A…………….. – Associação …………………………….vem, no âmbito do processo cautelar que intentou contra o IFAP, I.P. – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, interpor recurso da sentença datada de 25/06/2019, que decidiu:
- deferir o pedido de suspensão de eficácia da decisão do INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., de 22 de Junho de 2018, que determinou a alteração do contrato de financiamento, outorgado em 19.11.2010, referente à operação “Área Agrupada do Guincho” e a concomitante obrigação de A………… – ASSOCIAÇÃO ……………………………………………… proceder à devolução do montante de € 258.482,58 (duzentos e cinquenta e oito mil, quatrocentos e oitenta e dois euros e cinquenta e oito cêntimos);
- indeferir o pedido de compensação do valor do subsídio atribuído na operação “Área Agrupada do Guincho”, mediante o valor de outros subsídios devidos à Requerente nas restantes operações financiadas pelo Requerido.

A A………… recorreu da parte da sentença que indeferiu o pedido de compensação do valor do subsídio atribuído na operação “Área Agrupada do Guincho”, com o valor de outros subsídios devidos à Requerente.
São as seguintes as conclusões vertidas nas alegações de recurso que a A………… apresentou:
1º A sentença “a quo”, na parte recorrida, é nula por violação do princípio do dispositivo na vertente relativa à conformação objetiva da instância, não observando os limites impostos pelo artº 609º nº 1 CPC, decidindo sobre objeto diverso do pedido;
2º A sentença “a quo”, na parte recorrida, é nula, pronunciando-se sobre questão que não lhe foi colocada à decisão, violando o disposto no artº 615º nº 1 d) e e) ex vi artº 140º nº 3 CPTA;
3º Da fundamentação e do teor da decisão “a quo” que decreta a providência cautelar e suspende os efeitos do ato suspendendo, resulta como consequência lógica que se determine ao Requerido que se abstenha de compensar o subsídio atribuído na operação identificada nos autos com o valor de outros subsídios devidos à Requerente nas restantes operações financiadas pelo Requerido;
4º Ao assim não decidir, a sentença “a quo”, na parte recorrida, é nula pro violação do artº 615º nº 1 c) ex vi artº 140º nº 3 CPTA.

O IFAP, I.P. recorreu da sentença na parte em que deferiu o pedido de suspensão de eficácia da sua decisão de 22 de Junho de 2018, alegando que, contrariamente ao decidido na sentença, não se pode dar por preenchido o requisito relativo ao fumus boni iuris por não se verificar a prescrição do procedimento de recuperação de verbas e também não se verificar o requisito relativo ao periculum in mora, tendo sido feita uma errada aplicação do direito aos factos provados.

No recurso que interpôs, o IFAP, I.P. apresentou as seguintes conclusões:

1ª Conforme se colhe da economia da Sentença recorrida, nela, o Mº Juiz a quo, tendo em vista o decretamento da requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do acto suspendendo, julgou, perfunctoriamente, verificados os requisitos de fumus boni iuris e de periculum in mora;
2ª Para o efeito, o Mº Juiz a quo, no juízo sumário formulado relativamente a averiguação do fumus boni iuris, considerou provável a procedência, na acção principal, da invocada prescrição do procedimento de recuperação de verbas em cujo âmbito foi praticado o acto suspendendo; e relativamente ao juízo sumário formulado a respeito da averiguação do periculum in mora, o Mº Juiz a quo, considerou provável, com base na factualidade tida por, indiciariamente provada em Z), AA) e BB) da Fundamentação de facto da Sentença recorrida, que da demora da tramitação dessa acção principal resultariam prejuízos de difícil reparação para os interesse que a Requerente pretende visar na referida acção principal;
Quanto à invocada prescrição
3ª Constitui jurisprudência deste TCA Sul, constante do Acórdão de 04/10/2017, proferido no Processo nº 689/16.9BEALM, a respeito de determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o nº 3 do artº 3º do R 2988/95 (suscetível de poder ser aplicado nos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros), que:
· Estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere (…) o Regulamento (CEE) nº 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do C.P.A.

