| Decisão Texto Integral: | * I - RELATÓRIO Centro ………………………. intentou no TAC de Lisboa o presente processo de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões contra o Banco de Portugal, peticionando a intimação da autoridade requerida para, no prazo de 10 dias, passar as certidões requeridas (por carta datada de 8.7.2016).
Por sentença de 9 de Dezembro de 2016 do referido tribunal foi a presente acção julgada procedente e, em consequência, intimado o Banco de Portugal para, no prazo de 10 dias, facultar ao Centro …………………………. certidão dos documentos solicitados pelo requerimento que este lhe dirigiu em 8 de Julho de 2016, e ainda não prestada, expurgados da informação relativa à matéria reservada, e bem assim a emitir certidão negativa que declare a inexistência dos documentos que ou não tenha na sua posse ou inexistam. Nessa decisão foi ainda determinado, ao abrigo do art. 108º n.º 2, do CPTA, que o Governador do Banco de Portugal fosse advertido de que o incumprimento da intimação sem justificação aceitável podia determinar a aplicação de sanção pecuniária compulsória, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar.
Inconformado, o Banco de Portugal interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul dessa sentença - com excepção do segmento em que intimou à passagem de certidão negativa -, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“A. O presente recurso tem como objecto a parte da sentença recorrida que condenou o Banco de Portugal a emitir certidão do Relatório D............. (versões final e preliminar) e de outras comunicações trocadas entre a D............. e o Banco de Portugal e/ou o Fundo de Resolução, o B.... e o N.... Banco, que sejam relevantes para a compreensão dos resultados do Relatório D............., ainda que os referidos documentos devam ser expurgados da informação relativa à matéria reservada.
B. A condenação do Banco de Portugal a divulgar uma versão expurgada dos documentos dos autos configura uma aplicação errada do n.º 7 do artigo 6.º da LADA, nos termos do qual "os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada" (destaques nossos), porque a verdade é que a natureza e conteúdo dos documentos em causa no presente processo não permitem o expurgo da informação sujeita a restrições de acesso.
C. O Relatório D............. (e os demais documentos em causa nestes autos) tem como objecto o cálculo de uma estimativa de qual teria sido o grau de recuperação dos credores do B.... num cenário de liquidação antes da adoção da Medida de Resolução, pelo que partiu da análise e tratamento da situação financeira e contabilística do B...., não enquanto banco resolvido, mas enquanto banco com todos os ativos e passivos que, a 3 de agosto de 2014,viriam a ser objecto de transferência para o N.... Banco.
D. Contendo tais documentos, portanto, dados relativos a segredo comercial e sobre a vida interna do N.... Banco, seus clientes e património, nos termos e para os efeitos do artigo 6.º, n.º 6, da LADA, conforme explicitado na resposta apresentada pelo Banco de Portugal e que o Tribunal a quo acolheu nessa parte.
E. Como também se explicitou na resposta apresentada pelo Banco de Portugal, a natureza e objeto dos documentos dos autos não permite dissociar, sem prejuízo da sua inteligibilidade, as suas partes que contêm matéria reservada daquelas que não contêm, porque é o próprio objeto de tais documentos que constitui matéria sujeita a restrições de acesso, nomeadamente as do artigo 6.º, n.º 6, da LADA.
F. Não podendo expurgar-se a matéria não confidencial dos documentos em causa sem prejuízo da sua inteligibilidade, considera-se haver um caso de impossibilidade de expurgo das matérias confidenciais, nos termos e para os efeitos a contrario do artigo 6.º, n.º 7, da LADA.
G. Uma interpretação teleológica e sistemática da norma do artigo 6.º/7 da LADA, conjugada com o disposto no subsequente artigo 11.º/2, leva a que se conclua que ela está posta na lei para os casos em que a eliminação das matérias reservadas não afecta a inteligibilidade do documento em causa.
H. Na verdade, quando a lei admite que ocorram casos em que não é possível expurgar informação confidencial e proceder à divulgação parcial de determinado documento está a referir-se a situações em que, se se truncassem os elementos e referências confidenciais do documento, a informação disponível não permitiria a sua leitura e compreensão do respetivo conteúdo e sentido, tornando-se o mesmo ininteligível - e o artigo 11.º, n.º 2, da LADA impõe que os documentos administrativos sejam "transmitidos em forma inteligível".
I. O sumário executivo junto como doe. 1- documento elaborado pela D............. que o Banco de Portugal divulgou publicamente no seu site oficial - permite conhecer e compreender os aspectos essenciais do Relatório, contendo informação relativa aos pressupostos assumidos, à metodologia utilizada, à estrutura do Grupo B.... e ao balanço do banco, à estimativa do valor de realização dos ativos da massa insolvente e à alocação desse valor a cada uma das classes de credores.
J. Não existem dados e informação no Relatório D............. que pudessem ser divulgados a terceiros para além dos constantes do sumário executivo, ou seja, que não contenham matéria reservada, nos termos e para os efeitos, designadamente, do artigo 6 .º, n.º 6, da LADA.
K. A condenação contida na sentença recorrida - no sentido de deverem ser divulgadas versões expurgadas dos documentos em causa nos autos, nomeadamente do Relatório D............. - é manifestamente desproporcionada (cf. artigo 11.º/5 da LADA), tendo em conta que se está perante um exercício de difícil execução e que não é possível em termos que não comprometam a inteligibilidade do documento (sem a qual não se pode sequer falar em satisfação do direito de acesso à informação administrativa), ao que acresce que a divulgação de uma versão expurgada dos referidos documentos não permitiria à ora Recorrida obter informação adicional, para além daquela que já resulta do sumário executivo elaborado pela D..............
