Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	634/12.0BESNT

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/15/2020

Relator:	ANA PAULA MARTINS

Descritores:	DL 55/81 DE 31.03; MILITAR; CARGO CIVIL INTERNACIONAL; REMUNERAÇÃO

Sumário:	I - O regime em que se processam as comissões de serviço do pessoal militar investido em cargos internacionais no estrangeiro consta do Decreto-Lei n.º 55/81, de 31 de Março. II - Deste regime legal resulta que as remunerações devidas, pelo exercício «em comissão normal». de serviço de cargo civil internacional devem ser abonados, pelo organismo internacional, deixando de constituir, nesse campo, qualquer encargo para Portugal.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I - RELATÓRIO

C....., melhor identificado nos autos, instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, acção administrativa especial contra o Exército Português, pedindo:
1- A condenação do Exército Português à prolação do acto ou actos administrativos legalmente devidos com vista ao integral pagamento da quantia de € 92.969,14 (noventa e dois mil novecentos e sessenta e nove euros e catorze cêntimos) ao A., a título de vencimentos, subsídios de condição militar e subsídios de Férias e Natal referentes ao período que decorreu entre Junho de 2008 e Dezembro de 2011;
2- A condenação do Exército Português ao pagamento de juros moratórios à taxa legal, vencidos e vincendos até ao efetivo e integral pagamento.
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Por sentença, de 31.08.2017, foi a acção julgada totalmente improcedente e, em consequência, absolvida dos pedidos a Entidade Demandada.
Inconformado, vem o Autor interpor recurso da mesma.
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Nas suas alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“A) Salvo melhor opinião, a interpretação dada pelo Tribunal a quo no que se refere ao objeto da ação de condenação à prática de ato devido resulta de uma interpretação restritiva.
B) “O pedido de condenação à prática do ato devido não se basta com a apreciação da legalidade do ato administrativo sindicado, impondo ao Tribunal a análise da legalidade da pretensão do interessado aferida no momento em que é proferida a decisão final da ação. “ (…) In www.dgsi.pt Proc. nº 0232/12 - AC. STA de 16/01/2013
C) Ora, como resulta do texto da decisão supra transcrita, neste tipo de ação, o Tribunal deverá proceder à análise da legalidade da pretensão – único ato que o Tribunal a quo considerou ser necessário nos presentes autos, - mas também deverá proceder à apreciação da legalidade do ato administrativo sindicado,
D) E tal, o Tribunal a quo recusou fazer, tendo-se demitido completamente de exercer uma apreciação sobre a atuação do Exército, analisando isoladamente a pretensão do recorrente, com a qual também não se concorda, como mais à frente se dirá
E) O Tribunal a quo nem sequer procedeu a qualquer análise do comportamento do Exército, escudando-se numa perspetiva absolutamente restritiva, de apenas analisar isoladamente a pretensão do A., ora recorrente, fazendo uma interpretação claramente restritiva do art. 66º, nºs 1 e 2 do CPTA.
F) Qualquer que fosse a solução jurídica preconizada pelo Exército, ora recorrido – ao abrigo do EMFAR ou ao abrigo do DL 55/81 de 31/03 – estava claramente perante atos de conteúdo determinado por lei.
G) Nessa sequência, o Tribunal a quo não se podia demitir de analisar a conformidade dos atos vinculados, a sua conformidade à lei, o que não fez.
H) Sobretudo considerando que era aplicável o DL 55/81 – como o faz o Tribunal a quo -, então é claro que o Exército não agiu em conformidade com a lei, nomeadamente com os procedimentos vinculativos no referido diploma, não podendo vir o Tribunal a quo “passar uma esponja” nas violações à lei levadas a cabo pelo Exército ao não apreciar, sequer, a atuação vinculada deste.
I) Era uma obrigação legal do Tribunal a quo, sob pena de se inverter o propósito da introdução desta abertura no sistema jurídico administrativo que foi a introdução das ações de condenação à prática do ato devido.
J) Com efeito, com a introdução da ação de condenação à prática do ato pretendeu-se concretizar, por um lado, a garantia da tutela jurisdicional efetiva e, por outro, os novos poderes de plena jurisdição dos tribunais administrativos.
K) Mas tal não pode traduzir-se na sanação dos vícios da Administração, numa análise ab initio pelo Tribunal sem se considerar tudo o que esteve na formação da vontade das partes.
L) A ser assim, qualquer ente administrativo poderá agir conforme lhe aprouver, pois se for sindicado pelo Tribunal, todos as desconformidades à lei serão sanadas e, assim, desresponsabilizada a Administração.
