Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 787/15.6BELLE |
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| Secção: | CA |
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| Data do Acordão: | 10/31/2024 |
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| Relator: | MARIA TERESA CAIADO FERNANDES CORREIA |
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| Descritores: | AMNISTIA (LEI Nº 38-A/2023, DE 2 DE AGOSTO) |
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| Sumário: | I- Estando em causa: (i) a aplicação de sanções disciplinares não superiores a suspensão; (ii) não constituindo a infração disciplinar simultaneamente ilícito penal não amnistiado pela Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto; (iii) e tendo sido, como foi praticada em data anterior a 2022-06-19, tal infração disciplinar encontra-se amnistiada, de acordo com o determinado no art. 2.º, n.º 1 e no art. 6.º do supra identificado diploma. |
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| Votação: | UNANIMIDADE |
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| Indicações Eventuais: | Subsecção SOCIAL |
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| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
*** J......., com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé – TAF de Loulé, contra a ORDEM DOS MÉDICOS DENTISTAS - OMD, ação administrativa especial de impugnação da deliberação do Conselho Deontológico e de Disciplina - CDD da OMD de 2015-04-18, que lhe aplicou a pena disciplinar de suspensão pelo período de 6 (seis) meses.
I. RELATÓRIO: * O TAF de Loulé, por Sentença de 2020-03-14, julgou a ação procedente e, em consequência, anulou a deliberação sindicada e condenou a entidade demandada no pagamento das custas do processo: cfr. fls. 479 a 511.
* Inconformada a Entidade Demandada, ora entidade recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, no qual peticionou a revogação da Sentença recorrida, para tanto, apresentando as respetivas alegações e conclusões que se transcrevem: “… I - A possibilidade de extensão do prazo prescricional basta-se com a consubstanciação em abstrato de um dado tipo legal de crime, não sendo exigível para este efeito que o órgão administrativo competente promova um juízo de probabilidade sobre a possibilidade de o sujeito vir a ser condenado pela prática desse mesmo crime.II - A circunstância de, em concreto, dado comportamento não ser reputado como crime em virtude da falta de um elemento do seu tipo legal não pode retroativamente desvalorizar a apreciação de subsunção criminal que o órgão administrativo promoveu para efeitos de extensão do prazo prescricional. III - Este entendimento é o único compatível com a autonomia do processo disciplinar em relação ao processo penal que, inequivocamente, o sistema sancionatório disciplinar consagra. IV - Nada impõe que o órgão administrativo tenha de sobrestar na instauração de um dado processo disciplinar que permita aguardar a decisão de instaurar um processo de inquérito ou a formulação de uma acusação. Nada impõe que o processo disciplinar fique suspenso à espera da decisão proferida num processo penal que tenha subjacente os mesmos factos ou factos comuns. Esta é uma mera faculdade da entidade administrativa, o que significa que a mesma tem liberdade para o fazer ou não o fazer, o que é bem representativo da autonomia do poder administrativo sancionatório. V - O curso do processo e o sentido da decisão final não dependem da decisão que vier a ser proferida no processo penal. VI - Se assim é, não pode, em coerência, decidir-se – como o fez o Tribunal a quo – que, decidido por um tribunal criminal que o sujeito não pode ser objeto de condenação por, em concreto, se ter apurado que o comportamento que lhe era imputado não constitui crime, deve, também, o processo disciplinar instaurado ser sucessivamente arquivado ou o arguido nele ser absolvido, quando a instauração deste processo sancionatório tiver obedecido a um prazo prescricional mais amplo, determinado pela natureza que em termos abstratos se configurou como simultaneamente penal daquele mesmo comportamento. VII – A errada subsunção da conduta do arguido a um ilícito disciplinar relativamente à qual já não podia ser punido por prescrição do respetivo procedimento disciplinar não adquire aqui eficácia invalidante, pois, ainda assim, subsistiria a outra infração disciplinar a considerar a qual é, ainda assim, pena justificadora da pena que lhe foi aplicada. (Cfr. Acórdão do TCAS, de 6 de setembro de 2018) VIII - Mesmo não punindo o