| 6385/08.3TBALM.L2.S1 |  |
DIREITO À INDEMNIZAÇÃO
EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
PRINCÍPIO DA INTANGIBILIDADE DA OBRA PÚBLICA
VIA DE FACTO
DIREITO CIVIL - RELAÇÕES JURÍDICAS / FACTOS JURÍDICOS / NEGÓCIO JURÍDICO - DIREITO DAS OBRIGAÇÕES / FONTES DAS OBRIGAÇÕES / RESPONSABILIDADE CIVIL - DIREITOS REAIS / DIREITO DE PROPRIEDADE / DEFESA DA PROPRIEDADE.
DIREITO ADMINISTRATIVO - EXPROPRIAÇÕES.
- Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. II, pp. 353, 356/357.
- J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa” Anotada, 4ª Ed. revista, Vol. I, pp.805, 808/809.
- Pedro Pais de Vasconcelos, Teoria Geral do Direito Civil, 7.ª Ed., pp. 254/255.
- Pires de Lima e Antunes Varela, “Código Civil” Anotado, Vol. III, 2.ª Ed., p. 117.
CÓDIGO CIVIL (CC): - ARTIGOS 298.º, N.º3, 335.º, N.º2, 498.º, N.º1, 1308.º, 1310.º., 3111.º, 1313.º, 1379.º.
CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÕES (CEXP): - ARTIGOS 23.º A 32.º.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGO 62.º.
LEI N.º 168/99, DE 18.09 (QUE APROVOU O VIGENTE COD. DAS EXPROPRIAÇÕES): - ARTIGO 1.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 29.04.10, 18.02.14 E 05.02.15, TODOS ACESSÍVEIS EM WWW.DGSI.PT
I - A consagração e respeito pelo direito de propriedade privada correspondem a uma trave mestra e, verdadeiramente, estruturante do nosso sistema jurídico.
II - Embora tal direito não goze de proteção constitucional em termos absolutos, o mesmo está garantido como um direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação.
III - O pagamento da justa indemnização devida por expropriação por utilidade pública comporta duas dimensões importantes: (i) - uma ideia tendencial de contemporaneidade, pois, embora não sendo exigível o pagamento prévio, também não existe discricionariedade quanto ao adiamento do pagamento da indemnização; (ii) - justiça de indemnização quanto ao ressarcimento dos prejuízos suportados pelo expropriado, o que pressupõe a fixação do valor dos bens ou direitos expropriados.
IV - A via de facto é aquela que se caracteriza não pela prática de um ato expropriativo a que faltam algum ou alguns requisitos legais de validade, mas por um ataque grosseiro à propriedade por meio de factos materiais onde não se pode encontrar nada que corresponda ao conceito de expropriação.
V - Contra a via de facto dispõe o particular por ela afetado, quer dos meios de defesa da propriedade e posse previstos no CC, quer dos meios de proteção jurisdicional oferecidos pela legislação processual administrativa, uma vez que a via de facto coloca a Administração Pública numa posição idêntica à do simples particular, ficando aquela privada da posição de supremacia em que se encontraria no ato expropriatório.
VI - Estando inviabilizada a restituição ao titular do respetivo direito de propriedade de imóvel ocupado por via de facto pela Administração Pública, na prevalência (art. 335.º, n.º 2, do CC) do colidente interesse público e em homenagem ao princípio da intangibilidade da obra pública, não poderá o formulado pedido de pagamento de indemnização àquele titular deixar de ser considerado como verdadeiro sucedâneo do pedido de restituição em que se decompõe a ação de reivindicação.
VII - Esta, sem prejuízo dos direitos adquiridos por usucapião, não prescreve pelo decurso do tempo.