M) O Tribunal a quo violou, assim, as disposições previstas nos artigos 66º, nºs 1 e 2 e 71º, nº 2 CPTA.
N) Por outro lado, o Tribunal a quo entendeu que o regime aplicável era o constante do DL 55/81 de 31/03, o que, salvo melhor opinião, não se aceita, pois
O) Nos presentes autos, face aos factos provados, é forçoso admitir que o Exército tratou, classificou e identificou sempre este caso do A. como uma comissão normal de serviço, pois ficou provado que os superiores hierárquicos do A. autorizaram o desempenho das suas funções no cargo que ocupou no Afeganistão, em comissão normal de serviço.
P) No entanto, o Tribunal a quo defende a aplicação do DL 55/81 porque “Em causa estão remunerações relativas ao período em que o Autor desempenhou no cargo civil internacional de “Chief Electrician”, em Kabul, Afeganistão, junto da International Security Assictance Force, uma missão de segurança liderada pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), estabelecida pelo Conselho de Segurança das nações Unidas.”
Q) Ora, salvo melhor opinião, além do que já anteriormente dissemos sobre o que resulta dos factos provados – que estamos perante uma comissão normal de serviço - , é também claro que a situação não se enquadra no DL 55/81, porquanto não preenche os seus requisitos.
R) Nos termos do art. 1º, nº 3 do DL 55/81: (…) b) Cargo civil OTAN é um cargo permanente internacional que pode ser ocupado por um militar ou civil, cujas remunerações e subsídios são fixados pelo Conselho do Atlântico e têm cabimento no seu orçamento internacional.” (…)
S) Ora, como facilmente se comprova, nenhum destes requisitos se mostra preenchido nos presentes autos, pois não resulta da matéria de facto provada nenhum destes requisitos:
T) O cargo ocupado pelo recorrente não era permanente, nem tal, obviamente, consta dos factos provados; (pelo contrário, foi provisório – Junho 2008-Dezembro 2011).
U) Não consta dos factos provados que as remunerações e subsídios tivessem sido fixadas pelo Conselho do Atlântico e que tivessem cabimento no seu orçamento internacional.
V) Mais, dispõe o artigo 2º do referido diploma: “A nomeação de militares para cargos internacionais é feita por Portaria conjunta do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas, do Chefe do Estado Maior do respectivo ramo e do Ministro dos Negócios Estrangeiros.”
W) Ora, o recorrente foi autorizado por despacho do tenente general Ajudante-General do exército! (Facto provado alínea C)), ou seja, o recorrente nunca foi nomeado, foi apenas autorizado.
X) Inexistem, assim, factos provados que possam preencher os requisitos dos quais depende a aplicação deste regime jurídico, sendo, assim inequívoco que, face à matéria provada, não tem cabimento a aplicação do regime jurídico constante do DL 55/81 de 31/03, pois
Y) O cargo exercido pelo recorrente não tinha caráter permanente, o recorrente não foi nomeado, foi apenas autorizado e, inexistem factos que comprovem que as remunerações e subsídios do recorrente tivessem sido fixadas pelo Conselho do Atlântico e que tivessem cabimento no seu orçamento internacional,
Z) Na verdade, dos factos provados constantes das alíneas B) a H) , constam os pedidos do recorrente e os despachos de autorização/prorrogação, e dos mesmos resulta claro e evidente que o recorrente ocupou este cargo em COMISSÃO NORMAL DE SERVIÇO.
AA) Assim, o que se aplica ao caso sub judice são os artigos 120º, 145º, e 150º, nº 1, alínea a) do EMFAR (Estatuto dos Militares das Forças Armadas) aprovado pelo Decreto-Lei nº 236/99 de 25 de Junho, seguindo-se o aí estabelecido a propósito da comissão normal de serviço, em conformidade com o que foi o entendimento subjacente do próprio Exército no decurso do processo administrativo já explanado e provado.
BB) Prevendo este diploma que os militares que se encontrem em comissão normal de serviço, sejam considerados em efetividade de serviço e, portanto, com direito à remuneração base adequada ao respetivo posto, como resulta da leitura conjugada dos citados artigos 120º,145º e 150º, nº1, alínea a) do EMFAR, e bem assim, que lhe seja contado para a reforma o tempo em que esteve em missão.
CC) Concluímos, assim que nos presentes autos, o Tribunal a quo fez uma incorreta aplicação do direito ao caso e contra os factos dados como provados.
DD) Por outro lado, se é certo que os Despacho de autorização do A., bem como as prorrogações, mencionam que esta é dada “Sem dispêndio para a Fazenda Nacional”,
EE) Tal não significa, por si só, que o R. esteja dispensado de pagar a remuneração ao A., pois como se sabe, os militares têm direitos inerentes a muitas das missões que realizam e, nesse sentido, tal expressão refere-se comummente ao eventual pagamento de viagens para o local ou de encargos com alojamento, ou seja,
