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CONTRATO DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
SUCESSÃO DE LEIS NO TEMPO
NULIDADE
DIREITO ADMINISTRATIVO - CONTRATO DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS.
DIREITO CIVIL - RELAÇÕES JURÍDICAS / FACTOS JURÍDICOS / NEGÓCIOS JURÍDICOS - DIREITO DAS OBRIGAÇÕES / CONTRATOS EM ESPECIAL / CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS.
DIREITO DO TRABALHO - CONTRATO DE TRABALHO / INVALIDADE DO CONTRATO DE TRABALHO.
- Maria do Rosário Palma Ramalho e Pedro Madeira de Brito, Contrato de Trabalho na Administração Pública, 2ª edição, Almedina, 2005, pp. 25, 27, 43-44.
- Nuno J. Vasconcelos Albuquerque de Sousa, A reforma do emprego público em Portugal, in Para Jorge Leite, Escritos jurídico-laborais, Coimbra Editora, 2014, p. 999 e ss..
- Parecer do Conselho Consultivo da PGR de 18-04-2013, n.º P000062013, documento PPA1804201300600, disponível em www.dgsi.pt .
- Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, pp. 10, 111-113, 279; in Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Coimbra Editora, 2014, pp. 76, 125 - 129.
CÓDIGO CIVIL (CC): - ARTIGO 294.°.
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGOS 5.º, N.º3, 608.º, N.º 2, 635.º E 639.º, N.º 1, 665.º, N.º2, 679.º, 684.º, N.º2.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGOS 47.º, N.º2, 266.º.
CONTRATO DE TRABALHO (CT) / 2009: - ARTIGOS 122.º, 123.º, N.º1.
CONTRATO DE TRABALHO (CT) / 2003: - ARTIGOS 115.º, 116º, N.º 1.
D.L. N.º 262/88, DE 23/07: - ARTIGOS 1.º, N.º 2, 6.º, N.º 1.
DL N.º 184/89, DE 2/6 (DIPLOMA ALTERADO PELA LEI N.º 25/98, DE 26/5, PELA LEI N.º 10/2004, DE 22/3 E PELA LEI N.º 23/2004, DE 22/6): - ARTIGO 10.º, N.º6.
DL N.º 427/89, DE 7/12 (DIPLOMA ALTERADO PELO DL Nº 407/91, DE 17/10, PELA LEI Nº 19/92, DE 13/9, PELO DL Nº 175/95, DE 21/7, PELO DL 102/96, DE 31/7, PELO DL Nº 218/98, DE 17/7, PELA LEI Nº 23/2004 DE 22/6, PELA LEI Nº 60-A/2005, DE 30/12, E PELA LEI Nº 53/2006, DE 7/12, E REVOGADO PELA LEI Nº 12-A/2008, DE 27/2): - ARTIGO 43.º, N.º1.
LCT: - ARTIGO 15.º.
LEI N.º 12-A/2008, DE 27 DE FEVEREIRO: - ARTIGO 9.º, N.º3, 36.º, N.º 1, 83.º, 84.º, N.º 1 94.º, N.º 2.
LEI N.º 23/2004, DE 22/6 (DIPLOMA ALTERADO PELO DL Nº 200/2006, DE 25/10, E PELA LEI Nº 53/2006, DE 7/12, E REVOGADO PELA LEI Nº 59/2008, DE 11/9, COM EXCEPÇÃO PELA LEI N.º10/2004, DE 22/3 E LEI 23/2004, DE 22/6): - ARTIGOS 5.º, 7.º, N.ºS 1 E 4, 8.º, 26.º.
LEI N.º 35/2014, DE 20/6, LEI GERAL DO TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS: - ARTIGOS 6.º, 10.º, N.ºS 3 E 4, 88.º, 91.º, 92.º, 94.º, 109.º.
LEI N.º 41/2013, DE 26 DE JUNHO: - ARTIGO 5.º, N.º 1.
LEI N.º 59/2008, DE 11/9, REGIME JURÍDICO DO CONTRATO DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS (REVOGOU A LEI N.º 23/2004): - ARTIGOS 17.º, N.º2, 279.º.
LEI N.º 64-A/2008, DE 31/12: - ARTIGO 14.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 10.04.2013, P. 2006/09.5TTPNF.P1.S1, DISPONÍVEL EM WWW.DGSI.PT ;
-DE 17-06-2014, P. 388-E/2001.L1.S1, DISPONÍVEL EM WWW.DGSI.PT .