arguido por aqueles dois tipos de infrações (mas, apenas, pela primeira cuja validade se confirma) resulta incontornável conclusão que a este sempre teria sido aplicada uma pena de suspensão nunca inferior a 6 meses, o que permite concluir que o que fica depois da invalidação decidia pelo Tribunal a quo ainda assim permite a punição proporcional do arguido naquela pena e naquela dose da pena pelo que a invalidade da decisão seria, in extremis, anular uma decisão disciplinar ainda proporcional, mesmo não considerando todos os elementos da acusação…”: cfr. fls. 518 a 533. * Por seu turno o A., ora recorrido, pugnou pela improcedência do presente recurso e pela manutenção da Sentença recorrida com as devidas consequências legais, para tanto, apresentando as contra-alegações com as respetivas conclusões, nos termos em que se transcrevem: “… 1. A questão controvertida no presente recurso jurisdicional é a de saber se a sentença recorrida cometeu ou não um erro de julgamento ao concluir que não é aplicável, ao caso presente, o disposto no n.º 2 do art. 62.º do Estatuto da Ordem dos Médicos Dentistas (EOMD) (na redação que está vigente ao tempo dos factos), nos termos do qual “as infrações disciplinares que simultaneamente constituam ilícito penal prescrevem no mesmo prazo que o procedimento criminal, quando este for superior”.De acordo com o n.º 1 do mesmo art. 62.º do EOMD, o procedimento disciplinar prescreve – regra geral – no prazo de três anos a contar da data dos factos. Porém – regra especial (n.º 2 do art. 62.º) –, esse prazo de prescrição é alargado para o prazo que estiver previsto no Código Penal (no caso dez anos) quando os factos constituírem igualmente um ilícito penal. 2. Entendeu a sentença recorrida – e muito bem – que não pode aplicar-se, no caso presente, o prazo de prescrição previsto na lei penal (que seria de 10 anos, tendo em conta o disposto na alínea b) do n.º 1 do art. 118.º, conjugado com o art. 282.º, ambos do Código Penal), uma vez que, como a entidade titular do poder disciplinar bem sabia já quando instaurou o procedimento disciplinar, os factos em causa não constituíam, em abstrato, um ilícito penal. Dito de outro modo: considerou a sentença recorrida que não podia aplicar-se o disposto no n.º 2 do art. 62.º do EOMD (que alarga, nos termos vistos, o prazo de prescrição) porque os factos, embora possam ser qualificados como infrações disciplinares, não constituíam seguramente ilícito penal. 3. Que os factos em causa – apesar de poderem ser qualificados como infração disciplinar – não podiam ser qualificados como ilícito penal resultava, com toda a evidência, da circunstância de, aquando da instauração do procedimento disciplinar n.º ..../2012 que é relativo a esses factos (determinado por decisão, de 30 de junho de 2012, de dois dos membros do CDD da OMD), já ter transitado em julgado o Acórdão, de 30 de março de 2012, proferido pelo Tribunal Coletivo do 2.º Juízo de Competência Especializada Criminal do Tribunal Judicial da Comarca de Faro (processo n.º .../10.1ZRFAR) que absolvera o arguido – ora Recorrido – do crime de corrupção de substâncias alimentares ou medicinais (cfr. alínea d), subalínea ii) do ponto 2.1 da matéria de facto dada como provada), com fundamento que faltava um dos pressupostos previstos na norma penal incriminadora: a existência de um perigo concreto. Com efeito, não pode esquecer-se que foi justamente com o conhecimento desse acórdão do tribunal judicial que a OMD entendeu que deveria ser instaurado contra o arguido, ora Recorrido, o procedimento disciplinar n.º ..../2012. 4. O alargamento do prazo geral de prescrição depende, como se sabe, de os factos em causa serem qualificados como ilícito penal. O problema é que a qualificação dos factos como ilícito penal é feita pela própria entidade administrativa detentora do poder disciplinar. Assim, se esta última entender, no seu juízo de prognose, que os factos em causa também são qualificados, em abstrato como ilícito penal, ela conta com um prazo alargado (nos termos previstos no Código Penal) para praticar o ato punitivo. Normalmente, a sentença do processo criminal ocorre depois da punição disciplinar. E, por isso, mesmo que o arguido venha a ser absolvido no processo criminal, a circunstância de os factos poderem, em abstrato, ser configurados como crime, não afasta a aplicação do prazo de prescrição mais longo, justamente porque, quando ocorre a punição disciplinar, essa possibilidade abstrata de qualificação dos factos como crime ainda se mantém presente. Porém, o caso muda radicalmente de figura quando uma sentença criminal é proferida antes da punição disciplinar e é no sentido de absolver o réu justamente com fundamento em não poderem os factos ser qualificados, em abstrato, como crime. 