L. Assim, a condenação na divulgação parcial dos documentos dos autos nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 7 do artigo 6.º da LADA configura um erro de julgamento, que se pede seja corrigido.
M. Caso este Tribunal não venha a dar provimento ao presente recurso e confirme a sentença recorrida, deve ser fixado um prazo superior ao previsto no artigo 108.º/2 do CPTA para o cumprimento da mesma pelo Banco de Portugal, à semelhança do decidido no seu Acórdão de 24.02.2016 (proc. 12241/15).
N. A tarefa de eliminação da matéria reservada contida nos extensos e tecnicamente complexos documentos dos autos é manifestamente inexequível no prazo de 10 dias úteis, afigurando-se que o legislador estabeleceu tal prazo para os casos regra, em que o cumprimento de sentenças intimatórias nesse prazo não envolve um esforço desproporcionado para a entidade requerida.
O. E mesmo que assim não se entenda, ainda que a lei não desse qualquer possibilidade de flexibilização do referido prazo, sempre caberia ao Tribunal, enquanto aplicador único do Direito, indagar da necessidade e adequação da norma do artigo 108.º/1, ou seja, submetê-la a um juízo de constitucionalidade, maxime à luz do princípio da proporcionalidade (artigo 266.º/2 da CRP), em todas as suas vertentes.
Nestes termos, e sempre com o mui douto suprimento de V. Exas.:
a) deve ser dado provimento ao presente recurso e, consequentemente, revogar-se a sentença recorrida nos termos delimitados no presente recurso,
b) ou, se não for dado provimento ao recurso, deve ser fixado um prazo para o cumprimento da sentença do TAC de Lisboa pelo Banco de Portugal não inferior a 30 dias.”.
O recorrido, notificado, apresentou contra-alegação de recurso na qual pugnou pela improcedência do recurso.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos do art. 146º n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido da incompetência dos TAFs para apreciar o pedido deduzido pelo requerente – pois subjacente ao mesmo não está qualquer relação jurídico-administrativa ou fiscal, mas o exercício de função política - e, quanto ao mérito do recurso, pronunciou-se pelo provimento do recurso, posicionamento esse que, objecto de contraditório, mereceu resposta por parte do recorrido, o qual sustentou a improcedência da questão prévia levantada pelo Ministério Público e reiterou que o recurso interposto não merece provimento.
II - FUNDAMENTAÇÃO Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
“A) Com data de 8 de Julho de 2016 o Centro …………….. – Instituição Particular de Solidariedade Social dirigiu ao Banco de Portugal requerimento com o seguinte teor:”
Assunto: Resultados da avaliação independente do nível de recuperação de créditos em cenário de liquidação do B....
Exmos Senhores.
Centro ………………… – Instituição Particular de Solidariedade Social instituição particular de solidariedade social, sem fins lucrativos, canonicamente ereta, com personalidade jurídica no foro canónico e civil, pertencente à Paróquia da Ajuda, com estatutos aprovados pelo Ordinário Diocesano, em 25 de Fevereiro de 1983, NIF ………….., domiciliada na ………….., 227, 1300-440 Lisboa (“Requerente”), representada pela sociedade de Advogados C….. ………. & A………, pelos advogados Nuno ………., Duarte ………. e Diogo ……………, nos termos das procurações forenses de que se junta cópia, vem, muito respeitosamente, na sequência do comunicado de V/ Exas. Emitido e publicado em 6 de Julho de 2016, com o título “Resultados da avaliação
«(Texto no original)»
Cfr. documento n.º2 junto com a petição inicial.
B) Com data de 26 de Julho de 2016 foi pelo Banco de Portugal enviado ao requerente comunicação com o seguinte teor:
«(Texto no original)»
3. Não foi celebrado entre o BdP e a D............. a carta de compromisso identificada por V. Exas na alínea v) do n.º9 do Pedido. Tal como acima referido, o BDP procedeu à designação da D............. para efeitos de elaboração do referido Relatório, não tendo celebrado com essa sociedade a carta de compromisso a que se refere o V. Pedido ou outra.
Tendo em conta o que antecede, em anexo à presente comunicação segue certidão do extracto da acta da reunião do Conselho de Administração do BdP de 11 de Novembro de 2014.” Cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial.
C) Aquela acta tinha o seguinte teor:
«(Texto no original)»
Cfr. documento junto com a petição inicial.
D) O sumário executivo do Relatório da D............. foi publicitado no site do Banco de Portugal, e tinha designadamente o seguinte teor:
«2. Sumário Executivo
O Estudo pressupõe a revogação da autorização bancária a 3 de agosto de 2014, com início imediato do processo de liquidação do B.... e cessação da actividade. O valor de realização dos activos foi estimado numa perspectiva de liquidação.