4ª A circunstância de, por um lado, a jurisprudência do TCA Sul, constante do referido Acórdão, ter sido fixada relativamente a questão relativa à revogação de ato suspendendo invocada pela requerente nesse recurso com fundamento disposto no artº 141º do CPA/91 e, por outro lado, este artº 168º do CPA/2015 reger em matéria de procedimento administrativo (designadamente regulando os termos em que uma decisão administrativa constitutiva de direitos, como será o caso de uma decisão de aprovação de candidatura, poderá ser revogada ou anulada), não se afigura obstar a que, para efeitos de determinação de «prazo mais longo» a que se refere o nº 2 do artº 3º do R 2988/95, seja considerado o prazo de 5 anos previsto no artº 168º do CPA (sem que tal consideração – da aplicação desse prazo – importe ou pressuponha, também, a aplicação do regime procedimental regulado neste preceito à formação de actos administrativos de modificação e/ou de resolução de contratos administrativos);
5ª Com efeito, o IFAP tem sustentado, a tal respeito, em diversos processos conhecidos e decididos por este TCA Sul a inaplicabilidade do regime procedimental constante do artº 168º do CPA/2015, à formação dos actos administrativos de rescisão e/ou modificação de contratos de fincamento celebrados ao abrigo do CPA na sequência de aprovação de candidaturas pela Autoridade de Gestão por, por um lado, considerar que, com a celebração de tais contratos, se extinguiram os respectivos procedimentos abertos pela apresentação de candidaturas objecto de decisão de aprovação, em conformidade com o estatuído no artº 106º do CPA/91 e, por outro lado, por as relações contratuais serem reguladas pelo regime substantivo do contratos administrativos constante da Parte III do CCP;
6ª No caso em presença, resulta que o procedimento aberto pela Requerente com a apresentação/submissão da candidatura em causa se extinguiu em 20/10/2010 pela tomada de decisão de aprovação da AG PRODER, nos termos do disposto no artº 106º do CPA/91, ao tempo vigente, sendo que, subsequentemente, em 19/11/2010, na sequência de tal decisão de aprovação da candidatura pela AG PRODER, entre a A………… e o IFAP viria a ser celebrado o “contrato de financiamento n.º 02009025/0 referente à concessão de subsídio ao investimento na operação “Área Agrupada do Guincho”;
7ª Ora, tal Contrato de Financiamento é, reconhecidamente, um contrato administrativo cujo regime substantivo já ao tempo se achava regulado no Código dos Contratos Públicos (CCP) aprovado pelo DL nº 18/2998, de 29 de Janeiro, por força do disposto na «norma revogatória» constante da al. c) do artº 14º deste DL 18/2008, segundo a qual foi revogado todo “O capítulo iii da parte iv do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro”, sendo que com a aprovação do Novo CPA, atualmente vigente, passou a ficar expressamente prescrito no nº 1 do artº 202º (sob a epígrafe ‘Regime substantivo’) que “As relações contratuais administrativas são regidas pelo Código dos Contratos Públicos ou por lei especial, sem prejuízo da aplicação subsidiária daquele quando os tipos dos contratos não afastem as razões justificativas da disciplina em causa.”;
8ª Tendo presente o regime substantivo dos contratos administrativos instituído na Parte III do CCP, tal qual se acha regulado no artº 307º do CCP, resulta conjugadamente do disposto no nº 1 e no nº 2 deste preceito, que Decisão suspendenda de modificação unilateral do Contrato de Financiamento reveste a natureza de ato administrativo;
9ª Por outro lado, também resulta do disposto no nº 1 do artº 308º deste CCP que A formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo (com exceção dos casos previstos no nº 2 – aplicação de sanção contratual através de ato administrativo - em que deverá ser realizada uma audiência prévia do contratante nos termos previstos no CPA - e no nº 3 em que a audiência prévia poderá ser dispensada no caso de a sanção a aplicar tiver natureza pecuniária);
10ª Considerando a aplicação deste quadro legal ao caso dos autos, ter-se-á que, sendo o Contrato de Financiamento objecto de modificação nos termos da Decisão suspendenda, um contrato administrativo, o regime substantivo que regula as respetivas relações contratuais é o constante da PARTE III do CCP;
11ª Por isso, a declaração do IFAP constante da Decisão suspendenda, traduzindo-se na modificação do contrato, constitui prática de ato administrativo emitido/praticado pelo IFAP no exercício dos poderes de contraente público, cuja formação (do ato administrativo) não estava sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido no CPA, designadamente ao disposto no artº 168º do CPA;
12ª Por isso, tendo presente tal quadro legal aplicável in casu, de concluir ainda será, também aqui, que o ato administrativo de modificação unilateral do Contrato de Financiamento em causa, não se inserindo no “regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo”, não constitui:
· nem uma revogação da decisão de aprovação da AG PRODER/PDR, por o IFAP, para tal, carecer de competência;
· nem uma anulação administrativa, por o ato administrativo de modificação unilateral se não fundar em qualquer ilegalidade da decisão de aprovação a AG PRODER/PDR
13ª Como tal, mostra-se absolutamente inaplicável ao caso dos autos o regime procedimental constante do disposto no artº 168º do CPA, na parte em que o mesmo rege em matéria procedimental a respeito de revogação e de anulação administrativa.
14ª Aliás, a respeito da aplicabilidade do regime substantivo constante do CCP aos Contratos de Financiamento celebrados pelo IFAP com Beneficiários no âmbito do PRODER, como é o caso dos autos, este TCA Sul já declarou no recentíssimo Acórdão de 09/05/2019 (prolatado no Proc. nº 342/18.9 BECTB, em caso absolutamente análogo aos dos presentes autos e nos quais foram partes o IFAP e a A…………), jurisprudência, esta, integralmente aplicável ao caso dos autos relativamente à concreta inaplicabilidade do artº 168º do CPA, no caso em presença, no segmento que regula os casos de revogação e de anulação administrativa (que como se disse, não está, nem poderia estar, em causa na prolação da decisão suspendenda - de modificação unilateral de contrato administrativo);
15ª Tal entendimento relativamente à inaplicabilidade do regime procedimental constante disposto no artº 168º do CPA à formação do acto administrativo de modificação contratual, suspendendo nos presentes autos, não colide com o entendimento deste TCA Sul relativamente à consideração do prazo de 5 anos estatuído por este preceito no ordenamento jurídico português a partir de 2015, designadamente para efeitos de determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o nº 3 do artº 3º R 2988/95 (segundo o qual, “Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos … nos nºs 1 e 2”);
16ª Considerando:
· a natureza repetida das irregularidades que fundamentam a decisão suspendenda (ausência de pista de controlo em violação do artº 30º do R 65/2011);
· que “Em 24.02.2011, em 23.05.2011, em 22.03.2012 e em 30.10.2012, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009025/0, a Entidade Requerida liquidou os montantes de € 16.426,60, de € 30.619,58, de 159.739,88 e de € 51.696,52, respectivamente;”
· que tais irregularidades apenas cessaram na data do último pagamento processado pelo IFAP à A………… no âmbito da operação em causa (em 30.10.2012);
· que “Mediante o ofício n.º 000644/2017 DAI-UREC, datado de 19 de Janeiro de 2017, nos termos dos “artigos 121.º e 122.º do Código do Procedimento Administrativo”, a Entidade Requerida deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(…) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (…), no valor de € 258.482,58”;
17ª de concluir também será que o procedimento de recuperação de verbas em cujo âmbito foi praticado o acto suspendendo não se achava prescrito, nem em 19/01/2017 (data em que, a Entidade Requerida deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(…) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (…), no valor de € 258.482,58); nem em 22/06/2018 (data em que o IFAP, IP determinou a “modificação” do contrato de financiamento em causa, outorgado em 19.11.2010, com a inerente exigibilidade da devolução da quantia de € 258.482,58);
18ª Nessa medida, o Tribunal a quo, ao ter aplicado, no conhecimento, apreciação e decisão da invocada prescrição do procedimento de recuperação de verbas devidas ao FEADER no âmbito da Operação em causa, o prazo de 4 anos previsto no artº 3º do R 2988/95, errou na aplicação do direito à factualidade provada, porquanto, de acordo com a jurisprudência do TCA Sul relativa à matéria . “Estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere (…) o Regulamento (CEE) nº 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do C.P.A”;
19ª Como tal, não se verificando in casu a probabilidade (indiciária) de procedência dos vícios imputados pela A………… à decisão suspendenda, tanto bastará para que a providência requerida não possa, nem deva, ser decretada;
Quanto ao invocado periculum in mora
20ª Se, por um lado, do Requerimento Inicial, não constam quaisquer factos concretos alegados com base nos quais se pudesse avaliar indiciariamente o periculum in mora para os interesses que a A………….. pretendesse visar na ação principal, por outro lado, a verdade é que a factualidade tida por provada na Fundamentação de Facto da Sentença recorrida é manifestamente inócua para a formulação de um qualquer juízo perfunctório, que seja, sobre a eventual e hipotética verificação de prejuízos de difícil reparação;
21ª Como tal, também se afigura que a Sentença recorrida é, igualmente suscetível de reparo, porquanto, dela resulta ter sido erradamente aplicado o direito à factualidade provada para efeitos de conhecimento e decisão do periculum in mora enquanto requisito de verificação, também necessária, ao decretamento da providência requerida (não perdendo de vista a circunstância de o caso em apreço também em nada divergir de outros casos já conhecidos, apreciados e decididos por este TCA Sul, a respeito da não verificação do periculum in mora, e nos quais foram partes o IFAP e a A……………);