FF) Não se pode inferir da expressão que o R. estivesse dispensado de pagar as remunerações do A., tendo o Tribunal a quo presumido sem qualquer fundamento ou base legal.
GG) Aliás, nem assim poderia suceder de acordo com o princípio da hierarquia das leis, pois o não pagamento dos vencimentos ao A. com base nestes Despachos, violaria este princípio, uma vez que os referidos despachos não podem regulamentar um Decreto-Lei.
HH) Há, assim, claramente um erro de julgamento, porquanto o Tribunal a quo decidiu contra regras expressas – Estatuto dos Militares (EMFAR) e hierarquia de leis – assim como decidiu contra os factos apurados, onde é reconhecido que o A. desempenhou as suas funções em comissão normal de serviço.
II) O Tribunal a quo violou, assim, as disposições previstas nos artigos 120º, 145º e 150º, nº 1 do EMFAR.
II) Pelo exposto, concluímos que outra não podia ser a decisão, que não a que reconhecesse o direito ao A. de recebimento dos salários inerentes à efetividade de serviço e reconhecesse o direito ao A. de ver contabilizado tal tempo para efeitos de reforma.
JJ) A sentença deve, assim, ser revogada.
KK) Por outro lado, sempre se dirá que a sentença padece dos vícios de falta de fundamentação e omissão de pronúncia, porquanto o A. faz, como se pode verificar, 3 pedidos: condenação no pagamento da quantia peticionada + reconhecimento do tempo de serviço entre junho de 2008 e dezembro de 2011 + juros moratórios, sendo que o Tribunal a quo apenas se pronuncia sobre o primeiro pedido.
LL) Ainda que se considerasse que o indeferimento do primeiro pedido inviabilizava o conhecimento dos restantes, tal teria, necessariamente que ser explicitado e fundamentado, o que, não aconteceu, havendo, quanto a este aspeto uma clara omissão de pronúncia por parte do Tribunal a quo.
MM) O que acarreta a nulidade da sentença.
NN) Por último, diremos que não há uma explicação para percebermos o raciocínio que levou o Tribunal a quo a valorar mais um elemento que outro.
OO) Considera apenas que em causa estão remunerações relativas ao período que o recorrente desempenhou o cargo de “Chief Electrician” em Kabul, Afeganistão, e que, por esse facto – e só por esse facto – é aplicável o regime do DL 55/81, não explanando qualquer raciocínio referente aos requisitos patentes neste diploma,
PP) Ignorando, sem qualquer explicação, o facto dos superiores hierárquicos só fazerem menção do EMFAR e de taxativamente catalogarem a situação como comissão normal de serviço!!!
QQ) Efetivamente, no presente caso, não são expressas as razões que levaram o Tribunal a quo à decisão tomada, não é feito um exame crítico das provas e a razão da credibilidade ou não dos meios de prova.
RR) Não tendo, assim, o Tribunal a quo cumprido os requisitos de apreciação de prova, pois não explanou de uma forma clara e sustentada os elementos que, em razão das regras da experiência ou de critérios lógicos, constituem o substrato racional que conduziu a que a sua convicção se formasse em determinado sentido ou valorasse de determinada forma os meios de prova apresentados.
SS) Pelo exposto, o Tribunal a quo agiu em violação do prescrito na lei no que ao conteúdo das sentenças diz respeito, mormente ao disposto no art. 615º, nº 1 alíneas b) e d) do CPC, aplicáveis subsidiriamente por via do art. 1º do CPTA.,
TT) O que acarreta a nulidade da sentença.
Pelo exposto
Deve a sentença ser revogada e substituída por outra que decrete que o A. tem direito a receber os vencimentos, subsídios de condição militar e subsídios de férias e natal correspondentes ao período que decorreu entre junho de 2008 e dezembro de 2011, mais concretamente, no valor global de € 92.969,14 (noventa e dois mil novecentos e sessenta e nove euros e catorze cêntimos), acrescido dos juros moratórios vencidos e vincendos, assim como reconheça o direito ao A. a ver contabilizado o referido tempo para efeitos de reforma,
Se assim não se entender, sempre deverá a sentença ser declarada nula, por falta de fundamento e omissão de pronúncia, com o que se fará a costumada JUSTIÇA!”
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Regularmente notificado para o efeito, o Recorrido não contra-alegou.
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O Ministério Público junto deste Tribunal, regularmente notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, não emitiu parecer.
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O processo colheu os vistos legais.
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II – OBJECTO DO RECURSO

