatório, e, bem assim, face ao teor de tal factualidade, aditado como provado ao probatório o facto de a Recorrente ter tido uma quebra de mais de 70% da sua faturação, donde resulta evidente que, a manter-se, a proibição da Recorrente de circular nos percursos da vila da Nazaré irá continuar a gerar graves prejuízos financeiros para si e eventualmente conduzir à sua insolvência;
XII. Mesmo que se admitisse que o Tribunal a quo andou bem ao considerar como não provados os factos A) e B) do probatório, por se entender que o doc. 7 do requerimento inicial e a já referida prova testemunhal produzida não bastam para concretizar os valores nele indicados, o que por mero dever de patrocínio se admite, sem conceder, o probatório da douta Sentença ainda assim encontrar-se-á manifestamente omisso quanto a factualidade demonstrada à saciedade pela prova produzida e com inegável relevo para o os presentes autos;
XIII. Deveria o Tribunal a quo ter considerado como provado e aditado ao probatório o facto com o seguinte teor: «a impossibilidade de a Recorrente explorar os passeios turísticos da vila da Nazaré nos quais a circulação de tuk-tuks é proibida pelo Recorrido sem a atribuição de licença reduziu drasticamente a procura do serviço da Recorrente, face à relevância cultural, histórica e panorâmica da zona em causa, impedindo-o de auferir os proveitos necessários para o desenvolvimento da atividade que tem vindo a desenvolver», porquanto, não obstante tal já resultar do doc. 7 junto com o requerimento inicial, será facto público e notório ou, no mínimo, que decorre das regras básicas da experiência que os percursos sujeitos a licença do Recorrido são, face à sua relevância cultural, histórica e panorâmica, os mais procurados pelos turistas que visitam a Nazaré e, nessa medida, se revelam significativamente mais rentáveis que os demais;
XIV. Assim o corroborando a prova testemunhal produzida nos presentes autos, mais concretamente, e para além do depoimento já citado da testemunha A............. ......... Cardoso, as declarações de parte do Contrainteressado António Fialho e o depoimento da testemunha Maria Antonieta Gaudêncio Bem, cf. minutos [00:26:37] até [00:27:24] da e [01:20:30] até [01:21:10] da gravação da audiência de julgamento;
XV. A Recorrente, ao ficar impedida de explorar os passeios turísticos da Nazaré que são consabidamente mais procurados e rentáveis, por serem os mais emblemáticos da vila, viu uma correspondente redução drástica na procura do seu serviço, o que deveria ter sido considerado e aditado à matéria de facto provada, nos termos já referidos supra;
XVI. O Tribunal a quo não poderia ter desconsiderado completamente, para efeitos da existência e quantificação de despesas fixas da Recorrente, os docs. 8 e 9 do requerimento inicial, dos quais decorre que a Recorrente celebrou o Contrato de Mútuo nº 7873121271002, com o Banco Eurobic, ABANCA, no valor de € 10.000,00 (dez mil euros), pelo período de 3 (três) anos, para adquirir um veículo tuk-tuk elétrico, da Marca “ETUK”, modelo “Limo GT”, encontrando-se ainda em dívida o valor de € 7.727,47 (sete mil setecentos e vinte e sete euros e quarenta e sete cêntimos), o que foi também corroborado pela testemunha A............. ......... ........., cf. minuto [00:46:42] até [00:46:43] e [00:47:50] até [00:48:07] da gravação da audiência de julgamento, e deverá ser aditado à matéria de facto provada;
XVII. Não obstante tal facto instrutório não ter sido especificadamente alegado no requerimento inicial e não ter sido apreciado pelo Tribunal a quo, resulta igualmente demonstrado através do processo administrativo junto aos autos pelo Recorrido, a fls. 107, 108, 111 e 125, que a Recorrente, de forma a prosseguir o exercício da atividade de animação turística no território do Recorrido, contraiu um seguro profissional do ramo turístico e um seguro automóvel, cujos prémios constituem, naturalmente, despesas fixas;
XVIII. De igual modo, existem despesas fixas que não foram tomadas em conta pelo Tribunal a quo e que sempre se dirá que não carecem de ser provadas documentalmente, porquanto decorrem das mais elementares regras da experiência, como é o caso da depreciação dos ativos fixos tangíveis da Recorrente, nomeadamente, da sua frota de veículos, e os custos de manutenção que a mesma acarreta, donde resulta evidente que jamais poderia ter deixado de ter em consideração a existência das despesas correntes supra aludidas, que são típicas e normais numa empresa dedicada à atividade de animação turística;
XIX. Decorre das regras elementares da lógica e da experiência que a Recorrente, ao ficar impedida de circular nos percursos mais emblemáticos e procurados da Nazaré, ficará altamente condicionada na exploração da atividade a que se dedica, o que indubitavelmente levará a perda de clientela relevante e muito provavelmente conduzirá à cessação de tal atividade – vide, neste sentido, a douta Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 28.01.2025, proferida no âmbito do processo nº 2188/24.6BEPRT, com base em factualidade praticamente idêntica;
XX. Por outro lado, os cenários de perspetiva de impedimento e cessação do exercício de uma atividade económica têm vindo a ser acolhidos pela jurisprudência dos Tribunais Administrativos e Fiscais como geradores de um fundado receio de formação de uma situação de facto consumado ou de criação de danos de difícil reparação, porquanto acarretam naturalmente um profundo impacto no negócio e no percurso profissional e pessoal dos particulares afetados, como evidentemente irá suceder no caso que ora nos ocupa – cf. o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 21.04.2023, proferido no processo nº 01571/22.6BEPRT, disponível em www.dgsi.pt;
XXI. Entendimento este que a Recorrente acompanha na íntegra, sendo por demais evidente que, sendo extremamente provável que não será possível à Recorrente continuar a desenvolver a sua atividade, na medida em que se encontra proibida de explorar os percursos mais rentáveis do Município e obter os seus proveitos, será de uma elevadíssima probabilidade que, vendo-se forçada a cessar a sua atividade, não lhe seja possível retomar a mesma ainda que venha a obter uma Sentença favorável após o decurso dos largos anos que estão comummente associados à tramitação das ações principais;
XXII. E nem se venha argumentar, sem qualquer fundamento, e contra todas as regras da experiência, ser exequível para a Recorrente ou qualquer outro particular simplesmente relocalizar-se para outro município e exercer aí a sua atividade, quando é na circunscrição territorial do Recorrido, mais precisamente a vila da Nazaré, onde a Recorrente tem a sua sede e onde o seu sócio-gerente reside e na qual se sente apto para desenvolver a sua atividade face ao seu conhecimento da localidade, sendo completamente desprovido de sentido exigir que os particulares relocalizem totalmente a sua vida pessoal e profissional para continuar a exercer a atividade profissional a que se têm vindo a dedicar de forma consistente ou sequer assumir que tal lhes é possível;
XXIII. Há mais de cinco anos que a Recorrente opera com reconhecida competência e profissionalismo no setor da animação turística, já tendo sedimentado a sua imagem no território do Recorrido, sendo uma das empresas de referência neste município e, naturalmente, a perda súbita de acesso aos percursos mais rentáveis implicará um dano real e efetivo à imagem e reputação perante a sua clientela e os demais visitantes, prejudicando-a face aos seus concorrentes que podem livremente explorar os mesmos;
XXIV. A Recorrente sofrerá igualmente dano de perda de clientela, que deverá ser considerado como um prejuízo atendível para efeitos de periculum in mora, na medida em que se julga ter demonstrado que a clientela dos percursos em causa, que a Recorrente irá perder para os seus concorrentes por lhe ser vedado o acesso à mesma, é a mais rentável e relevante para o exercício da atividade de animação turística do Município;
XXV. Ainda que muitos dos clientes que surgem de forma espontânea não retornam, ainda assim uma parte significativa da clientela volta regularmente à Nazaré e, gostando do serviço prestado pelos animadores turísticos, acaba por os procurar para outros percursos e serviços desta natureza, pelo que o não decretamento das providências ora requeridas levará a que uma parte vital da clientela da Recorrente seja absorvida pelos seus concorrentes que poderão angariar clientes nos percursos mais afluentes e relevantes da vila;
XXVI. Atenta a dificuldade na quantificação dos prejuízos resultantes da provável perda de lucros do negócio e de clientela, a reconstituição da situação atual hipotética conforme com a legalidade na decorrência da declaração da ilegalidade das normas quando venha a ser decidida na ação principal não será possível, ou, pelo menos, não será plena;
XXVII. Face a todo o exposto, deverá a douta Sentença recorrida ser revogada e substituída por um douto Acórdão que julgue verificados os pressupostos do fumus boni iuris, do periculum in mora e da proporcionalidade e, consequentemente, decrete as providências cautelares requeridas, com as devidas e legais consequências.
