| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
O IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, interpôs recurso da sentença do TAC de Lisboa, que julgou procedente a presente acção e anulou a decisão do IFAP, de modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas e de devolução da quantia global de €24.586,39, assim como, que anulou a decisão de compensação de créditos efectuada pela entidade demandada e condenou a mesma a restituir à A. o supra indicado montante.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões:” A. O presente recurso vem interposto de sentença proferida em 5/11/2018, através, o Tribunal a quo julgou procedente a ação administrativa especial interposta por L....., com consequente anulação da decisão final, constante de ofício de 04/07/2012, de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e de devolução do montante indevidamente recebido, no valor de € 17.918,68, acrescido de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição.
B. Julgou o Tribunal procedente a ação administrativa especial, com fundamento na prescrição do procedimento administrativo, nos termos do disposto no nº 1 do Artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM), nº 2988/95, do Conselho, de 18/12, no entendimento que “…a alegada irregularidade foi praticada em 08.01.2003 e atendendo a que a decisão final de modificação do objecto do contrato e de aplicação da medida de restituição das quantias pagas apenas foi notificado ao A. em 04.07.2012 [cfr. alínea N) do probatório], é manifesto que foi igualmente ultrapassado o prazo de 8 anos previsto §4 do nº 1 do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95, reforçando a conclusão de que se encontrava prescrito o direito da Entidade demandada a modificar unilateralmente o contrato, determinando a devolução de montantes indevidamente pagos“.
C. Entendeu o Tribunal a quo (pág. 13 da sentença recorrida) que “… a alegada irregularidade cometida pelo A. quanto às facturas nos 5615 e 5616, foi praticada na data em que o A. submeteu as mesmas a pagamento, através do formulário de “Remessa de Documentos Comprovativos”, o que sucedeu em 08.01.2003 [cfr. alínea F) do probatório], conclui-se que o prazo de prescrição de 4 anos terminaria em 07.01.2007”.
D. Este entendimento não é correto, tendo o Supremo Tribunal Administrativo, na mais recente jurisprudência (acórdão proferido em 7/6/2018, no âmbito do processo nº 912/15 – Recurso Revista (660/10.4BEPNF-A – TCA Norte)), entendido que o início da contagem do prazo prescricional pressupõe o preenchimento de dois pressupostos: (i) Um ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União (ex: entrega pelo beneficiário de um pedido de pagamento); (ii) uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União (ex: pagamento da ajuda); conforme o facto que ocorrer em último lugar.
E. À luz da citada jurisprudência, a irregularidade considera-se praticada no momento em que se encontram preenchidos dois requisitos cumulativos, designadamente, a prática de um ato pelo beneficiário da ajuda que constitua uma violação do direito da União e o momento em que ocorre de uma lesão ao orçamento da União Europeia, sendo que no caso concreto, a lesão para o orçamento da União Europeia ocorre no momento em que ajuda é paga ao beneficiário, e não na data de apresentação do pedido de pagamento, nomeadamente, conforme resulta dos pontos J e K da matéria de facto dada como provada (pág. 6 da sentença recorrida) - “… J) No dia 28.03.2007”.
F. Ou seja, a data que releva para efeito de contagem do prazo de prescrição de procedimento é 28/03/2007 - data em que foi efetuado o último pagamento.
G. Por outro lado, importa salientar que na situação em apreço estamos perante irregularidades repetidas (a este respeito vide acórdão proferido em 7/6/2018 pelo Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do processo nº 912/15 – Recurso Revista (660/10.4BEPNF-A – TCA Norte), uma vez que por parte do beneficiário da ajuda, houveram uma pluralidade de atos ou omissões que violam a mesma disposição de direito comunitário (no caso concreto a Regra da Elegibilidade n.º 1, pois foi apurado em sede de controlo que os cheques foram descontados em momento posterior à data de apresentação dos pedidos de pagamento apresentados pela recorrida).
H. Na situação em apreço, verifica-se que a irregularidade ocorreu em 28/03/2007, tendo a audiência prévia sido notificada ao recorrente em 07/08/2009 (aí interrompendo a contagem do prazo da prescrição) e a decisão final em 4/07/2012.
I. Ou seja, entre a prática da irregularidade e a notificação da audiência prévia, não tinham decorrido os quatro anos para instauração do procedimento administrativo previsto no 3ª parágrafo do Artº 3° do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, como não decorreram 4 anos entre a notificação da audiência prévia e a prolação da decisão final, inexistindo desta forma, qualquer tipo de prescrição do procedimento.