I - O bloco normativo formado pelo DL n.º 184/89, de 2/6, e pelo DL n.º 427/89, de 7/12, previa, a par de formas de vinculação em regime de direito público (nomeação por tempo indeterminado e em comissão de serviço), a vinculação em regime de direito privado (contrato de trabalho a termo certo, regido pela lei geral sobre contratos de trabalho, com as especialidades consignadas neste último diploma).
II - A Lei n.º 23/2004, de 22/6, que aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, estabeleceu a possibilidade de o Estado celebrar contratos de trabalho por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, aos quais era aplicável o regime do Código do Trabalho e respetiva legislação complementar, com as especificidades constantes do mesmo diploma, pretendendo-se, por esta via, expandir o regime do contrato individual de trabalho à administração do Estado, direta ou indireta.
III - Todavia, com a entrada em vigor da Lei n.º 59/2008, de 11/9, que aprovou o Regime Jurídico do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e revogou a Lei n.º 23/2004, deixou de estar prevista no nosso ordenamento jurídico a vinculação do Estado através de relações laborais comuns, de direito privado, passando os trabalhadores com contrato de trabalho válido a ser titulares de Contrato de Trabalho em Funções Públicas.
IV - À luz dos regimes jurídicos referidos em I e II, quando contratava em moldes privados, a Administração Pública não dispunha do grau de autonomia dos demais empregadores, encontrando-se adstrita a um conjunto de normas imperativas de direito público que, uma vez incumpridas, determinavam a nulidade dos contratos celebrados.
V - Estando em causa a questão de saber se a autora é, ou não, titular dos específicos direitos de que se arroga, à luz de uma relação jurídico-laboral de direito privado pretensamente existente entre si e o Estado (entre Janeiro de 1998 e 15.08.2011), é necessário apreciar a efetiva natureza do vínculo existente entre as partes, já que o mesmo, a considerar-se de trabalho subordinado, jamais poderia ter-se transformado numa relação de emprego público, porquanto invalidamente constituído.
Acordam na Secção Social do Supremo Tribunal de Justiça:
I.
1. AAintentou contra o Estado Português a presente ação de processo comum, pedindo, em síntese: i) a declaração da existência de um contrato de trabalho entre as partes, a partir de 13.11.1996; ii) a declaração da ilicitude do seu despedimento por parte do R., em 15.08.2011; iii) a condenação deste a pagar-lhe quantia correspondente a indemnização substitutiva da reintegração, salários intercalares, diferenças salariais, férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, bem como em indemnização por danos não patrimoniais, no valor de € 5.000,00, tudo acrescido de juros de mora, vencidos e vincendos, até integral pagamento.
Alega, em síntese, que trabalhou para o Ministério da Educação entre 13.11.1996 e 15.08.2011, tendo sempre outorgado contratos denominados de prestação de serviços, mas que, na realidade, eram verdadeiros contratos de trabalho.
2. O R. contestou, tendo a A. respondido.
3. A ação foi julgada improcedente.
4. Do assim decidido, interpôs a A. a presente revista, per saltum, dizendo, essencialmente, nas conclusões da sua alegação:
- O art. 11.º do D.L. 262/88 de 23.07, deveria ter sido interpretado e aplicado no sentido de que a relação jurídica estabelecida entre a A. e o Gabinete da Secretária de Estado da Educação e Inovação, até 31.12.1997, era de âmbito contratual laboral.
- O julgador a quo deveria ter procedido à aplicação das normas legais previstas nos arts. 83.º e 84.º, n.º 2, da Lei 59/2008 de 11 de Setembro, declarando eventualmente o contrato entre A. e R. como nulo, produzindo no entanto, todos os efeitos como se fosse válido em relação ao tempo em que esteve em execução, com as demais consequências legais, ou seja, conferindo-se à recorrente o direito à indemnização prevista no art. 279.º do mesmo diploma.
- O Tribunal a quo considerou que o contrato de trabalho celebrado entre a A. e o R. seria, a partir de 1 de Janeiro de 2009, um contrato de trabalho em funções públicas e que a transição dos trabalhadores nomeados definitivamente transitariam ope legis, naquela data, para a modalidade de contrato de trabalho por tempo indeterminado, sem dependência de quaisquer outras formalidades, considerando que os documentos que suportavam a relação juridicamente constituída seriam título bastante para sustentar a relação jurídica de emprego público, sem necessidade de execução através de lista nominativa onde pudesse ser incluída a ora A., uma vez que tal exigência meramente decorria das novas carreiras.