Proc. nº 6385/08.3TBALM.L2.S1[1]
(Rel. 229)
Acordam, no Supremo Tribunal de Justiça
1 - AA, BB (casada, no regime de separação de bens, com CC), DD e EE (os dois últimos, divorciados) instauraram, em 16.10.10, na (então) comarca de Almada, acção declarativa, no regime processual experimental introduzido pelo DL nº 108/06, de 08.06, contra “FF, S. A.” e Estado Português, pedindo:
a) - Que seja reconhecido que os AA. são donos e legítimos proprietários dos prédios ids. na p. i.;
b) - Que se declare que a 1ª R. tomou posse desses prédios sem qualquer título legítimo; e
c) - Uma vez que não houve expropriação e está vedado aos AA. reivindicar os seus prédios, que os RR. sejam condenados a pagar-lhes, solidariamente, a título de indemnização, a quantia global de € 2 634 190,00, acrescida de juros de mora, à taxa legal, desde a citação até integral pagamento.
Fundamentando a respetiva pretensão, alegaram factos demonstrativos da ocupação, pelos RR. e contra sua vontade ou, sequer, contemporâneo conhecimento, de 3 (três) imóveis de sua propriedade sem que precedesse o correspondente processo expropriativo ou ao mesmo equiparável, aí tendo levado a cabo a implantação definitiva de linhas de circulação dos equipamentos da 1ª R., com a inerente prestação dos correspondentes serviços de transporte à população residente na zona.
Em contestação, foi, além do mais e com apoio no preceituado no art. 498º, nº1 do CC, deduzida a exceção perentória da prescrição do accionado direito dos AA., o que veio a ser acolhido nas decisões concordantes de ambas as instâncias.
Daí, a presente revista excecional interposta pelos AA., visando a revogação do acórdão recorrido, conforme alegações culminadas com a formulação das seguintes e relevantes conclusões:
/
1ª - O presente recurso de revista é admissível, não obstante o acórdão recorrido ser confirmativo de decisão anterior;
2ª - No caso dos autos, está em causa uma expropriação "via de facto" sem o pagamento da correspondente justa indemnização, não podendo os AA. obter a restituição dos seus terrenos por neles terem sido instalados equipamentos que não podem ser retirados em virtude da sua utilidade pública;
3ª - A questão que se coloca é a de saber se a indemnização devida pelo direito do possuidor de não restituir esses bens provém da posse ilícita que se reconduz à responsabilidade civil extracontratual, como se decidiu no acórdão recorrido; ou se se trata de um dever que surge como condição e contrapartida da posse legitimada pelo princípio da intangibilidade da obra pública;
4ª - E também como se harmonizam o direito de propriedade e o inerente direito à restituição com o direito de não restituir por parte do possuidor cuja posse foi legitimada em virtude da intangibilidade da obra pública;
5ª - Sendo que o direito de propriedade e os termos em que pode ser limitado em função do fim social estão consagrados na Constituição, não sendo consentido o confisco;
6ª - Consequentemente, trata-se de questão relacionada com interesses de particular relevância social consagrados constitucionalmente e, como tal, revestem relevância jurídica para efeitos de admissão de revista excepcional;
7ª - Acresce que o presente recurso de revista excepcional é também admissível em virtude de a decisão recorrida estar em contradição com o que já foi decidido no acórdão da Relação de Lisboa de 7.4.2011, proferido nos presentes autos e já transitado em julgado;
8ª - Na verdade, nessa decisão reconduziu-se a indemnização devida como um dever decorrente da impossibilidade de restituição pura e simples e não como um direito do proprietário decorrente da violação de um dever jurídico por parte do ocupante da propriedade;
9ª - Como tal, verificam-se os pressupostos de admissibilidade da revista excepcional previstos no artigo 672, n° 1 als a) b) e c) do NCPC;
Do Mérito do recurso:
10ª - Na decisão recorrida, concluiu-se que, inexistindo processo de expropriação e não podendo os bens ser restituídos aos proprietários em virtude de neles estarem instalados equipamentos que não podem ser retirados, a obrigação de indemnizar provém da responsabilidade civil por facto ilícito;
11ª - Porém, a questão não pode ser colocada desse modo;