Termos em que deve o presente recurso ser admitido e ao mesmo dado provimento, sempre com as legais consequências, com o que V. Exas., Senhores Desembargadores, farão JUSTIÇA!”* O MUNICÍPIO DA NAZARÉ, notificado do recurso interposto, apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:
“1. Não assiste qualquer razão à Recorrente em nenhum dos argumentos que terçou nos presentes autos, sendo injustas e incorretas as imputações dirigidas ao Tribunal recorrido, que decidiu corretamente, não merecendo, por isso, a sentença recorrida qualquer censura e/ou reparo.
2. Bem andou o Tribunal recorrido ao ter julgado procedente a excepção dilatória de inadmissibilidade do pedido subsidiário que a Recorrente formulou, porquanto esta bem sabe que, se este pedido é subsidiário e não cumulativo, a improceder a suspensão de eficácia de normas regulamentares – como ocorreu – e mantendo-se a produzir efeitos o ato de exclusão do procedimento – em relação ao qual não foi requerida a suspensão da sua eficácia -, obviamente que fica desprovido de sentido o pedido de atribuição provisória de licença.
3. Se as normas regulamentares se mantêm em vigor, e não tendo a Recorrente colocado em crise, de forma cautelar, o ato administrativo que determinou a sua exclusão do concurso, naturalmente que esta está impedida de circular com o seu veículo de animação turística no concelho da Nazaré, donde tal pedido subsidiário de atribuição provisória de licença não tem qualquer sentido.
4. De resto, a providência pretendida pela Requerente de atribuição provisória de licença tem natureza antecipatória, sendo certo que, se atentarmos na sua causa de pedir, o que esta pretende, em boa verdade, é manter a situação jurídica anterior à prática do ato que determinou a exclusão da sua proposta do procedimento concursal.
5. Mas, para tal, sempre seria necessário que tivesse lançado mão de uma providência cautelar de cariz conservatório, como seria a suspensão de eficácia de ato administrativo (e, no caso concreto, o processo cautelar previsto no artigo 132.º do CPTA), pois que a providência de cariz antecipatório como a que veio peticionar visam situações jurídicas nas quais não foi praticado um ato administrativo de efeitos positivos.
6. Perante uma situação jurídica que já existe (momento anterior à exclusão) perturbada por um ato impugnável (ato de exclusão) de conteúdo positivo (pois introduz modificações na esfera jurídica da Requerente) apenas suscetível de ser afastado por uma ação de impugnação, a providência cautelar de que a Requerente devia ter lançado mão nunca poderia ter natureza antecipatória, pelo que nunca o Tribunal a quo poderia decretar a requerida atribuição provisória de licença, pois o ato administrativo que determinou a sua exclusão mantém-se – até hoje - a produzir plenamente os seus efeitos.
7. Sem esquecer, ainda, que mesmo em relação a este pedido subsidiário, impunha-se que estivesse verificado o requisito do periculum in mora, comum a qualquer providência cautelar, sendo que, a partir do momento em que este pressuposto foi julgado como não verificado, obviamente que também este pedido teria forçosamente de improceder.
8. Na presente ação cautelar a Recorrente direcionou o seu requerimento inicial à suspensão da eficácia de normas (artigo 130.º do CPTA) e não à suspensão de eficácia de ato administrativo (artigo 128.º do CPTA), nomeadamente do ato que determinou a sua exclusão do procedimento concursal,
9. Pelo que também não colhe o argumento de que o Tribunal recorrido deveria ter determinado a substituição oficiosa (após contraditório das partes) da providência requerida pelo pedido cautelar que entendeu ser adequado, por tal constituir um verdadeiro poder-dever do tribunal.
10. Bem andou o Tribunal recorrido ao ter dado como não provados os factos 11, 12 e 14 do Requerimento inicial (Factos não Provados A) e B)), porquanto a prova apresentada documental pela Recorrente – designadamente a sobredita análise de mercados por clientes, que sequer se encontra datada (doc. 7) !!! – não é suficiente para demonstração tanto da faturação média mensal, como da média mensal de despesa corrente, o que só poderia ser provado através de documentos contabilísticos.
11. Ainda, apesar da contabilista certificada da Recorrente e autora de tal documento, Dra. A............. ......... ……… ........., ter assegurado que houve uma redução substancial de faturação desde que a Requerente deixou de operar naquele circuito turístico da Nazaré, acabou depois por concluir deduzir essa relação, uma vez que não tem contacto directo com a atividade da Requerente, mas somente com a sua contabilidade.
12. Do depoimento desta testemunha, resulta, também, que foi a própria quem assumiu expressamente nunca ter visto as faturas emitidas, sequer sabia o valor individual de cada viagem operada (fosse de pessoas singulares, fosse de pessoas coletivas), por serem integradas automaticamente pelo SAFT,
13. Sequer soube explicar - nem a Recorrente na sua alegação recursória -, atendendo ao número de viaturas de que a Requerente é proprietária (e são 12), porque motivo a N......................... direciona a maior parte dos seus ativos para 20% da atividade e os outros 80% são assegurados por um único jipe a fazer aquele circuito do farol na Nazaré !
14. Em rigor, esta testemunha não conseguiu explicar ao Tribunal – e menos ainda a Recorrente que se socorre de uma argumentação confusa e sem fundamento -, como é que a N......................... justifica que 11 das suas viaturas – portanto a grande maioria dos seus ativos – representam 20% da sua atividade e os restantes 80% correspondem ao trabalho executado por um único jeep a fazer o circuito da Nazaré (sim, porque a licença é atribuída a uma única viatura).
15. Contrariamente ao que pretende a Recorrente – mas, sem sucesso -, a prova que foi feita (documental e/ou testemunhal) é manifestamente insuficiente para que se pudesse dar como provado que esta sofreu uma quebra de mais de 70% da sua faturação ou que existe perigo de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
16. Á Recorrente impunha-se que demonstrasse – o que não fez ! - que, de facto, desde que ficou impossibilitada de explorar os passeios turísticos da Vila da Nazaré, a procura dos seus serviços sofreu uma drástica redução, não bastando, obviamente, concluir-se que essa redução advém do simples facto da zona em causa (faro da Nazaré) ter uma relevância cultural, histórica e panorâmica. Como supra se disse, a Requerente não juntou qualquer documentação/ informação contabilística, através do qual fosse possível comprovar a sua faturação mensal e os seus custos fixos e compromissos financeiros.
17. O facto de não lhe ter sido atribuída uma concreta licença terá eventualmente consequências a nível financeiro e de tesouraria, mas, para que se encontre devidamente fundamentado o periculum in mora, bem como a constituição de um facto consumado ou de um prejuízo de difícil reparação exige-se um esforço da Requerente na alegação (e prova) dos factos concretos que demonstrem tal possibilidade o que, in casu, se não verificou !
18. Se atentarmos nos factos provados 4) e 5), facilmente concluímos que o Tribunal a quo teve em consideração a prova produzida e o teor dos documentos 8 e 9 juntos pela Requerente, tanto que os levou aos factos provados.
19. Mas, contrariamente ao que alega a Recorrente – sem razão, diga-se ! -, em nenhuma circunstância o Tribunal a quo poderia ter dado como provado que os créditos empresariais, e, concretamente, o Contrato de Mútuo nº …………………., foi contraído no valor de € 10.000,00, pelo período de 3 anos, para adquirir um veículo tuk-tuk elétrico, da Marca “ETUK”, modelo “Limo GT”, encontrando-se ainda em dívida o valor de € 7.727,47 , pois que, não é isso que resulta do documento n.º 9, bastando para tanto lê-lo !!!.
20. De igual modo, não colhe o argumento de que a Recorrente, ao ficar impedida de circular nos percursos mais emblemáticos e procurados da Nazaré, ficará altamente condicionada na exploração da atividade a que se dedica, o que indubitavelmente levará a perda de clientela relevante e muito provavelmente conduzirá à cessação de tal atividade.
21. Não podemos deixar de frisar – ainda que a Recorrente insista em resistir a tal conclusão – de que a Requerente não logrou sequer demonstrar que ficou totalmente impossibilitada de exercer a sua atividade, antes, resultando que o seu objeto social é muito mais abrangente e inclui um leque diversificado de atividades, pelo que, obviamente, não é porque o Recorrido não lhe atribuiu uma licença de circulação para o seu veículo de animação turística – e, apenas, porque esta não cumpriu com todos os requisitos previstos no Programa de Concurso -, que a N......................... irá deixar de trabalhar, como efetivamente não deixou ! De resto, como bem se refere na sentença recorrida “Sendo ainda livre para vir a trabalhar com os seus veículos de animação turística em qualquer parte do país.”
22. Se a Recorrente entendia ou entende que perdeu cliente turística por não lhe ter sido atribuída a licença de circulação pelo Recorrido, então impunha-se-lhe que o demonstrasse e que comprovasse esse alegado “dano de perda de clientela”, não podendo – obviamente – bastar-se com a mera invocação, sustentada nas regras elementares da lógica e da experiência, de que se trata da clientela mais rentável e relevante para o exercício da atividade de animação turística no Município do Recorrido !