- A recorrente discorda da argumentação. Não se demonstrando em juízo que o Recorrido tenha publicada a mencionada lista nominativa onde houvesse incluído a A., não se poderá falar de transição da A. da modalidade de contrato de trabalho (que pretende ver reconhecido pelo Tribunal) para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas.
- É do contrato de trabalho que arrancam todos os pedidos de condenação do R., pelo que bastaria atender à forma como a ação foi proposta para concluirmos que a competência material para julgar este litígio pertence aos tribunais do trabalho. Não pode colher o entendimento do Tribunal a quo de que, tendo-se convertido a relação jurídica estabelecida entre as partes em contrato de trabalho em funções públicas, seriam os Tribunais Administrativos competentes para apreciar os litígios daqui emergentes.
- A A. pretende que seja declarado que a sua relação com o R. sempre revestiu todas as características de contrato de trabalho e assim deve ser reconhecido e tratado para efeitos da presente ação, pois os diversos contratos de prestação de serviços/tarefa mais não eram que um contrato individual de trabalho, sendo que a sucessiva celebração de falsos contratos de prestação de serviços mais não tinham como objetivo contornar os constrangimentos de ordem legal impostos ao Estado.
5. O R. contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.
6. Inexistindo quaisquer outras de que se deva conhecer oficiosamente (art. 608.º, n.º 2, in fine, do CPC[1]), em face das conclusões das alegações de recurso, as questões a decidir[2] são as seguintes:
- Se os contratos que a autora celebrou com o Gabinete da Secretária de Estado e da Educação (relativos ao período compreendido entre 13.11.1996 e 31.12.1997) têm, ou não, natureza laboral;
- Quanto ao período compreendido entre 01.01.1998 e 15.08.2011: se, ainda que reconheça a existência de um contrato de trabalho entre a autora e a ré, estaremos perante um contrato de trabalho que se converteu num contrato de trabalho em funções públicas em 1 de Janeiro de 2009”; e, na afirmativa, se tal impõe concluir pela improcedência dos pedidos neste âmbito deduzidos pela A., em virtude de os mesmos radicarem num “contrato de trabalho regido pelas regras do Código de Trabalho e legislação complementar”.
Cumpre decidir.
II.
7. Foi fixada a seguinte matéria de facto:[3]
1. A autora celebrou com o Estado Português, representado pelo Chefe de Gabinete da Secretária de Estado da Educação e Inovação, em 2/01/1997, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 45/48 dos autos (…). Tal acordo (…) previa que a autora prestasse ”no âmbito do Gabinete da secretária de estado e da educação e Inovação, ficando especialmente afecta ao apoio administrativo”, contra o pagamento de 177.300$00 escudos mensais acrescido de 83.650$00 de gratificação paga no mês de Junho. (…) Tinha o prazo de vigência até 30/06/2007 e caducava automaticamente se cessassem as funções do governo.
2. A autora celebrou com o Estado Português, representado pelo Chefe de Gabinete da Secretária de Estado da Educação e Inovação, em 01/07/1997, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 49/52 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse ”no âmbito do Gabinete da Secretária de Estado e da Educação e Inovação, ficando especialmente afecta ao apoio administrativo”, contra o pagamento de 177.300$00 escudos mensais acrescido de 177.300$00 de gratificação paga no mês de Dezembro. (…) Tinha o prazo de vigência até 31/12/2007 e caducava automaticamente se cessassem as funções do governo.
3. A autora celebrou com o Ministério da Educação, representado pela Presidente da Comissão Instaladora do gabinete de Avaliação Educacional, em 2/01/1998, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 53/55 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse os apoios na área administrativa que lhe forem confiados, contra o pagamento mensal de 167.300$00, ao qual seria subtraído o IRS. Tal quantia passaria a ser de 199.030$00 a partir de 1/03, passando em 1/08 a ser de 182.500$00.
4. A autora celebrou com o Ministério da Educação, representado pela Presidente da Comissão Instaladora do gabinete de Avaliação Educacional, em 2/01/1999, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 56/58 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse os apoios na área administrativa que lhe fossem confiados, contra o pagamento mensal de 194.900$00, ao qual seria subtraído o IRS.
5. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 1/01/2001, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 59/61 dos autos (…).Tal acordo previa que a autora prestasse serviços de apoio a estudos internacionais referentes a avaliação de aprendizagens, contra o pagamento mensal de 184.398$00, acrescido de 17% de IVA.