A A………….. apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:
1º O Recorrente pretende antecipar a discussão e a decisão definitiva sobre um dos fundamentos jurídicos que suportam a impugnação do ato suspendendo;
2º A acessoriedade e limitação temporal da tutela cautelar não é compatível com essa apreciação sumária de questão jurídica tão complexa como a da prescrição do procedimento de recuperação de verbas financiadas por fundos europeus;
3º Trata-se de questão que envolve a atividade de identificação, interpretação e aplicação de legislação europeia e nacional, que tem sido objeto de diferentes entendimentos e decisões da jurisprudência nacional e comunitária;
4º É uma decisão que não se coaduna com a prova sumária da situação de facto em concreto, nem com a análise jurídica perfunctória característica da decisão cautelar, que só pode ser objeto de aprofundamento em sede da alção principal;
5º Não se mostra provado nos autos matéria de facto suficiente para suportar diferente entendimento e aplicação de direito que ponha em causa a decisão “a quo”;
6º A matéria que consta sobre os factos Z), AA) e BB) da decisão sobre a matéria de facto é bastante para ancorar o juízo positivo perfunctório do “periculum in mora”.

O IFAP não contra-alegou o recurso interposto pela A…………..

A Digna Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal foi notificada nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, não se tendo pronunciando.
O processo vai à Conferência para julgamento, sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de um processo urgente.

Objecto do recurso.
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, salvo quando se trate de matérias de conhecimento oficioso que não se encontrem abrangidas pelo caso julgado - artigos 144º, nº 2, e 146º, nº 4, do CPTA e dos artigos 5º, 608º, nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC, ex vi art.º 140º do CPTA.