J. Em todo o caso, perante uma irregularidade repetida ou continuada, nos termos do segundo parágrafo, do n° 1, do Artº 3° do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento, apenas começaria a correr a contar da data em que foi posto termo à irregularidade.
K. Ora, na situação em apreço, verifica-se que as irregularidades praticadas pelo recorrido, nunca foram supridas, pelo que não se pode considerar que as mesmas tenham cessado, inexistindo desta forma, qualquer tipo de prescrição do procedimento.
L. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal a quo ao anular a decisão final do proferida pelo recorrente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a sentença ora impugnada e declarando válida a decisão final impugnada nos presentes autos.”
O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “I. O alegado incumprimento (pedido de pagamento de verbas alegadamente não elegíveis) por parte do recorrido ocorreu em 8.01.2003.
II. Desde esta data que o IFAP teve conhecimento de todos os factos e documentos que lhe permitiriam concluir pelo alegado incumprimento.
III. Desde esta data que o IFAP tinha, à sua disposição, todos os meios para aferir sobre a legitimidade do pedido de pagamento efetuado pelo recorrido.
IV. Foi nesta data que se considera praticado o alegado incumprimento (como decidiu e bem a decisão recorrida),
V. Sendo que nesta data (8.01.2003) se iniciou a contagem do prazo de prescrição.
VI. O pedido de pagamento das facturas 5615 e 5616 é um acto isolado e jamais pode ser considerado um acto contínuo.
VII. Sendo que o programa AGRO não é um programa plurianual.
VIII. Não há fundamento para aplicação das exceções do artigo 3º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho.
IX. Andou bem a Sentença recorrida ao decretar que o procedimento prescrito antes de 4.07.2012.
X. Andou bem a Sentença quando anulou a decisão da Entidade demandada de modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas e de devolução da quantia global de € 24.586,39;
XI. Quando anulou a decisão de compensação de créditos efectuada pela Entidade demandada;
XII. E quando condenou a Entidade demandada à restituição ao A. do referido montante.”
O DMMP apresentou a pronúncia no sentido da improcedência do recurso.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Em aplicação do art.º 663º, n.º 6, do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art.º 1.º e 140.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste recurso são:
- aferir do erro decisório porque o início da contagem do prazo prescricional deve fazer-se a partir de 28-03-2007, a data em que a ajuda foi paga e não na data em que foi apresentado o pedido, pois só com aquele pagamento é que ocorre uma lesão para o orçamento da União Europeia (EU) e entre a indicada data e a da notificação para a audiência prévia e, depois, a da prolação da decisão final, não decorreram 4 anos;
- aferir do erro decisório porque, no caso, estamos perante irregularidades repetidas, pois o beneficiário da ajuda violou a Regra da Elegibilidade n.º 1, apresentando cheques com data de emissão posterior à apresentação do pedido de pagamento.
Diga-se, desde já, que o presente recurso claudica.
Na decisão recorrida entendeu-se que o acto impugnado padecia de vício de violação de lei, por estar prescrito o direito do IFAP a pedir a devolução das verbas atribuídas a título de ajuda e por o IFAP não ter direito a compensar créditos prescritos.
Na referida decisão julgou-se da seguinte forma: “O Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, do Conselho, respeita à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.
O n° 2 do artigo 1° do indicado Regulamento estipula que “constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida”.
A prática de qualquer irregularidade tem como consequência, nos termos do artigo 4º, a retirada da vantagem indevidamente obtida, designadamente, através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos.
Acrescenta o n° 2 do referido preceito, que a aplicação destas medidas limita-se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa, sendo certo que, como se explicita no nº 4, tais medidas não são consideradas sanções.
Apenas as irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as sanções administrativas previstas no artigo 5° do Regulamento em referência.
Ora, in casu, a Entidade demandada modificou unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas celebrado com o A., exigindo-lhe a devolução da ajuda recebida na quantia de € 17.918,68, acrescida de juros, pelo que estamos perante a aplicação de uma medida administrativa nos termos previstos no artigo 4° do Regulamento, e não de uma qualquer sanção prevista no artigo 5º.
No que concerne, em especial, à prescrição, prevê o artigo 3° do Regulamento n° 2988/95, o seguinte:
“1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n° 1 do artigo 1°. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
(§2) O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
(§3) A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
(§4) Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n° 1 do artigo 6°”.