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 e 2 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, são as seguintes:
- nulidade da sentença por omissão de pronúncia;
- nulidade da sentença por falta de fundamentação;
- erro de julgamento por violação das disposições previstas nos artigos 66º, nºs 1 e 2 e 71º, nº 2, do CPTA;
- erro de julgamento por violação das disposições previstas nos artigos 120º, 145º e 150º, nº 1 do EMFAR.

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III – FUNDAMENTAÇÃO

De Facto

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, que não vêm impugnados, pelo que se mantêm:

a) Em 27 de março de 2008, o Autor requereu ao Chefe do Estado-Maior do Exército autorização para concorrer ao cargo civil de “Chief Electrician” em Kabul, Afeganistão, junto da International Security Assistance Force – Documento n.º 1 junto à petição inicial;
b) A International Security Assistance Force ou ISAF (Força Internacional de Assistência para Segurança) foi uma missão de segurança liderada pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) no Afeganistão, estabelecida pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas em 20 de Dezembro de 2001 pela Resolução 1386
– Facto notório (disponível em http://www.emgfa.pt/pt/operacoes/missoes/natoisaf);
c) Por despacho do Tenente General Ajudante-General do Exército, de 22 de abril de 2008, o Autor foi «autorizado a concorrer ao cargo civil Chief Electrician Kabul Afeganistão» «sem dispêndio para a Fazenda Nacional» - Documento a fls. 23 a 26 do Processo Administrativo junto aos autos;
d) Em 10 de abril de 2008 o Autor requereu autorização para ocupar o cargo «Senior Electrician AF HSGENG 0060» – Documento n.º 2 junto à petição inicial;
e) Por despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército, de 16 de maio de 2008, o Autor foi «autorizado a tomar posse por 12 meses» no «cargo civil Chief Electrician Kabul Afeganistão» tendo sido informado de que o «exercício deste cargo [era] considerado como comissão normal de serviço sem dispêndio para a Fazenda Nacional» - Documento n.º 3 junto à petição inicial;
f) Por despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército, de 8 de janeiro de 2009, foi deferido o pedido de prorrogação da comissão normal de serviço pelo período de um ano tendo o exercício deste cargo continuado a «ser considerado como comissão normal sem dispêndio para a Fazenda Nacional» - Documento n.º 4 junto à petição inicial e documento a fls. 32 do Processo Administrativo junto aos autos;
g) Por despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército, de 10 de março de 2010, foi deferido o pedido de prorrogação da comissão pelo período de um ano tendo o exercício deste cargo continuado a «ser considerado como comissão normal sem dispêndio para a Fazenda Nacional (alínea a n.º 2 Art 173 EMFAR)» - Documento n.º 5 junto à petição inicial;
h) Por despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército, de 6 de abril de 2011, foi autorizada a prorrogação da comissão de serviço por um período de seis meses (até Dezembro de 2011), tendo o exercício deste cargo continuado a «ser considerado como comissão normal, sem dispêndio para a Fazenda Nacional, nos termos da alínea g) do n.º 2 do Art 173 do EMFAR)» - Documento n.º 6 junto à petição inicial;
i) Em 24 de novembro de 2011, o Autor, em requerimento dirigido ao Chefe do Estado-Maior do Exército, peticionou o pagamento de «todos os vencimentos que lhe possam ser devidos desde 18 de junho de 2008 até 19 de dezembro de 2011 com a consequente restituição dos deveres e direitos que lhe assistem» - Documento a fls. 45 e 46 do Processo Administrativo junto aos autos;
j) Por despacho do Tenente General AGE Comandante do Pessoal, de 14 de fevereiro de 2012, foi indeferido o requerimento do Autor no qual «solicitava o pagamento da remuneração pelo posto SAJ no período de 18Jun08 a 19Dec11» como os seguintes fundamentos:
«[…]
(1) Os art. 144º, 145º, 146º e 150º do EMFAR, bem como o Decreto-Lei nº 55/81 de 31 de Março e o Decreto-Lei nº 328/99 de 18 de Agosto regem a matéria em apreço;
(2) Quando o militar seja chamado ou colocado a desempenhar funções públicas que não tenham natureza militar – cujos cargos se insiram ou não na estrutura das Forças Armadas – mas que, ainda assim, assumam interesse nacional, a sua situação será a da comissão especial, excepto no que toca ao desempenho de “Cargos Civis OTAN com interesse para as Forças Armadas”, em que os militares nomeados para os mesmos deverão, por força de lei especial, ser considerados em comissão normal (é o que resulta da interpretação actualista do n.º 4 do art. 1º do Decreto-Lei n.º 55/81 de 31 de Março);
(3) Assim, definido que está o modo de prestação de serviço militar, resta aduzir que em termos financeiros deixa de constituir qualquer encargo para Portugal nesse domínio, sendo o seu salário abonado pelo respetivo Organismo Internacional (n.º 2 do art. 5º do Decreto-Lei n.º 55/81 de 31 de Março);
(4) Acrescente-se o facto de em todos os requerimentos efectuados pelo militar, bem como no teor dos Despachos de autorização e de prorrogação para o exercício do cargo, resulta claro que tal exercício deva ser considerado em comissão normal, sem dispêndio para a Fazenda Nacional;
[…]» – Documento n.º 7 junto à petição inicial;
k) O Autor apresentou reclamação a qual foi, por despacho do Tenente-General Comandante do Pessoal, de 18 de abril de 2012, indeferida – Documento n.º 8 junto à petição inicial;
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De Direito

Das nulidades:
O Recorrente apontou à sentença recorrida as nulidades previstas nas alíneas b) e d) do nº 1 do art. 615º do CPC, nos termos das quais, é nula a sentença, respectivamente, quando, “Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão” e quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (…)”.
É jurisprudência pacífica que só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. b), do CPC, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, que são todas as que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cf. art.º 608.º, nº 2, do CPC). Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, e ainda, os argumentos, as razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Mas só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão.
O Recorrente começa por arguir que fez três pedidos (condenação no pagamento da quantia peticionada + reconhecimento do tempo de serviço entre Junho de 2008 e Dezembro de 2011 + juros moratórios), sendo que o Tribunal “a quo” apenas se pronunciou sobre o primeiro.
Ora, quanto ao pedido de juros, como o próprio Recorrente acaba por admitir, o seu conhecimento apenas faria sentido caso o primeiro pedido tivesse provimento, o que não sucedeu.
No que tange ao pedido de reconhecimento do tempo para efeitos de reforma, estaríamos efectivamente perante uma omissão de pronúncia se o que vem alegado resultasse demonstrado. Sucede que o Autor não fez constar tal pretensão do pedido formulado na petição inicial e, lido e relido tal articulado, o que se constata é que nada vem alegado sobre tal matéria.
Donde, o Tribunal ponderou as questões em litígio e decidiu-as.

