| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
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I. RELATÓRIO: A..., intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja – TAF de Beja, Incidente de Declaração de Ineficácia dos Atos de Execução Indevida (cfr. art. 128.º n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA), contra a ORDEM DOS ENFERMEIROS, no âmbito da providência cautelar que corre termos (e na qual peticiona a suspensão de eficácia da deliberação de 2026-04-09, do Plenário do Conselho Jurisdicional Regional Sul da Ordem dos Enfermeiros, que determinou a aplicação da suspensão preventiva à ora recorrente).
* O TAF de Beja julgou verificada a suscitada exceção dilatória de incompetência territorial, e, consequentemente, julgou-se incompetente, em razão do território, declarando territorialmente competente o TAF de Castelo Branco.
* O TAF de Castelo Branco, por decisão de 2026-07-14, julgou improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução do ato suspendendo.* Inconformada, a requerente, ora recorrida, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo Sul - TCA Sul, no qual peticionou a revogação da decisão incidental recorrida, para tanto concluindo: “… I. A sentença recorrida julgou procedentes as razões da resolução fundamentada com base na gravidade abstrata dos factos indiciados, na natureza das funções de enfermeira e num risco hipotético de repetição.
II. O art. 128. °, n.º 1, do CPTA estabelece como regra, após a citação, a proibição de iniciar ou prosseguir a execução do ato suspendendo.
III. A resolução fundamentada constitui mecanismo excecional, cuja utilização depende da demonstração concreta de que o diferimento da execução, e não apenas a suspensão em abstrato, seria gravemente prejudicial para o interesse público.
IV. Não basta afirmar que a execução do ato é útil, conveniente ou necessária à prossecução dos fins institucionais da Administração.
V. A fundamentação deve assentar em factualidade concreta, atual e individualizada, apta a estabelecer uma relação causal entre o diferimento e o grave prejuízo invocado.
VI. A resolução da Ordem dos Enfermeiros reproduziu a matéria disciplinar, qualificou-a como grave e inferiu, sem elementos adicionais, que a continuidade do exercício profissional criaria risco para os utentes.
VII. Não identificou qualquer incidente anterior ou posterior, reiteração de condutas, facto superveniente, avaliação de perigosidade ou circunstância concreta que demonstrasse a probabilidade atual de repetição.
VIII. A Recorrente exerce enfermagem há cerca de 38 anos, sem antecedentes disciplinares, tendo permanecido em funções após o episódio participado sem notícia de novos incidentes.
IX. A ausência de reiteração e o intervalo temporal decorrido sem ocorrências contradizem a alegação de perigo atual e exigiam fundamentação particularmente exigente.
X. A Unidade Local de Saúde do Alto Alentejo instaurou procedimento interno pelos mesmos factos, mas não suspendeu preventivamente a Recorrente nem a afastou do contacto com utentes.
XI. Embora a autonomia dos poderes disciplinares impeça que essa decisão vincule a Ordem, a conduta do serviço constitui elemento objetivo essencial para aferir a existência de risco concreto para a segurança assistencial.
XII. A entidade empregadora possui conhecimento direto das funções, do contexto clínico, da organização do serviço e do desempenho da Recorrente, pelo que a sua opção por mantê-la em funções impunha à Ordem um ónus reforçado de demonstração do grave prejuízo.
XIII. A sentença não ponderou esse elemento e, consequentemente, apreciou de forma incompleta o pressuposto do art. 128. °, n.° 1, do CPTA.
XIV. A suspensão decretada pela Ordem determina a impossibilidade de exercício profissional e a perda integral da remuneração da Recorrente.
XV. Diferentemente, a suspensão preventiva determinada no âmbito do vínculo de emprego público não implica, em regra, perda da remuneração base.
XVI. A intensidade deste sacrifício exigia um controlo reforçado da necessidade e proporcionalidade da execução imediata.
XVII. A resolução não analisou alternativas menos gravosas, como a afetação temporária a funções sem contacto direto com utentes, a exclusão de transportes, a supervisão reforçada ou a reorganização provisória de tarefas.
XVIII. A ausência de exame de alternativas demonstra que a execução imediata da suspensão total não foi justificada como medida indispensável.
XIX. A referência a uma sensação de impunidade revela uma finalidade materialmente punitiva e exemplar, incompatível com a natureza estritamente cautelar da suspensão preventiva.
XX. O procedimento disciplinar em curso não representa impunidade, mas exercício regular do poder disciplinar sujeito às garantias de defesa.
XXI. A sentença confundiu a gravidade da imputação, relevante para o procedimento disciplinar, com a demonstração do grave prejuízo resultante da espera pela decisão cautelar.
XXII. A interpretação acolhida permite afastar a proibição legal de execução mediante a simples repetição dos fundamentos da própria medida preventiva, esvaziando a tutela assegurada pelo art. 128. ° do CPTA.
XXIII. A resolução fundamentada não demonstrou um perigo concreto, atual e qualificado, nem a inadequação de medidas alternativas, nem a prevalência do interesse público sobre a privação integral dos rendimentos da Recorrente.
XXIV. Devem, por isso, ser julgadas improcedentes as razões constantes da resolução fundamentada e declarados ineficazes os atos de execução indevida praticados após a citação.
XXV. A sentença recorrida violou os art. s 128. °, n.ºs 1, 3 e 4, do CPTA, 7.°, 89.° e 90.° do CPA e 20°, n° 1,266.°, n.° 2, e 268.°, n.° 4, da Constituição da República Portuguesa…”* Por seu turno, a entidade requerida, ora recorrida, apresentou contra-alegações, pugnando pela manutenção da decisão incidental recorrida, formulando as seguintes conclusões: “… A. A Sentença recorrida julgou improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, deduzido pela ora Recorrente, ao abrigo do n.° 4, do art. 128.°, do CPTA, e, em consequência, julgou procedentes as razões em que se fundamentou a Resolução Fundamentada apresentada pela ora Entidade Recorrida, com fundamento na verificação integral dos pressupostos previstos nos n.°s 1 e 3, do art. 128.°, do CPTA.