23. É inequívoco que, in casu, se exige um real prejuízo e não meramente hipotético ou atual, pelo que à Recorrente impunha-se – o que, manifestamente não fez ! espelhar no seu requerimento inicial a real e global situação em que se encontra, não cabendo ao Tribunal presumi-la quando para tanto não dispõe de elementos suficientes.
24. Não detendo o Tribunal elementos suficientes relativos à situação contabilística e financeira atual da Recorrente, elementos estes que lhe caberia alegar e comprovar nos autos, bem como alegar concretamente as condições em que se encontra e em que ficaria no caso de a providência não ser decretada, e não se podendo o Tribunal substituir à Requerente no que respeita ao ónus a que esta se encontra adstrita de alegar e provar o requisito do periculum in mora, obviamente que o Tribunal só podia concluir pela não verificação deste requisito.
25. Não é, assim, verdade que o Tribunal a quo tenha incorrido em erro de julgamento de facto e/ou de direito quando concluiu pela não verificação do periculum in mora no caso ora em apreço, porquanto fez uma análise rigorosa e criteriosa da prova que, perante si, foi produzida, tendo concluído, como supra se disse, que a mesma é insuficiente para dar como assente que, a manter-se a proibição da Recorrente de circular nos percursos da Vila da Nazaré, tal irá gerar graves prejuízos financeiros para si e eventualmente conduzir à sua insolvência.
26. O presente Recurso carece, por isso, de fundamento, devendo ao mesmo ser negado provimento, mantendo-se na íntegra a douta sentença proferida em 13 de Abril de 2025 que julgou improcedente a presente ação intentada pela Recorrente e, por consequência, absolveu o Município da Nazaré dos pedidos, não tendo decretado as providências requeridas.IV.
Do Pedido Termos em que, com os fundamentos supra alegados, negando provimento ao recurso interposto pela Requerente/ Recorrente “N......................... – Animação …………. Unipessoal, Lda.”, por manifesta improcedência dos seus propósitos, e mantendo incólume e reafirmando a Sentença recorrida proferida em 13 de Abril de 2025, Fará esse Venerando Tribunal a Costumada JUSTIÇA !”* Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado.* Com dispensa dos vistos legais, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.* II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):
A questão objecto do presente recurso suscitada pelo Recorrente prende-se em saber se a decisão recorrida errou no seu julgamento de facto e de direito, quando julgou procedente a exceção dilatória de inadmissibilidade do pedido cautelar subsidiário de atribuição provisória de licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística e improcedente o pedido cautelar principal de suspensão de eficácia das normas regulamentares consubstanciadas nos artigos 2º, nºs 2 e 3, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, nºs 2 e 3, 11º, 12º, nº 2, 13º, nº 1, alínea a), 14º, nº 1, 16º, nº 1, alíneas a), b) e e), e 20º, do Regulamento Municipal de Circulação de Veículos Afetos à Atividade de Animação Turística (Regulamento nº 959/2020, de 30 de outubro, publicado na IIª Série do Diário da República nº 212), por ter concluído pela não verificação do requisito de periculum in mora.* III. Factos (dados como indiciariamente provados na decisão recorrida):
“1) A Requerente é uma sociedade por quotas, que tem como objeto “Atividades de animado turística e passeios turísticos. Organização a gestão de eventos. Aluguer de bens recreativos e desportivos. Serviços de agência de viagens. Transporte ocasional de passageiros em veículos ligeiros de lotação até 9 lugares” - Cfr. certidão permanente, a fls. 103 do processo administrativo (doravante PA), cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
2) A Requerente é titular do RNAAT n.º 237/2019 - Registo Nacional Agentes de Animação Turística - Cfr. fls. 126 do PA e cfr. documento n.º 2 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
3) A Requerente é dona de 12 veículos, entre os quais um jipe 4x4, com a matrícula ………….., e um tuk-tuk elétrico, com a matrícula BF-67-BN - Cfr. DUA juntos como documentos n.º 3 e n.º 5A a 5B com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
4) Pela empresa P…………….F……………..- SOCIEDADE …………..LDA., em 10-11-2023, foi emitida a fatura n.º FT 2023E/50, em nome da Requerente, respeitante a E-tuk Limo GT Lithium 3G, no valor de 31.518,75€ - Cfr. documento n.º 8 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
5) Em 26-12-2024, a Requerente era devedora à instituição bancária A………. de dois créditos empresariais, com valor em dívida de 155,80€ e 7.727,47€ - Cfr. documento n.º 9 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
6) Em 14-04-2024, a Requerente e L …………………… assinaram “contrato de trabalho a termo certo”, para desempenho das funções de assistente operacional (condutor de veículos de animação turística), pelo prazo de seis meses, no concelho da Nazaré, sem prejuízo da realização de outras atividades de animação turística - Cfr. documento n.º 6 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
7) Foi publicado no Diário da República 2.ª série, n.º 212, de 30-10-2020, o Regulamento n.º 959/2020, do Município da Nazaré - Regulamento Municipal de Circulação de Veículos Afetos à Atividade de Animação Turística - Cfr. fls. 14 a 20 PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
8) No ano de 2021, pela Câmara Municipal da Nazaré, foi determinada a abertura de concurso público para atribuição de seis licenças de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística no concelho da Nazaré, tendo sido atribuída à Requerente licença para circulação de um veículo Jeep – facto não controvertido e cfr. documento n.º 4 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
9) Por despacho de 13-09-2024, da Câmara Municipal da Nazaré, foi determinada a abertura de concurso público para atribuição de licenças de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística - Cfr. fls. 1 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
10) Do “Programa de Concurso” referido consta, entre o mais, o seguinte:“(…) ARTIGO 2.º
OBJETO DO CONCURSO PÚBLICO O presente concurso visa a atribuição de cinco licenças de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística, para as seguintes tipologias, e de acordo com o n.º 1, do artigo 20.º do Regulamento Municipal de Circulação de Veículos Afetos à Atividade de Animação Turística.«Quadro no original» (…)ARTIGO 4.º
DEFINIÇÕES ATRIBUIÇÃO DE LICENÇAS DE CIRCULAÇÃO Só poderá ser atribuída uma licença por operador. (…)ARTIGO 7.º
Cláusula de Adjudicação 1. Preço Base da licitação: (…)
2. Percursos a propor
a) Circulação pelas freguesias do concelho;
b) Deverá este critério ter uma avaliação máxima de 25% = 25 pontos (vinte e cinco pontos);
i. Circula pelas 3 Freguesias = 25 pontos (vinte e cinco pontos);
ii. Circula por 2 Freguesias = 10 ponto (dez pontos);
iii. Circula por 1 Freguesia = 5 pontos (cinco pontos); (…)ARTIGO 10.º
DOCUMENTOS QUE INSTRUEM A PROPOSTA Para efeitos de candidatura para atribuição de licenças de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística, devem ser apresentados os seguintes documentos: (…) g) Memória descritiva com indicação de: (…)
iv. O Mapa representando os percursos pretendidos, mediante Mapa com as vias autorizadas (Anexo II), os locais de paragem e de estacionamento pretendidos; (…)ARTIGO 17.º
RESTRIÇÕES 1. É interdita, no Município de Nazaré, quando no exercício da atividade de animação turística, o estacionamento e paragem:
a) De veículos nos locais regulamentados, sem que disponham do licenciamento para o efeito;
b) Fora dos locais determinados pela Câmara Municipal de Nazaré (Anexo III);
c) Sem cumprimento da sinalização e obrigações legais existentes, designadamente quanto ao estacionamento, paragem recolha e largada de passageiros.
2. É proibida a utilização de aparelhos sonoros que projetem o som para a via pública, designadamente música ou qualquer tipo de publicidade. (…)
« Imagem no original »
- Cfr. fls. 3 a 9 do PA e cfr. documento n.º 11 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
11) Em 14-10-2024, a Requerente apresentou a sua proposta ao procedimento em questão - Cfr. fls. 100 a 129 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
12) Da proposta da Requerente consta, entre o mais, o seguinte:“(…) Memória Descritiva Para tanto, dizendo o seguinte,
A concorrente está inscrita no RNNAT com o n.º 237/2019, exercendo maioritariamente a atividade de animação turística tours turísticos, em veículos 4x4, Van e Tuk Tuk.