Há, assim, que decidir:

Relativamente ao recurso apresentado pela A………..:

1. Nulidade da sentença por violação do artigo 609.º, n.º 1 do CPC, por ter decidido sobre objeto diverso do pedido e por violação do artigo 615.º, n.º 1, c), d) e e) do CPC.

Quanto ao recurso interposto pelo IFAP:

1. Erro de julgamento de direito:

- quanto à verificação do requisito relativo ao fumus bonis iuris, por, ao contrário do decidido, não se verificar a prescrição do procedimento de recuperação de verbas;

- quanto à verificação do pressuposto do periculum in mora, por a matéria provada não permitir concluir pelo seu preenchimento.

FUNDAMENTAÇÃO
De facto.
Para a decisão dos recursos, importa considerar a seguinte matéria de facto que consta da sentença recorrida:
A) Em 13.12.2005, a Requerente foi constituída, entre outros, por Jaime ……………………………….., portador do bilhete de identidade n.° ……….. emitido pelos Serviços de Identificação Civil da Guarda _ cfr. Documento n.° 1 junto com o requerimento inicial;
B) A Requerente é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, que tem por objecto social “a defesa e promoção dos interesses dos produtores e proprietários florestais e o desenvolvimento de acções de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora; a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, a conservação da natureza, bem como (...) a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados” _ cfr., de novo, Documento n.° 1 junto com o requerimento inicial;
C) Pelo menos desde 11.12.2009, Jaime ……………………… exerceu o cargo de Vice-Presidente da Direcção da Requerente _ cfr. fls. 153 do processo administrativo apenso ao processo cautelar n.° 49/19.0BEBJA;
D) Actualmente, Jaime ……………………………… exerce o cargo de Presidente da Direcção da Requerente _ cfr. Declarações de Parte da Requerente prestadas, em 10.05.2019, no âmbito do processo cautelar n.° 49/19.0BEBJA;
E) Desde, aproximadamente o ano de 2010, Jaime ………………………… é sócio e gerente de “A………………- ……………….., Lda.”, NIPC ………….. e de “………., Lda.”, NIPC ………………. _ cfr Declarações de Parte da Requerente prestadas, em 10.05.2019, no âmbito do processo cautelar n.° 49/19.0BEBJA;
F) Tendo por objecto a “Área Agrupada do Guincho”, a Requerente apresentou candidatura ao Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER) - Eixo “Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural”, subprograma 2 (“Gestão Sustentável do Espaço Rural”), Medida 2.3. (“Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal”), acção 2.3.3. (“Valorização Ambiental dos Espaços Florestais”), sub-acção 2.3.3.3. (“Protecção contra Agentes Bióticos Nocivos”), contemplando um investimento total de € 371.611,84 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
G) Em 20.10.2010, a candidatura mencionada em F) foi aprovada _ cfr. fls. 70 “in fine” do processo administrativo;
H) Em 19.11.2010, as Partes outorgaram o contrato de financiamento n.° 02009025/0, referente à concessão de subsídio, no valor de € 258.482,58 (duzentos e cinquenta e oito mil, quatrocentos e oitenta e dois euros e cinquenta e oito cêntimos), ao investimento na operação n.° 020000017455 (“Área Agrupada do Guincho”) _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
I) O subsídio concedido era liquidado, pela Entidade Requerida, mediante crédito na conta de depósitos à ordem da Requerente _ cfr. artigo 8.° do requerimento inicial;
J) Em 31.12.2010, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 02009025/0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o primeiro pedido de pagamento de despesas no montante de € 20.533,25 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
K) Em 24.02.2011, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 02009025/0 e por referência ao pedido mencionado em J), o montante de € 16.426,60 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
L) Em 15.04.2011, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 02009025/0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o segundo pedido de pagamento de despesas no montante de € 38.274,48 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
M) Em 23.05.2011, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009025/0 e por referência ao pedido mencionado em L), o montante de € 30.619,58 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
N) Em 13.01.2012, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009025/0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o terceiro pedido de pagamento de despesas no montante de € 202.085,42 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
O) Em 22.03.2012, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009025/0 e por referência ao pedido mencionado em N), o montante de € 159.739,88 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
P) Em 19.09.2012, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009025/0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o quarto pedido de pagamento de despesas no montante de € 62.210,08 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
Q) Em 30.10.2012, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009025/0 e por referência ao pedido mencionado em P), o montante de € 51.696,52 _ cfr. fls. 66 do processo administrativo;
R) Em 09.04.2014, o Presidente da Entidade Requerida aprovou o “Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER (Investimento) e FEP”, no qual se lê:

T) Entre 31.03.2016 e 13.04.2016, tendo por objecto a operação “Área Agrupada do Guincho”, a Entidade Requerida procedeu a acção de
Verificação Física do Local (VFL), no âmbito do qual foi exarada a seguinte Informação: “Regular” _ cfr. fls. 67 do processo administrativo;
U) Em 04.05.2016, a Entidade Requerida determinou a alteração de vinte e três contratos de financiamento e a devolução de € 3.013.668,57, em subsídios ao investimento, liquidados à Requerente no âmbito das seguintes operações: n.º 020000038846 (Área Agrupada de Figueira Negra e Barba Torta), n.º 020000043789 (Área Agrupada da Barba Torta), n.º 020000038767 (Área Agrupada da Faia e Monte Junto e Velho), n.º 020000040403 (Área Agrupada de Tremelgas e Anexas), n.º 020000038799 (Área Agrupada de Courelas e Zambujinho), n.º 020000038861 (Área Agrupada de Marmelos), n.º 020000038768 (Área Agrupada de Sernada e Moutinho), n.º 020000040404 (Área Agrupada Vale Penedos e Anexos), n.º 020000040402 (Área Agrupada da Herdade da Torre e Anexas), n.º 020000043664 (Área Agrupada de Vale Penedo e Anexas), n.º 020000045617 (Área Agrupada Herdade Vale das Águias e Leões), n.º 020000043667 (Área Agrupada de Tremelgas e Anexas), n.º 020000038787 (Área Agrupada da Lobeira), n.º 020000043660 (Área Agrupada de Torre e Anexas), n.º 020000043549 (Área Agrupada da Courela do Salgueiro e Trepada), n.º 020000018555 (Área Agrupada de Andreu), n.º 020000030529 (Área Agrupada Fonte da Pipa), n.º 020000045669 [Zona de intervenção Florestal (ZIF) do Viso e Anexas], n.º 020000034968 (ZIF do Viso e Anexas), n.º 020000040221 (Área Agrupada de Vale Bom), n.º 020000034865 (ZIF de São Bartolomeu da Serra), n.º 020000017979 (Área Agrupada da Courela do Salgueiro e Trepada) _ cfr. Documentos n.ºs 6 a 28 juntos com o requerimento inicial;
V) Mediante o ofício n.º 000644/2017 DAI-UREC, de 19.01.2017, a Entidade Requerida informou a Requerente como se segue:

_ cfr. fls. 46 a 52 do processo administrativo;



w) Mediante carta registada com aviso de recepção, datada de 02.02.2017, em sede de audiência prévia, a Requerente veio pugnar pela improcedência do projecto de decisão e respectiva argumentação vertida no ofício n.º 000644/2017 DAI-UREC, de 19.01.2017 _ cfr. fls. 12 a 20 do processo administrativo;

X) Mediante o ofício n.º 005038/2018 DAI-UREC, de 22.06.2018, a Entidade Requerida informou a Requerente como se segue:

AA) A Requerente não possui meios económicos ou bens que lhe permitam constituir garantia de pagamento de € 258.482,58 (duzentos e cinquenta e oito mil, quatrocentos e oitenta e dois euros e cinquenta e oito cêntimos) _ cfr. depoimento de Joaquim ……………………….., prestado em 10.05.2019 no âmbito do processo cautelar n.º 49/19.0BEBJA, o qual se revelou claro, seguro e, por conseguinte, convincente;

BB) A devolução do valor do subsídio de € 258.482,58 (duzentos e cinquenta e oito mil, quatrocentos e oitenta e dois euros e cinquenta e oito cêntimos), provocará o estrangulamento financeiro da Requerente e conduzirá à sua insolvência _ cfr. depoimento do contabilista da Requerente - Joaquim …………………………. -, prestado em 10.05.2019, no âmbito do processo cautelar n.º 49/19.0BEBJA, o qual revelou possuir conhecimento directo dos documentos comprovativos dos proveitos / despesas da Requerente e respectivos fluxos financeiros de uma forma clara, segura e, logo, convincente;

CC) Em 26.07.2018, junto do Instituto da Segurança Social, IP - Centro Distrital de Setúbal, a Requerente requereu a concessão do benefício da protecção jurídica, na modalidade de “dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo”, tendente a propor “acção judicial - providência cautelar” cujo valor ascendia a € 258.482,58 (duzentos e cinquenta e oito mil, quatrocentos e oitenta e dois euros e cinquenta e oito cêntimos) _ cfr. fls. 216 a 219 dos autos;

DD) Em 25.09.2018, o presente processo cautelar deu entrada em juízo _ cfr. fls. 1 dos autos.

B) A Requerente aplicou integralmente o valor do subsídio que lhe foi atribuído e liquidado, no âmbito da operação denominada “Área Agrupada do “Guincho”, na aquisição de bens e no pagamento dos trabalhos relativos à respectiva execução _ cfr. declarações de parte da Requerente, as quais - a este respeito - não se revelaram claras, seguras e, como tal, convincentes.

do contrato de financiamento n.º 02009025/0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida pedidos de pagamento de despesas nos montantes de € 20.533,25, de € 38.274,48, de € 202.085,42 e de € 62.210,08, respectivamente;
§ Em 24.02.2011, em 23.05.2011, em 22.03.2012 e em 30.10.2012, ao abrigo

do contrato de financiamento n.º 02009025/0, a Entidade Requerida liquidou os montantes de € 16.426,60, de € 30.619,58, de 159.739,88 e de
€ 51.696,52, respectivamente;