Sobre esta norma impõe-se apreciar, antes de mais, duas questões:
(i) Saber se é directamente aplicável na ordem jurídica nacional; e
(ii) Saber se é aplicável às situações, como a presente, em que está em causa uma “medida administrativa” e não uma “sanção” (como se refere no §4).
Sobre a questão referida em (i) já se pronunciou o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) que, no acórdão de 5 de Maio de 2011, proferido nos processos apensos C-201/10 e C-202/10 (in https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF), decidiu: “Em face do exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 3° do Regulamento 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do FEOGA”.
Também o Supremo Tribunal Administrativo (STA), no acórdão n° 1/2015, de 26.02, proferido no processo nº 173/13 (disponível em https://dre.pt/) uniformizou jurisprudência nos seguintes termos: “Na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no artigo 3°, n° 1, do Reg. (CE, Euratom) n°2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, é este o aplicável.”. O mesmo acórdão, que afasta expressamente a aplicação do prazo de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, bem como o prazo de 5 anos previsto no artigo 40º do Decreto-lei nº 155/92, refere: “Assim, deve considerar-se aplicável, no caso dos autos, o prazo de prescrição previsto no n° 1 do artigo 3° do Regulamento nº 2988/95, por se tratar de uma norma jurídica directamente aplicável na ordem interna - artigo 288°, parágrafo 2° CE (face às alterações operadas pelo Tratado de Lisboa) e artigo 8°, nos 3 e 4 da CRP - e porque não existe no ordenamento nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior (cf. acórdãos, desta Secção de 30.10.2014, proc. 092/14 e da 2.a Secção de 08.10.2014, proc. 398/12)».
Ora, dúvidas não restam de que o artigo 3º do Regulamento em apreciação é aplicável na ordem jurídica interna.
Relativamente à questão elencada em (ii) – a de saber se o artigo 3º em apreciação é aplicável quando em causa está uma “medida” e não uma “sanção” –, também o TJUE já se pronunciou no acórdão de 3 de Setembro de 2015, proferido no processo nº 383/14 (disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF), no âmbito do qual decidiu: “O artigo 3°, n° 1, quarto parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que a prescrição que prevê se aplica não só aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na acepção do artigo 5° deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adopção de medidas administrativas, na acepção do artigo 4° do referido regulamento”.
Mais explicitou: “(…). 26. Uma interpretação sistemática e teleológica do artigo 3 °, nº 1, do referido regulamento exige, pois, que se considere que é aplicável às medidas administrativas o prazo
«limite» previsto no artigo 3 °, n° 1, quarto parágrafo, desse mesmo regulamento. 27. Em seguida, saliente-se que esta abordagem corresponde a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, confirmada pelo acórdão Pfeifer & Langen (C- 52/14, EU:C:2015:381). Segundo esta jurisprudência, não há que distinguir entre uma sanção administrativa e uma medida administrativa na aplicação do artigo 3°, n ° 1, do Regulamento n° 2988/95. O Tribunal de Justiça decidiu claramente que essa disposição é aplicável quer às irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na acepção do artigo 5° deste, quer às que são alvo de uma medida administrativa, na acepção do artigo 4° do referido regulamento, medida que tem por objecto a retirada de uma vantagem indevidamente obtida, sem, no entanto, revestir carácter de sanção (v., neste sentido, acórdãos Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, nos 33 e 34; Josef Vosding Schlacht- Kuhl- und Zerlegebetrieb e o., C-278/07 a C- 280/07, EU:C:2009:38, n° 22; Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, n° 45; e Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n° 23)”.
Aderindo, nestes termos, à jurisprudência do TJUE, também haverá que responder afirmativamente à segunda questão.
Por conseguinte, e ao contrário da posição da Entidade demandada, é de aplicar ao presente caso, o prazo de prescrição de 4 anos, a contar da data em que foi praticada a irregularidade, previsto no artigo 3º, nº1, §1, do Regulamento nº 2988/95, sendo certo, ademais, que não há lugar à aplicação do §2, porquanto não estamos perante irregularidades continuadas ou repetidas – apenas se trata de uma alegada irregularidade pontual –, nem estamos perante um programa plurianual (conforme, de resto, foi decidido nos recentes acórdãos do STA de 07.06.2018 e 14.06.2018, proferidos nos processos n° 0912/15 e 01154/16 respectivamente, disponíveis em www.dgsi.pt).