B. A decisão recorrida não merece qualquer reparo ou censura, porquanto efetuou uma interpretação e aplicação do regime jurídico aplicável, bem como a uma adequada apreciação, devidamente fundamentada e sustentada em factos concretos, dos pressupostos legalmente exigidos para a emissão da Resolução Fundamentada.
C. No que concerne à alegada insuficiência de fundamentação da Resolução Fundamentada, a mesma identifica, com precisão, os factos indiciariamente apurados em sede de processo disciplinar já instruído, devidamente subsumidos a deveres deontológicos específicos (art.s 97.°, 103.°, 109.° e 111.°, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros), não se exigindo, para efeitos do art. 128.°, n.° 3, do CPTA, a demonstração de factos supervenientes ou de quaisquer circunstâncias posteriores por forma a sustentar um risco atual e concreto de reiteração da conduta em causa, sob pena de se inverter a própria natureza preventiva do instituto da medida de suspensão preventiva.
D. Andou, pois, bem a Sentença recorrida ao considerar que a fundamentação apresentada pela Entidade Recorrida na Resolução Fundamentada assenta em factos concretos, indiciariamente apurados em sede de processo disciplinar já instruído, devidamente subsumidos a deveres deontológicos específicos, articulados com a natureza das funções exercidas pela Recorrente e com os interesses públicos cuja salvaguarda incumbe à Entidade Recorrida, não merecendo qualquer censura. Não se verifica, por conseguinte, qualquer erro de julgamento nesta parte, devendo, por isso, a Sentença recorrida ser integralmente mantida quanto a este ponto.
E. No que respeita ao alegado valor probatório da (omissão) de conduta da entidade empregadora, sempre se dirá que a mesma é totalmente irrelevante: a Entidade Recorrida exerce um poder disciplinar de natureza pública, corporativa e deontológica, constitucionalmente ancorado nos art.s 24.°, 25.° e 64.°, da CRP, inteiramente autónomo do poder disciplinar laboral do empregador.
F. De facto, a inação da entidade empregadora não pode ser interpretada como um juízo de ausência total de risco atual e concreto, tanto mais quando o respetivo inquérito interno ainda se mantém em curso.
G. Assim, também quanto a este ponto, nenhuma censura merece a douta Sentença recorrida, a qual, corretamente, não atribuiu à conduta da entidade empregadora o relevo desmedido e juridicamente infundado que a Recorrente, de forma insistente, mas infrutífera, lhe pretende conferir. Não se verifica, por conseguinte, qualquer erro de julgamento nesta parte, devendo, por isso, a Sentença recorrida ser integralmente mantida nos seus exatos termos.
H. Quanto à alegada desproporcionalidade material da execução imediata, sempre se dirá que a ponderação entre o prejuízo público decorrente do diferimento da execução e os prejuízos privados alegados pela Recorrente é estranha ao objeto do incidente previsto no n.º 4, do art 128.°, do CPTA, pertencendo, antes, à apreciação de mérito da Providência Cautelar que, no caso, ainda se encontra pendente de decisão (cfr. n.° 1, do art. 120.°, do CPTA).
I. E ainda que assim não se entendesse, a Recorrente também não logrou demonstrar, com um mínimo de concretização factual, a sua real situação económico-financeira, nem a inadequação das medidas menos gravosas por si aventadas, manifestamente incompatíveis com a natureza estrutural da profissão de enfermagem.
J. Termos em que, também quanto a este ponto, nenhuma censura merece a douta Sentença recorrida, a qual corretamente não sindicou, nesta sede processual, uma ponderação de proporcionalidade que não lhe competia realizar, e que, em todo o caso, sempre militaria a favor da manutenção da medida aplicada. Não se verifica, por conseguinte, qualquer erro de julgamento nesta parte, devendo, por isso, a Sentença recorrida ser integralmente mantida nos seus exatos termos.
K. Por último, quanto à alegada violação da presunção de inocência e da tutela jurisdicional efetiva, note-se que a medida de suspensão preventiva não consubstancia qualquer antecipação de sanção disciplinar, tratando-se de uma medida cautelar, instrumental e temporalmente delimitada (cfr. art. 91.°, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros e artigo 41.°-A, do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros), cuja conformidade constitucional a jurisprudência tem vindo reiteradamente a reconhecer.
L. A Recorrente sempre beneficiou, ao longo de todo o processo, do pleno exercício dos seus direitos de audiência, contraditório e acesso aos Tribunais, incluindo através do presente Recurso, não se vislumbrando, assim, qualquer défice de tutela jurisdicional.
M. Pelo que a circunstância de a Sentença recorrida ter acolhido os fundamentos da Resolução Fundamentada, após apreciação própria, não traduz qualquer ausência de controlo jurisdicional, antes constituindo a consequência natural do exercício pleno e efetivo da função de julgar, quando a apreciação do Tribunal coincide, fundamentadamente, com a posição de uma das partes.
N. Atento todo o exposto, improcede integralmente o alegado quanto a este ponto, uma vez resultar manifesto que a douta Sentença recorrida em nada comprometeu a efetividade da tutela cautelar. Não se verifica, por conseguinte, qualquer erro de julgamento nesta parte, devendo, por isso, a Sentença recorrida ser integralmente mantida nos seus exatos termos.