O Estudo teve como objectivo proceder à estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe do B...., num cenário de liquidação do Banco em momento imediatamente anterior ao da aplicação da Medida de Resolução. Os principias gerais mais relevantes seguidos na aplicação da metodologia definida para o Estudo foram os seguintes:
Revogação da autorização bancária do B....:
- O Estudo teve por base o pressuposto que a dissolução e liquidação do B.... ocorreria por força de uma decisão do Banco de Portugal de revogação da autorização para o exercício da respectiva actividade, com data e efeitos a 3 de agosto de 2014, entrando de imediato em processo de liquidação, nos termos do Regime Jurídico da Liquidação de Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (“RJLICSF”), constante do decreto-lei n 199/2006, de 25 de Outubro, e, em tudo o que nele não estiver previsto, nos termos do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas ("CIRE"), ambos na redacção em vigor a 3 de agosto de 2014.
- Assim, o Estudo foi realizado no pressuposto de que a partir da Data de Referência, com a revogação da autorização para o exercício da actividade bancária, o B.... deixaria de poder realizar operações bancarias de Qualquer tipo.
- Foi considerado que o B.... e as suas sucursais formariam uma única entidade, produzindo-se os efeitos da liquidação e das decisões do liquidatário do Banco, em Portugal e nas restantes jurisdições em que o Banco detinha sucursais. Incluindo no que se refere às regras de alocação do valor de realização dos activos, quantificação e graduação de créditos.
Processo de liquidação e de realização dos activos:
- A avaliação dos activos do B.... foi efectuada numa perspectiva de liquidação, por oposição a uma perspectiva de continuidade das operações. Pressupôs-se que existiria um processo organizado de gestão da liquidação e de venda/realização do valor dos activos com tempo, e estabelecido para cada tipologia de activos de forma a maximizar o respectivo valor e o nível de recuperação dos credores, tendo sido estimado um prazo até a integral realização do valor dos activos de 8 anos.
- Nos termos do CIRE, o valor disponível para pagamento aos credores corresponde aos fluxos de caixa gerados pela realização dos activos no período de liquidação incluindo recebimentos a título de reembolsos, juros, o valor da venda/liquidação de activos ou outros. Assim, foram estimados os fluxos de caixa (nominais) que se perspectivou que seriam gerados no período de liquidação estimado, os quais foram agregados e correspondem ao valor estimado de realização dos activos apresentados no presente relatório ("Relatório").
- Para o período considerado necessário à realização do valor da totalidade de activos, foram projectados os gastos a incorrer com o próprio processo de liquidação (custos de massa) cujo pagamento teria prioridade face aos créditos sobre a insolvência. O somatório do valor nominal dos gastos estimados neste período foi deduzido ao valor estimado de realização dos activos, obtendo-se o valor estimado de realização activos líquido dos custos da massa.
- Foram incorporados os impactos directos da liquidação do Banco na valorização dos activos (quando aplicável), nomeadamente no que se refere a saldos cruzados (sob a forma de disponibilidades e aplicações em instituições de crédito, títulos de dívida, crédito concedido, entre outros) entre o Banco e as empresas participadas, na valorização de títulos emitidos por veículos de securitização ou títulos de dívida do próprio Banco em carteira, cuja valorização seria afectada pelo valor realizável dos activos subjacentes/afectos. Não foi considerada, por não ser possível estimar, a totalidade dos impactos potenciais indirectos da liquidação do B.... pelo efeito sistémico que teria no sistema financeiro e na economia portuguesa, decorrente da disrupção nas relações comerciais múltiplas existentes com outras entidades fora da esfera do Grupo B.... e Grupo Espírito Santo (“GES”) ou outros impactos potenciais que poderiam decorrer de um comportamento das contrapartes diverso do expectável num cenário de continuidades dessas relações comerciais.
(…)
A estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do B.... teve como ponto de partida o balanço individual (sede e sucursais) do Banco a 3 de Agosto de 2014 e o respectivo balancete analítico disponibilizado pelo CA do B.... e pelo CA do NB (“Balanço do B.... à Data de Referência”), incorporando os ajustamentos efectuados na sequência do Assets and liabilities Review, os quais se encontram resumidos (…)
O valor estimado de realização dos activos líquidos de custos da massa foi estimado em 38,4 milhões de euros, sendo 51% deste valor relativo a activos dados em garantia.
A estimativa do valor de realização dos activos foi efectuada numa perspectiva de liquidação, por oposição a uma perspectiva de continuidade das operações, tendo em consideração a estratégia de realização definida para cada tipologia de activos, assumindo um processo organizado e com tempo, que permitisse maximizar o respectivo valor. Os ajustamentos de valorização resultam do diferencial entre o valor líquido contabilístico no Balanço do B.... à Data da Referência após reclassificação e o valor estimado de realização, para cada rúbrica do Balanço (…)
O valor estimado das responsabilidades (créditos sobre a insolvência, incluindo juros de mora) ascende a 60,0 mil milhões de euros, sendo 51% deste valor relativo a créditos privilegiados e garantidos (…)
Sendo o valor estimado dos créditos sobre a insolvência superior ao valor estimado de realização de activos, o nível de recuperação dos créditos comuns seria de 31,7% e nulo no caso dos créditos subordinados».
Cfr. documento n.º1 junto com a resposta do Banco de Portugal e se dá por integralmente reproduzido-
E) O Centro …………………………………. é titular de valores mobiliários “B.... 2 5/8 05/08/17” no montante de €100 000.Cfr. documento n.º2 junto pela requerente com o requerimento de 16 de Setembro de 2016.”.
* Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
As questões suscitadas pelo recorrente resumem-se, em suma, em determinar se a decisão recorrida incorreu em erro ao intimá-lo a passar certidão dos documentos solicitados pelo requerimento descrito em A) - concretamente no n.º 9., pontos i), ii) e vi) -, dos factos provados, expurgados da informação relativa à matéria reservada e, em caso negativo, se deve ser concedido um prazo superior ao previsto no art. 108º, do CPTA, para o cumprimento da sentença recorrida (cfr. alegação de recurso e respectivas conclusões, supra transcritas).
Quanto à questão prévia suscitada pelo MP no respectivo parecer (incompetência material), não cumpre conhecer da mesma, pois a notificação que lhe foi feita, nos termos do art. 146º n.º 1, do CPTA, foi apenas para, querendo, se pronunciar sobre o mérito do recurso, não abrangendo o poder de se pronunciar sobre a legalidade processual (isto é, sobre a regularização da petição, excepções, nulidades e quaisquer questões que obstem ao prosseguimento do processo), ou seja, deve-se ter por não escrito o parecer do MP no segmento em que suscita a questão prévia – neste sentido, Ac. deste TCA Sul de 18.11.2004, proc. n.º 342/04 [“1. Nos termos do artº 146º nº 1 e 2 do CPTA, a pronuncia do Ministério Público sobre o mérito do recurso não abrange a emissão de promoções adjectivas, nem a intervenção em defesa da chamada legalidade processual. 2 A regularização da petição, excepções, nulidades e quaisquer questões que obstem ao prosseguimento do processo, quer na sua identificação deste quer na sua avaliação são da competência exclusiva do Juiz, uma vez ouvidas as partes, não competindo ao Ministério Público emitir promoções sobre elas.”], Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, 2010, págs. 954, nota 1077 [“Distinguindo o diferente âmbito de intervenção nestes dois casos, o acórdão do TCA Norte de 15 de Novembro de 2007 (Processo n.° 2406/04) pronunciou-se no sentido de que o artigo 141.°, n.° 1, atribui ao Ministério Público legitimidade para recorrer de decisões dos tribunais administrativos para defesa da legalidade, permitindo-lhe reagir sempre que a respectiva decisão judicial for, em seu entender, violadora de disposições ou princípios constitucionais ou legais; o artigo 146.°, n.° 1, atribui ao Ministério Público legitimidade para emitir parecer sobre o mérito de recurso jurisdicional interposto por terceiros, sempre que, no seu entender, assim o imponha a defesa de algum dos direitos, interesses, valores ou bens nele referidos, e trata-se, por isso, de uma intervenção qualificada pelos interesses em presença e que apenas incide sobre a matéria de fundo” (sublinhados e sombreados nossos)], 955 [“Cabe ainda sublinhar que o n.° 1 se refere a uma pronúncia sobre o mérito do recurso. À semelhança do que sucede com a intervenção prevista no artigo 85.°, no âmbito da acção administrativa especial, significa isto que tal intervenção não abrange a legalidade processual (…)” (sublinhados e sombreados nossos)], e 955-956, nota 1080 [“Caso o MP se pronuncie indevidamente sobre questão que obste ao conhecimento do objecto do recurso, não está em causa um critério de oportunidade, mas um critério de legalidade, visto que é a lei que proibe que o MP emita parecer sobre essa matéria. Quando, nesse caso, o relator, no tribunal superior, omita qualquer referência à posição assumida pelo MP, não incorre, por isso, em nulidade por omissão, desde que não deixe de apreciar as questões formais que tiverem sido colocadas pelo recorrido”], e José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 15ª Edição, 2016, pág. 413, nota 1056.
Erro da decisão recorrida ao julgar procedente o pedido de intimação, com expurgo da informação relativa à matéria reservada
A sentença recorrida intimou o recorrente a facultar ao recorrido certidão dos documentos indicados no requerimento que este lhe dirigiu em 8 de Julho de 2016 (que se encontra descrito em A) - concretamente dos documentos indicados no n.º 9., pontos i), ii) e vi) -, dos factos provados), expurgados da informação relativa à matéria reservada, no prazo de dez dias.
Tal decisão de intimação assentou na seguinte fundamentação:
«Pretende o Requerente obter a passagem de certidões da versão completa do Relatório elaborado pela D............. Consultores, S.A. e recebido pelo Banco de Portugal em 4 de Julho de 2016 “que apresenta uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do Banco ……….., S.A. (“B....”) no hipotético cenário de liquidação do B.... a 3 de Agosto de 2014, caso não tivesse sido aplicada a medida de resolução”.
Pretende ainda obter a passagem de certidões das versões preliminares do Relatório D............., dos Anexos (editáveis) do Relatório D............., das Folhas de Cálculo e de suporte (editáveis) do Relatório D.............. Pretende aceder à Carta de Compromisso celebrada entre o Banco de Portugal e a D............., para elaboração do Relatório D............., com a definição do conteúdo e do escopo desse mandato, e ainda outras comunicações trocadas entre a D............. e o Banco de Portugal e/ou Fundo de Resolução, B.... e N.... Banco, que sejam relevantes para a compreensão dos resultados do Relatório D..............
Através do ofício datado de 26.07.2016, o Banco de Portugal respondeu ao pedido formulado pelo Requerente referindo que (…)
Com aquela comunicação o Banco de Portugal juntou cópia da acta da reunião do Conselho de Administração do Banco de Portugal de 11 de Novembro de 2014.