Sobre o aludido prazo, o TJUE sublinhou que a Administração tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efectua e que pesam no orçamento da União, que implica que devem tomar as medidas destinadas a remediar as irregularidades com prontidão. Assim, admitir que os Estados-Membros podem conceder à referida Administração um período para agir muito mais longo do que o previsto no artigo 3°, n° 1, §1, do Regulamento nº 2988/95 poderia, de certa forma, encorajar a inércia das autoridades nacionais no combate às irregularidades, expondo os operadores, por um lado, a um longo período de incerteza jurídica e, por outro, ao risco de já não terem a possibilidade de fazer prova da regularidade das operações em causa após esse período.
Além do que resulta já exposto, importa ainda atender ao limite consagrado no §4 do n° 1 do artigo 3° do Regulamento em causa, segundo o qual, independentemente de quaisquer interrupções do prazo de prescrição, a mesma tem lugar, o mais tardar, na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição – i.e., 8 anos – sem que tenha sido aplicada a medida ou sanção (também neste sentido, vide o já citado acórdão do STA de 14.06.2018).
Aqui chegados, importa reverter o quadro legal aplicável ao caso concreto.
Considerando que a alegada irregularidade cometida pelo A. quanto às facturas n.ºs 5615 e 5616, foi praticada na data em que o A. submeteu as mesmas a pagamento, através do formulário de “Remessa de Documentos Comprovativos”, o que sucedeu em 08.01.2003 [cfr. alínea F) do probatório], conclui-se que o prazo de prescrição de 4 anos terminaria em 07.01.2007.
Verificando-se que a notificação do A. para exercício de audiência prévia apenas ocorreu por ofício remetido a 07.08.2009 [cfr. alínea L) do probatório], desde logo se conclui que, nessa data (que consubstancia uma causa de interrupção do prazo) estava já decorrido o prazo de prescrição do procedimento.
Mais:
Reiterando que a alegada irregularidade foi praticada em 08.01.2003 e atendendo a que a decisão final de modificação do objecto do contrato e de aplicação da medida de restituição das quantias pagas apenas foi notificado ao A. em 04.07.2012 [cfr. alínea N) do probatório], é manifesto que foi igualmente ultrapassado o prazo de 8 anos previsto §4 do nº 1 do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95, reforçando a conclusão de que se encontrava prescrito o direito da Entidade demandada a modificar unilateralmente o contrato, determinando a devolução de montantes indevidamente pagos.
Termos em que se conclui que a decisão ora impugnada enferma de vício de violação de lei por se verificar a prescrição do procedimento adoptado pela Entidade demandada, procedendo, assim, o pedido formulado pelo A.
E impõe-se referir que tal conclusão não fica prejudicada pelo facto de a Entidade demandada ter procedido à compensação de créditos [conforme alínea O) do probatório], estando obrigada a restituir ao A. a quantia em causa, senão vejamos:
O artigo 304° do Código Civil estipula:
“1. Completada a prescrição, tem o beneficiário a faculdade de recusar o cumprimento da prestação ou de se opor, por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito.
2. Não pode, contudo, ser repetida a prestação realizada espontaneamente em cumprimento da obrigação prescrita, ainda quando feita com a ignorância da prescrição (…)” .
Por sua vez, dispõe o artigo 850º do mesmo diploma: “O crédito prescrito não impede a compensação, se a prescrição não podia ser invocada na data em que os dois créditos se tornaram compensáveis”, donde, a contrario, sendo invocável a prescrição à data da compensação, a mesma é inadmissível.
É também o que resulta do regime geral do artigo 847º do Código Civil, que impõe como pressuposto da compensação “a) ser o seu crédito exigível judicialmente e não proceder contra ele excepção, peremptória ou dilatória, de direito material ”, pelo que, verificando-se a prescrição de um crédito compensante, não estaria cumprido tal requisito (cfr. também neste sentido, acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 06.07.2006, processo nº 06S1067 e de 24.05.2006, processo nº 05S369, disponíveis em www.dgsi.pt).
No caso dos autos, a Entidade demandada procedeu à compensação dos créditos em data posterior à decisão final [cfr. alíneas N) e O) do probatório], termos em que, nessa data, era já invocável pelo A. a prescrição do direito crédito da Entidade demandada, donde, a compensação efectuada padece de ilegalidade, por violação dos artigos 847º e 850º do Código Civil, devendo ser anulada e restituída a quantia ao A., o que se determinará“.
Este julgamento está totalmente certo, pelo que acompanha e confirma o mesmo.