5. Foi justamente isso que sucedeu no caso presente. Repare-se, com efeito, que a absolvição do réu não resultou, por exemplo da falta de provas de que este tenha cometido aqueles factos ou de que as provas recolhidas pela acusação eram ilícitas. Não! A absolvição do réu da prática do crime em causa (“corrupção de substâncias alimentares ou medicinais”) deveu-se precisamente à circunstância de o Tribunal judicial ter considerado que os factos em causa (os mesmos pelos quais a OMD puniu disciplinarmente o arguido) são insuficientes para sustentar o preenchimento, em todos os seus elementos, do tipo legal de crime em que os mesmos se poderiam subsumir (o previsto e punido no artigo 282.º do Código Penal). Ou seja: a absolvição do réu deveu-se à circunstância de os factos em causa não poderem ser qualificados, em abstrato, como crime! (Des)qualificação essa que foi decidida, pois, pelo único órgão que tem competência, no ordenamento jurídico, para fazer essa (des)qualificação: o tribunal criminal. É isso que afasta, inegavelmente, a aplicação do n.º 2 do art. 62.º do EOMD, como bem decidiu a sentença ora recorrida. 5. Toda a alegação da Recorrente baseia-se no argumento – bem conhecido – da autonomia do processo penal (da infração penal) e do procedimento disciplinar (infração disciplinar). Só que essa ideia da autonomia dos dois ramos do direito de cariz sancionatório – que está absolutamente certa – não constitui argumento para sustentar a aplicação, no caso concreto, do alargamento do prazo de prescrição. Em primeiro lugar, não é verdade que – como sofisticamente alega a Recorrente – que a sentença recorrida tenha concluído que “o poder judicial vale mais do que o poder administrativo”. Mas uma coisa é certa: nos termos do n.º 2 do art. 205.º da Constituição da República Portuguesa, “as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades”. Por outro lado, e também ao contrário do que quer fazer crer a Recorrente, não é verdade que se um tribunal penal julgou, por sentença transitada em julgado absolver o arguido por determinando comportamento que lhe é imputado não preencher em concreto um tipo legal de crime de que aquele vinha acusado, “o poder administrativo está inibido de instaurar processo disciplinar tendo atenção aquele mesmo comportamento”. Claro que não está inibido, desde que tenha em conta o prazo regra da prescrição do procedimento disciplinar. Nada do que sustentou a sentença recorrida belisca a autonomia do poder administrativo. Este será exercido nos termos em que a Administração Pública considerar conveniente e nos termos e prazos legalmente admissíveis. No caso concreto, tendo o tribunal julgado que os factos não podem ser qualificados, abstratamente, como um crime, ao poder administrativo só cabia ter isso em consideração no exercício do poder disciplinar. Bastava que a punição disciplinar ocorresse no prazo de 3 anos! 6. Falacioso é também o argumento da Recorrente (que aliás leva à primeira conclusão) de que “a circunstância de, em concreto, dado comportamento não ser reputado como crime em virtude da falta de um elemento do seu tipo legal não pode retroativamente desvalorizar a apreciação de subsunção criminal que o órgão administrativo promoveu para efeitos de extensão do prazo prescricional”. Em primeiro lugar, não é verdade que, no caso concreto, esteja sequer em causa uma desvalorização retroativa: quando a OMD instaurou o processo disciplinar n.º 32/2012 ainda não tinham passado os 3 anos do prazo geral de prescrição do procedimento disciplinar, pelo que, bem sabia a OMD que os factos não podiam ser qualificados como crime e, como tal, beneficiar de um prazo alargado de prescrição. Por outro lado, a tese da Recorrente é que é totalmente desvalorizadora da qualificação feita pelo tribunal judicial – o único órgão, insiste-se, que tem competência para, em definitivo, qualificar ou não os factos como crime: se um tribunal judicial considera, por sentença transitada em julgado, proferida um ano após a prática dos factos, que esses factos não podem ser qualificados como crime, a tese da Recorrente é que o poder administrativo pode fazer tábua rasa dessa desqualificação e considerar que tem ainda pela frente mais 9 anos (em vez de apenas 3) para punir o arguido, com o fundamento de que os factos “continuam” a poder ser abstratamente qualificados como crime...! Se tal não constitui desvalorização da decisão judicial, não se sabe o que possa ser considerado desvalorização. 