1 - No presente concurso, a concorrente apresenta-se ao mesmo a concorrer à atribuição de uma licença de um Triciclo motorizado eléctrico, (tipo Tuk Tuk);
2- O veículo com que concorremos a este Concurso é um E-TUK Factory Limo, Eléctrico de 5 lugares, (4 passageiros + condutor), de matrícula ………….., matriculado em 08/11/2023 (…)PERCURSOS 4- Propomos 3 Tours. os quais passamos a identificar por Tour 1.º, Tour 2.º e Tour 3.º, a saber:
Tour 1.º
Tour Forte de São Miguel Arcanjo até à Ermida da Memória: (…)
VALOR:
Este tour tem um custo de 2,00€, I.V.A. incluído, por pessoa do Forte de São Miguel Arcanjo até à Ermida da Memória; (Mapa Tour. n° 1, que se anexa; (…)
Tour n.º 2
Tour Terreiro do Sítio da Nazaré à Praia do Salgado: (…)
VALOR:
Este tour tem um custo de 40,00€, I.V.A. incluído, da Ermida da Memória até à Praia do Salgado e retomo ao Sítio da Nazaré, junto à Ermida da Memória; (Mapa Tour n.2., que se anexa); (…)
TOUR n.º 3
Neste Tour pretendemos utilizar para recolha de clientes o Parque de Estacionamento reservado aos veículos de animação turística e (também ao comboio turístico), em frente à Ermida da Memória. (…)
Depois de visitar a Lagoa do Saloio, retomo ao Sítio da Nazaré, não sem antes, passar pelo Centro Histórico da Vila de Vaiado dos Frades.
VALOR:
Este tour tem um custo de 40,00€, I.V.A. incluído, da Ermida da Memória até à Lagoa do Saloio, Valado dos Frades e retomo ao Sítio da Nazaré, seguindo sempre os caminhos autorizados até paragem em frente à Ermida da Memória;(Mapa Tour n.º 3, que se anexa); (…)
- Cfr. fls. 109 a 122 do PA.
13) Em 14-10-2024, os Contrainteressados apresentaram a sua proposta ao procedimento em questão - Cfr. fls. 173 a 222 e 223 a 282 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
14) Em 24-10-2024, o júri do concurso reuniu e proferiu “Relatório Preliminar”, entre o mais, nos seguintes termos:“(…) RELATÓRIO PRELIMINAR Aos vinte e quatro dias do mês de outubro de dois mil e vinte e quatro, no Salão Nobre da Câmara Municipal da Nazaré, reuniu o Júri do concurso público identificado em epígrafe, elementos designados por Deliberação de Câmara Municipal, tomada em reunião do dia 13.09.2024, a fim de efetuar a análise e avaliação das propostas apresentadas, conforme previsto nos artigos 10.º e 11.º das normas do Programa de Concurso. (…)
3. ANÁLISE DAS PROPOSTAS
Em primeiro lugar, foi elaborada a LISTA DOS CONCORRENTES que segue, organizada por ordem de receção das propostas: (…)
4. DECISÃO DE ADMISSÃO E EXCLUSÃO
O júri procedeu, então, à finalização da análise e avaliação das propostas apresentadas e à aplicação do respetivo critério de adjudicação.
Os candidatos que cumpriram com os requisitos (formais e documentais) aplicáveis neste concurso, tendo por isso, sido ADMITIDOS, foram os seguintes:«Quadro no original» Os candidatos que não cumpriram com os requisitos (formais e documentais) aplicáveis neste concurso, tendo por isso, sido EXCLUÍDOS, foram os seguintes: (…)
4 N......................... - ANIMAÇÃO TURÍSTICA, UNIPESSOAL, LDA. (…)
Com os fundamentos de facto e de Direito que seguem: (…)
O Candidato n.º 4, N......................... - ANIMAÇÃO …….., UNIPESSOAL, LDA., apesar ter submetido toda a documentação exigida pelo artigo 10.º do Programa de Concurso, apresentou um percurso em desconformidade com o Anexo II do Programa de Concurso: vias autorizadas.
Com efeito, o concorrente apresenta um percurso que atravessa a Vila de Valado dos Frades, desrespeitando o que foi estabelecido peio executivo camarário, violando assim o disposto no ponto iv., da alínea g), do artigo 10.º do Programa de Concurso merecendo por esta via a EXCLUSÃO, nos termos da alínea a), n.º 2, do artigo 70.º, aplicável por força da alínea o), do artigo 146.º do DL n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos, na sua versão atualizada. (…)
6. AUDIÊNCIA PRÉVIA
Face ao que antecede, o presente Relatório deverá ser submetido a audiência prévia, notificando-se todos os concorrentes, para, no prazo de 3 (três) dias úteis, dizerem o que tiverem por conveniente.
Finda tal fase, seguir-se-ão os demais trâmites deste concurso. (…)”
- Cfr. fls. 284 a 287V do PA e cfr. documento n.º 12 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
15) Em 05-11-2024, o júri do concurso reuniu e proferiu “Relatório Final”, entre o mais, nos seguintes termos:“(…) RELATÓRIO FINAL Ao quinto dia do mês de novembro de dois mil e vinte e quatro, no Salão Nobre do Edifício dos Paços do Concelho, reuniu o Júri do concurso público identificado em epígrafe, elementos designados por Deliberação de Câmara Municipal, tomada em reunião do dia 13.09.2024 (…)
A fim de elaborarem Relatório Final.
Tendo sido realizada Audiência Prévia, foram apresentadas quatro reclamações. (…) No mesmo dia, 30 de outubro de 2024, o concorrente n.º 4, a N......................... ANIMAÇÃO ……………, UNIPESSOAL, LDA. apresenta uma reclamação em quase tudo idêntica à da P……………………… - UNIPESSOAL, LDA. com exceção da escolha do concorrente a excluir, que agora é o concorrente António Fialho.
Deste modo, todas as considerações relativamente ao período de audiência prévia, do percurso apresentado pelo concorrente em violação do anexo II do Programa de Concurso são aplicáveis a reclamação da T…………….. - ANIMAÇÃO …………, UNIPESSOAL, LDA., mormente, não provimento, por unanimidade, por parte do Júri.
(…)
Em suma, o veículo é o mesmo e a matrícula confere, pelo que o Júri já apreciou esta questão em sede de relatório preliminar, pelo que Júri considera, por unanimidade, a improcedência da reclamação.
Face ao que antecede, o Júri deliberou, por unanimidade manter o ordenamento das candidaturas - conforme constam no relatório preliminar, que ora se reproduz.« Quadro no original» E nada mais havendo a tratar o Júri declarou encerrado o presente RELATÓRIO, que vai ser assinado por todos os membros do mesmo. (…)”
- Cfr. fls. 299 a 301 do PA e cfr. documento n.º 1 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
16) O relatório referido no ponto antecedente mereceu aprovação da Câmara Municipal da Nazaré, em 09-12-2024 - Cfr. fls. 298 do PA e cfr. documento n.º 1 junto com o RI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Mais se provou que:
17) O turismo no Município da Nazaré, maioritariamente devido ao fenómeno natural das ondas gigantes do mar da Praia do Norte, cresceu exponencialmente, gerando problemas de gestão do espaço público, ambiente, convivência com residentes locais, trânsito e surgimento de muitos operadores turísticos – prova por depoimento de parte e prova testemunhal.
18) Desde 2021, os problemas referidos no ponto precedente reduziram de modo significativo – prova por depoimento de parte e prova testemunhal.
FACTOS NÃO PROVADOS
Com interesse para a decisão a proferir, não se provou que:
A) A Requerente fatura mensalmente, em média, com a atividade de animação turística através de 1 (um) jeep, no Percurso Forte de São Miguel Arcanjo / Ermida da Memória, situado no território do Requerido, o montante de cerca de 7.718,82€, e com os restantes percursos turísticos fatura mensalmente, em média, 2.565,98€ (pontos 11.º e 12.º do Requerimento Inicial);
B) A Requerente tem uma média mensal de despesa corrente de 11.010,77€ (ponto 14.º do Requerimento Inicial).
MOTIVAÇÃO
A convicção do Tribunal quanto aos factos provados resultou:
(i) da análise crítica e conjugada do teor dos documentos juntos aos autos e ao processo administrativo, conforme referido em cada ponto do probatório e também da posição assumida pelas partes, na parte dos factos alegados não impugnados e corroborados pelos documentos juntos, também eles não impugnados e;
(ii) da prova por depoimento de parte e prova testemunhal produzida em sede de audiência final que foi apreciada livremente e também com o recurso às regras da experiência comum (artigos 396.º do CC e 607.º, n.º 5 do CPC aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA).* No geral, e não obstante ser parte na presente ação, o Contrainteressado ouvido depôs de forma credível e séria, tendo demonstrado conhecimento direto sobre os factos sobre os quais depôs, o que, conjugado com o depoimento das testemunhas ouvidas, que depuseram também de forma verosímil, levou este Tribunal a valorar a sua versão sobre os acontecimentos que carreou, através do seu depoimento, para estes autos, nos termos que infra se expõe.* Para prova do vertido nos pontos 17) e 18) do probatório, ou seja, que o turismo no Município da Nazaré, maioritariamente devido ao fenómeno natural das ondas gigantes do mar da Praia do Norte, cresceu exponencialmente, gerando problemas de gestão do espaço público, ambiente, convivência com residentes locais, trânsito e surgimento de muitos operadores turísticos, o que se atenuou desde o ano de 2021, o Tribunal assentou a sua convicção na conjugação do depoimento de parte e da prova testemunhal.