O indicado julgamento é também confirmado por diversos arestos do STA, não só os indicados na sentença recorrida, mas também o dos Acs. do STA n.º 0852/12.1BEPRT 01473/17, de 04-10-2018, n.º 220/16, de 14-06-2018, n.º 0914/17, de 17-05-2018 ou n.º 024/17, de 17-05-2018.
Diz Recorrente que o início da contagem do prazo prescricional deve fazer-se a partir de 28-03-2007, a data em que a ajuda foi paga e não na data em que foi apresentado o pedido, pois só com aquele pagamento é que ocorre uma lesão para o orçamento da União Europeia (EU) e entre a indicada data e a da notificação para a audiência prévia e, depois, a da prolação da decisão final, não decorreram 4 anos.
A decisão recorrida entendeu que a prática da infracção ocorreu na data da apresentação do pedido de financiamento.
Esta decisão é para manter.
É no momento da apresentação de tal pedido que se pratica a irregularidade, conforme decorre dos art.ºs, 1.º, n.º 2, 3.º e 44.º do Regulamento CE n.º 2988/95, de 18-12-1995.
Isso mesmo resulta do art.º 1.º, n.º 1, do indicado Regulamento, quando estipula que "Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta; das Comunidades, quer por uma despesa indevida".
Tal só não ocorrerá nos termos transcritos, em caso de a irregularidade ser cometida no âmbito de programas plurianuais, situação em que poderá continuar a ser sancionada a irregularidade até ao encerramento definitivo do programa (ainda que a irregularidade tenha sido praticada há mais de 4 anos).
Ora, o programa em apreço - o Programa AGRO – Medida 1 (Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações) - não é plurianual, como bem se indica a decisão recorrida. Neste sentido também já se decidiu em abundante jurisprudência do STA, já citada.
Na situação em análise, o pagamento da ajuda ocorreu num único ano civil, pelo que se sujeita ao prazo do art.º 3.º, n.º 1, do Regulamento CE n.º 2988/95, de 18-12-1995 e não ao prazo que vem indicado no n.º 2 do mesmo preceito.
Neste sentido também já decidiu o STA v.g. nos Ac. n.ºs 01198/15, de 03-05-2018 ou n.º 024/17, de 17-05-2018, já indicados.
A este propósito, no Ac. do STA n.º 024/17, de 17-05-2018, julgou-se o seguinte: ”O Quadro Comunitário de Apoio a Portugal para o período de 2000 a 2006, foi aprovado pela Comissão Europeia através da Decisão C (2000) 762, de 30 de Março.
No âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio para o período de 2000 a 2006 (QCA III) o DL 163-A/2000, de 27 de Julho, estabeleceu as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS.
E, como resulta do art 1º deste Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho de 2000, in DR 172 – Série I-A 1º Suplemento
“… Objeto
O presente diploma estabelece as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS, aprovados no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio para o período de 2000 a 2006 (QCA III).”
Em suma, este diploma estabelece as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural (AGRO/Programa), bem como da componente agrícola dos programas operacionais de âmbito regional do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA III) para o período de 2000 a 2006 integrando intervenções operacionais no âmbito da agricultura e do desenvolvimento rural, enquadradas nos Eixos Prioritários 2 e 3 do Plano de Desenvolvimento Regional (PDR), designadamente o Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural e a Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional.
Como resulta do seu preâmbulo: “Estas intervenções contribuem, ainda, para outras prioridades fixadas no PDR, como sejam as respeitantes à elevação do nível de qualificação dos portugueses e à promoção do emprego, da coesão social e do desenvolvimento sustentável das regiões, assegurando a igualdade de oportunidades.”
Mas, este programa e as medidas não referem quaisquer acções concretas a executar, estando antes dependentes de concretas candidaturas que sejam formuladas.
Como resulta do art. 3º do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho:
“Medidas
1 - No âmbito do Programa AGRO, podem ser concedidas ajudas nos seguintes domínios:
a) Modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas;
b) Transformação e comercialização de produtos agrícolas;
c) Desenvolvimento sustentável das florestas;
d) Gestão e infra-estruturas hidro-agrícolas;
e) Prevenção e restabelecimento do potencial de produção agrícola;
f) Engenharia financeira;
g) Formação profissional;
h) Desenvolvimento tecnológico e demonstração;
i) Infra-estruturas informativas e tecnológicas;
j) Serviços agro-rurais especializados.”