O Recorrente alegou ainda que a sentença recorrida não explana qualquer raciocínio referente aos requisitos patentes no DL 55/81; que não são expressas as razões que levaram o Tribunal a quo à decisão tomada; que não é feito um exame crítico das provas e a razão da credibilidade ou não dos meios de prova; que o Tribunal a quo não cumpriu os requisitos de apreciação de prova, pois não explanou de uma forma clara e sustentada os elementos que, em razão das regras da experiência ou de critérios lógicos, constituem o substrato racional que conduziu a que a sua convicção se formasse em determinado sentido ou valorasse de determinada forma os meios de prova apresentados.
Ora, mais uma vez, compulsada a decisão em crise, verifica-se que se mostram indicadas as razões de facto e de direito que levaram à mesma.
Explicou o Tribunal, na decisão recorrida, de forma escorreita e com uma fundamentação completa, o seu raciocínio. A leitura atenta da decisão permite ao Recorrente entender as razões aduzidas pelo Tribunal. Coisa diferente é que o Recorrente discorde de tal raciocínio.
Importa ainda dizer que se estranha a alegação do Recorrente no sentido de que não foi feito um exame crítico das provas porquanto não vem impugnada a matéria de facto.
Termos em que improcedem as nulidades arguidas.
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Do mérito:
Da fundamentação de direito da sentença recorrida extrai-se o seguinte:
“Nos termos do n.º 2 do artigo 66.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ainda que a prática do ato devido tenha sido expressamente recusada, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória.
No mesmo sentido o n.º 1 do artigo 71.º do mesmo Código estabelece que o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido
Nestes termos, o presente processo tem por objeto a condenação à prática do ato devido – a condenação da Entidade Demandada a deferir o pedido de pagamento dos vencimentos, subsídios de condição militar e subsídios de férias e natal, correspondentes ao período que decorreu entre junho de 2008 e dezembro de 2011.
E assim sendo, a questão de mérito que ao tribunal cumpre solucionar não se prende com a validade dos fundamentos aduzidos pela Entidade Demandada para indeferir a pretensão do Autor, mas sim com a verificação dos elementos constitutivos do direito do Autor, ou seja, com a verificação de fundamento legal para o deferimento da pretensão do Autor de lhe serem pagos os vencimentos, subsídios de condição militar e subsídios de Férias e Natal correspondentes ao seu cargo militar de origem, em acumulação com as remunerações que auferiu pelo desempenho do cargo civil internacional, que desempenhou junto da International Security Assistance Force.
Cabe salientar que tratando-se do pagamento de remunerações relativas ao exercício de funções militares que o Autor não exerceu efetivamente, o seu pagamento, em acumulação com as remunerações auferidas pelas funções civis efetivamente exercidas num organismo internacional, só pode ter lugar se existir norma legal que o fundamente, o que, adianta-se, desde já, não se vislumbra que se verifique.
Senão vejamos.
Em causa estão remunerações relativas ao período em que o Autor desempenhou o cargo civil internacional de «Chief Electrician», em Kabul, Afeganistão, junto da International Security Assistance Force, uma missão de segurança liderada pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), estabelecida pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas.
Assim sendo é aplicável o regime do Decreto-Lei n.º 55/81, de 31 de março, que estabelece a base jurídica reguladora do regime de remuneração do pessoal militar investido em cargos internacionais.
Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 1.º deste diploma legal os militares nomeados para comissão de serviço no estrangeiro ao abrigo de convenções, tratados ou acordos internacionais ratificados e promulgados pelo órgão de soberania competente podem preencher cargos internacionais OTAN no Estado-Maior Internacional, na Comissão Militar, nos quartéis-generais internacionais, nos centros de investigação científica, nas unidades de sistema de comando comunicações e controle da OTAN, no Colégio de Defesa da OTAN e outras escolas de instrução, nas grandes unidades, unidades navais, terrestres e aéreas, nas Infra-Estruturas OTAN e em outros órgãos similares, criados ou a criar, implantados fora do território nacional no âmbito de outros acordos internacionais.
Estes cargos internacionais OTAN obedecem à seguinte caracterização administrativo-financeira: a) Cargo militar internacional é um cargo internacional criado para ser preenchido por um militar, cujas remunerações e subsídios competem ao país de origem; b) Cargo civil OTAN é um cargo permanente internacional que pode ser ocupado por um militar ou civil, cujas remunerações e subsídios são fixados pelo Conselho do Atlântico e têm cabimento no seu orçamento internacional (n.º 3 do artigo 1.º).
Aos militares em comissão normal que constituem encargo financeiro para Portugal é aplicável, em matéria de remunerações e abonos, o estatuído em legislação específica, consoante a equiparação que lhes for atribuída. Os militares em comissão normal que devem ser abonados, a título de vencimentos ou salários, por organismos internacionais, deixam de constituir, nesse campo, qualquer encargo para Portugal (artigo 5.º).
Deste regime legal, aplicável ao caso em apreço, resulta que as remunerações e subsídios devidos pelo exercício «em comissão normal» de serviço do cargo civil internacional, que o Autor efetivamente exerceu, devem ser abonados, pelo organismo internacional, deixando de constituir, nesse campo, qualquer encargo para Portugal, o que inviabiliza a pretensão do Autor.
O Autor, parecendo admitir que este deveria ser o regime aplicável (cfr. artigos 10.º, 12.º e conclusões E) e F) das alegações) defende que, no caso, este não é aplicável porque tal diploma legal nunca foi referido no âmbito do procedimento, nem foram cumpridas as formalidades nele previstas, designadamente a forma de nomeação prevista no n.º 1 do seu artigo 2.º. Entende que não se pode lançar mão de um diploma legal que não se seguiu nem se aplicou.