No que concerne ao Contrainteressado A ……………., operador turístico na Nazaré, perguntado sobre o assunto, respondeu que, a certo ponto, surgiram diversos tuk-tuk, provenientes da zona de Lisboa e Sintra, que “invadiram” o espaço, criando confusão, ao ponto de haver “assédio de turistas”.
Descreveu que o trânsito ficou caótico, com especial incidência na estrada que conduz ao farol, que é estreita, sem bermas e por onde os peões circulam pelo meio da estrada.
Sendo que, na Praça do Farol, podem estacionar 7 ou 8 viaturas, muitas vezes ocupados pelos funcionários do próprio farol.
Acrescentou que houve necessidade de limitar o acesso àquela estrada, notando-se, atualmente, melhorias, pela existência de uma cancela, que permite o condicionamento e controlo do acesso à zona do farol.
Inquirido, asseverou que o Regulamento aprovado pelo Município se traduziu numa vantagem real para o exercício da sua atividade, já que os veículos tuk-tuk provenientes da zona de Lisboa e Sintra despareceram após tal aprovação.
Por outro lado, afirmou que, mesmo fora daquele local, o trânsito é problemático, particularmente na época das ondas gigantes, o que torna difícil a articulação com os habitantes locais.
No mesmo sentido apontou o depoimento da testemunha M …………… …….., também empresária no mesmo ramo, que confirmou terem aparecido tuk-tuk de Lisboa a “invadir” o espaço, e que, depois da provação do Regulamento camarário, com a instalação da cancela, só deixam passar quem tiver autorização, ordenando o trânsito, o que é necessário pela articulação entre veículos e peões naquela estrada.
Do mesmo modo, no que respeita à testemunha R …………………., Técnico Superior Jurista na Câmara Municipal da Nazaré e ali residente, por ter conhecimento direto sobre tal facto, descreveu o que levou à criação do Regulamento e posteriores procedimentos concursais.
Contextualizou que, derivado do fenómeno das ondas gigantes, no Largo da Nazaré ao Forte começaram a surgir problemas de convivência entre operadores económicos, de “modo selvagem”, o que levou o à data Vereador a auscultá-los.
Tendo-se concluído pela necessidade de criar normas disciplinadoras, já que havia queixas dos cidadãos locais, estacionamento em lugares reservados a pessoas com deficiência, confusão com tuk-tuk e carrinhas externas, ao ponto de insultos e altercações físicas entre operadores e vendedores ambulantes.
Pelo que se tiveram que tomar medidas a nível de tomada e largada de passageiros, sentido das vias de trânsito e limitação de veículos.
O que foi corroborado pelo depoimento da testemunha M …………………….., arquiteta na Câmara Municipal da Nazaré, que narrou os problemas trazidos pelo aumento significativo de turismo, proporcionado pelo fenómeno das ondas gigantes.
Particularmente, asseverou que houve necessidade de disciplinar os meios de transporte e, na época das ondas gigantes, criar anéis de acesso, uma vez que os locais/residentes se veem bastantes condicionados, nomeadamente no acesso ao hospital.
Até pelas preocupações de segurança e circulação de viaturas de emergência, para socorro dos surfistas.
Como tal, o Tribunal formou a sua convicção no sentido descrito.* No que respeita à matéria que o Tribunal considerou como Não Provada nos pontos A) e B) dos factos não provados, mais precisamente os pontos 11.º, 12.º e 14.º do Requerimento Inicial (A Requerente fatura mensalmente, em média, com a atividade de animação turística através de 1 (um) jeep, no Percurso Forte de São Miguel Arcanjo / Ermida da Memória, situado no território do Requerido, o montante de cerca de 7.718,82€, e com os restantes percursos turísticos fatura mensalmente, em média, 2.565,98€ e tem uma média mensal de despesa corrente de 11.010,77€), tal decorre da inexistência de prova daquilo que foi alegado pela Requerente no seu Requerimento Inicial.
A nível documental, a Requerente juntou uma análise de mercados por cliente, efetuada pela sua Contabilista Certificada (documento n.º 7 junto com o Requerimento Inicial).
Não obstante, o Tribunal entende que o documento não se mostra como suficiente para demonstração tanto da faturação média mensal, como da média mensal de despesa corrente.
O que, em nosso ver, teria que ser provado essencialmente através de documentos,
Auscultada a autora de tal documento, Dra. A............. ......... …. ........., não obstante, num primeiro momento, ter assegurado que houve uma redução substancial de faturação desde que a Requerente deixou de operar naquele circuito turístico da Nazaré, inquirida nesse sentido, acabou por concluir deduzir essa relação, uma vez que não tem contacto direito com a atividade da Requerente, mas sim contabilístico.
Confrontada com o facto de, assim sendo e considerando o número de viaturas de que a Requerente é proprietária, esta direcionar a maior parte dos seus ativos para 20% da atividade e os outros 80% serem assegurados por um jipe único a fazer aquele circuito do farol na Nazaré, não soube explicar.
Questionada sobre o valor individual de cada viagem operada, não soube responder, uma vez que não viu as faturas, integradas automaticamente pelo SAFT.
Como tal, não se tornou possível ao Tribunal, de algum modo, convencer-se destes pontos.
Assim, dada a inexistência de qualquer prova que pudesse comprovar o alegado, o Tribunal só poderia responder de modo negativo ao aduzido naqueles pontos 11.º, 12.º e 14.º do Requerimento Inicial* Quanto à restante matéria alegada, por se tratarem de meros juízos conclusivos, de valor, considerações de direito, ou repetições, não são os mesmos suscetíveis de ser objeto de juízo probatório.
Foi com base nesta análise crítica e articulada de toda a prova carreada para os autos, conjugada com as regras da experiência comum, em que o Tribunal se apoiou, conforme ficou descrito e patenteado supra para a factualidade considerada provada e não provada (artigos 362.º e seguintes do Código Civil e 94.º, n.ºs 3 e 4 do CPTA).* IV. Direito
O presente recurso visa sindicar a legalidade da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datada de 13 de Abril de 2025, no âmbito da providência cautelar requerida contra o Município da Nazaré, na qual julgou procedente a exceção dilatória de inadmissibilidade do pedido cautelar subsidiário de atribuição provisória de licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística e improcedente o pedido cautelar principal de suspensão de eficácia das normas regulamentares consubstanciadas nos artigos 2º, nºs 2 e 3, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, nºs 2 e 3, 11º, 12º, nº 2, 13º, nº 1, alínea a), 14º, nº 1, 16º, nº 1, alíneas a), b) e e), e 20º, do Regulamento Municipal de Circulação de Veículos Afetos à Atividade de Animação Turística (Regulamento nº 959/2020, de 30 de outubro, publicado na IIª Série do Diário da República nº 212), por ter concluído pela não verificação do requisito de periculum in mora.
A Recorrente pretende, agora, imputar à decisão recorrida erro de julgamento, de facto e de direito.
Primeiramente, dissente da absolvição da instância, por verificação de exceção dilatória de inadmissibilidade do pedido cautelar subsidiário de atribuição provisória de licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística.
Entende que o pedido formulado a título subsidiário na ação principal não se esgota na mera pretensão anulatória do aludido ato de exclusão da candidatura da Recorrente, mas estende-se também à prática de atos legalmente devidos em substituição do mesmo, mais concretamente, todos os atos e operações que passarão necessariamente pela atribuição da licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística no território do Recorrido, que se pretende efetivamente tutelar e absorve aquele pedido anulatório;
Pretende que o mesmo raciocínio deverá ser transposto para o domínio dos processos cautelares, uma vez que, de forma a acautelar os seus direitos e interesses legalmente protegidos durante a pendência da ação principal e a garantir a utilidade da sentença a proferir nessa sede, não pretende somente a suspensão da exclusão indevida do procedimento concursal ora em crise, mas também a prática antecipada e provisória dos atos e operações materiais que dela decorrem, mormente da atribuição da licença sub judice;
Nesta medida, o pedido de atribuição provisória da respetiva licença englobará a suspensão da exclusão da Recorrente do procedimento concursal, sendo este último pedido absorvido pelo primeiro, i.e., pelo pedido que tutela de forma mais plena e eficaz o interesse legal que a Recorrente pretende salvaguardar.
Mesmo que assim não se entenda, não deveria o Tribunal a quo ter julgado procedente a exceção dilatória invocada, com a consequente absolvição do Recorrido quanto ao pedido cautelar subsidiário, mas antes decretado a providência por si reputada de mais adequada, como foi expressamente peticionado, à cautela, em sede de requerimento inicial e como assim o impõe o artigo 120º, nº 3, do CPTA.
Vejamos, pois.