12ª - Efectivamente, se se reconhece que o possuidor que se apoderou dos prédios sem título não tem o dever de os restituir por neles terem sido erigidos equipamentos que não podem ser retirados, isso significa que se considera legitimada a sua posse em virtude do princípio da intangibilidade da obra pública;
13ª - Na verdade, só uma posse legitimada pode justificar a retenção dos prédios por parte do possuidor e impedir a sua restituição aos legítimos proprietários;
14ª - Se a posse fosse meramente ilícita e não estivesse legitimada “a posteriori”, nada poderia impedir a sua restituição aos legítimos proprietários;
15ª - Ou seja, o pedido de indemnização formulado pelos AA., na presente acção, surge como consequência do pedido de reconhecimento do seu direito de propriedade e como uma substituição do seu direito à restituição dos prédios que lhes pertencem;
16ª - A cedência do direito de propriedade perante o interesse público pressupõe que a entrega dos prédios só possa ser evitada se for paga uma indemnização equivalente;
17ª - Assim, contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, a obrigação de indemnizar reconduz-se às normas que regulam a defesa da propriedade e não ao instituto da responsabilidade civil extracontratual, não lhe sendo consequentemente aplicável o art. 5 da Lei 67/07 de 31/12 e o art. 498 CC;
18ª - De qualquer modo, jamais se pode conceber que, ao abrigo do "princípio da intangibilidade da obra pública", os RR. possam ter o direito de não restituir os prédios aos AA. sem o pagamento de qualquer indemnização, pois que isso constituiria um intolerável confisco e abuso de direito por exceder os limites impostos pela boa fé e fim social e económico do direito de expropriar;
19ª - Decidindo como decidiu, a decisão recorrida violou, designadamente, as normas dos artigos 334º, 335º, 498º nº/s 1 e 3, 566º n° 2, 1308º e 1311º, nº/s 1 e 2, do Código Civil, art. 5º da Lei 67/07, de 31.12. e art. 62º da Constituição.
Termos em que, com os mais que resultarão do douto suprimento de V. Ex. as, deve o presente recurso de revista excepcional ser admitido e julgado procedente, revogando-se, em consequência, o douto Acórdão recorrido, como é de Justiça.
Contra-alegando, pugnam os RR. pela inadmissibilidade do interposto recurso, defendendo, em qualquer caso, a manutenção do julgado.
Corridos os vistos e nada obstando ao conhecimento do recurso, cumpre decidir.
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2 - A factualidade que releva para o conhecimento do recurso é a que consta do relatório que antecede e que, aqui, se tem por reproduzida, para os legais efeitos.
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3 - Precedendo a admissão do presente recurso de revista excecional, a “Formação” mencionada no art. 672º, nº3 do CPC entendeu dar relevo aos seguintes considerandos:
“…importa reconhecer que a questão seleccionada pelos recorrentes apresenta o relevo jurídico (teórico e prático) necessário e suficiente para justificar a sua apreciação a título excepcional pelo STJ, tendo em conta que o art. 62º, nº1, da CRP a todos garante o direito à propriedade privada, dispondo o nº2 do mesmo preceito que «a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização»; que, segundo o art. 1308º do CC, «ninguém pode ser privado, no todo ou em parte, do seu direito de propriedade, salvo nos casos fixados na lei»; que, conforme estabelece o art. 1310º deste mesmo diploma, «havendo expropriação por utilidade pública…é sempre devida indemnização adequada ao proprietário»; e, finalmente, conforme se destacou no acórdão desta formação de 24.09.14 (Proc. 742/10.2TBSJM.P1.S1), que a determinação do conteúdo e dos limites da aplicabilidade do princípio da intangibilidade da obra pública, desde logo pela sua novidade, tornam necessária a sua apreciação mais detalhada e completa, em ordem a contribuir para se estabelecer um critério orientador de solução igualitária em casos análogos, obtendo-se assim uma melhor aplicação do direito”. Acrescendo que “Por outro lado, não sofre dúvida que na avaliação da conduta dos RR. e das respectivas consequências jurídicas está em causa «a credibilidade da Administração Pública e a confiança das pessoas no respeito pela segurança jurídica dos seus bens perante “vias de facto consumadas” ou “expropriações de facto”, situações que, extravasando o simples reflexo nas partes envolvidas, assumem relevância extra processual e, por isso, importa definir”.