Não estão aqui indicadas quaisquer concretas ações a executar.
Pelo que, e nos termos do acórdão do Tribunal de Justiça, de 16.11.2017, no processo C-491/16, proferido no proc. 912/15, a correr neste STA não estamos perante um plano plurianual.
Neste mesmo sentido se pronunciou este STA nos acórdãos de 26/04/2018 Processo nº 249/16 e nº 1478/15 cuja argumentação subscrevemos.”
No que concerne à invocação relativa a existência de irregularidades repetidas, por o beneficiário da ajuda ter violado a Regra da Elegibilidade n.º 1, apresentando cheques com data de emissão posterior à apresentação do pedido de pagamento, também não procede.
Tal como decorre da decisão havida no Ac. do TJUE C-279/05, de 11-01-2007, “Na acepção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, uma irregularidade é continuada ou repetida quando for cometida por um operador comunitário que retire benefícios económicos de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário. Não tem qualquer importância para esse efeito o facto de a irregularidade respeitar a uma parte relativamente pequena do conjunto das operações efectuadas num período determinado e de as operações consideradas irregulares respeitarem sempre a lotes diferentes.”
Esta decisão foi seguida pelo STA, nos Acs. já citados n.º 0480/17, de 08-03-2018, ou n.º 024/17, de 17-05-2018.
Face aos autos decorre que o A. e Recorrido emitiu dois cheques à ordem da T……, com datas de 07-01-2003, que foram descontados em 11-07-2003, após o processamento das ajudas - cf. factos E), G), I) e L).
Esta circunstância não cabe, manifestamente, na indicada definição de irregularidade continuada ou repetida. Ou seja, o desconto de dois cheques no âmbito de uma mesma candidatura em data muito posterior à da sua emissão não constitui, manifestamente, uma irregularidade repetida na asserção do art.º 3.º, n.º 1, do Regulamento CE n.º 2988/95, de 18-12-1995.
No demais, conforme resulta da factualidade apurada nos autos, as facturas e correspondentes recibos foram emitidos pela T….. em 31-12-2002 e os respectivos cheques para pagamento dessas despesas foram emitidos em 07-01-2003, pelo que ficou, por essa via, presumido o referido pagamento da despesa (cf. art.º 786.º, n.º 1, do CC).
Este foi também o sentido da decisão do STA no Ac. n.º 02773/11.6BEPRT 0501/18, de 11-10-2018, numa situação totalmente similar, no qual se julgou o seguinte: “Dando execução, nos termos do disposto no artº 53º ao Reg. (CE) nº 1260/1999 do Conselho de 21.06, a Comissão, entre outros, aprovou o Reg. nº 1685/2000 da Comissão, de 28.07.2000 (posteriormente alterado pelos Regulamentos (CE) nº 1145/2003 da Comissão de 27.06 e pelo Reg. (CE) nº 448/2004 da Comissão de 10.03.2004), relativo à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos Fundos Estruturais, conforme regras gerais definidas no artº 30º do Reg. nº 1260/99.
A nível nacional, a execução do Reg. (CE) nº 1260/1999, operou-se com a publicação do Dec-Lei nº 163-A/2000 de 27.07, que estabeleceu as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, tendo cada medida sido objecto de regulamentação específica.
Através da Portaria nº 533-B/2000 de 01.08 (e posteriores alterações), foi aprovado o Regulamento de Aplicação da Medida 1 do Programa AGRO “Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas”.
O Anexo ao Reg. (CE) nº 1685/2000 fixa as regras de elegibilidade das despesas, sendo estabelecida como primeira regra que as despesas tenham sido efectivamente pagas.
Regra nº 1.1. “os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do nº 1, terceiro paragrafo, do artigo 32º do Reg. (CE) nº 1260/1999 (seguidamente designado «regulamento geral», serão pagamentos em dinheiro, salvo as excepções indicadas no ponto 1.”. – redacção dada pelo Reg. nº 448/2004 (CE) de 10.03.2004.
De acordo com o previsto no ponto 2.1º, parágrafo, do referido Anexo em regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.
Vejamos, então, neste enquadramento jurídico, a factualidade que temos por assente e que urge integrar, de molde a saber se o acto impugnado viola a Regra da Elegibilidade nº 1 anexa ao Reg. (CE) nº 1685/2000 da Comissão, de 28.07, que determinou o reembolso da quantia de 18.078,00€ acrescida de juros legais, desde a data em que as ajudas foram colocadas à disposição do beneficiário até à data da elaboração do ofício.