Ora, como é manifesto, não cabe à Administração escolher o regime legal aplicável; E o eventual desrespeito por um concreto aspeto de determinado regime legal não legitima a desaplicação total desse regime.
Por outro lado, se é certo que a Entidade Demandada não invocou expressamente o regime do Decreto-Lei n.º 55/81, no âmbito do procedimento relativo ao exercício de funções no cargo civil internacional, afirmou em todos os atos proferidos nesse procedimento, relativos à autorização para a tomada de posse e às prorrogações das comissões de serviço (alíneas e) a h) da matéria de facto provada), que o exercício desse cargo era considerado «como comissão normal de serviço sem dispêndio para a Fazenda Nacional», determinações que estão de acordo com o regime do referido Decreto-Lei.
Com efeito, a determinação de que o exercício do cargo se faz em comissão normal de serviço respeita o disposto nos artigos 4.º, 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 55/81 e no artigo 145.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de junho, sendo este um dos casos previstos em legislação própria em que a comissão normal não corresponde, como é regra, ao exercício de um cargo ou função militar.
Quanto à determinação de que o exercício daquelas funções se efetua «sem dispêndio para a Fazenda Nacional» esta não constitui, como alega o Autor, uma «regulamentação» mas sim, uma mera aplicação do estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 55/91, norma especial relativamente ao regime remuneratório geral da comissão normal previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 150.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas e no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de agosto.”
Vejamos.
Considera o Recorrente que a decisão recorrida errou, violando o disposto nos artigos 66º, nºs 1 e 2 e 71º, nº 2, do CPTA, quando optou por apenas proceder à analise da legalidade da pretensão, abstendo-se de proceder à apreciação da legalidade do acto administrativo sindicado.
Afirma que o Tribunal deveria ter afectuado uma apreciação acerca da actuação, do comportamento do Exército, devendo analisar a conformidade dos actos vinculados à lei.
Desde já se adianta que o decidido pelo Tribunal a quo não merece reparo.
O Autor intentou uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, nos termos e ao abrigo dos artigos 46º, nº 2, al. b), 66º, nºs 1 e 2 e 67º, nº 1, al. b), todos do CPTA, na versão anterior ao DL nº 214-G/2015 de 02.10.
E bem, pois, atento o objecto da acção, verifica-se que o Autor dirigiu um pedido à Administração e que esta o indeferiu.
Assinale-se que o Autor nem sequer cumulou um pedido de impugnação de acto administrativo com o pedido de condenação à prática de acto devido.
E assim sendo, a questão submetida ao Tribunal não se prende com a validade dos fundamentos aduzidos pela Entidade Demandada para indeferir a pretensão do Autor, mas sim com a verificação dos elementos constitutivos do direito do Autor, ou seja, com a verificação de fundamento legal para o deferimento da pretensão do Autor.
A condenação, a ocorrer, concretizar-se-á na imposição do dever de emanar um acto com um determinado conteúdo, que não reincida nas ilegalidades apuradas.
Donde, em maior ou menor medida, o Tribunal, ao analisar a pretensão do Autor, acaba por emitir uma pronúncia sobre a legalidade da actuação da Administração, nos casos em que esta emitiu uma decisão (de indeferimento).
Com efeito, a decisão do Tribunal a quo foi ao encontro das razões que fundamentaram a decisão de indeferimento da Administração.
A questão que vem colocada pelo Recorrente não se confunde com a legalidade da actuação da Administração quando o autorizou a ocupar o cargo civil de “Chief Electrician”, em Kabul, Afeganistão, junto da ISAF, e quando prorrogou tal autorização.
Em suma, o Tribunal a quo fez adequada interpretação e aplicação dos artigos 66º, nºs 1 e 2 e 71º, nº 2 do CPTA.
Em face do exposto, improcede o imputado erro de julgamento.
*
Afirma o Recorrente que o Tribunal “a quo” violou as disposições previstas nos artigos 120º, 145º e 150º, nº 1 do EMFAR na medida em que aquele Tribunal considerou que o regime aplicável era o constante do DL 55/81 de 31.03, sendo que o Exército sempre classificou e identificou o caso do Autor como uma comissão normal de serviço; ao que acresce que a sua situação não se enquadra no DL 55/81 porquanto não preenche os requisitos aí previstos.
Em síntese, o que vem alegado pelo Recorrente é que o entendimento do Recorrido, no decurso do procedimento administrativo, foi que o Recorrente ocupou o cargo em causa - cargo civil de “Chief Electrician”, em Kabul, Afeganistão, junto da ISAF -, em comissão normal de serviço, ao abrigo do EMFAR, pelo que não podia o Tribunal “a quo” enquadrar a sua situação no âmbito do DL 55/81.
À data dos factos, vigorava o Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Dl 236/99 de 25.06 - rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 10-BI/99, de 31 Julho, e alterado pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto, e pelos Decretos-Leis n.os 232/2001, de 25 de Agosto, 197-A/2003, de 30 de Agosto, 70/2005, de 17 de Março, 166/2005, de 23 de Setembro, e 310/2007, de 11 de Setembro.
Transcreve-se aqui o teor das normas na qual o Recorrente sustenta a sua pretensão:
“Artigo 120.º
Remuneração
1 - O militar na efectividade de serviço tem direito a remuneração base adequada ao respectivo posto e tempo de permanência neste, nos termos definidos em legislação própria.
2 - O militar beneficia, nos termos fixados em legislação própria, de suplementos específicos conferidos em virtude da natureza da condição militar e da especial responsabilidade, penosidade e risco inerentes às funções exercidas, designadamente as de comando.”