6. Em 20/12/2001 foi acordada uma adenda ao acordo mencionado em 5, passando a autora a receber, mensalmente, a retribuição mensal de 1.223,12 euros, acrescido de 17% de IVA.
7. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 20/12/2002, um documento escrito designado “contrato de tarefa”, constante de fls. 63/64 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de apoio a estudos internacionais referentes a avaliação de aprendizagens, contra o pagamento mensal de 1.223,12 euros, acrescido de 19% de IVA.
8. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 05/12/2003, um documento escrito designado “contrato de tarefa”, constante de fls. 65/66 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de apoio a estudos internacionais referentes a avaliação de aprendizagens, contra o pagamento mensal de 1.223,12 euros, acrescido de 19% de IVA.
9. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 01/04/2006, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 67/68 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de natureza administrativa no âmbito do projecto Pisa, nomeadamente:
a) Formatação de instrumentos relativos ao projecto Pisa;
b) Tratamento informático;
c) Gestão de informação relativa à publicações produzidas pelo GAVE, contra o pagamento mensal de 1.552,00 euros, acrescido de 21% de IVA.
10. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 10/01/2007, um documento escrito designado “contrato de tarefa”, constante de fls. 69/72 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de natureza técnica no âmbito do projecto internacional Pisa, nomeadamente:
d) Apoiar a realização do Relatório Nacional do PISA 2006;
e) Apoiar a logística das diferentes etapas de realização das publicações GAVE;
f) Colaborar com os serviços do GAVE quando solicitado pelo primeiro outorgante, contra o pagamento anual de 18.624,00 euros, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, pago em tranches mensais de 1.552,00 euros, acrescido de IVA à taxa legal.
11. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 02/01/2009, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviço”, constante de fls. 73/75 dos autos (…).Tal acordo (…) previa:
a) “O objecto do presente contrato consiste na preparação, implementação e análise do estudo principal PISA 2009” (…)
b) “O segundo outorgante dispõe dos meios técnico e humanos adequados ao fornecimento dos serviços identificados na cláusula anterior” (…)
c) “o valor a pagar ao segundo outorgante pela execução do presente contrato é de €22.348,80 (…), acrescido de IVA, se aplicável, e sujeito a retenção na fonte para efeito de imposto sobre rendimento, se aplicável”.
d) O valor referido no número anterior será pago pelo primeiro outorgante ao segundo outorgante nas seguintes condições:
i) €5.587,20 correspondentes a 25%;
ii) €5.587,20 correspondentes a 25%;
iii) €5.587,20 correspondentes a 25%;
iv) €5.587,20 correspondentes a 25%; (…)”
12. (…)
13. (…)
14. (…)
15. (…)
16. (…)
17. Durante todo o período em que a autora exerceu o serviço nas instalações a GAVE - entre 1997 e 2011 – entrava às 09.00 horas e saía pelas 17 horas, fazendo uma hora de refeição, entre as 12.00 e as 13.00 horas, de segunda a sexta-feira.
18. A autora exerceu o seu trabalho quer na Rua …, n.º …, ….º …., Lisboa, …, n.º …, ….º andar, Rua …, n.º …, …., Av.ª …, n.º …, ….º andar, sempre em Lisboa, locais em que a Secretaria de Estado da Educação e Inovação tinha instalado o GAVE.
19. A autora solicitava a marcação de férias à Presidente da Comissão Executiva e à Directora, pelo menos entre 1999 e 2005.
20. E solicitava, ainda, autorização para se ausentar do serviço à Directora, pelo menos entre 2001 e 2003. Em 2007 já só comunicava a ausência.
21. À autora foi distribuída uma secretária própria, com chave e cofre (onde era guardado material confidencial), com a respectiva cadeira, telefone (com o n.º…), computador onde se encontrava instalado o programa informático SPSS – Statistical Package for the Social Science; impressora a cores, fazia uso de papel, canetas e lápis do R., e comunicava via electrónica, internamente, com os seus colegas (…), bem como externamente, com e-mails que lhe foram criados e atribuídos pelo Departamento de Informática do R. – … e do qual lhe foram comunicadas a password de acesso exclusiva.
22. A autora ausentava-se para “férias” todos os anos, sendo-lhe pago a retribuição mesmo nesses meses.
23. A solicitação do R., e para melhoria das suas aptidões junto do GAVE, veio a A. a frequentar diversas acções de formação, a expensas do R., designadamente: Curso de “Análise de dados com SPSS (Statistical Package for the Social Sciences) – (de 12.11 a 15.11.2007), Acção de Formação “NRC Training Session Agenda: Test Administration” - (de 12 a 14.01.2010, em Cambridge), workshop denominado por “PIRLS & TIMSS 2011 Data Management Seminar” (Setembro de 2010, International Association for the Evaluation of Educational Achievement, em Hamburgo, Alemanha).