Como supra se referiu, em causa está a elegibilidade da despesa paga através de cheque datado de 08.08.2005 que, no entanto, apenas veio a ser descontado em 15.12.2006, ou seja, em data posterior à da emissão da autorização da ajuda concedida à ora recorrente, no âmbito do denominado “Programa AGRO – Medida 1”, e mesmo após a Certificação e Declaração de Despesa à Comissão europeia, onde aquela despesa foi incluída.
Segundo a recorrente “o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária”, (…) o Reg. CE 1685/2000 – regra nº 1 – que define a elegibilidade da despesa exige que a despesa esteja efectivamente realizada, não exigindo que o pagamento esteja efectuado por saída efectiva de dinheiro da conta do promotor e, uma vez feito fisicamente o investimento, emitida a factura, entregue o cheque e emitido pelo fornecedor o competente recibo, a despesa está realizada.
Ora, mostra-se assente que a factura em questão foi emitida pelo fornecedor em 16.06.2005; que o cheque para o seu pagamento foi emitido em 08.08.2005; que aquele fornecedor entregou à ora recorrente o correspondente recibo em 10.08.2005; e que o desconto do cheque apenas se registou em 15.12.2006, ou seja, após 16 meses da sua emissão.
Esta factualidade nada tem a ver com as situações em que o cheque é emitido após ter sido passado o recibo ou depois de se ter solicitado o pagamento dos apoios à entidade competente, dado que nestas situações, a despesa terá necessariamente de considerar-se inelegível por violação do disposto na Regra da Elegibilidade nº 1 anexa ao Reg. CE nº 1685/2000, com a última redacção dada pelo Reg. CE nº 448/2004 que estipula que a despesa apenas é elegível quando efectivamente paga.
Ao invés, o que se passou no caso sub judice foi que o desconto do cheque [e não a sua emissão] é que ocorreu muito depois de ter sido passado o recibo e de ter sido processada a autorização de pagamento e mesmo depois de ter sido certificada e declarada a despesa perante a Comissão Europeia.
O cheque, por natureza, é um dos meios ou ordem de pagamento à vista, representativo de numerário, que é comum utilizar aquando de pagamentos imediatos – cfr. artºs 28º e 29º da Lei Uniforme relativa aos cheques.
É assertivo que a finalidade das ajudas pagas no âmbito do Programa AGRO, é a de reembolsar o beneficiário das despesas realizadas e não a de conceder capital para o financiamento de um determinado projecto; daí que, não sendo o cheque apresentado a desconto no período elegível, não se concretiza nesse período, a saída de numerário que a efectiva realização da despesas e o pagamento visam acautelar.
No entanto, no caso presente, o facto de o cheque ter sido apresentado a pagamento mais de um ano após a data em que foi colocado à disposição do tomador do mesmo, não consente, sem mais e por si só, que se conclua que a despesa em causa não foi realizada e paga na data indicada como data de emissão do cheque e, que consequentemente, o comprovativo do pagamento da factura, se possa considerar como um “recibo de favor”.
Por outro lado, a apresentação do cheque a pagamento por parte do tomador é um acto alheio à vontade do pagador, o beneficiário da ajuda comunitária, dado que está no livre arbítrio o momento em que o fornecedor decide descontar o cheque.
Acresce que, muito relevante para a conclusão a que se chega, está o facto de, repete-se, se mostrar provado que após a emissão do cheque, foi emitido o correspondente recibo de quitação.
Assim, no caso sub judice cremos que outra solução não existe, que não seja a de considerar que o pagamento relativo às despesas cuja elegibilidade é questionada, se mostra comprovada pela emissão, no período elegível, da respectiva factura, do cheque para pagamento da mesma e do correspondente recibo, tudo em conformidade com a norma comunitária considerada violada pelo recorrido no despacho impugnado.
Considerar de outra forma, é que seria ao arrepio da legalidade das normas aplicáveis, uma vez que, sendo o cheque um meio legal de pagamento, e tendo havido a emissão atempada do respectivo recibo de quitação, então, só em situações de fraude à lei, designadamente, de conluio, a provar pelo recorrido, no âmbito da acção de fiscalização, é que se poderia concluir de outra forma.
Aliás, o recibo de quitação, é visto pelo legislador como um documento de quitação, com efeitos comerciais e fiscais, comprovativo do pagamento dos bens transaccionados ou das prestações de serviços constantes da factura, cujo pagamento aliás se presume – cfr. artº 476º do Cód Comercial, artº 115º, nº 1 do CIRS e 786º do Cód. Civil.