O. Conclui-se, assim, que a Resolução Fundamentada "está fundamentada no sentido de demonstrar que o diferimento da execução, que é a regra, será gravemente prejudicial, e não apenas inconveniente, para o interesse público" (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/11/2014, processo n° 0943/14) - encontrando-se fundamentada na (i) gravidade dos factos indiciariamente apurados em sede disciplinar, na (ii) natureza das funções exercidas pela Requerente enquanto Enfermeira, que implicam contacto direto com utentes (e alguns deles particularmente vulneráveis) e no (iii) risco de repetição de comportamentos suscetíveis de colocar em causa a respetiva segurança e integridade física, caso a mesma permanecesse em exercício de funções -, tendo sido estabelecida uma conexão objetiva entre o receio de exercício da atividade profissional da ora Recorrente e o eventual risco de lesão da segurança e da integridade física dos utentes, o que integra o interesse público prosseguido pela Entidade Recorrida.
P. Nesse sentido, andou bem a Sentença recorrida ao ter considerado "(...) que a resolução fundamentada evidencia, de forma concreta e suficiente, que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que não há fundamento para julgar improcedentes as razões nela invocadas, para os efeitos do disposto no art. 128°, n° 3, do CPTA" (destaque e sublinhado nossos) e, consequentemente, julgando procedentes as razões em que se fundamentou a Resolução Fundamentada.
Q. Assim, não tendo a Sentença recorrida incorrido em qualquer erro de julgamento, não tendo violado, como pertente fazer crer a Recorrente, os art.s 128.°, n.ºs 1, 3 e 4, do CPTA, os art.s 7.°, 89.° e 90.°, do CPA e os art.s 20.°, n.º 1, 266.°, n.º 2 e 268.°, n.º 4, da CRP, deve a mesma ser mantida nos seus exatos termos…”
* O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2026-08-13.
* O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal de apelação, não exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º e art. 147º ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente (cfr. art. 36º nº 2 e art. 128º n.º 4 ambos do CPTA), mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão incidental recorrida padece do assacado erro de julgamento de direito.
Vejamos:
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III. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO (dados como indiciariamente provados na decisão incidental recorrida): “…
1) Em 08/04/2026, o Instrutor B... (…) produziu o documento designado por "Relatório de Instrução com proposta de suspensão preventiva, processo disciplinar n° PD/…" relativo à Requerente, com o seguinte teor:
"B... (…) , na qualidade de instrutor do processo disciplinar instaurado aos 05/03/2026, contra A... (…), enfermeira com a cédula profissional Nº Identificador-1, e para o qual fui nomeado por deliberação do Conselho Júrisdicional Regional da Secção Regional do Sul da Ordem dos Enfermeiros, de 09/03/2026, elaboro, nos termos e ao abrigo do art. 41.2-A, do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros e do art. 91.2, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, o seguinte relatório com proposta de suspensão preventiva:
I - Enquadramento
Aos 09/03/2026, o Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Sul da Ordem dos Enfermeiros nomeou o Enfermeiro B... (…), instrutor do presente processo disciplinar, na sequência de participação remetida, a 20/02/2026, pelo Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, por factos suscetíveis de integrarem infração disciplinar contra a Enfermeira acima melhor identificada, designadamente a utilização de força física violenta contra uma utente durante o transporte inter-hospitalar da mesma, em ambulância, no dia 13/02/2025.
II - Instrução
1. No dia 20/02/2026, deu entrada na Ordem dos Enfermeiros, participação remetida pelo Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros (fls. 1 a 18 dos autos);
2. Por mensagem de correio eletrónico datada de 05/03/2026, foi remetida, pelo Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, pedido de informação remetido à Unidade Local de Saúde Alto Alentejo e respetiva resposta (fls. 21 a 27 dos autos);
3. No dia 05/03/2026, a 1. ª Secção do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros deliberou a abertura de procedimento disciplinar, tendo em conta que a participação, efetuada por sujeito devidamente identificado, contém factos suscetíveis de integrar infração disciplinar contra membro, também devidamente identificado (fls. 19, 20, 28 e 29 dos autos);
4. No dia 09/03/2026, o Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Sul da Ordem dos Enfermeiros nomeou o Enfermeiro B... (…) como instrutor do presente processo disciplinar (fls. 30 dos autos);
5. Por Nota Interna datada de 10/03/2026, foi solicitada, à Presidente do Conselho Diretivo Regional da Secção Regional do Sul da Ordem dos Enfermeiros, remessa de cópia certificada do registo disciplinar da Enfermeira A... (…) membro Nº Identificador-1 (fls. 36 dos autos)
6. Por Nota Interna datada de 10/03/2026, foi remetida, pela Presidente do Conselho Diretivo Regional da Secção Regional do Sul da Ordem dos Enfermeiros, a informação solicitada (fls. 38 dos autos);
7. Por ofício datado de 10/03/2026, remetido por mensagem de correio eletrónico, a Enfermeira A... (…) foi notificada da instauração do presente processo disciplinar (fls. 39 a 42 dos autos);
8. Por mensagem de correio eletrónico datada de 13/03/2026, a Enfermeira A... (…), informou a impossibilidade de visualizar o documento anexo à mensagem de correio eletrónico remetida (fls. 44 dos autos).