24. Em 4 de Agosto de 2011, foi pedido à A. que se dirigisse à Presidência do GAVE, tendo-lhe sido transmitido oralmente que estaria dispensada, não tendo o R. recebido mais os seus serviços a partir do dia 15 do mesmo mês e ano.
25. Em Maio de 2011, a autora aplicou testes e questionários a alunos do sistema educativo nacional no âmbito de estudos de larga escala em avaliação internacional das aprendizagens, recebendo a quantia de 167,75 euros do GAVE.
26. A ré procedeu ao pagamento à autora até Fevereiro de 2011, passando posteriormente a receber a sua retribuição do CIES.
27. A autora tinha uma coordenadora de projecto a quem respondia.
28. A autora não assinava o livro de ponto.
29. A autora tinha de contactar escolas e outros serviços, que tinham um horário de funcionamento próprio.
30. Os materiais inerentes ao desenvolvimento do projecto PISA eram de natureza sigilosa e confidencial, não podendo ser transportados para fora das instalações do GAVE.
31. Ainda que durante o período de execução do protocolo do CIES a autora tenha sido paga por esta entidade, a mesma continuou no local onde anteriormente prestava o seu “trabalho” a executar as mesmas tarefas que fazia anteriormente, até meados de Agosto de 2011.
32. Todos os contratos celebrados (…) havia a menção de que não havia subordinação hierárquica, nem era conferido à autora a qualidade de agente e a autora sempre procedeu à apresentação de recibos verdes como quitação.
III.
a) Sobre a evolução do regime de vinculação ao Estado em matéria laboral[4]:
8. Neste âmbito, a par de formas de vinculação em regime de direito público (nomeação por tempo indeterminado e em comissão de serviço), o bloco normativo formado pelo DL n.º 184/89([5]), de 2/6 (princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública) e pelo DL n.º 427/89([6]), de 7/12 (que desenvolve e regulamenta aqueles princípios gerais), previa igualmente a vinculação em regime de direito privado (contrato de trabalho a termo certo, regido pela lei geral sobre contratos de trabalho, com as especialidades consignadas neste último diploma, nos termos do seu art. 14.º, n.º 3).
Também a Lei n.º 23/2004, de 22/6([7]), que aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, consagrou a possibilidade de o Estado celebrar contratos de trabalho por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, nos termos constantes do seu art. 1º, aos quais era aplicável o regime do Código do Trabalho e respetiva legislação complementar, com as especificidades constantes do mesmo diploma (cfr. art. 2.º, n.º 1).[8] Com este diploma, pretendeu-se expandir o regime do contrato individual de trabalho à “administração clássica” do Estado, direta ou indireta.
Entrou depois em vigor a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro[9], aplicável a todos os trabalhadores que - no âmbito dos serviços da administração direta e indireta do Estado (art. 3º, nº 1) - exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções” (art. 2.º, n.º 1).
À luz deste diploma, que representa o pilar fundamental da evolução legislativa neste domínio operada em 2008/2009, o “regime de vinculação” à Administração Pública abrange não só as relações jurídicas de emprego público [suscetíveis de constituir-se por nomeação, por contrato de trabalho em funções públicas (por tempo indeterminado ou a termo resolutivo) ou por comissão de serviço (cfr. arts. 9.º, 20.º e 21.º)], mas também as relações de prestação de serviço (contrato de avença e contrato de tarefa – cfr. art. 35.º).[10] Refira-se que a recente Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/6, contrapõe, no âmbito do “trabalho em funções públicas”, os “vínculos de emprego público” e os “contratos de prestação de serviço” (cfr. art. 6.º).
Revogada a Lei n.º 23/2004 (que visava transformar o emprego público num regime largamente privatizado[11]) pela Lei n.º 59/2008, de 11/9, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, deixa de estar prevista no nosso ordenamento jurídico a vinculação do Estado através relações laborais comuns, de direito privado (os trabalhadores com contrato de trabalho válido passaram a ser titulares de Contrato de Trabalho em Funções Públicas).