“Artigo 145.º
Comissão normal
Designa-se comissão normal a prestação de serviço nas Forças Armadas ou fora delas, desde que em cargos e funções militares, bem como nos casos especialmente previstos no presente Estatuto e em legislação própria.”

“Artigo 150.º
Situações quanto à efectividade de serviço
1 - Considera-se na efectividade de serviço o militar no activo que se encontre:
a) Em comissão normal;
(…)”
Por se mostrarem pertinentes para a análise a efectuar, acrescentamos ainda as seguintes normas daquele diploma legal:

“Artigo 144.º
Situações em relação à prestação de serviço
O militar no activo pode estar, em relação à prestação de serviço, numa das seguintes situações:
a) Comissão normal;
b) Comissão especial;
c) Inactividade temporária;
d) Licença sem vencimento.”

“Artigo 171.º
Situações
O militar no activo encontra-se, em relação ao quadro especial a que pertence, numa das seguintes situações:
a) No quadro;
b) Adido ao quadro;
c) Supranumerário.”

“Artigo 173.º
Adido ao quadro
1 - Considera-se adido ao quadro o militar no activo que se encontre em comissão especial, inactividade temporária ou licença ilimitada.
2 - Considera-se ainda adido ao quadro o militar que, em comissão normal, se encontre numa das seguintes situações:
a) Pertença aos quadros orgânicos dos comandos, quartéis-generais ou estados-maiores conjuntos ou combinados;
(…)
g) Exerça funções em organismos não militares ou militares não dependentes do respectivo ramo;
(…)”

O raciocínio do Recorrente é este: foi autorizado a exercer o cargo em causa em comissão normal de serviço, pelo que se considera em efectividade de serviço e, como tal, tem direito à remuneração base adequada ao respectivo posto.
Não podemos concordar com o mesmo.
Desde logo, importa assinalar que o que está aqui em apreço não é saber se o Recorrente deve ser remunerado pelo serviço prestado mas sim saber se, tendo sido remunerado pelo ISAF (International Security Assistance Force), também o deve ser, em acumulação, pelo Exército português.
No parecer nº 106/2006, publicado em DR, 2ª série, nº 8, de 11.01.2008, a propósito da legalidade da acumulação de vencimentos (vencimentos em Portugal e retribuição da ONU) dos magistrados judiciais que se encontram ou encontravam a exercer funções em comissão de serviço em Timor Leste, afirma o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, que «[...] o vencimento consiste na remuneração recebida pelo efectivo exercício do cargo em que o funcionário esteja provido, salvo nos casos expressamente exceptuados por lei...», princípio a que a lei pode estabelecer excepções, mas porque de excepções se trata, só são de observar dentro dos limites expressamente estabelecidos pelas disposições legais.
E acrescenta que “De igual modo se tem pronunciado a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, afirmando que «constitui princípio geral do nosso direito - que não tem sido posto em dúvida - que o vencimento corresponde a remuneração pelo efectivo exercício do cargo, salvos os casos exceptuados na lei», [...] «o vencimento remunera, em princípio, o serviço efectivamente prestado à Administração e não a simples existência do vínculo entre esta e o funcionário»
A título de exemplo, indica os seguintes arestos: o “acórdão de 22 de Novembro de 1984, BMJ, n.º 341, p. 286 e os acórdãos de 28 de Outubro de 1971, de 11 de Dezembro de 1980 e de 26 de Fevereiro de 1985, (Acórdãos Doutrinais, n.º 43, p. 889, n.º 121, p. 22 e n.º 230, p. 186, de 3 de Abril de 1986, e BMJ, n.º 357, p. 281); de 8 de Outubro de 1987 e de 6 de Abril de 1989, (Acórdãos Doutrinais, n.º 319, p. 881 e n.º 339, p. 325, respectivamente), de 26 de Maio de 1992, proc. n.º 030563, de 17 de Abril de 2002, proc. n.º 347/02, de 2 de Julho de 2002, proc. n.º 32101-A, e de 3 de Junho de 2003, proc. n.º 0399/03, estes disponíveis no sítio Internet http://www.dgsi.pt/jsta.nsf?OpenDatabase."
No caso em apreço, o Autor requereu e foi autorizado a exercer cargo civil no Afeganistão, junto da ISAF, em comissão normal de serviço e “sem dispêndio para a Fazenda Nacional”.
Como resulta da factualidade apurada, a International Security Assistance Force ou ISAF (Força Internacional de Assistência para Segurança) foi uma missão de segurança liderada pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), no Afeganistão, estabelecida pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, em 20 de Dezembro de 2001, pela Resolução 1386.
Compulsados o requerimento apresentado pelo aqui Recorrente e o despacho de autorização do aqui Recorrido, desde logo, ressalta que os mesmos são parcos em palavras, não invocando, nem um nem outro, qualquer norma ou diploma legal ou qualquer tipo de fundamentação para requer e para autorizar, respectivamente.
Atenta a factualidade apurada, constata-se que os únicos normativos legais apenas surgem nos despachos de prorrogação, datados de 10.03.2020 e 06.04.2011 (factos g) e h). O primeiro alude à alínea a) n.º 2 do art 173º do EMFAR e o segundo alude à alínea g).
Ora, tais normativos referem-se a situações em que, estando o militar, em comissão normal, se considere adido ao quadro, nada regulando sobre a matéria de remuneração.