(…)
Naquela comunicação de 26 de Julho de 2016 o Banco de Portugal informou o Requerente da inexistência de anexos editáveis do Relatório da D............. e de Folhas de Cálculo e de suporte (editáveis) do Relatório da D.............. Mas não emitiu certidão negativa certificando a inexistência de tais documentos.
O Banco de Portugal informou ainda que não tinha sido celebrado entre a D............. e o Banco de Portugal carta de compromisso para a elaboração do Relatório e que, quanto ao procedimento de contratação da D............., este apenas se limitou a determinar que o B.... procedesse à contratação da D.............. Da mesma forma não foi emitida certidão negativa certificando a invocada inexistência.
Vejamos.
Como dispõe o n.º 2 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) «Os cidadãos têm direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas».
Impõe este preceito constitucional o direito de informação dos particulares face à actividade da Administração (procedimental e não procedimental), de modo a que as suas decisões sejam públicas e possam ser objecto de consulta e informação e o princípio da administração aberta, o qual permite o acesso a documentos que se encontrem em arquivos ou registos e que sejam atinentes ao exercício da função administrativa.
Direito de acesso aos arquivos e registos administrativos que não pode deixar de ser entendido como um direito fundamental, de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, a que é aplicável o disposto no artigo 17.º e 18.º da CRP [cfr. a título de exemplo o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 117/2015, de 12.02.2015], e que se encontra previsto no artigo 17.º do CPA de 2015, e regulado na Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto, denominada de Lei de Acesso aos Documentos da Administração (LADA).
Assim, estatui o artigo 1.º da LADA, sob a epígrafe «Administração Aberta» que: «O acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os princípios da publicidade e da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade».
Prevendo ainda o artigo 5.º da LADA, «Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende o direito de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo».
O que significa que, com vista a acautelar a transparência da actividade administrativa, como regime regra, a LADA estabeleceu que qualquer interessado tem direito de acesso à documentação administrativa, não tendo que comprovar a existência de qualquer interesse individual e específico. Pelo que, aquele que requeira o acesso a documentos administrativos, não necessita de justificar ou fundamentar esse mesmo pedido.
Aquele direito de acesso aos registos administrativos não é absoluto, podendo ser restringido ou condicionado quando a consulta dos documentos administrativos puder revelar segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa.
Existem assim restrições a esse direito de livre acesso aos documentos administrativos e que se encontram previstas no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, o qual estabelece que «Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse, directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade».
Por isso a entidade administrativa pode condicionar o direito de acesso aos registos administrativos, quando os documentos em causa contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa.
Nessa situação, prevê o n.º 7 do artigo 6.º da LADA que «Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada».
Isto posto, quanto ao caso dos autos, importa referir, em primeiro lugar, que a LADA é aplicável ao Banco de Portugal [A propósito ver Ac. do TCA Sul de 01.10.2009, proferido no Proc. n.º 05379/09, disponível em www.dgsi.pt].
Como tal, também o Banco de Portugal tem o dever de permitir o acesso aos seus documentos administrativos, ainda que possa restringir esse direito quando estiver em causa a consulta de documentos que revelem segredos comerciais ou sobre a vida interna de outros bancos.
A propósito dos conceitos de segredo comercial, industrial ou sobre a vida interna de uma empresa, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) já se pronunciou por diversas vezes. Veja-se, a título de exemplo, o seu parecer n.º 81/2008, disponível em www.cada.pt, no qual a mesma entendeu que integram o conceito de segredo comercial, industrial ou sobre a vida interna de uma empresa, «os aspectos particulares de financiamento, as previsões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), as estratégias de captação de clientes ou de desenvolvimento futuro, a identificação de modelos ou de técnicas a seguir no desenvolvimento da actividade” (cfr. Parecer da CADA nº 38/2005)».
Ora, o Requerente pretende ter acesso aos documentos que constituem a versão completa do Relatório da D............., as versões preliminares de tal relatório e as comunicações trocadas entre a D............. e o Banco de Portugal e/ou o Fundo de Resolução, B.... e N.... Banco que ajudem na compreensão dos resultados do Relatório. O Banco de Portugal não forneceu ao Requerente tais documentos, tendo remetido apenas para o teor do sumário executivo do dito relatório que tinha sido publicitado no site do Banco de Portugal. Não forneceu integralmente a informação solicitada pelo Requerente invocando por um lado a existência de segredo comercial e segredo sobre a vida interna do N.... Banco, SA, e ainda a extensão dos documentos em causa e a complexidade das matérias.
O poder da Administração de recusar o acesso à documentação consubstancia um poder vinculado aos princípios e objectivos fixados na lei, e apenas pode ser exercido de acordo com os princípios da transparência e da proporcionalidade.
Portanto, em primeiro lugar, para que a Administração possa recusar o acesso aos documentos, não basta a invocação da existência do dito segredo; esta tem também que fundamentar a sua decisão, explicitando os concretos motivos para entender que os documentos revelariam dados confidenciais. O que se afigura que foi efectivamente cumprimento pelo Banco de Portugal, ao ter explicado que a «esmagadora maioria dos activos e passivos analisados nesse contexto, nas suas diversas vertentes, são activos e passivos transferidos para o NB».
Porém, incumbe também à Administração efectuar um juízo de proporcionalidade, como referido no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, ponderando os interesses e valores jurídicos em confronto, no caso: o direito de acesso à informação e o direito ao segredo comercial e ao segredo sobre a vida interna de uma empresa.