É certo que este Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas é “substancialmente direito laboral, sendo muito próximo no seu conteúdo do [atinente] ao contrato laboral privado”. No entanto, “formalmente e por força da classificação legal”, aquele contrato deve considerar-se um contrato administrativo, distinto do contrato individual de trabalho: ”[a] aproximação ao regime laboral comum (…) desloca o emprego público para a esfera dogmática do Direito do Trabalho, porém a parte específica do emprego público permanece na área do direito administrativo (…).”.[12]
É o que expressamente decorre do art. 9.º, n.º 3, da Lei n.º 12-A/2008, segundo o qual o contrato de trabalho em funções públicas “é o ato bilateral celebrado entre uma entidade empregadora pública (…), agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos do qual se constitui uma relação de trabalho subordinado de natureza administrativa”.
9. Quanto às relações jurídicas anteriormente constituídas, merecem destaque as seguintes regras de transição consagradas na Lei n.º 12-A/2008:
a) Art. 88.º: os trabalhadores contratados por tempo indeterminado que exercem funções nas condições referidas no artigo 10.º transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de nomeação definitiva (n.º 2); os trabalhadores contratados por tempo indeterminado que exercem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º mantêm o contrato por tempo indeterminado, com o conteúdo decorrente da presente lei (n.º 3).
b) Art. 91.º: sem prejuízo do disposto no artigo 108.º, os trabalhadores em contrato administrativo de provimento transitam, em conformidade com a natureza das funções exercidas e com a previsível duração do contrato: para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental; para a modalidade de nomeação transitória; para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental; para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto.
c) Art. 92.º: os trabalhadores em contrato a termo resolutivo para o exercício de funções nas condições referidas no artigo 10.º transitam para a modalidade de nomeação transitória (n.º 1); os demais trabalhadores em contrato a termo resolutivo mantêm o contrato, com o conteúdo decorrente da presente lei (n.º 2).
d) Art. 94.º: quanto aos contratos de prestação de serviço, consagrou-se que aquando da sua eventual renovação os mesmos deveriam ser reapreciados, “à luz do regime ora aprovado” (n.º 1), sob pena de nulidade, sem prejuízo da produção plena dos seus efeitos durante o tempo em que tenham estado em execução (cfr. art. 94.º, n.º 2, e art. 36.º).
10. Relativamente à execução destas regras, estipulou o art. 109.º, do mesmo diploma, nomeadamente, que ”as transições referidas nos artigos 88.º e seguintes, bem como a manutenção das situações jurídico-funcionais neles previstas, são executadas, em cada órgão ou serviço, através de lista nominativa notificada a cada um dos trabalhadores e tornada pública por afixação no órgão ou serviço e inserção em página eletrónica” (n.º 1), bem como que, “sem prejuízo do que nele se dispõe em contrário, as transições produzem efeitos desde a data da entrada em vigor do RCTFP” (n.º 2), ou seja, independentemente da data em que a lista nominativa de transições e manutenções viesse a ser elaborada, notificada e publicitada[13] (as transições processam-se na data da elaboração de tal lista, produzindo, no entanto, todos os seus efeitos desde a data em que tenha entrado em vigor o novo regime[14]).
Consonantemente, veio a Lei n.º 59/2008, no seu art. 17.º, n.º 2, a estabelecer que, sem prejuízo do disposto no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008, “a transição dos trabalhadores que, nos termos daquele diploma, se deva operar, designadamente das modalidades de nomeação e de contrato individual de trabalho, para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas é feita sem dependência de quaisquer formalidades, considerando-se que os documentos que suportam a relação jurídica anteriormente constituída são título bastante para sustentar a relação jurídica de emprego público constituída por contrato”.
* * *
b) Invalidade dos contratos de trabalho subordinado irregularmente constituídos no âmbito da Administração Pública:
11. Quando contrata, ainda que em moldes privados, a Administração Pública não tem o grau de autonomia dos demais empregadores, encontrando-se adstrita a um conjunto de normas imperativas de direito público.
No âmbito do DL nº 427/89, havia uma proibição genérica de as pessoas coletivas públicas celebrarem contratos de trabalho (de direito privado) por tempo indeterminado, dispondo o seu art. 43.º, n.º 1, que “(...) é vedada (...) a constituição de relações de emprego público com carácter subordinado por forma diferente das previstas no presente diploma”. Consequentemente, nos termos do art. 294.° do Cód. Civil, são nulos os negócios jurídicos celebrados em infração a tal regime, com as consequências previstas para a invalidade do contrato de trabalho
Como já se consignou, a Lei n.º 23/2004 passou a contemplar a celebração de contratos deste tipo. No entanto, “os contatos de trabalho celebrados por pessoas coletivas públicas devem obedecer, por via de regra, à realização de um procedimento prévio à contratação que pode afectar a própria validade do contrato de trabalho se não for cumprido, em virtude do princípio constitucional do acesso mediante concurso à função pública”[15], apesar de tal procedimento prévio (processo de seleção), regulado no art. 5.º do mesmo diploma, ser constituído por atos de gestão privada[16].