9. Por mensagem de correio eletrónico datada de 17/03/2026, foi remetida, à Enfermeira A... (…), nova notificação de instauração de processo disciplinar (fls. 45 a 49 dos autos);
10. Por mensagem de correio eletrónico datada de 23/03/2026, foi remetido, ao Enfermeiro C... (…), Enfermeiro Diretor da Unidade Local de Saúde do Alto Alentejo, E.P.E., pedido de informação sobre (i) se a Utente D... (…) ainda se encontra internada na Unidade Local de Saúde do Alto Alentejo, E.P.E., (ii) a identificação nominal completa e número de cédula profissional das enfermeiras "E... (…)" e "F...", (iii) identificação nominal completa e número de cédula profissional do Enfermeiro(a) que exerce cargo/funções de Enfermeiro(a) Gestor(a) da Enfermaria do Piso 3 — Ala Direita da Unidade (fls. 50 dos autos);
11. Por mensagem de correio eletrónico datada de 23/03/2026, foi remetida, pelo Enfermeiro C... (…), Enfermeiro Diretor da Unidade Local de Saúde do Alto Alentejo, E.P.E., a informação solicitada (fls. 52 a 54 dos autos);
12. Por mensagem de correio eletrónico datada de 23/03/2026, a Enfermeira A... (…) foi notificada para prestar declarações enquanto arguida (fls. 56 e 57 dos autos);
13. Por mensagem de correio eletrónico datada de 23/03/2026, a Enfermeira F... (…) foi notificada para prestar declarações enquanto Testemunha (fls. 58 e 59 dos autos);
14. Por mensagem de correio eletrónico datada de 23/03/2026, a G... (…) foi notificada para prestar declarações enquanto Testemunha (fls. 60 e 61 dos autos);
15. No dia 25/03/2026, a Enfermeira A... (…) compareceu aos autos, prestou Termo de Domicílio Convencionado e exerceu o seu direito ao silêncio (fls. 62 a 64 dos autos);
16. No dia 25/03/2026, a Enfermeira G... (…) prestou declarações enquanto Testemunha (fls. 65 e 66 dos autos);
17. No dia 25/03/2026, a Enfermeira F... (…) prestou declarações enquanto Testemunha (fls. 67 e 68 dos autos);
18. No dia 25/03/2026, (…) H... prestou declarações enquanto Testemunha (fls. 69 a 72 dos autos);
19. Por mensagem de correio eletrónico datada de 30/03/2026, a Enfermeira A... (…) foi notificada para prestar declarações enquanto Arguida (fls. 74 e 75 dos autos);
20. Por mensagem de correio eletrónico datada de 31/03/2026, a Enfermeira A... (…) manifestou a sua indisponibilidade para realiza- a diligência de inquirição por videoconferência e a falta de interesse em prestar declarações enquanto arguida, nesta fase processual, no exercício do seu direito ao silêncio e à não autoincriminação (fls. 77 a 82 dos autos);
21. Por mensagem de correio eletrónico datada de 08/04/2026, foi remetido, à Enfermeira A... (…), despacho de indeferimento parcial do requerido e agendamento de nova data para diligência de inquirição a realizar de forma presencial a 16/04/2026 às 12:00 horas (fls. 85 a 87 dos autos).
III - Factos Apurados
Das diligências realizadas foram indiciariamente apurados os seguintes factos com interesse para a boa decisão da causa:
1. Entre os dias 03/02/2026 e 13/02/2026, D... (…)(de ora em diante designada por "Utente"), de 78 anos, consciente e orientada, esteve internada no 3.2 Piso, Ala Direita, do Serviço de Cirurgia, do Hospital-1, pertencente à Unidade Local de Saúde do Alto Alentejo, E.P.E.;
2. No dia 13/02/2026, pelas 08:00, a Utente efetuou transporte inter-hospitalar para o Hospital-2, a fim de realizar exame complementar de diagnóstico e tratamento;
3. O transporte foi realizado por Ambulância de transporte de doentes, pelo Bombeiro (…) H... (de ora em diante designado por "Bombeiro H...");
4. No referido transporte, a Utente foi acompanhada pela Enfermeira A... (…), membro Nº Identificador-1 (de ora em diante designada por "Arguida");
5. No momento em que o Bombeiro (…) se encontrava a acomodar a Utente no lugar da frente da Ambulância ocorreu uma altercação com a Arguida, porquanto a mesma pretendia sentar-se no banco da frente que se encontrava a ser destinado, pelo Bombeiro, à Utente;
6. Ato contínuo, o Bombeiro instalou a Utente no lugar da frente da Ambulância;
7. Durante o transporte, a Arguida não prestou qualquer assistência à Utente;
8. Durante o transporte, tendo sido efetuada uma paragem na Área de Serviço de Vendas Novas, o Bombeiro (…) questionou a Utente e a Arguida quanto à necessidade de irem à casa de banho, tendo a Utente manifestado o seu interesse;
9. A Arguida não saiu da Ambulância;
10. A Arguida não acompanhou a Utente à casa de banho, tendo o acompanhamento sido realizado pelo Bombeiro (…);
11. Chegados ao Hospital-2, o Bombeiro (…) sentou a Utente na cadeira de rodas e encaminhou a mesma para a Sala de Exames;
12. A Arguida não auxiliou a Utente, quer a sair da Ambulância, quer a sentar-se na cadeira de rodas, quer no transporte para a Sala de Exames;
13. A Arguida apenas tratou do processo de admissão da Utente no Hospital-2;
14. Ao entregar a Utente na Sala de Exames, o Bombeiro (…) deixou o seu contacto a uma Enfermeira a fim de ser avisado do término do exame para proceder ao transporte de regresso da Utente;
15. Ao longo do tempo de espera para realização do exame, a Arguida não prestou qualquer assistência à Utente;
16. Após a realização do exame, a Arguida não recebeu a Utente;
17. Após a realização do exame, o Bombeiro (…) foi contactado, tendo o mesmo informado a Arguida de que a Utente estaria pronta;
18. A informação transmitida pelo Bombeiro (…) originou sentimento de revolta na Arguida, tendo-se registado uma altercação entre a Arguida e a Enfermeira que havia contactado o Bombeiro, porquanto a Arguida não aceitou ter sido contactada em segundo lugar
19. A Arguida afirmou, junto da Enfermeira do Hospital-2, que a passagem da Utente deveria ser feita ao Bombeiro (…);
20. Aquando da entrega da Utente, não houve passagem de informações clínica sobre a mesma e sobre o exame realizado à Arguida;
21. Ainda antes do início da viagem de regresso ao Hospital-1 verificou-se uma situação e confronto entre o Bombeiro (…) e a Arguida, porquanto a mesma se encontrava a comer dentro da Ambulância, não tendo esta cumprido as indicações do Bombeiro (…) quanto à proibição de comer no interior da Ambulância;
22. Na viagem de regresso ao Hospital-1, a Arguida ofendeu a Utente — porca, gorda, vaca —, proferindo ameaças contra a mesma, designadamente "deixe estar que com essa idade qualquer dia vai parar ao piso onde eu trabalho e aí é que você as paga todas";
23. Durante a viagem de regresso ao Hospital-1, a Arguida não prestou qualquer assistência à Utente;
24. À chegada ao Hospital-1, a Arguida pretendeu verificar o soro que a Utente trazia em curso, não tendo esta permitido;
25. Ato contínuo, a Utente segurou o sistema de soro para a Arguida não lhe tocar, tendo a Arguida puxado o sistema de soro com uma das mãos e com a outra mão agredido a Utente nas mãos e braços;
26. A referida agressão foi assistida pelo Bombeiro (…);
27. O Bombeiro (…), ao assistir à agressão, saiu de imediato da Ambulância e confrontou a Arguida;
28. Após ter terminado o transporte da Utente, o Bombeiro (…) reportou sucedido à Enfermeira F... (…)(membro Nº Identificador-2), Enfermeira responsável de turno da tarde e que recebeu a Utente;
29. No dia 25/02/2026, por deliberação do Conselho de Administração da Unidade Local de Saúde do Alto Alentejo, E.P.E., foi instaurado processo de inquérito contra a aqui arguida, para averiguação dos factos que deram origem aos presentes autos, processo esse que se encontra em curso.