§ Mediante o ofício n.º 000644/2017 DAI-UREC, datado de 19 de Janeiro

de 2017, nos termos dos “artigos 121.º e 122.º do Código do

Procedimento Administrativo”, a Entidade Requerida deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(…) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (…), no valor de € 258.482,58”;

§ Mediante carta datada de 02.02.2017, em sede de audiência prévia, a

Requerente veio pugnar pela improcedência do projecto de decisão e respectiva argumentação vertida no ofício n. 000644/2017 DAI-UREC, de 19.01.2017;
§ Em 22.06.2018, o IFAP, IP determinou a “modificação” do contrato de financiamento em causa, outorgado em 19.11.2010, com a inerente exigibilidade da devolução da quantia de € 258.482,58 (decisão notificada em 25.06.2018).
Assim sendo, da descrição factual supra mencionada decorre que, estamos perante quatro tipos de operações distintas que foram consideradas “irregulares”, a saber: i) a incompatibilidade entre as datas em que são facturados os subcontratos e as que constam das facturas apresentadas; ii) a ausência de meios dos prestadores de serviços; iii) a inexistência de prova de pagamento do modo de execução da despesa facturada e iv) a existência de pagamentos em numerário.
Tais irregularidades ocorreram no dia 31.12.2010, no dia 15.04.2011, no dia 13.01.2012 e no dia 19.09.2012, ou seja, nas datas da apresentação dos documentos comprovativos das (alegadas) despesas da Requerente realizadas no âmbito da operação “Área Agrupada do Guincho”.

As (alegadas) irregularidades invocadas reportam-se, pois, a pagamentos de despesa do projecto “sub judice” ocorridas entre 31.12.2010 e 19.09.2012, respeitantes a contrato de financiamento celebrado em 19.11.2010.
Por conseguinte, dada a prática de quatro actos num intervalo inferior a 4 (quatro) anos, cumpre qualificar o comportamento da Requerente como “repetido” uma vez que o mesmo comportou um conjunto ou uma pluralidade de actuações (e omissões) dilatadas no tempo em violação da mesma disposição de direito comunitário (cfr. Acórdão do TJUE, de 06.10.2015, in processo C- 52/14; neste sentido, cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 07.06.2018, in processo n.º 0912/15, disponível em www.dgis.pt).

Acresce que, resulta do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 37-A/2008, de 05.03

(estabeleceu «as regras gerais de aplicação dos programas de desenvolvimento rural [PDR] financiados pelo FEADER», e «aprovados nos termos do Regulamento [CE] n.º 1698/2005, do Conselho, de 20.09, para o período 2007 - 2013») que: “O Plano Estratégico Nacional (PEN) define as orientações fundamentais para a utilização nacional do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) no período de 2007-2013 e estabelece que a estratégia nacional para o desenvolvimento rural visa a concretização dos seguintes objectivos estratégicos: aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal, promover a sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos naturais e revitalizar económica e socialmente as zonas rurais. Aos objectivos estratégicos referidos acrescem ainda objectivos de carácter transversal, como sejam o reforço da coesão territorial e social, e a promoção da eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e associativos na gestão sectorial e territorial”. E, ainda, que “os programas de desenvolvimento rural (PDR) respeitam os objectivos estratégicos enunciados e os princípios da concentração, selectividade, coesão e valorização territorial, gestão e acompanhamento estratégico e complementaridade, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 147/2006, de 2 de Novembro, que aprovou as orientações fundamentais para a elaboração do PEN e dos PDR e o respectivo modelo global de governação”.
Pelo que, este programa não refere quaisquer acções concretas a executar, estando antes dependentes de concretas candidaturas que fossem formuladas.
De igual modo, na Portaria n.º 1137-D/2008, de 09.10 [aprovou o Regulamento de Aplicação da Acção n.º 2.3.3, «Valorização Ambiental dos Espaços Florestais», da Medida 2.3, «Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal», integrada no Subprograma n.º 2, «Gestão sustentável do espaço rural», do PRODER (alterada pelas Portarias n.º 147/2009, de 06.02, n.º 739- B/2009, de 09.07, n.º 814/2010, de 27.08, n.º 228/2011, de 09.06, e n.º 253/2013, de 07.08)], o legislador “limitou-se” a referir que: “(…). A concepção da acção n.º 2.3.3, «Valorização ambiental dos espaços florestais», enquadra-se no exposto e, através das subacções n.os 2.3.3.1, «Promoção do valor ambiental dos espaços florestais», 2.3.3.2, «Reconversão de povoamentos com fins ambientais», e 2.3.3.3, «Protecção contra agentes bióticos nocivos», pretende contribuir para a melhoria do desempenho ambiental e aumento do carácter público da floresta”. E que, “como princípio geral, serão privilegiados investimentos agrupados e articulados, de forma a conferir escala e eficácia à intervenção florestal, dando-se prioridade às zonas de intervenção florestal e também aos territórios comunitários, considerando o seu valor económico e social e contributo para o desenvolvimento local e regional das zonas rurais”.
Não estão, pois, e de igual modo, aqui indicadas quaisquer concretas acções a executar, pelo que à luz do plasmado no citado Despacho do TJUE, de 16.11.2017, proferido in processo C-491/16, não estamos perante um plano plurianual (a este respeito, cfr. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 26.04.2018, in processos n.ºs 249/16 e 1478/15, e de 17.05.2018, in processo n.º 24/17, disponíveis em www.dgsi.pt).