Nesta lógica restritiva, igualmente se consagrou que “as pessoas coletivas públicas apenas podem celebrar contratos de trabalho por tempo indeterminado se existir um quadro de pessoal para este efeito e nos limites deste quadro” (art. 7.º, n.º 1), sob pena de nulidade (n.º 4).
Também a não redução a escrito do contrato de trabalho, ou a não indicação v.g. do tipo de contrato e respectivo prazo (quando aplicável), da atividade contratada e da retribuição do trabalhador, determinava a nulidade do contrato (art. 8.º), tendo em vista salvaguardar nesta matéria os valores protegidos pelos princípios da segurança jurídica, da legalidade no exercício da atividade administrativa (art. 266.º, CRP) e da igualdade no acesso à função pública (art. 47.º, n.º 2, CRP), entre outros interesses públicos (v.g. não permitir a constituição de situações irregulares na Administração Pública, em resultado do exercício de trabalho subordinado sem formalização ou a coberto de contratos inveridicamente qualificados pelas partes como de prestação de serviços[17]).
Na mesma perspetiva de salvaguardada do interesse público, o art. 10.º, n.º 6, do já citado DL 184/89([18]) , estabeleceu a nulidade de “todos os contratos de prestação de serviços, seja qual for a forma utilizada, para o exercício de atividades subordinadas, sem prejuízo da produção de todos os seus efeitos como se fossem válidos em relação ao tempo durante o qual estiveram em execução”. Na mesma linha regem os já aludidos arts. 36.º, n.º 1, e 94º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008, os arts. 83.º, 84.º, n.º 1 (segundo o qual “aos factos extintivos ocorridos antes da declaração de nulidade ou anulação do contrato aplicam-se as normas sobre cessação do contrato”) e 279.º da Lei 59/2008, de 11/9, bem como, mais recentemente, o art. 10.º, n.ºs 3 e 4, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/6.
De notar ainda que, embora com efeitos limitados ao ano de 2009, o art. 14.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31/12 (que aprovou o orçamento de Estado para o ano de 2009), prescreve que, se em sede de auditoria levada a cabo pela Inspeção Geral de Finanças, for detetada a celebração de contratos de prestação de serviço para a execução de trabalho subordinado, tal implica o reconhecimento de que o órgão ou serviço que recorreu indevidamente a tal contrato tem necessidade de preencher um posto de trabalho por tempo indeterminado ou por tempo determinado, implicando a alteração do mapa de pessoal (caso no mesmo não esteja previsto o posto em causa) e a imediata abertura de um procedimento concursal para a constituição de uma relação jurídica de emprego público.[19]
* * *
c) Quanto ao caso dos autos:
12. Sendo certo que na petição inicial a autora configura o vínculo estabelecido entre as partes como relação laboral de direito privado, invocando nos presentes autos direitos pretensamente emergentes dessa relação, refira-se, antes do mais, que o Tribunal da Relação – revogando o despacho saneador em recurso oportunamente interposto – já se pronunciou no sentido da competência material dos tribunais comuns para apreciar o peticionado.
A dado passo, a sentença recorrida argumenta que “independentemente do tipo de vínculo que a autora pretenda que lhe seja reconhecido sempre estaríamos, após 01.01.2009, a discutir a existência de um contrato sujeito ao regime jurídico de direito público”, bem como que “de acordo com o disposto no artigo 83.º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a competência para apreciar litígios emergentes de relações jurídicas de emprego público é dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal”, assim se insistindo neste tema.
No entanto, apenas está em causa a questão de saber se a autora é, ou não, titular dos específicos direitos de que se arroga na ação, à luz da alegada relação jurídica de direito privado (e não de qualquer relação de emprego público).
Posto isto.
13. No tocante aos dois primeiros contratos que a autora celebrou com o Estado, para integrar o Gabinete da Secretária de Estado e da Educação e Inovação, a que se reportam os pontos 1 e 2 da matéria de facto (período compreendido entre 13.11.1996 e 31.12.1997), tal ocorreu ao abrigo do disposto no DL 262/88, de 23/07, para integrar o gabinete de um membro do Governo, que é uma estrutura de apoio direto à respetiva atividade política e que tem por função coadjuvá-lo no exercício das suas funções (art. 1.º, n.º 2).