Assim, tendo em consideração a transcrita fundamentação da admissão do interposto recurso, a questão a apreciar e decidir, no âmbito da presente revista excecional, consiste em determinar se a pretensão indemnizatória dos AA. se filia em responsabilidade civil por prática de facto ilícito por parte dos RR. (com a prescrição do correspondente direito daqueles a operar nos termos previstos no art. 498º, nº1, do CC), ou, diversamente, em genérica e persistente ofensa do direito de propriedade dos AA. sobre os prédios mencionados nos autos, com a inerente imprescritibilidade da correspondente ação de reivindicação, em que a indemnização a atribuir aos AA. por violação daquele seu direito funcionará como sucedâneo da (“in casu”), impossibilidade de restituição aos mesmos dos prédios usurpados.
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4 - Sem quebra do respeito devido, discorda-se do entendimento perfilhado, a propósito, nas instâncias.
Com efeito, não sofre dúvida que a consagração e respeito pelo direito de propriedade privada correspondem a uma trave mestra e, verdadeiramente, estruturante do nosso sistema jurídico.
Em conformidade, preceitua o art. 62º da CRP (Constituição da República Portuguesa) que:
1 - A todos é garantido o direito à propriedade privada…, nos termos da Constituição.
2 - A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização”.
Em anotação a este preceito, ponderam os Profs. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (“Constituição da República Portuguesa Anotada”, 4ª Ed. revista, Vol. I, pags. 805) que “um elemento essencial deste direito consiste no direito de não se ser privado da propriedade (nem do seu uso)” e que, muito embora o mesmo não goze de protecção constitucional em termos absolutos, o mesmo está garantido como um “direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação”.
Em sintonia com o transcrito preceito da Lei Fundamental, dispõe o art. 1308º do CC que “Ninguém pode ser privado, no todo ou em parte, do seu direito de propriedade senão nos casos fixados na lei”, aditando-se, no sequente art. 1310º, que “Havendo expropriação por utilidade pública … é sempre devida a indemnização adequada ao proprietário…)”
Paralelamente, preceitua o art. 1º da lei nº 168/99, de 18.09, (que aprovou o vigente Cod. das Expropriações) que “Os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização nos termos do presente Cod.” (Relevando, neste aspeto, os arts. 23º a 32º do mesmo Cod.).
Na lição dos sobreditos constitucionalistas, o aludido pagamento de justa indemnização não passa de uma expressão particular do princípio geral, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, de indemnização pelos actos lesivos de direitos e pelos danos causados a outrem. E aquela comporta duas dimensões importantes: a) uma ideia tendencial de contemporaneidade, pois, embora não sendo exigível o pagamento prévio, também não existe discricionariedade quanto ao adiamento do pagamento da indemnização; b) justiça de indemnização quanto ao ressarcimento dos prejuízos suportados pelo expropriado, o que pressupõe a fixação do valor dos bens ou direitos expropriados (“Ib.”, pags. 808/809).
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5 - No caso dos autos, está, processualmente, adquirido que os AA. são titulares do direito de compropriedade sobre os prédios mencionados no art. 1º da p. i., os quais não foram objeto quer de declaração, quer de subsequente expropriação por utilidade pública, tendo os mesmos, na alegação dos AA., sido objeto de não autorizada nem, por qualquer modo, consentida ocupação por parte dos RR., os quais, no âmbito do contrato de concessão mencionado nos autos, aí procederam a várias obras de transformação e adaptação finalizadas com a construção de duas linhas férreas e passeio circundante, afetos à exploração do transporte abrangido por aquela concessão.