7. Se para resolver a questão de saber se se aplica ou não o n.º 2 do art. 62.º do EOMD (em detrimento do n.º 1 do mesmo art. 62.º) é inquestionável que a entidade detentora do poder disciplinar tem uma amplíssima discricionariedade na configuração da infração indiciada como tendo materialidade juridicamente significante na perspetiva de um eventual ilícito penal, ou seja, com uma corporeidade ou envolvência suscetível de se assim ser qualificada (isto é, como constituindo um crime), essa discricionariedade – já de si tão difícil de controlar – não pode deixar de ceder, ao menos, quando um tribunal criminal já tenha feito a desqualificação desses factos como ilícito penal. Efetivamente, sempre que a entidade administrativa detentora do poder disciplinar considerar que os factos constituem igualmente ilícito penal, aceita-se que, na ausência de sentença no processo criminal, o prazo de prescrição seja o prazo mais alargado, pelo que, dentro desse prazo, pode legalmente ser aplicada ao arguido a punição disciplinar. E pode até aceitar-se (ainda que com dúvidas) que a circunstância de, depois de ultrapassado o prazo geral da prescrição (3 anos), mas antes de esgotado o prazo alargado, ser proferida uma sentença criminal que absolve o réu da prática do crime, isso não afeta a legalidade de uma decisão administrativa punitiva proferida após os 3 anos. Aí residiria, afinal, a autonomia do procedimento disciplinar, cujos trâmites decorrem naquele prazo mais alargado “à boleia” de um processo criminal em que os factos podiam ser qualificados como crime. Mas se, antes mesmo da entidade administrativa ter proferido o seu juízo sobre a possibilidade de tal qualificação, já foi proferida uma decisão judicial que decide, com trânsito em julgado, que os factos não podem ser qualificados, em abstrato, como crime, a entidade administrativa já não pode beneficiar do prazo mais alargado da prescrição, pelo que este ocorre, obviamente, ao fim do prazo geral de 3 anos. Continuar a sustentar que, neste caso, o prazo da prescrição é ainda o prazo mais alargado (previsto no Código Penal) é ignorar, sem qualquer fundamento minimamente atendível, que um tribunal já considerou que o pressuposto da aplicação da norma do n.º 2 do art. 62.º do EOMD não se verifica: a infração disciplinar em causa não constitui ilícito penal! 8. Regressando ao caso sub judice: estando em causa factos cuja prática remonta, o mais tardar, ao ano de 2011 (nunca depois de 2011!), o procedimento disciplinar que foi instaurado ao arguido (ora Recorrido) extinguiu-se, por prescrição, quanto a esses factos, no ano de 2014, já que o prazo de prescrição é de 3 anos, conforme estabelece o n.º 1 do art. 62.º do Estatuto da OMD. Andou bem a sentença recorrida ao ter considerado que é ilegal, justamente por violação do n.º 1 do art. 62.º do Estatuto da OMD, o impugnado ato administrativo, de 18 de abril de 2015, que aplicou ao arguido a pena disciplinar de suspensão pelo período de 6 meses. 9. Com efeito, embora esta ilegalidade se reflita apenas parcialmente no ato punitivo ora impugnado, a verdade é que tal ilegalidade afeta necessariamente os pressupostos em que assentou a medida da pena aplicada – desde logo a graduação (6 meses) da pena de suspensão, mas também, eventualmente, o próprio tipo de pena – à luz do disposto no art. 93.º do Estatuto da OMD, uma vez que aqueles factos foram considerados em cúmulo com os factos (esses sim, que constituem ilícito penal) relativos ao controlo do exercício profissional dos colaboradores do arguido e à facilitação do exercício ilegal da profissão por estes. Por outras palavras: sem a consideração daqueles factos (que não podiam ser considerados, como se impunha) a pena a aplicar ao arguido teria necessariamente de ter sido diferente da que foi concretamente aplicada. E por isso, ainda que a ilegalidade cometida seja parcial, essa ilegalidade afetou necessariamente, in totum, o ato impugnado. É que, tendo tais factos sido tomados em consideração na determinação do tipo e da medida da pena – quando já não o podiam ser, por estar prescrito, quanto a eles, o procedimento disciplinar – a pena concretamente aplicada (6 meses de suspensão) nunca poderá manter-se exatamente igual. Teria necessariamente de se adequar, proporcionalmente, apenas aos factos em relação aos quais não foi extinta (por prescrição) a responsabilidade disciplinar do arguido. 