Face ao exposto, tendo em consideração que estamos perante uma infracção repetida e que o programa não é plurianual vejamos se já havia decorrido o prazo prescricional.
No caso dos autos, em 31.12.2010, em 15.04.2011, em 13.01.2012 e em 19.09.2012, a Requerente remeteu junto do Requerido documentos comprovativos da execução e correspondente aplicação de fundos - na “Área Agrupada do Guincho” - donde constavam as supra elencadas (e alegadas) irregularidades detectadas.
Sendo que, mediante o ofício n.º 000644/2017 DAI-UREC, datado de 19.01.2017, foi a Requerente notificada para se pronunciar - nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 121.º e 122.º do NCPA -, sobre a intenção do Requerido determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante de € 258.482,58.
Assim, o prazo prescricional de quatro anos conta-se a partir 30 de Outubro de 2012, data em que foi pago a última “tranche” do subsídio ao investimento (no valor de € 51.696,52), sendo certo que nesta data já tinham sido cometidas as (alegadas) irregularidades pela aqui Requerente, e que estamos perante (alegadas) irregularidades repetidas, pois, nesta data já tinham ocorrido os actos do agente económico que constituem violação do direito da União, assim como lesão ao orçamento da mesma.
Pelo que, em 19.01.2017, quando foi expedido o ofício n.º 000644/2017 DAI UREC concedendo - à Requerente - o direito de audição prévia sobre a intenção de rescisão do contrato de financiamento em apreço, tinha já decorrido o prazo prescricional de quatro anos.

Destarte, há que julgar procedente a excepção peremptória sub judice, visto que entre 30 de Outubro de 2012 e 19 de Janeiro de 2017 (data que constitui o primeiro «momentum» onde é manifestada, pela Administração, a intenção de proceder à instauração de procedimento por - alegadas - irregularidades detectadas), decorreram mais de 4 (quatro) anos (cfr. artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 2988/95, de 18.12).

Consequentemente, cumpre aqui considerar, como provável a procedência do presente fundamento de invalidade do acto suspendendo em sede da acção administrativa principal, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.”

Tal decisão está correcta, não sofrendo do erro de julgamento que o IFAP, I.P., lhe imputa.

É que o acto administrativo cuja suspensão de eficácia é requerida foi praticado pelo IFAP, I.P., no exercício dos poderes de controlo e de deteção de irregularidades ao nível da despesa apresentada pela A…………, no âmbito do contrato de financiamento entre ambos celebrado.
Tal acto consubstancia uma modificação unilateral desse contrato, praticado aquando da verificação das irregularidades detectadas ao nível da sua execução.
Verifica-se que, no caso, as irregularidades foram cometidas ao nível da formalização/instrução dos pedidos de pagamento no âmbito da operação “Área Agrupada do Guincho”, em que o último dos pedidos de pagamento foi apresentado em 19/09/2012 e a última das tranches do financiamento acordado foi paga em 30/10/2012.
Conforme se refere na douta sentença recorrida, o procedimento relativo ao financiamento acordado (e em que se detectaram as irregularidades em causa) terminou com o pagamento da última tranche de financiamento daquela operação, o que significa que, por força dos artigos 8.º, n.º 1, 1ª parte e 9.º do DL n.º 4/2015, que aprovou o NCPA, o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do CPA não se aplica no presente caso, por, à data da entrada em vigor do NCPA (08/04/2015), já se encontrar findo o procedimento relativo ao financiamento daquela operação.
E, perante a inexistência de norma aplicável que previsse um prazo de prescrição superior ao de quatro anos previsto no n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento n.º 2988/95 (CE, EURATOM), do Conselho, de 18/12, aplica-se directamente aquele prazo por força do artigo 288.º, parágrafo 2.º, do TFUE (face às alterações operadas pelo Tratado de Lisboa) e artigo 8.º, n.ºs 3 e 4, da CRP, conforme doutrina dos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 26.02.2015, in processo n.º 173/13 (uniformizador de jurisprudência), de 30.10.2014, in processo n.º 92/14 e de 08.10.2014, in processo n.º 398/12 e ainda os acórdãos desse Supremo Tribunal de 08/03/2018, proc. nº 480/17 e de 03/07/2019, proc. nº 2528/08.5BEPRT, disponíveis em www.dgsi.pt.
No sentido da aplicabilidade do prazo de prescrição de quatro anos previsto no n.º 1 do art.º 3.º do Regulamento n.º 2988/95 (CE, EURATOM), do Conselho, de 18/12, nas situações em que se pede a devolução de financiamentos comunitários concedidos, com fundamento em irregularidades imputáveis aos beneficiários, vejam-se ainda os acórdãos deste TCAS proferidos no âmbito do proc.º n.º 34/19.1BECTB, proc. n.º 9/19.0BEBJA e proc.º n.º 51/19.1BEBJA, todos datados de 10/10/2019 e acessíveis em www.dgsi.pt.
Assente que está que o prazo de prescrição é o de quatro anos e uma vez que as irregularidades detectadas foram praticadas pela A…………… ao nível da instrução e facturação dos pedidos de pagamento entre 31/12/2010 e 19/09/2012, tendo sido a última tranche de financiamento paga em 30/10/2012, há que concluir que em 19/01/2017, data em que a A………… foi notificada para efeitos de audiência prévia sobre a verificação de tais irregularidades e devolução do correspondente financiamento, já tinha decorrido o referido prazo de prescrição de quatro anos, pelo que, tal como se refere na douta sentença recorrida, há que considerar como provável a procedência da acção principal com esse fundamento, dando assim por preenchido o requisito relativo ao fumus boni iuris a que se refere o n.º 1 do art.º 120.º do CPTA.