Veja-se que, de acordo com o referido artigo 6.º, n.º 6, da LADA, aquele que pretenda aceder a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, só pode ver o respectivo direito reconhecido se demonstrar que o seu interesse na consulta dos documentos é suficientemente relevante de acordo com o princípio da proporcionalidade, o que exige que se verifique se o pretendido acesso é necessário, adequado e não excessivo e, portanto, se se verificam os pressupostos que autorizam a pretendida consulta.
Da análise das circunstâncias do caso concreto, impõe-se concluir, que o sumário executivo do Relatório da D............. não permite compreender cabalmente o nível de recuperação dos créditos que fora alcançado pela D.............; concluindo-se por isso que a informação que consta do dito sumário é insuficiente.
Por seu turno, não é possível concluir que não baste o conhecimento do texto integral dos documentos administrativos pretendidos, ainda que depurados dos dados confidenciais, para a compreensão dos níveis de recuperação de crédito e para que dessa forma os Requerentes os possam sindicar.
Acresce, que o Requerente não demonstra, como lhes competia, que o seu interesse é suficientemente relevante, para sobrelevar ao interesse em confronto – o direito ao segredo.
Daí que, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA e, bem assim, de acordo com o consignado no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, prevaleça o interesse de protecção dos dados confidenciais relativos ao N.... Banco.
Pelo que, compete ao Banco de Portugal dar cumprimento ao disposto no artigo 6.º, n.º 7, da LADA, permitindo o acesso do Requerente aos documentos administrativos peticionados, ainda que expurgados da informação relativa à matéria reservada.
O Requerente tem direito a aceder aos textos integrais de tais documentos, apenas truncados nas partes relativas à matéria confidencial; incumbindo ainda sobre o Banco de Portugal o dever de apresentar, caso a caso, as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos, para que os Requerentes possam também sindicar essa actuação.
O processo de intimação pressupõe a existência do documento administrativo, não podendo servir para impor à entidade administrativa o dever de produzir N....s documentos. Assim por exemplo o Acórdão do STA de 25 de Março de 2015, relativo ao processo 179/15 no qual se decidiu que:”o direito de acesso a documentos administrativos ao abrigo da LADA não é exercitável para a obtenção de explicações, justificações, conclusões ou juízos de valor”.
Contudo o requerente peticiona expressamente a emissão de certidão, e não apenas a prestação de informação, pelo que tem direito a que o Banco de Portugal emita a respectiva certidão negativa (relativamente àqueles documentos de que não é detentor ou que não existem).» (sublinhados nossos).
O recorrente defende que a sentença recorrida incorreu em erro ao julgar procedente o pedido de intimação de emissão de certidão - do Relatório D............. (versões final e preliminar) e de outras comunicações trocadas entre a D............. e o Banco de Portugal e/ou o Fundo de Resolução, o B.... e o N.... Banco, que sejam relevantes para a compreensão dos resultados do Relatório D............. -, ainda que os documentos devam ser expurgados da informação relativa à matéria reservada, pois tal condenação configura uma aplicação errada do n.º 7 do art. 6º, conjugado com o n.º 2 do art. 11º, ambos da Lei 46/2007, de 24 de Agosto [diploma que regula o acesso aos documentos administrativos e sua reutilização, de ora em diante designada como Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)], já que não se pode expurgar a matéria confidencial dos documentos em causa sem prejuízo da sua inteligibilidade, estando-se perante um caso de impossibilidade de expurgo das matérias confidenciais.
Vejamos.
De acordo com o estatuído no art. 5º, da LADA, o recorrido não se encontra obrigado a enunciar qualquer interesse para aceder à informação ora em causa [Relatório D............. (versões final e preliminar) e outras comunicações trocadas entre a D............. e o Banco de Portugal e/ou o Fundo de Resolução, o B.... e o N.... Banco, que sejam relevantes para a compreensão dos resultados do Relatório D.............], excepto na parte em que a mesma contém dados relativos a segredo comercial e à vida interna do N.... Banco.
Ora, o tribunal recorrido considerou que o recorrido não demonstrou “como lhe[s] competia, que o seu interesse é suficientemente relevante, para sobrelevar ao interesse em confronto – o direito ao segredo”, razão pela qual intimou o recorrente a passar certidão dos documentos em causa, expurgados da informação relativa à matéria reservada, salientando que o Banco de Portugal, ao efectuar tal expurgação, tem de “apresentar, caso a caso, as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos, para que o[s] Requerente[s] possa[m] também sindicar essa actuação”, o que bem se compreende.
Com efeito, a recusa de acesso com base no art. 6º n.º 6, da LADA, e conforme se salientou no Ac. do STA de 8.7.2009, proc. n.º 451/09, deverá fazer-se “(…) sempre de um modo fundamentado (1), isto é, não poderá, simplesmente, referir que o conhecimento dessa documentação por parte de um requerente bole com determinado tipo de valores. Haverá, pois, que indicar o "porquê" dessa decisão, que o mesmo é dizer que haverá que apontar os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores.
Mais: essa fundamentação há-de ser de molde a permitir ao requerente conhecer não só os pressupostos em que assentou o (hipotético) acto de denegação do acesso, bem como aquilatar se foram (ou não) cumpridas as normas do procedimento administrativo, se a decisão reflecte (ou não) a exactidão material dos factos, se houve (ou não) erro manifesto de apreciação e se existiu (ou não) desvio de poder.