Nada mais se apurou com interesse para a boa decisão da causa.
IV- Quadro legal aplicável
As normas procedimentais aplicáveis ao presente processo disciplinar são as contidas no Regulamento Disciplinar n.° 340/2017, de 23 de junho de 2017, com as alterações introduzidas pelo Regulamento n.° 743/2021, de 11 de agosto de 2021, sem prejuízo das normas que regem a ação disciplinar contidas no Estatuto da Ordem dos Enfermeiros e em relação às quais as primeiras devem obedecer.
Os art.s 95.° a 113.°, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros contêm o Código Deontológico. De acordo com o art. 95.°, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros ”[t]odos os enfermeiros membros da Ordem têm os direitos e os deveres decorrentes do presente Estatuto e da legislação em vigor, nos termos dos artigos seguintes”.
Os Enfermeiros devem reger-se, na sua profissão, pelas normas contidas no Código Deontológico, bem como pela demais legislação que regula a profissão, sob pena de cometer a prática de infração disciplinar nos termos do disposto no art. 66.°, n.° 1, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros que dispõe ”[c]onsidera-se infração disciplinar toda a ação ou omissão que consista em violação, por qualquer membro da Ordem, dos deveres consignados na lei, no presente Estatuto e nos respetivos regulamentos”.
É no enquadramento legal supra descrito que deve a prática profissional da Arguida ser apreciada e valorada.
V - Conclusões
Em face da apresentação de uma participação com sujeito devidamente identificado, a qual contém factos suscetíveis de integrarem uma infração disciplinar, foi determinada a instauração de um processo disciplinar.
Em sede de processo disciplinar, foram carreados para os autos o registo disciplinar da Arguida, do qual nada consta. Procedeu-se, ainda, à notificação da Arguida para prestar declarações, tendo a mesma, no âmbito da primeira diligência de inquirição, exercido o seu direito ao silêncio e, no segundo agendamento, declarado não pretender comparecer na diligência, nem prestar declarações. Foram ainda inquiridas, enquanto Testemunhas, a Enfermeira G... (…) — Enfermeira em funções de gestão —, a Enfermeira F... (…)— Enfermeira que recebeu a Utente aquando do seu regresso à Unidade Hospitalar e a quem o Bombeiro (…) comunicou os factos ocorridos no dia 13/02/2026 — e o Senhor (…) H... — Bombeiro que realizou o transporte da Utente e que assistiu a toda a situação ocorrida.
Da participação apresentada resulta que o principal ponto a analisar é, para além de toda a desconsideração que a Arguida teve para com a Utente durante o transporte inter-hospitalar que acompanhou no dia 13/02/2026, a alegada agressão levada a cabo pela Arguida para com a Utente à chegada ao Hospital-1, ainda dentro da Ambulância.
Ora, dos autos resulta indiciariamente provada uma conduta agressiva, por parte da Arguida, para com a Utente, designadamente que, no dia 13/02/2026, à chegada ao Hospital-1, e ainda dentro da Ambulância, a Arguida, vendo-se impedida, pela Utente, de lhe tocar para efeitos de observação do soro que se encontrava em curso, a agrediu nas mãos e nos braços.
Tendo em conta os factos indiciariamente apurados, conclui-se que a conduta da Arguida, a comprovar-se, não foi adequada e atentou contra a integridade e segurança da Utente D... (…), que foi agredida pela Arguida, sem que nada o antevisse, o tivesse motivado e, muito menos, o justificasse.
Note-se que a Arguida, com a sua atuação, não só incumpriu deveres deontológicos gerais referentes ao cumprimento de legislação aplicável à profissão, como também tratou o Utente de forma desumana e degradante, sem adequar as normas de qualidade dos cuidados às suas necessidades concretas, em nada dignificando a profissão. Mais se refira que a situação assume contornos mais graves considerando a condição de fragilidade e especial vulnerabilidade associada à situação patológica da Utente, que se encontrava, à data, internada no 3.° Piso, Ala Direita, do Serviço de Cirurgia, do Hospital-1.
Assim, ao adotar a referida conduta, a Arguida incumpriu com os deveres deontológicos previstos nas al.s b), g) e i), do n.° 1, do art. 97.°; al. d), do art. 103.°; al. b), do art. 109.°; e al. a), do art. 111.°, todos do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros.