Deste modo, era sobre o IFAP, enquanto entidade fiscalizadora da boa execução e dos controles físicos, contabilísticos e processuais das ajudas a conceder ou já concedidas, que cabia o encargo/ónus de provar que, não obstante a entrega do cheque e correspondente recibo de quitação, com emissão da factura, o pagamento não tinha sido efectivamente efectuado, não tendo existido desta forma, uma verdadeira despesa e um verdadeiro negócio.
Mas não é bastante, alegar que não é expectável que um agente económico tenha em seu poder um cheque assinado e apenas o desconte 1 ano e 4 meses depois de autorizado a fazê-lo. Realmente não é expectável, mas também não é suficiente nesta fase processual mencionar apenas a data em que o cheque foi apresentado a pagamento, sem se ter em conta a natureza deste meio de pagamento e o facto [de maior relevância] da circunstância da apresentação a desconto por parte do tomador constituir um acto que não está na disponibilidade do sacador do cheque, no caso do beneficiário da ajuda.
Ou seja: o desconto efectivo do cheque é um acto alheio à vontade do pagador – o beneficiário da ajuda comunitária.
Aliás sobre esta matéria, e principalmente sobre a relevância do recibo de quitação, este STA já se pronunciou, pese embora, no âmbito de outro programa que não o Programa Agro, e por referência a outra legislação, mas que aqui referimos, por se tratar de uma situação similar:
«A nosso ver o que é relevante para esclarecer o conceito de “despesa paga” e “despesa realizada” é, antes de mais a despesa tenha sido realizada, isto é, o gasto ou custo tenha ocorrido. Pretende-se reembolsar uma despesa e não adiantar capital e, portanto, o que releva é, desde logo, que não esteja em causa um projecto ou um plano de despesas mas sim despesas ou custos já realizados.
Por outro lado, quando a lei exige ainda que essa despesa para além de realizada esteja “paga” quer dizer que a respectiva obrigação esteja cumprida. Como o cumprimento se presume com a quitação (art. 786º, 1, do C. Civil), a prova do cumprimento da obrigação é feita através do recibo de quitação. Daí que para efeitos contabilísticos a despesa seja justificada com dois documentos: a factura e o recibo ou documento de quitação. A nosso ver, para efeitos de elegibilidade da despesa é quanto basta: que a despesa tenha ocorrido no período elegível e nesse período o credor tenha emitido o recibo de quitação. Julgamos, pois que o TAF do Porto fez bem quando apelou ao conceito de “pagamento” relevante para efeitos civis, fiscais e contabilísticos. Tal interpretação tinha o apoio do citado art. 17º, n.º da Portaria 799/B/2000, de 15 de Setembro e fora, de resto sustentada, no Instituto de Emprego e Formação Profissional, no ofício junto a fls. 51 e 52 com a petição inicial: “perante estes últimos normativos (al. a) do n.º 1 do art. 3º e al. b) do n.º 1 do art. 115º do CIRS, n.º 1 do art. 787º do C. Civil, n.º 1 e n.º 2 do art. 171º do C. Sociedades Comerciais, al. b) doc.º 1 do art. 28º do CIVA) o pagamento ocorre no acto de entrega da apresentação do recibo que é a prova: documento suficiente e bastante para suportar a quitação da dívida”
Trata-se de uma interpretação de acordo com o elemento sistemático e que satisfaz a finalidade do legislador e que, além do mais, corresponde ao entendimento que a própria Administração fez circular.
Poderia, é certo, exigir-se que a despesa tenha que ser efectivamente feita antes do reembolso, pois de outro modo, frustrar-se-ia o fim da norma obtendo-se um adiantamento e não um reembolso se, por outro lado, viesse a provar-se que apesar da quitação não houve pagamento, a questão deixaria de ser sobre a elegibilidade – decorrente da ocasião do pagamento - mas sobre a existência da própria despesa (simulada). Mas não foi nenhuma dessas situações figurada nos autos (…)». – cfr. Ac. STA de 24.11.2012 in 0486/11”.
Em suma, há que confirmar inteiramente a decisão recorrida, na sua fundamentação e decisão, porque está totalmente certa.
Consequentemente, claudica o presente recurso.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida;
- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 26-09-2019
(Sofia David)
(Dora Lucas Neto)
(Alda Nunes) |