Em suma, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada” (sublinhado e sombreado nossos).
Estatui o art. 6º n.º 7, da LADA, o seguinte:
“Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada”.
O ora recorrente, Banco de Portugal, não põe em causa que é possível - materialmente - o expurgo da informação relativa à matéria reservada. De todo o modo, considera que no caso sub judice tal expurgação a ocorrer implicará a ininteligibilidade dos documentos em causa, o que constitui um obstáculo à transmissão da informação, atento o disposto no art. 11º n.º 2, da LADA.
De acordo com o estatuído neste art. 11º n.º 2, “Os documentos são transmitidos em forma inteligível (…)”.
Ora, caso fosse certo e seguro que o expurgo a efectuar pelo Banco de Portugal tornaria ininteligíveis os documentos em questão, não deveria o mesmo ser intimado a passar certidão desses documentos (com expurgo da informação relativa à matéria reservada), atento o disposto no art. 6º n.º 7, conjugado com o art. 11º n.º 2, ambos da LADA.
Acontece, porém, que, como acima referido, a sentença recorrida determinou que o Banco de Portugal, ao efectuar a expurgação, tem de “apresentar, caso a caso, as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos, para que o[s] Requerente[s] possa[m] também sindicar essa actuação”, ou seja, neste momento não se conhecem cada uma das concretas informações que vão ser expurgadas pelo Banco de Portugal [que só serão conhecidas após a realização do expurgo pelo Banco de Portugal, com justificação da necessidade de ocultação de cada um dos elementos, e desde que o ora recorrido não ponha em causa tal concreta ocultação, pois, se a puser em causa, só após pronúncia judicial serão conhecidas as concretas informações expurgadas], razão pela qual não é possível afirmar que os documentos de que o recorrido pretende certidão vão ficar ininteligíveis após a realização desse expurgo.
Aliás, do invocado pelo próprio recorrente, Banco de Portugal, nos artigos 38º [“(…) estando-se, portanto, perante um caso em que o expurgo da matéria sujeita a reserva deixaria os documentos muito provavelmente ininteligíveis.” (sublinhados nossos)] e 41º [“Em terceiro lugar, se com a eliminação da matéria sujeita a reserva os documentos ficariam praticamente ininteligíveis (…)” (sublinhado nosso)], do corpo da sua alegação de recurso, decorre que neste momento não é possível afirmar, de forma certa e segura, que os documentos em causa, após a realização da referida expurgação, vão ficar ininteligíveis.
Assim sendo, não se pode recusar a passagem da certidão ora em causa com fundamento na sua ininteligibilidade - pois o recorrente não logrou provar tal matéria de excepção (cfr. art. 342º n.º 2, do Cód. Civil) -, pelo que nesta parte tem de improceder o presente recurso.
Erro da decisão recorrida ao conceder o prazo de 10 dias para o seu cumprimento
A sentença recorrida intimou o recorrente a facultar ao recorrido certidão dos documentos em causa no prazo de dez dias.
O recorrente defende que lhe deve ser dado um prazo superior ao previsto no art. 108º, do CPTA, para cumprimento da sentença recorrida – concretamente não inferior a 30 dias -, pois a tarefa de eliminação da matéria reservada é tecnicamente inexequível no prazo de 10 dias úteis, mas sem razão.
Efectivamente, e conforme se escreveu a este propósito no Ac. deste TCA Sul de 6.11.2014, proc. n.º 11489/14:
“3. Da questão de saber se em vez do prazo de 10 dias fixado na sentença recorrida para o Requerido, aqui Recorrente, cumprir a intimação, deveria ter sido concedido um prazo superior, não inferior a 30 dias, em face da especificidade e complexidade da situação, por interpretação extensiva do artigo 108º nºs 1 e 2 do CPTA (conclusões 5ª e 6ª).
Defende o Recorrente (nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reconduz às conclusões 5ª e 6ª) que em vez do prazo de 10 dias fixado na sentença recorrida para o Requerido, aqui Recorrente, cumprir a intimação, deveria ter sido concedido um prazo superior, não inferior a 30 dias, em face da especificidade e complexidade da situação, por interpretação extensiva do artigo 108º nºs 1 e 2 do CPTA (vide conclusões 5ª e 6ª).
Não merece acolhimento, todavia, a tese do Recorrente, não incorrendo, neste aspeto, a sentença recorrida em qualquer erro de julgamento.
Com efeito, o que dispõe o artigo 108º do CPTA é o seguinte:
“Artigo 108.º
Decisão 1 - Se der provimento ao processo, o juiz determina o prazo em que a intimação deve ser cumprida e que não pode ultrapassar os 10 dias.
2 - Se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o disposto no artigo 159.º.”
Não se vê pois, em que medida possa o juiz da instância fixar um qualquer prazo para o cumprimento da intimação diferente para mais do prazo de 10 dias previsto no nº 1 do artigo 108º do CPTA, que se assume como um prazo máximo imperativo estabelecido pelo legislador, o qual “não pode ultrapassar os dez dias”. Não conferindo a lei ao Tribunal qualquer margem para estabelecer um prazo superior àquele, mesmo quando eventualmente pudesse detetar qualquer circunstância que o justificasse. Sendo que num Estado de Direito, assente no primado da Lei (cfr. artigos 2º e 3º nºs 1 e 2 da CRP) e na Separação e da Interdependência dos Poderes (cfr. artigos 202º nº1, 203º, 204º e 212º nº 3 da CRP e artigo 3º nº 3 do CPTA) não pode o intérprete sobrepor à ponderação legislativa os seus próprios juízos sobre o que pensa que deveria ser o regime legal, mesmo que os pudesse considerar mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa (vide neste sentido, entre outros, os Acórdãos do STA de 13/11/2007, Procº nº 01140/06 – Pleno – e de 06/12/2006, Procº nº 0881/06).