Ora, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 18.°, n.° 2, al. c), do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros, a infração praticada subsume-se indiciariamente a uma infração muito grave que, de acordo com a moldura disciplinar abstrata aplicável, corresponderá à aplicação de uma sanção entre a suspensão do exercício da atividade profissional até 5 (cinco) anos e a expulsão, nos termos e para os efeitos dos n.ºs 3 e 7, do art. 19.°, do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros, por violação al.s b), g) e i), do n.° 1, do art. 97.°; al. d), do art. 103.°; al. b), do art. 109.°; e al. a), do art. 111.°, todos do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, sem prejuízo da aplicação de sanções acessórias, nos termos dos art.s 17.°, n.°2 e 23.°, ambos do Regulamento Disciplinar.
A favor da Arguida milita a circunstância atenuante prevista na al. a), do art. 21. °, do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros, designadamente, o exercício efetivo da atividade profissional por um período superior a 5 (cinco) anos sem a aplicação de qualquer sanção disciplinar.
VI - Proposta
Nesse sentido, propõe-se, nos termos e para os efeitos do art. 41.°-A, do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros e do art. 91.°, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, a suspensão preventiva da Arguida pelo período de 3 (três) meses, tendo em conta que os factos, a confirmarem- se, constituem a prática de uma infração muito grave (art. 18.°, n.° 2, al. c), em conjunto com o art 19.°, n.°s 3 e 7, ambos do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros), à qual corresponderá a aplicação de uma sanção entre a suspensão do exercício da atividade profissional até 5 (cinco) anos e a expulsão, sem prejuízo da aplicação de sanções acessórias, nos termos dos art.s 17.°, n.° 2 e 23.°, ambos do referenciado Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros. (...)"- Doc. 1 junto ao Requerimento Inicial (RI);
2) Em 09/04/2026, o Plenário do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros deliberou sobre a proposta referida no n° anterior, tendo decidido o seguinte: "…Iniciada a instrução do processo disciplinar n.° PD/…, nos termos e paro os efeitos do art. 90.°, n.º 2, al. a), do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, aprovado pelo DL n.º 104/98, de 21 de abril, na versão atualmente em vigor, e dos art.s 44.° e seguintes, do Regulamento Disciplinar, aprovado pelo Regulamento n.° 340/2017, o Plenário do Conselho Jurisdicional delibera, nos termos e para os efeitos do art. 41.°-A, do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros e do art. 91.°, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros, a suspensão preventiva da Arguida, Enfermeira A... (…), membro Nº Identificador-1, pelo período de 3 (três) meses, tendo em conta que os factos, a confirmarem-se, constituem a prática de uma infração muito grave (art. 18.°, n.° 2, al. c), em conjunto com o art. 19.°, n.°s 3 e 7, ambos do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros), à qual corresponderá a aplicação de uma sanção entre suspensão do exercício da atividade profissional até 5 (cinco) anos e expulsão, nos termos e sem prejuízo da aplicação de sanções acessórias, nos termos dos art.s 17.0, n.° 2 e 23.°, ambos do Regulamento Disciplinar. Aprovado por escrutínio secreto, com 4 (quatro) votos a favor. (...)" - pág. 8 do doc. 1 junto ao RI;
3) Em 16/04/2026, o Conselho Jurisdicional Regional Sul enviou à Requerente o ofício n. ref. SAI- OE/2026/…, com o seguinte teor: "Excelentíssima Senhora Enfermeira, Na qualidade de arguida nos autos do presente processo, melhor identificado em assunto, fica V. Exa. notificada da deliberação do Plenário do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, em reunião realizada no dia 09/04/2026, a qual se junta. (...)" - Doc. 1 junto ao RI;
4) Em 21/05/2026, a Requerente apresentou RI para adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato identificado no n° 2 (referência 38414411);
5) Em 25/05/2026, foi liminarmente admitido o RI indicado no n° anterior, e ordenada a citação da Entidade Requerida, com a indicação de que deve dar cumprimento ao disposto no art. 128° do CPTA (referência 38414413);
6) Em 26/05/2026, foi expedido ofício de citação da Entidade Requerida (referência 38414415);
7) Em 02/06/2026, a Requerente veio requerer o decretamento provisório da providência requerida;
8) Em 02/06/2026, a Entidade Requerida emitiu "Resolução Fundamentada na qual reconhece que o diferimento da execução da suspensão preventiva aplicada à Requerente seria inútil e gravemente prejudicial para o interesse público e determina, por este meio, o prosseguimento da execução da mesma até que seja proferida decisão sobre o pedido de suspensão de eficácia de ato administrativo." - cfr. referência 38414423;
9) Em 02/06/2026, a Entidade Requerida apresentou aos autos a resolução fundamentada indicada no n° anterior;
10) Em 03/06/2026, foi proferido despacho pelo TAF de Beja que indeferiu o pedido de decretamento provisório da providência cautelar de suspensão de eficácia;
11) Em 12/06/2026, a Requerente veio requerer a ineficácia da deliberação da Ordem dos Enfermeiros que lhe aplicou a "suspensão preventiva".
Não existem factos alegados não provados com interesse para a decisão do incidente.
A convicção do Tribunal baseou-se nos documentos juntos pelas partes, conforme referido em cada número do probatório…”.
* B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 128º do CPTA; art. 7°, art. 89° e art. 90° todos do Código de Procedimento Administrativo - CPA; art. 20°, n° 1, art. 266°, n° 2 e art. 268°, n° 4 todos da CRP):
A decisão incidental recorrida assentou essencialmente no seguinte discurso fundamentador: “… Face ao exposto, constata-se que a Entidade Requerida fundamentou a resolução fundamentada na gravidade dos factos indiciariamente apurados em sede disciplinar, na natureza das funções exercidas pela Requerente enquanto enfermeira, que implicam contacto direto com utentes (e alguns deles particularmente vulneráveis), e no risco de repetição de comportamentos suscetíveis de colocar em causa a respetiva segurança e integridade física, caso a mesma permanecesse em exercício de funções.