Com fundamento nas disposições conjugadas dos artigos 120º, 145º e 150º, nº 1 do EMFAR, pretende o Recorrente que o Recorrido lhe pague o pedido de vencimentos, subsídios de condição militar e subsídios de férias e Natal, correspondentes ao período que decorreu entre Junho de 2008 e Dezembro de 2011, em acumulação com as remunerações que auferiu pelo desempenho do cargo civil internacional que desempenhou junto da ISAF.
O pagamento de vencimentos, na falta de base legal que os suporte, gera ilegalidade e a invalidade do respectivo acto.
Em nosso entender, é este o caso do Recorrente. A sua pretensão carece de base legal, isto é, inexiste lei que lhe atribua o direito a auferir em acumulação tais vencimentos.
O regime em que se processam as comissões de serviço do pessoal militar investido em cargos internacionais no estrangeiro data do tempo em que as comissões se desenvolviam sobretudo no âmbito da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e consta do Decreto-Lei n.º 55/81, de 31 de Março.
O artigo 1.º dispõe:
«1 - Os militares nomeados para comissão de serviço no estrangeiro ao abrigo de convenções, tratados ou acordos internacionais ratificados e promulgados pelo órgão de soberania competente podem preencher cargos internacionais OTAN no Estado-Maior Internacional, na Comissão Militar, nos quartéis-generais internacionais, nos centros de investigação científica, nas unidades de sistema de comando, comunicações e controle da OTAN, no Colégio de Defesa da OTAN e outras escolas de instrução, nas grandes unidades, unidades navais, terrestres e aéreas, nas Infra-Estruturas OTAN e em outros órgãos similares, criados ou a criar, implantados fora do território nacional no âmbito de outros acordos internacionais e, excepcionalmente, no Secretariado Internacional, nas comissões e agências civis OTAN.
2 - ...
3 - Os cargos internacionais OTAN que são objecto do presente decreto-lei obedecem à seguinte caracterização administrativo-financeira:
a) Cargo militar internacional é um cargo internacional criado para ser preenchido por um militar, cujas remunerações e subsídios competem ao país de origem;
b) Cargo civil OTAN é um cargo permanente internacional que pode ser ocupado por um militar ou civil, cujas remunerações e subsídios são fixados pelo Conselho do Atlântico e têm cabimento no seu orçamento internacional.
4 - Os militares ocupando cargos civis OTAN com interesse para as forças armadas consideram-se como desempenhando funções militares fora dos departamentos militares, de acordo com o artigo 36.º do Estatuto dos Oficiais das Forças Armadas, competindo ao Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas a definição desse interesse.»
O artigo 2.º dispõe que:
“1 - A nomeação de militares para cargos internacionais é feita por portaria conjunta do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, do Chefe do Estado-Maior do respectivo ramo e do Ministro dos Negócios Estrangeiros.
2 - Os militares nomeados ficam colocados no Estado-Maior-General das Forças Armadas, adidos aos quadros dos respectivos ramos, mantendo os direitos e regalias consignados na lei.”
O artigo 5.º estabelece que:
“1 - Aos militares em comissão normal que constituem encargo financeiro para Portugal é aplicável, em matéria de remunerações e abonos, o estatuído em legislação específica, consoante a equiparação que lhes for atribuída.
2 - Os militares em comissão normal que devem ser abonados, a título de vencimentos ou salários, por organismos internacionais, deixam de constituir, nesse campo, qualquer encargo para Portugal.”
Atento este regime legal, o recorrente – que exerceu cargo civil internacional - deve ser abonado pelo organismo internacional e não por Portugal.
É certo que, como afirma o Recorrente, este não foi nomeado, por portaria conjunta do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, do Chefe do Estado-Maior do respetivo ramo e do Ministro dos Negócios Estrangeiros, pelo que não foi observado o disposto no nº 1 do art. 5º do DL 55/81. Foi autorizado, apenas, por despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército a tomar posse do cargo.
Todavia, como bem se refere na sentença recorrida, em resposta à argumentação de que o DL 55/81 nunca foi referido no âmbito do procedimento nem foram cumpridas as formalidades nele previstas, não cabe à Administração escolher o regime legal aplicável e o eventual desrespeito por um concreto aspecto de determinado regime legal não legitima a desaplicação desse regime.
Na verdade, o que vem alegado pelo Recorrente seria antes motivo de declaração de ilegalidade do despacho de autorização, desde que oportunamente invocado.
Por outro lado, cabe assinalar que, não obstante o Recorrido não tenha efectivamente seguido as formalidades previstas no DL 55/81, não o mencionando durante o procedimento até ao momento em que indefere a pretensão do Autor, certo é que, por um lado, como já referimos supra, não efectuou qualquer enquadramento legal nem da autorização inicial nem das prorrogações subsequentes; e, por outro lado, sempre afirmou – quer aquando da autorização para a tomada de posse quer aquando da autorização das prorrogações – que o exercício do cargo era considerado como “comissão normal de serviço sem dispêndio para a Fazenda Nacional”, indo ao encontro do regime previsto no DL 55/81.
No que tange à menção “sem dispêndio para a Fazenda Nacional”, o Recorrente, desvaloriza-a, afirmando que o Tribunal fez uma leitura literal da mesma, ignorando que é utilizada normalmente no sentido de significar sem custos acrescidos, além dos normais advenientes dos salários e outros créditos laborais.
Ora, a argumentação do Recorrente não é desrazoável, mas não tem cabimento no caso em apreço.
Como vimos já, a legislação aplicável determina que o Recorrente será remunerado pelo organismo Internacional e não por Portugal e o Exército Português, ainda que sem mencionar expressamente, agiu em conformidade, fazendo-o constar dos despachos de autorização e não procedendo a qualquer pagamento ao Recorrente.
Assim, não se trata aqui de um despacho regulamentar um decreto-lei, como afirma o Recorrente, mas sim de um despacho estar conforme a um decreto-lei.
Em suma, a pretensão do Recorrente não encontra respaldo na lei aplicável à situação sub judice nem tão pouco no despacho que o autorizou a exercer cargo civil internacional.
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IV- DISPOSITIVO

Nos termos expostos, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
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Custas pelo Recorrente – cfr. artigos 527º, nºs 1 e 2 do CPC e 189º, nº 2 do CPTA.

Registe e notifique.

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Lisboa, 15.10.2020

(Nos termos e para os efeitos do art. 15º-A do DL nº 10-A/2020 de 13.03, a Relatora consigna e atesta que os Juízes Adjuntos – Excelentíssimos Senhores Juízes Desembargadores Carlos Araújo e Sofia David – têm voto de conformidade com o presente acórdão).

Ana Paula Martins