Temos assim que em face do disposto no nº 1 do artigo 108º do CPTA não pode o juiz fixar para cumprimento da intimação um qualquer prazo superior ao de 10 dias ali previsto como prazo máximo.
Por outro lado, não pode retirar-se do disposto no nº 2 do artigo 108º do CPTA qualquer possibilidade de o juiz fixar um prazo superior àquele (10 dias) quando eventualmente possa detetar qualquer circunstância que no seu entender o justifique, por não ter cabimento na norma tal interpretação. Como é sabido, à luz do disposto no artigo 9º do Código Civil o intérprete deve, na fixação do sentido e alcance da lei, presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, e reconstituir, a partir da letra da lei, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico e as circunstâncias em que a lei foi elaborada. Na determinação do verdadeiro sentido e alcance das normas legais, o intérprete tem que utilizar sempre conjuntamente o elemento gramatical (a letra da lei) e o elemento lógico (o espírito da lei), neste se incluindo o elemento racional ou teleológico, o elemento sistemático e o elemento histórico. A letra da lei é simultaneamente o ponto de partida e o limite da interpretação jurídica a efetuar pelo intérprete e aplicador da lei, devendo na tarefa de interpretação da lei eliminar-se aquele ou aqueles sentidos que nela não tenham a menor correspondência, e que, no caso de a lei comportar apenas um sentido, seja esse o sentido da norma (vide a este respeito, batista machado, in, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Almedina, Coimbra, 1985, pág. 181).
Ora o que se encontra positivado no nº 2 do artigo 108º do CPTA é que “se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o disposto no artigo 159.º”. Do que decorre que encontrando-se perante uma situação de incumprimento da intimação, e uma vez que a mesma envolve a prestação de um facto infungível a cabo da Administração (a emissão de certidão ou a prestação da informação), pode lançar-se mão do mecanismo da sanção pecuniária compulsória previsto no artigo 169º do CPTA, destinado precisamente a compelir ao cumprimento da obrigação a cargo da Administração, através da condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução da sentença no pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar (cfr. nº 1 do artigo 169º do CPTA). Pelo que a “justificação aceitável” a que alude o nº 2 do artigo 108º do CPTA apenas se pode repercutir em sede de execução da sentença de intimação, quando se verifique que a mesma não foi cumprida no prazo fixado para o efeito (que nos termos do nº 1 do artigo 108º do CPTA não pode ultrapassar os 10 dias) e apenas para efeitos de eventual condenação do titular do órgão responsável em sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso e até ao respetivo cumprimento. O que se compreende atento o carácter pessoal e a natureza sancionatória do instituto (vide a este respeito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, Maio 2005, págs. 839-842), de molde que a condenação (pessoal) do titular do órgão responsável no pagamento de uma sanção pecuniária diária ao abrigo do artigo 169º do CPTA implica sempre um juízo de ilicitude e culpa quanto à situação de incumprimento. A ausência de “justificação aceitável” para o incumprimento da intimação, a que alude o nº 2 do artigo 108º do CPTA constitui, pois, pressuposto para aplicação de sanção pecuniária compulsória. Mas de tal norma não pode fazer derivar-se, por não ter nela o mínimo de cabimento, que o juiz possa fixar na sentença, para cumprimento da intimação, prazo superior ao de 10 dias previsto no nº 1 do artigo 108º do CPTA quando considere existir justificação aceitável, como parece propugnar o Recorrente.
E assim sendo, não podendo o juiz fixar para cumprimento da intimação prazo superior ao de 10 dias, nos termos do nº 1 do artigo 108º do CPTA, não merece provimento, também nesta parte, o presente recurso, tendo o juiz do Tribunal a quo feito correta interpretação e aplicação da lei ao fixar na sentença recorrida o prazo de 10 dias para cumprimento da intimação” – também neste sentido, Ac. do TCA Sul de 9.6.2009, proc. n.º 3162/09 [“5. O prazo de cumprimento da decisão de intimação de passagem de certidões é determinado pelo Juiz e não pode ultrapassar os 10 dias (cfr. art. 108 do CPTA)”].
* Nestes termos, deverá ser julgado totalmente improcedente o pedido de revogação da sentença recorrida, a qual deverá ser mantida.
* Uma vez que o recorrente ficou vencido no presente recurso jurisdicional deverá suportar as respectivas custas (cfr. art. 527 n.ºs 1 e 2, do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA).
III - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
I – Negar total provimento ao presente recurso jurisdicional, e assim manter a sentença recorrida.
II – Condenar o recorrente nas custas relativas ao presente recurso jurisdicional.
III – Registe e notifique.
*
Lisboa, 20 de Abril de 2017
(Catarina Gonçalves Jarmela - relatora)
(Conceição Silvestre – 1ª adjunta)
(Carlos Araújo – 2º adjunto)
(1)Exigência que decorre dos arts. 14º n.º 1, al. c), e 15º n.º 5, ambos da LADA. |