10. Vem agora a Recorrente defender a tese de que a punição com 6 meses de suspensão é proporcional mesmo se não se considerarem aqueles factos relativos à “corrupção de substâncias alimentares ou medicinais”. Mas a tese da Recorrente ignora, convenientemente, que a medida da pena concretamente aplicada (incluindo o tipo e a sua graduação) dependeu exclusivamente de terem sido consideradas, em cúmulo, todas as infrações disciplinares que eram objeto dos dois processos disciplinares apensados, incluindo, portanto, aquelas em relação às quais já se encontrava prescrito o procedimento e que, efetivamente, não podiam ter sido consideradas e valoradas. Como muito bem decidiu a sentença recorrida, se tais factos foram, mas não podiam ter sido tidos em consideração na determinação da medida da pena, por já estar extinta, quanto a eles, a responsabilidade disciplinar do autor, a pena concretamente aplicada – necessariamente proporcional e adequada à gravidade daqueles pelos quais o autor ainda pode ser punido – não poderá, por imperativo lógico, deixar de ser novamente ponderada pela entidade titular da competência disciplinar, cujo juízo o tribunal não pode substituir ou postergar, sob pena de violação do princípio da separação de poderes. O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido em 6 de setembro de 2018, no processo cautelar apenso aos presentes autos, que correu termos sob o n.º 508/15.3BELE, não se aplica, em bom rigor, ao caso presente, por não estar em causa uma “errada subsunção da conduta com relevância disciplinar a uma determinada previsão normativa”. Não é ao Tribunal que cabe, em substituição da entidade detentora do poder disciplinar, proferir o juízo valorativo de que depende a determinação da medida da pena. Esse é um poder reservado àquela entidade. É, pois, a esta que competirá, se ainda o puder (em razão dos limites ditados pelo caso julgado), praticar um novo ato administrativo, conformando a medida da pena disciplinar aos factos pelos quais o autor pode ainda ser disciplinarmente punido (sem que o prazo prescricional corra, à luz dos princípios gerais e na esteira da jurisprudência sustentada pelo Supremo Tribunal Administrativo, durante o período em que não puder ser exercido pela entidade demandada o direito a que respeita)…”: cfr. fls. 538 a 546. * O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2021-03-08: cfr. fls. 548.
* Para tanto notificado, o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central não exerceu faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA: cfr. fls. 556.
* Notificadas as partes e o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal para, querendo, se pronunciarem sobre a eventual aplicação da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto, ao caso concreto, ainda com a expressa menção de que nada dizendo, se entenderia por verificada a então mencionada impossibilidade superveniente da lide, o EMMP, a entidade recorrente e o recorrido nada mais aduziram nos autos: cfr. fls. 560 a 563.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
*** Antes da apreciação e decisão das questões colocadas pelo recorrente, delimitadas pelo teor das alegações de recurso e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1, nº. 2 e nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), importa, aferir da aplicação, ao caso concreto, da invocada Lei da Amnistia: neste sentido vide v.g. Acórdão deste TCAS, de 2023-11-23, processo n.º 80/23.0BCLSB; Despacho de 2023-10-03 e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – STA, de 2023-12-07, processo n.º 02460/19.7BELSB, disponível em www.dgsi.pt.; art. 7º-A do CPTA e art. 130º do CPC ex vi art. 1º do CPTA; fls. 560 a 563.II. OBJETO DO RECURSO: Vejamos: *** A – DE FACTO:III. FUNDAMENTAÇÃO: Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA. * B – DE DIREITO:Aqui chegados e como sobredito, o A., ora recorrente, intentou no TAF de Loulé ação administrativa especial visando a impugnação da deliberação do CDD da OMD de 2015-04-18, que lhe aplicou a pena disciplinar de suspensão pelo período de 6 (seis) meses.
* DAS CUSTAS:Verificando-se uma situação de amnistia, como aquela que ocorre nos presentes autos, aplica-se quanto a custas processuais, o disposto no art. 536.º n.º 2 al. c), do CPC ex vi art. 1º do CPTA. *** Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em declarar amnistiada a infração disciplinar e em julgar extinta a presente instância de recurso, por impossibilidade superveniente da lide.IV. DECISÃO: Custas a cargo da entidade recorrente e do recorrido em partes iguais. 31 de outubro de 2024 (Teresa Caiado – relatora) (Luis Freitas – 1º adjunto) (Maria Julieta França – 2ª adjunta) |