A Recorrente, no seu requerimento inicial pedia a suspensão “(…) das normas contidas no número 2 do artigo 2º, nos números 2 e 3 do artigo 3º, nos artigos 4º, 5º, 6º, e 7º, nos números 2 e 3 do artigo 8º, no artigo 11º, no número 2 do artigo 12º, na alínea a) do nº 1 do artigo 13º no número 1 do artigo 14º nas alíneas a), b) e e) do nº 1 do artigo 16º e no artigo 20º todos do Regulamento Municipal de Circulação de Veículos Afetos à Atividade de Animação Turística (Regulamento nº 959/2020, de 30 de outubro, publicado na II Série do Diário da República nº 212)”
Subsidiariamente, pedia, “(…) ou, se assim não se entender, a atribuição provisória de licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística, na sequência da exclusão da sua proposta pela deliberação da reunião de Câmara realizada em 09.12.2024, que aprovou o Relatório Final no âmbito do Concurso Público para atribuição de licenças de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística, que ora se junta como doc. 1, ou, se ainda assim não se entender, outra medida considerada adequada”
A Recorrida excecionou que o pedido alternativo formulado seria inadmissível e que estaria votado ao insucesso por manifesta falta de fundamento legal, já que o mesmo pressupõe improcedência do pedido principal — suspensão de eficácia de normas do Regulamento; mantendo-se o Regulamento vigente e válido, a emissão de licença cabe nas competências do Município.
Nessa sequência, foi conhecida esta exceção e foi a seguinte a argumentação vertida, nesta parte, na decisão recorrida:
“[e]fetivamente o artigo 120.°, n.° 3 do CPTA possibilita ao Tribunal adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
Pelo que o Tribunal não se encontra limitado à(s) concreta(s) providências requeridas.
Não obstante, o Requerente direciona o seu requerimento inicial à suspensão da eficácia de normas — artigo 130.° do CPTA e não à suspensão de eficácia de ato administrativo - artigo 128.° do CPTA, nomeadamente do ato que determinou a sua exclusão do procedimento concursal.
A outro passo, sendo que o pedido é subsidiário e não cumulativo, a improceder a suspensão de eficácia de normas regulamentares e mantendo-se a produzir efeitos o ato de exclusão do procedimento — por não ter sido requerida a suspensão da sua eficácia, fica desprovido de sentido o pedido de atribuição provisória de licença.
Termos em que procede a invocada exceção, absolvendo-se, consequentemente, a Entidade Requerida do referenciado pedido subsidiário — artigo 89.°, n.° 2 do CPTA”
Nos termos em que reclama a Recorrente, o tribunal recorrido aferiu da pretensão deduzida à luz do disposto no nº 3 do artigo 120.° do CPTA, preceito que possibilita ao Tribunal adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
Porque a Recorrente havia peticionado a suspensão da eficácia de normas (cfr. artº 130º do CPTA) e não a suspensão de eficácia do ato que determinou a sua exclusão do procedimento concursal (cfr. artigo 128.° do CPTA), o pedido de atribuição provisória de licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística, tendo sido deduzido a título subsidiário e não cumulativo, deveria ser conhecido em caso de improcedência do pedido principal, de suspensão de eficácia de normas regulamentares.
Nessa sequência, o tribunal a quo entendeu que, por não ter sido requerida a suspensão da sua eficácia, produziria efeitos imediatos o ato de exclusão do procedimento, o que se mostraria totalmente avesso à possibilidade da atribuição provisória de licença que poderia ser, eventualmente, atribuída no âmbito desse mesmo procedimento concursal.
Contudo, o raciocínio expendido pelo tribunal a quo, olvida que no processo principal, a título subsidiário, foi pedida “a anulação o ato de exclusão da sua proposta” e a condenação “à prolação de ato que o substitua por decisão de admissão da proposta da A. e à atribuição da respetiva licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística”, pelo que não poderia afirmar-se que atribuição provisória de licença não seria admissível e adequada a assegurar a utilidade destes pedidos.
Mais a mais, porque, a suspensão de eficácia do ato de exclusão, enquanto tal, em sede cautelar, nenhuma utilidade representaria para a Recorrente, porquanto sempre se trataria da suspensão de eficácia de um ato de conteúdo negativo.
Nessa parte incorreu em erro de julgamento, o juiz a quo, cumprindo revogar a decisão recorrida, nessa parte.
Quid iuris?
Será por isso que merece provimento, tout court, o recurso interposto?
Afigura-se-nos que não.
Este pedido, formulado a título subsidiário (para que lhe seja concedida, provisoriamente, uma licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística) terá de ser apreciado, tal como o pedido principal, indistintamente, nos termos do disposto no artº 120º do CPTA, nos termos que infra se explicitarão.
Isto posto:
Sobre a adoção de providências cautelares, dispõe, em termos genéricos, o artigo 112.º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que:
“Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.
Uma providência cautelar visa, portanto, a obtenção de uma decisão de natureza provisória que salvaguarde a utilidade da eventual decisão de procedência que venha a ser proferida em sede de ação principal, assim evitando uma situação de impossibilidade de execução dessa decisão judicial, nomeadamente, pela verificação de situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação.
Tendo em vista esta razão de ser da providência cautelar, o legislador concretizou, no artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aplicável, in casu, ex vi do nº 4 do artº 130º do CPTA, preceito referente à “Suspensão da eficácia de normas”), os critérios de decisão que o julgador deve ter em conta.
Dispõe este artigo, sob a epígrafe “Critérios de decisão”, e no que aqui releva, que:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
[…]”.
Do teor do citado preceito resulta, pois, que o decretamento da providência cautelar depende da verificação cumulativa de dois requisitos positivos, previstos no n.º 1, e de um requisito negativo, previsto no n.º 2, a saber: (i) A existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente pretende acautelar no processo principal – periculum in mora; (ii) Que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente – fumus boni iuris; (iii) Que, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
A decisão recorrida, como se transcreverá infra, não se abalança, nunca, sobre o fumus boni iuris, uma vez que conclui pela inexistência do periculum in mora e, atendendo à natureza cumulativa da verificação dos requisitos para decretamento das providências cautelares, absolve do pedido em conformidade.
Na decisão recorrida, para sustentar a não verificação do periculum in mora, entendeu-se que:
“(…) [n]o caso em apreço, a Requerente considera estar preenchido este pressuposto, uma vez que o não decretamento da presente providência implica a impossibilidade de exploração da sua atividade económica no Município da Nazaré, que corresponde a 78% das suas receitas, no ano de 2024, com perda desse rendimento. O que a colocará numa grave situação económico-financeira e acarretará a interrupção laboral dos seus trabalhadores que naquela atividade profissional obtêm os rendimentos necessários para a satisfação nas suas necessidades básicas, correndo o risco de insolvência.
Ao mesmo tempo, entende que tal se traduzirá num desgaste psicológico e emocional da gerência da Requerente e dos seus trabalhadores e que comportará um dano à sua imagem e reputação profissional.
Por contraposição, a Entidade Requerida e o Contrainteressado aduzem que é a própria Requerente quem reconhece que emprega habitualmente a tempo inteiro apenas um trabalhador, passando a dois a partir de abril (por força da maior afluência de turistas a partir dessa altura), e recorre, para eventos previamente contratados, a contratos de curtíssima duração, nem sendo possível aferir se tal trabalhador continua a laborar para a Requerente, por falta de prova nesse sentido.
Quanto ao documento contabilístico junto, é manifestamente insuficiente para que se possa aferir da real situação contabilística e financeira da sociedade em questão, a possibilidade da situação de fragilidade e/ ou de insolvabilidade financeira, perda de rendimentos e incumprimento de compromissos. Mais considerando o número de veículos de que é titular, os 8 veículos restantes circulam fora do concelho da Nazaré.
Não colhe também o argumento de dano de imagem e reputação profissional da Requerente, atendendo a que, supostamente, a maioria da sua clientela são turistas e estrangeiros, de visita única ao concelho. Sendo ainda livre para vir a trabalhar com os seus veículos de animação turística em qualquer parte do país.
Cumpre apreciar e decidir.
A este propósito, discorre do probatório que a Requerente é uma sociedade por quotas, que tem como objeto “Atividades de animado turística e passeios turísticos. Organização a gestão de eventos. Aluguer de bens recreativos e desportivos. Serviços de agência de viagens. Transporte ocasional de passageiros em veículos ligeiros de lotação até 9 lugares”, sendo titular do RNAAT n.º 237/2019 - Registo Nacional Agentes de Animação Turística – cfr. pontos 1) e 2) dos factos provados.
Mais informa o probatório que a Requerente é dona de 12 veículos, entre os quais um jipe 4x4, com a matrícula 59-00-AL, e um tuk-tuk elétrico, com a matrícula BF-67-BN, bem como que, em 26-12-2024, era devedora à instituição bancária ABANCA de dois créditos empresariais, com valor em dívida de 155,80€ e 7.727,47€ – cfr. pontos 3) e 5) dos factos provados.
Assim como que, em 14-04-2024, a Requerente e Lucas Mateus Souza Santos assinaram contrato de trabalho a termo certo, para desempenho das funções de assistente operacional (condutor de veículos de animação turística), pelo prazo de seis meses, no concelho da Nazaré, sem prejuízo da realização de outras atividades de animação turística – cfr. ponto 6) do probatório.