Ora, os fundamentos alegados estabelecem uma conexão objetiva entre o receio de exercício da atividade profissional da Requerente e o eventual risco de lesão da segurança e da integridade física dos utentes, o que integra o interesse público prosseguido pela Entidade Requerida. Nessa medida, entende-se que a resolução fundamentada evidencia, de forma concreta e suficiente, que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que não há fundamento para julgar improcedentes as razões nela invocadas, para os efeitos do disposto no art. 128º, nº 3, do CPTA…”.
Correspondentemente, o tribunal a quo julgou improcedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução do ato suspendendo.
Acompanha-se o assim decidido pelo tribunal a quo.
Na exata medida em que, a factualidade indiciariamente assente rechaça a argumentação da alegada falta de fundamentação da Resolução Fundamentada - RF, sobretudo, no que respeita ao reconhecimento de que o diferimento da execução do ato suspendendo seria gravemente prejudicial para o interesse público: cfr. art. 128º do CPTA.
Vejamos:
O incidente que ora nos ocupa foi deduzido, ao abrigo do disposto no citado art. 128.º do CPTA, o que é relevante na medida em que se trata de incidente autónomo processado nos próprios autos da providência cautelar, sendo que a apreciação da declaração de ineficácia dos atos praticados é coisa diferente da apreciação da providência cautelar de suspensão do ato administrativo, o que significa que os critérios legais de apreciação não são os mesmos e o próprio campo de aplicação também não é o mesmo: vide Acórdão deste Tribunal, de 2010-10-14, tirado no processo n°05764/09, disponível em www.DGSI.pt.
Dito de outro modo: “... o Tribunal [a quo] no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos atos de execução praticados ao abrigo de resolução fundamentada, ao contrário do que se passa quando aprecia o pedido de suspensão de eficácia do ato, não tem de tomar em consideração o periculum in mora, o fumus boni iuris, nem sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses públicos e privados em questão…”: cfr. Acórdão deste Tribunal, de 2010-10-14, tirado no processo n°05764/09, disponível em www.DGSI.pt.
Ponto é saber se a RF tempestivamente apresentada nos presente autos e incidentalmente colocada em crise, cumpriu o especial ónus de explicitação motivadora, ou seja, se habilita os interessados e, por último, o próprio tribunal, a entender as efetivas razões que terão motivado a emissão da RF em questão: vide Acórdão do TCA Norte, de 2007-10-04, proferido no Processo n°01312/05.2BEBRG-C, disponível em www.DGSI.pt.
Como supra adiantado, a resposta mostra-se positiva.
Tal como ressalta da decisão incidental recorrida na RF a entidade requerida, ora recorrida, expressamente enunciou as razões de facto e de direito concretas que justificaram o prosseguimento da execução da deliberação suspendenda por considerar que a sua sustação é suscetível de gerar grave prejuízo para o interesse público prosseguido, tendo o tribunal a quo, em face do caso em presença, acertadamente ajuizado da sua suficiência, mediante a adoção de um critério prático que consistiu na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo constante da RF em crise, ficou em condições de saber o motivo pelo qual se considerou ser imperioso prosseguir com a execução da deliberação suspendenda, sob pena de ocorrer grave prejuízo e que dessa forma, com a suspensão da sua execução, se pretendeu evitar: cfr. art. 128.º do CPTA; art. 153º do CPA.
Recorde-se que a requerente, ora recorrente, era à data dos factos, membro com inscrição ativa na Ordem dos Enfermeiros, e como tal sujeita às normas deontológicas da profissão, bem como à disciplina da OE: cfr. art. 67.º, art. 73.º e art. 76.º todos da Lei n.º 156/2015, de 16 de setembro, na redação atualizada - Estatuto da Ordem dos Enfermeiros – EOE; art. 1.º, art. 2.º e art. 4.º todos do respetivo Regulamento Disciplinar n.º 743/2021, de 11 de 2021.
O que vale por dizer que como enfermeira a conduta que deu lugar à instauração do processo disciplinar, no qual foi deliberada a aplicação da suspensão preventiva à ora recorrente, consubstancia não só o incumprimento dos mais básicos deveres deontológicos gerais referentes ao exercício da profissão de enfermagem, como também, traduz tratamento desumano, degradante e inadequado à elevada missão assegurar a qualidade dos cuidados de enfermagem prestados à população e à utente D... em particular: cfr. art. 67.º, art. 73.º e art. 76.º todos do EOE; art. 1.º, art. 2.º, art. 4.º, art. 17º, art. 18º, n.º 2 al. c), art. 19º n.º 3 e n.º 7 e art. 23º todos do respetivo Regulamento Disciplinar n.º 743/2021, de 11 de 2021.
Pois, como decorre dos autos e o probatório indiciariamente elege, a ora recorrente vem acusada de ter agredido, verbal (v.g. a recorrente chamou a utente D... de: “…porca, gorda, vaca…” e disse ainda que: “… deixe estar que com essa idade qualquer dia vai parar ao piso onde eu trabalho e aí é que você as paga todas…") e fisicamente (v.g. para além de não ter prestado qualquer assistência durante o transporte de/e para o Hospital sito em Lisboa para onde acompanhava a utente para fazer exames, ainda na viagem de regresso ao Hospital de …, quanto a utente segurou o sistema de soro para a ora recorrente não lhe tocar, a mesma puxou o sistema de soro com uma das mãos e com a outra mão agrediu a utente D... nas mãos e braços) uma utente, condutas que a pronúncia administrativa, no caso a RF apresentada, identificou, ponderou e fundamentado, explicitou o inter-cognoscitivo adotado para concluir que o diferimento da execução da deliberação de suspensão preventiva da Arguida, Enfermeira A... (…), pelo período de 3 (três) meses, tendo em conta que os factos, a confirmarem-se, constituem a prática de uma infração muito grave, seria gravemente prejudicial para o interesse público: cfr. art. 67.º, art. 73.º e art. 76.º todos do EOE; art. 1.º, art. 2.º, art. 4.º, art. 17º, art. 18º, n.º 2 al. c), art. 19º n.º 3 e n.º 7 e art. 23º todos do respetivo Regulamento Disciplinar n.º 743/2021, de 11 de 2021.