Do periculum in mora
Defende ainda o IFAP, I.P., que a factualidade dada por provada é manifestamente inócua para a formulação de um qualquer juízo perfunctório, que seja, sobre a eventual e hipotética verificação de prejuízos de difícil reparação, alegando que a A………… já se encontra numa situação de inatividade, mesmo numa situação “moribunda” por não receber subsídios do Estado e que nem o decretamento da providência contribui para a melhoria da situação económica e financeira em que se encontra, nem o não decretamento da providência contribui para o agravamento de tal situação.
Conclui que não se verifica qualquer nexo de causalidade entre o decretamento ou o não decretamento da providência requerida e o agravamento e/ou o desagravamento da situação económica e financeira em que a A…………. já se encontra(va).
Nas alíneas z) a bb) do probatório, deu-se como provado que a Requerente não tem capacidade para proceder à restituição do montante de €258.482,58; não possui meios económicos ou bens que lhe permitam constituir garantia de pagamento de tal quantia e que a devolução da mesma provocará o estrangulamento financeiro da Requerente e conduzirá à sua insolvência.
Perante tal circunstancialismo não nos parece que a sentença recorrida sofra do erro que lhe é imputado ao ter considerado que a A………. não tem capacidade para proceder à restituição do montante do subsídio que lhe é pedido (€258.482,58) e, por conseguinte, ter dado por preenchido o requisito relativo ao periculum in mora, pois, ainda que a A……….. se encontre na situação de inactividade, como defende o IFAP, I.P., a execução do pedido de restituição sempre agravaria essa situação, com risco de a levar à insolvência.

Conhecimento em substituição do segundo pedido deduzido no r.i. nos termos do art.º 149.º do CPTA.
Como já se referiu, a douta sentença recorrida é nula na parte em que considerou que a A………….. pediu que o Tribunal decretasse “a compensação do valor do subsídio atribuído na operação n.º 020000017455 (Área Agrupada do “Guincho”) com o valor de outros subsídios devidos – à ora Requerente – em distintas operações financiadas pela Entidade Requerida”.
Para além do pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo que determinou a devolução do financiamento no montante de €258.482,58, a Requerente A………… também peticionou que se intimasse o Requerido a abster-se de proceder à compensação “do valor do subsídio atribuído na operação identificada nos autos com o valor de outros subsídios devidos à Requerente nas restantes operações financiadas pelo Requerido”.
Trata-se de um pedido que visa assegurar que, pela via da compensação de créditos, o Requerido não venha a obter a quantia a que se refere o acto suspendendo, salvaguardando-se, também por essa forma, os interesses da Requerente.
Para a decisão de tal pedido regem os mesmos fundamentos de facto e de direito que levaram a ter como preenchidos os requisitos relativos ao fumus boni iuris e ao periculum in mora, bem assim como a ponderação de interesses que foi efectuada nos termos do n.º 2 art.º 120.º do CPTA e que foram considerados no âmbito do decretamento da providência de suspensão de eficácia do acto que determinou a devolução do financiamento no montante de €258.482,58.
E por ser assim e por se considerar que tais fundamentos se verificam também para efeitos da decisão do presente pedido de decretamento de intimação do Recorrido a abster-se de proceder à compensação de créditos peticionada e que tal decretamento tem utilidade para a tutela dos interesses que a Requerente quer salvaguardar na pendência da acção principal, é de deliberar o seu decretamento.

Decisão
Face ao exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
- em conceder provimento ao recurso interposto pela A………….., declarando a nulidade da sentença recorrida, na parte em que considerou que foi pedido ao Tribunal que decretasse “a compensação do valor do subsídio atribuído na operação n.º 020000017455 (Área Agrupada do “Guincho”) com o valor de outros subsídios devidos e decidiu esse pedido;
– conhecer, em substituição, do pedido de intimação do Requerido a abster-se de proceder à compensação “do valor do subsídio atribuído na operação identificada nos autos com o valor de outros subsídios devidos à Requerente nas restantes operações financiadas pelo Requerido” e intimar o Requerido IFAP, I.P., a abster-se de proceder a tal compensação;
- julgar a improcedência do recurso interposto pelo IFAP, I.P.
Custas pelo IFAP, I.P.