Por outro lado, não foi dado como provado que a Requerente fatura mensalmente, em média, com a atividade de animação turística através de 1 (um) jeep, no Percurso Forte de São Miguel Arcanjo / Ermida da Memória, situado no território do Requerido, o montante de cerca de 7.718,82€, e com os restantes percursos turísticos fatura mensalmente, em média, 2.565,98€, bem como que tem uma média mensal de despesa corrente de 11.010,77€.
Trazendo-se aqui à colação toda a motivação do Tribunal.
Adiante-se que não se entende verificado o preenchimento do pressuposto em causa.
No que concerne aos trabalhadores da Requerente, foi apenas comprovada a junção de um contrato de trabalho a termo certo, celebrado pelo período de seis meses.
Todavia, como aduz a Entidade Requerida, não é sequer possível aferir se tal trabalhador continua a laborar para a Requerente, por falta de prova nesse sentido.
No que concerne à situação económica da Requerente e possibilidade da sua insolvência, que cremos ser a pedra de toque, aquela parte da premissa que a exploração da sua atividade económica no Município da Nazaré corresponde a 78% das suas receitas, no ano de 2024, com perda desse rendimento.
Contudo, tal argumentação falece perante a não prova de tal facto – pontos A) e B) dos factos não provados, bem como da impossibilidade de comprovação dos seus custos fixos e compromissos financeiros, por falta de informação contabilística nesse sentido.
Por fim, quanto ao dano à sua imagem e reputação profissional, tratando-se de uma alegação genérica e conclusiva e não assente em factos concretos, não entendemos que se possa considerar verificada.
Portanto, a Requerente não logrou demonstrar que existe fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado com prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa acautelar, e que se não compadecem com a demora normal da ação principal, pelo que não ficou demonstrada a verificação do pressuposto de periculum in mora.
Sendo os requisitos cumulativos, em consequência, improcede o decretamento das providências cautelares requeridas (…)”
Como se referiu acima a Recorrente pretende reverter o juízo formulado pelo tribunal a quo, fundamentalmente, centrando o seu dissenso nos factos que foram levados ao acervo “não provado”, porquanto serão os que permitiriam fundar a sua construção de um cenário representativo do prejuízo sério e irreparável cuja verificação se pretende acautelar através da presente providência.
Ora:
Em relação ao pretenso erro de julgamento de facto, convém convocar o disposto no artº 640 º do CPC, preceito segundo o qual, sob a epígrafe “ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto”, se prevê o seguinte:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes”.
Daqui decorre que, ao impugnar a matéria de facto em sede de recurso, recai sobre o recorrente o ónus de alegar o motivo pelo qual os meios probatórios que indica impõem decisão diversa e também porque motivo os meios probatórios tidos em conta pelo tribunal não permitem se considere provado determinado facto.
A nível factual, pretende que os factos A) e B) levados aos “factos não provados” deveriam ter sido considerados provados, discordando da motivação do tribunal recorrido para o efeito.
A Recorrente pretende ver dados como provado que “fatura mensalmente, em média, com a atividade de animação turística através de 1 (um) jeep, no Percurso Forte de São Miguel Arcanjo / Ermida da Memória, situado no território do Requerido, o montante de cerca de 7.718,82€, e com os restantes percursos turísticos fatura mensalmente, em média, 2.565,98€” e ainda que “(…) tem uma média mensal de despesa corrente de 11.010,77€”
Entende que o tribunal recorrido desvalorizou o documento nº 7, consubstanciado na análise de mercados por cliente, elaborada pela sua contabilista, A............. ......... e que foi inquirida enquanto testemunha nos presentes autos.
Pretende que o depoimento desta testemunha terá sido claro e inequívoco no sentido que o teor desse documento se revela suficiente para demonstrar a média mensal de faturação e de despesas fixas da sociedade e que o mesmo foi junto aos autos por ser o mais adequado e apto para demonstrar a proporção dos rendimentos da sociedade que advinha dos passeios turísticos da vila da Nazaré, em detrimento da análise dos documentos contabilísticos oficiais.
Ora:
Se bem que a Recorrente observou, no dissenso que dirige aos julgamento de facto, os ónus previstos no artº 640 do CPC, acima transcrito, não lhe assiste razão, contudo.
Vejamos porquê:
No que respeita à matéria que o Tribunal considerou como não provada nos pontos A) e B) dos factos não provados, o tribunal concluiu que tal decorre da inexistência de prova daquilo que foi alegado pela Recorrente no seu Requerimento Inicial.
A nível documental, esta limitou-se a juntar uma análise de mercados por cliente, efetuada pela sua contabilista, documento esse que o Tribunal entendeu não se mostrar como suficiente para demonstração tanto da faturação média mensal, como da média mensal de despesa corrente.
De resto, o tribunal recorrido ouviu como testemunha a dita contabilista tendo concluído que “apesar de a mesma ter assegurado que houve uma redução substancial de faturação desde que a Requerente deixou de operar naquele circuito turístico da Nazaré, inquirida nesse sentido, acabou por concluir deduzir essa relação, uma vez que não tem contacto direito com a atividade da Requerente, mas sim contabilístico.
Confrontada com o facto de, assim sendo e considerando o número de viaturas de que a Requerente é proprietária, esta direcionar a maior parte dos seus ativos para 20% da atividade e os outros 80% serem assegurados por um jipe único a fazer aquele circuito do farol na Nazaré, não soube explicar.
Questionada sobre o valor individual de cada viagem operada, não soube responder, uma vez que não viu as faturas, integradas automaticamente pelo SAFT.
Como tal, não se tornou possível ao Tribunal, de algum modo, convencer-se destes pontos.”
Ou seja, a contabilista que elaborou o documento com base no qual a Recorrente pretende ver dados como provados os pontos A) e B) levados aos factos não provados, a qual alega ser conhecedora de vicissitudes que não se conseguiriam sequer demonstrar pela junção e análise dos documentos contabilísticos oficiais não logrou esclarecer o porquê da incongruência ora sustentada pela Recorrente.
É que, efetivamente, tendo em conta que esta dispõe de 12 viaturas (cfr. ponto 3 dos factos provados), seria relevante explicar o porquê de a Recorrente pretender sustentar que 80% da sua atividade é assegurada por um jipe único a fazer aquele circuito do farol na Nazaré, algo que não foi possível porque a testemunha afirmou desconhecer a realidade inerente à atividade da Recorrente.
Embora a Recorrente pretenda, agora, em sede de recurso (cfr. particularmente, as conclusões IX e X), avançar com justificações, algumas delas de foro contabilístico, outras meras explicações/conclusões acerca do modo como opera e como isso se reflete na sua contabilidade, tratam-se de conclusões suas, porquanto foi a própria testemunha quem especificamente afirmou desconhecer a realidade inerente à atividade da Recorrente, cerceando o seu conhecimento à contabilidade estrita e desconhecendo, inclusive, qual o valor individual de cada viagem operada.
Não procede, pois, o alegado erro de julgamento de facto, quer no tocante a dar como não provados os pontos A) e B) em causa, quer em relação à motivação que lhes subjaz, mormente a desconsideração do depoimento da contabilista da Recorrente e do documento que a mesma fez juntar, em detrimento de elementos contabilísticos oficiais que poderiam demonstrar a realidade que a Recorrente pretendia sustentar.
Depois, carece de qualquer acolhimento, a pretensão da Recorrente, constante do ponto XIII das suas conclusões, no sentido de ver dado como provado, “por se tratar de facto público e notório ou que, no mínimo, decorre das regras básicas da experiência”, que “a impossibilidade de a Recorrente explorar os passeios turísticos da vila da Nazaré nos quais a circulação de tuk-tuks é proibida pelo Recorrido sem a atribuição de licença reduziu drasticamente a procura do serviço da Recorrente, face à relevância cultural, histórica e panorâmica da zona em causa, impedindo-o de auferir os proveitos necessários para o desenvolvimento da atividade que tem vindo a desenvolver”.
Primeiro, tal não é público nem notório. Segundo, porque o pretenso facto que a Recorrente pretende levar ao probatório tem formulação iminentemente conclusiva.
Sobre a noção do que é um facto público e notório, veja-se, a título de exemplo, a argumentação vertida no Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no processo nº 7053/10.1TBCSC.L1-6, datado de 29-05-2013, disponível para consulta em www.dgsi.pt e no qual se sumariou, justamente, que “(…) [f]actos notórios (artigo 514º, n.º1, do Código de Processo Civil) são os de conhecimento geral no país, os conhecidos pelo cidadão comum, pelas pessoas regularmente informadas, com acesso aos meios normais de informação (…) [n]ão basta qualquer conhecimento: é indispensável um conhecimento de tal modo extenso, isto é, elevado a tal grau da difusão, que o facto apareça, por assim dizer, revestido do carácter de certeza.”
Improcede, pois, a sua pretensão impugnatória, também aqui.