Nesta conformidade, passaram os RR. a ocupar e, assim, fruir tais prédios por verdadeira via de facto, definida pelo Prof. Fernando Alves Correia (“Manual de Direito do Urbanismo”, Vol. II, pags. 353), como “aquela que se caracteriza não pela prática de um acto expropriativo a que faltam algum ou alguns requisitos legais de validade, mas por um ataque grosseiro à propriedade por meio de factos materiais onde não se pode encontrar nada que corresponda ao conceito de expropriação”.
E, na lição do mesmo Prof. (“Ib.” Pags. 356/357), confrontado com uma situação de “via de facto”, dispõe o particular pela mesma afetado dos mais enérgicos possíveis meios de reação contra a mesma, abrangendo quer os meios de defesa da propriedade e da posse previstos no CC, quer os meios de protecção jurisdicional oferecidos pela legislação processual administrativa, uma vez que “«a via de facto» coloca a Administração Pública numa posição idêntica à do simples particular, ficando aquela privada da posição de supremacia em que se encontraria no acto expropriatório”.
Decorrendo do exposto - que tem pontos de contacto com os casos decididos nos Acs. deste Supremo, de 29.04.10 (Alves Velho), 18.02.14 (ora 2º Adjunto) e 05.02.15 (Granja da Fonseca), todos acessíveis em www.dgsi.pt - que os AA. têm a faculdade legal de instaurar a ação de reivindicação prevista no art. 1311º do CC, da qual fizeram uso mediante a instauração da presente ação, a qual não pode deixar de como tal ser caracterizada pela simples circunstância de não ser pedida a restituição dos prédios reivindicados: atendendo ao preceituado no art. 335º, nº2, do CC (Cfr. Prof. Pedro Pais de Vasconcelos, in “Teoria Geral do Direito Civil”, 7ª Ed., pags. 254/255), em conjugação com o «princípio da intangibilidade da obra pública», o pedido formulado de pagamento de indemnização aos AA., para além de mais consentâneo com a realidade ocorrente e que ficou descrita, não poderá deixar de ser considerado como verdadeiro sucedâneo do sobredito pedido de restituição.
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6 - Aqui chegados, impõe-se considerar que o art. 1313º do CC, sob a epígrafe “Imprescritibilidade da acção de reivindicação”, preceitua que “Sem prejuízo dos direitos adquiridos por usucapião, a acção de reivindicação não prescreve pelo decurso do tempo”, o que, na lição dos Profs. Pires de Lima e Antunes Varela (“CC Anotado”, Vol. III, 2ª Ed., pags. 117), “é uma consequência lógica da imprescritibilidade do direito de propriedade”, sendo que teria de haver-se por incompreensível por contradição de soluções, que, não podendo o direito de propriedade extinguir-se por prescrição, nem pelo não uso (art. 298º, nº3, do CC), salvo no caso especial previsto no art. 1397º do mesmo Cod., o respetivo jus reivindicandi pudesse, em idêntico circunstancialismo, extinguir-se.
Assim, tem de concluir-se que o direito acionado pelos AA. não se extinguiu por prescrição, improcedendo, pois, a exceção perentória de prescrição deduzida pelos RR.
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7 - Na decorrência do exposto, acorda-se em conceder a revista, em consequência do que se revoga o acórdão recorrido e a sentença pelo mesmo confirmada, na parte em que foi julgada procedente a exceção perentória da prescrição (a qual, agora, se julga improcedente) e se ordena que os autos prossigam, em conformidade, a sua ulterior tramitação.
Custas (incluídas as das instâncias), a final.
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Lx 19 /01 /2016 /
Fernandes do Vale (Relator)
Ana Paula Boularot
Pinto de Almeida
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[1] Relator: Fernandes do Vale (33/15)
Ex. mos Adjuntos
Cons. Ana Paula Boularot
Cons. Pinto de Almeida