A decisão incidental recorrida acertadamente reconheceu que a RF mostra-se fundamentada, ainda que através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, posto que a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante da mesma, equivalendo à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato: neste sentido CPA anotado por Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, 2º edição, Almedina; Acórdão do STA de 28-01-1998, proferido no Processo n.º 021331; Acórdão do TCA Norte, de 2007-10-04, proferido no Processo n°01312/05.2BEBRG -C, ambos disponíveis em www.DGSI.pt.; art. 67.º, art. 73.º e art. 76.º todos do EOE; art. 1.º, art. 2.º, art. 4.º, art. 17º, art. 18º, n.º 2 al. c), art. 19º n.º 3 e n.º 7 e art. 23º todos do respetivo Regulamento Disciplinar n.º 743/2021, de 11 de 2021.
Por outro lado, a decisão incidental recorrida também não merece reparo, quando perante as concretas circunstâncias do caso em apreço, bem como a gravidade da atuação disciplinarmente apurada, concluiu que os fundamentos alegados na RF: “… estabelecem uma conexão objetiva entre o receio de exercício da atividade profissional da Requerente e o eventual risco de lesão da segurança e da integridade física dos utentes, o que integra o interesse público prosseguido pela Entidade Requerida…”.
Dito de outro modo, o tribunal a quo não ignorou a importância que as medidas provisórias (têm como função assegurar a utilidade do procedimento administrativo principal, protegendo os interesses públicos e privados envolvidos) assumem no Direito Administrativo em geral e no âmbito do Direito Disciplinar, em particular (no qual as medidas provisórias são as denominadas suspensões preventivas, que correspondem a uma medida cautelar que tem como efeito a suspensão da atividade do “administrado” sujeito ao poder disciplinar, com vista, por um lado, a defender o interesse público - nomeadamente, na confiança e prestígio de um determinado serviço público e/ou de terceiros, enquanto comunidade - e, por outro lado, a apurar a verdade material - nomeadamente, na promoção da integridade do procedimento probatório, ponderando a respetiva lesividade dos interesses privados afetados) encontrando-se, em especial, ao serviço do princípio do inquisitório: cfr. art. 58º; art. 89.º ambos do CPA; art. 211.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho - Geral dos Trabalhadores em Funções Públicas – LGTFP.
Igualmente o tribunal a quo não ignorou que as garantias materiais e processuais previstas na CRP para o Direito Penal não são totalmente aplicáveis ao Direito Disciplinar Administrativo, gozando este último de autonomia em relação ao primeiro, sobretudo quando a suspensão do trabalhador antes do processo ter chegado ao seu termo não viole o princípio da proporcionalidade, nem bem assim se assuma como uma sanção automática, i.e., quando a suspensão provisória do exercício de funções é decidida após ponderação casuística e concreta: vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 439/87; Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 62/2016; art. 20º da CRP; vide Medidas Provisórias e Suspensões Preventivas no Direito Disciplinar Administrativo, de Artur Flamínio da Silva; in revista Julgar; Online, janeiro de 2019.
Tendo presente que o ato suspendendo (a deliberação de suspensão preventiva) não se reconduz a uma sanção disciplinar, sendo antes, meramente, uma medida provisória que tem por finalidade evitar uma lesão ao interesse público (corretamente) considerada superior à adoção da respetiva suspensão, estamos perante o exercício – no caso fundamentado e ponderado e assim ainda exteriorizado na RF - de um poder discricionário projetado para o futuro (pretendendo evitar lesões irreparáveis ou manifestas ao interesse público e/ou ao interesse privado) e, contrariamente à sanção disciplinar, não envolve um juízo de valor sobre uma qualquer conduta passada e merecedora de censura por parte de quem vai exercer o poder disciplinar.
Acresce, por fim, que sufragamos o entendimento da decisão incidental recorrida ao afirmar que a RF evidencia, de forma concreta e suficiente, que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público, posto que do probatório dimana, com meridiana clareza que a deliberação de suspensão preventiva foi tomada após ponderação segundo um critério de gravidade.
Assim se verificando também o respeito pelo princípio da proporcionalidade, nas suas três vertentes: a adequação (por a medida provisória de suspensão preventiva se mostrar na RF como apta a impedir a lesão do interesse público visado), necessária (por, em face das circunstancias do caso concreto, se mostrar ser o meio menos lesivo do que a adotar) e proporcional (a lesão sofrida mostra-se proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público) ao tipo de infração cometida (que, recorde-se, consubstancia um ilícito disciplinar muito grave e, pela sua natureza suscetível de repetição, nomeadamente colocando em risco a segurança e integridade física dos utentes com que a recorrente estabelecesse ligação no âmbito do exercício da sua profissão de enfermeira): cfr. art. 7º do CPA; art. 266°, n° 2 e art. 268°, n° 4 todos da CRP; art. 211.º da LGTFP.
Termos em que a decisão incidental recorrida não padece do invocado erro de julgamento.
***
IV. DECISÃO: Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a decisão incidental recorrida.
Custas a cargo da apelante.
29 de outubro de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Rui Belfo Pereira – 1.º adjunto)
(Maria Helena Filipe – 2.ª adjunta) |