E a mesma conclusão valerá para o alegado nos pontos XVII, XVIII e XIX. No primeiro, a Recorrente pretende, apesar de se tratar de “facto” confessamente não alegado no requerimento inicial e não apreciado pelo Tribunal a quo, que seja dado como provado que, “de forma a prosseguir o exercício da atividade de animação turística no território do Recorrido, contraiu um seguro profissional do ramo turístico e um seguro automóvel, cujos prémios constituem, naturalmente, despesas fixas”. No segundo, que sejam consideradas supostas “despesas fixas” que não foram tomadas em conta pelo Tribunal a quo mas que nem sequer carecem ser provadas documentalmente, porque decorrem das mais elementares regras da experiência. A Recorrente refere-se à depreciação da sua frota de veículos, e os custos de manutenção que a mesma acarreta, que são típicas e normais numa empresa dedicada à atividade de animação turística. No terceiro, que o facto de “ficar impedida de circular nos percursos mais emblemáticos e procurados da Nazaré, ficará altamente condicionada na exploração da atividade a que se dedica, o que indubitavelmente levará a perda de clientela relevante e muito provavelmente conduzirá à cessação de tal atividade”.
Como é óbvio, tal como tudo mais que a Recorrente pretende reputar de incorretamente julgado perante este tribunal ad quem também estas pretensas evidências seriam apenas suscetíveis de ser demonstradas por via de suportes contabilísticos que o refletissem, não sendo nem notórios nem suscetíveis de apreensão pelo simples uso de senso ou experiência comum.
Improcede, pois, o erro de julgamento de facto que vem assacado à decisão recorrida.
Mantendo-se os factos, a mesma conclusão valerá para o pretenso erro de julgamento de direito, porquanto, nas suas conclusões de recurso, em nenhum ponto, a Recorrente logra sindicar a asserção firmada a respeito na decisão recorrida.
Os pontos XX a XXVI, porque desprovidos de qualquer respaldo nos termos supra, são inconsequentes para sindicar o julgamento de direito (e, obviamente, nos termos supra, o julgamento de facto) empreendido pelo tribunal a quo, porquanto se tratam de meras conclusões, autênticas considerações que a Recorrente tece, presumindo e assumindo uma pretensa verificação do periculum in mora, por referência aquele que tem sido o entendimento jurisprudencial dominante, mas que implicaria uma sustentação por factualidade e acervo probatório que in casu, como vimos acima, não foi logrado.
Como se referiu acima, o artigo 120.º n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos prescreve que, para ser decretada a providência cautelar, é necessário que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal […]”.
A apreciação deste requisito pressupõe um juízo de prognose sobre a existência de fundado receio de que uma futura e hipotética decisão judicial que dê provimento à pretensão da Recorrente/Requerente venha a perder utilidade, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela ou por, entretanto, se terem produzido prejuízos de difícil reparação, obstando a que a Recorrente/Requerente obtenha uma efetiva reintegração no plano dos factos.
A este propósito, refere, sumariamente, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12.01.2012, proferido no processo n.º 0857/11 (disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf?OpenDatabase):
“[…]
V – Ocorre uma situação de facto consumado (…) quando, a não ser deferida a providência, o estado de coisas que a acção quer influenciar fique inutilizada ex ante.
VI – Danos de difícil reparação são aqueles cuja reintegração no planos dos factos se perspectiva difícil, seja por que pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente”.
(cfr., no mesmo sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016, pp. 449/450, e JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 16.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017, p. 298).
Acresce que o ónus de alegação e da prova dos factos constitutivos do referido requisito legal (e, bem assim, de todos os outros) recai sobre a Requerente/Recorrente, nos termos gerais das regras probatórias, vertidas no artigo 342.º n.º 1 do Código Civil.
Deste modo, impõe-se, desde logo, que a Recorrente/Requerente alegue a factualidade, e realize a prova, concreta e circunstanciada, da situação de facto consumado que pretende evitar ou dos prejuízos de difícil reparação que advirão da não adoção da providência cautelar requerida, não se bastando com a mera alegação vaga e genérica do fundado receio de ocorrência de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação.
Neste sentido, pode ler-se, a título exemplificativo, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 30.11.2012, proferido no processo n.º 00274/11.1BEMDL-A:
“[…]
IV. Incumbe ao requerente da providência o ónus de alegar a matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida (art. 342.º do CC), não podendo o tribunal substituir-se ao mesmo.
V. Daí que o requerente terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência já que, da conjugação dos arts. 112.º, n.º 2, al. a), 114.º, n.º 3, als. f) e g), 118.º e 120.º todos do CPTA, não se mostra consagrada uma presunção ‘iuris tantum’ da existência dos aludidos requisitos como simples consequência da existência em termos de execução do ato.
VI. Impõe-se que a alegação, para além de ser concretizada com realidade factual que corporize efetivamente o requisito do periculum in mora, venha a ser demonstrada pelos meios probatórios produzidos.”
Igualmente, veja-se o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no processo nº 866/17.5BELSB, datado de 20-09-2018, disponível para consulta em www.dgs.pt e segundo o qual:
“I. Do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA infere-se que constituem condições de procedência das providências cautelares:
i) Periculum in mora - receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120.º, n.º 1, 1ª parte);
ii) Fumus boni iuris (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120.º, n.º 1, 2.ª parte); e
iii) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120.º, n.º 2, do CPTA).
II. É ao requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova –, o prejuízo derivado da imediata execução do acto suspendendo.
III. O que passa pela invocação de factos concretos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação.
IV. A mera alegação de que a devolução da quantia reclamada, ainda que de montante muito elevado, causaria prejuízo irreparável ou de difícil reparação, sem a mínima referência às razões concretas que determinariam a impossibilidade da sua devolução ou sequer a dificuldade dessa devolução e das respectivas concretas consequências para a Recorrente e inviabilização da prossecução dos seus fins, é insuficiente para aferir da impossibilidade e da insustentabilidade material da devolução do montante em causa.
V. Não se demostrando a existência do periculum in mora, tem a providência cautelar que ser indeferida.”
No caso vertente, como decorre de tudo quanto acima vem exposto, a factualidade que foi dada como provada pela Recorrente é manifestamente insuficiente para concluir pela possível verificação de uma situação de facto consumado e/ou dos prejuízos de difícil reparação que advirão da não adoção da providência cautelar requerida, pelo que se mostra acertada a decisão de concluir pela não verificação do primeiro dos requisitos cumulativos previstos no artº 120, nº 1 do CPTA.
Concomitantemente, se bem que não foi acertada a decisão de absolver a Recorrida da instância em relação ao pedido subsidiário (não o tendo feito em sede liminar, não poderia o tribunal deixar de apreciar da verosimilhança do peticionado, nos termos do artº 120º, nº 1 do CPTA), no final, a conclusão pela improcedência do recurso ainda seria a mesma, atendendo à não verificação do periculum in mora e concomitante impossibilidade de decretamento da(s) providência(s) cautelar(es) requerida(s), a título principal e subsidiário.
Aqui chegados, embora com argumentação diversa, em parte, impõe-se julgar improcedente o recurso e confirmar a decisão recorrida.* Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):
I. Tendo sido pedida no processo principal, a título subsidiário, “a anulação o ato de exclusão da sua proposta”, a condenação “à prolação de ato que o substitua por decisão de admissão da proposta da A. e à atribuição da respetiva licença de circulação de veículos afetos à atividade de animação turística”, não pode afirmar-se que atribuição provisória de licença não seja admissível e adequada a assegurar a utilidade destes pedidos, em sede cautelar.
II. Como tal, não se poderia sustentar que seria necessário que a Recorrente pedisse, também, a suspensão de eficácia do ato de exclusão da sua proposta, porquanto nenhuma utilidade retiraria da procedência desse pedido, o qual apenas redundaria na suspensão de eficácia de um ato negativo.
III. Perante isto, o pedido formulado a título subsidiário teria de ser apreciado, tal como o pedido principal, indistintamente, nos termos do disposto no artº 120º do CPTA.
IV. Se bem que não foi acertada a decisão de absolver a Recorrida da instância em relação ao pedido subsidiário, a final, a conclusão pela improcedência do recurso ainda seria a mesma, atendendo à não verificação do periculum in mora e concomitante impossibilidade de decretamento da(s) providência(s) cautelar(es) requerida(s), a título principal e subsidiário.*
* V – Decisão:
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder parcial provimento ao recurso interposto e, consequentemente:
- Revogar a decisão recorrida, na parte em que “absolve do pedido” em relação ao pedido subsidiário formulado e;
- Ainda que com fundamentação parcialmente divergente, confirmar a decisão recorrida em relação ao indeferimento da providência cautelar, por falta de demonstração do periculum in mora.
Custas a cargo da Recorrente e do Recorrido, na proporção do respetivo decaimento (8/10 e 2/10, respetivamente).***
Lisboa, 05 de fevereiro de 2026
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Ricardo Ferreira Leite
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Marta Cavaleira
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Lina Costa
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