Os gabinetes têm, naturalmente, duração temporária e precária, sendo os seus membros livremente nomeados e exonerados pelo membro do Governo de que dependem (art. 6.º, n.º 1).
É indiscutível, pois, que os vínculos resultantes de tais contratos não têm natureza laboral, como bem decidiu, quanto a este ponto, a sentença recorrida.
Relativamente ao período compreendido entre 13.11.1996 e 31.12.1997, improcede, pois, a revista.
Quanto ao mais.
14. A autora sustenta que depois disso, e até 15.08.2011, teve um vínculo laboral de natureza privada com um serviço do Estado, diretamente dependente da Secretaria de Estado da Educação (Gabinete de Avaliação Educacional).
Neste âmbito, a sentença recorrida, na parte intitulada “Da natureza do vínculo jurídico”, procede a uma resenha dos diplomas legais que têm regulado as relações jurídicas de emprego público e os contratos de prestação de serviço; analisam-se depois as diferenças existentes entre os contratos de trabalho e de prestação de serviço, reconhecendo-se que “se os conceitos são conceptualmente diferentes, nem sempre é tão fácil apurar se o que as partes pretenderam foi celebrar um contrato de trabalho ou um contrato de prestação de serviço”; segue-se uma descrição dos factos provados tidos por mais relevantes; depois, referindo-se que “dos três elementos estruturantes dos contratos de prestação de serviços e do contrato de trabalho, há que apurar quais, em concreto, se mostram preenchidos”, não se extrai, todavia, qualquer conclusão relativamente à natureza dos vínculos em causa; ato contínuo, descreve-se, em termos genéricos, sem qualquer alusão ao caso concreto, o regime consagrado pela Lei 12-A/2008 e pela Lei 59/2008; e, sem concluir se as partes celebraram contratos de trabalho ou de prestação de serviço, remata-se nos seguintes termos:
“(…)
Assim, independentemente do tipo de vínculo que a autora pretenda que lhe seja reconhecida sempre estaríamos, após 01/01/2009, a discutir a existência de um contrato sujeito ao regime jurídico direito público.
(…)
Nestes termos teremos de reconhecer que ainda que reconhecêssemos a existência de um contrato de trabalho entre a autora e a ré, estaremos perante um contrato de trabalho que se converteu num contrato de trabalho em funções públicas em 1 de Janeiro de 2009.
Ora, de acordo com o disposto no artigo 83.º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a competência para apreciar litígios emergentes de relações jurídicas de emprego público é dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, o que se mostra confirmado pelo teor do artigo 4.º, n.º 3, alínea d), do ETAF(-).
Nos presentes autos, todos os pedidos decorrem do pressuposto lógico que o contrato de trabalho em discussão é um contrato de trabalho que se rege pelas regras privadas, matéria que cabia à autora alegar a provar – artigo 342.º do Código Civil – o que não logrou fazer.
Acresce que os pedidos da autora decorrem de actos ou omissões da ré ocorridos após 1 de Janeiro de 2009, data em que mesmo que se reconhecesse a existência de um contrato de trabalho o mesmo teria deixado de ter natureza jurídico-privada, não se tratando sequer de questões com vigência apenas no período anterior a 1/01/2009.
Não se logrando provar que o contrato que a autora pretendia ver reconhecido nestes autos era um contrato de trabalho regido pelas regras do Código de Trabalho e legislação complementar mostram-se prejudicados os restantes pedidos, pelo que terá a ré de ser absolvida dos pedidos aqui formulados.”
15. Deste modo – dispensando-se de demonstrar se a A. desenvolvia (ou não), efetivamente, uma atividade subordinada –, o tribunal a quo construiu o seu raciocínio com base na hipotética existência de um contrato de trabalho entre aquela e o Estado, sustentando que ainda que tal contrato existisse ter-se-ia convertido – em 01.01.2009 – num contrato de trabalho em funções públicas.
Não se ponderou, porém, que, em caso de invalidade, tal contrato nunca poderia transmutar-se automaticamente nunca relação jurídica de emprego público, dada a impossibilidade de conversão de contratos de trabalho nulos em contratos válidos (cfr. arts. 15.º da LCT, 115.º do CT/2003 e 122.º do CT/2009).
É certo que qualquer contrato de trabalho (sujeito ao regime do Código do Trabalho), por tempo indeterminado, que validamente ligasse a autora ao Estado ter-se-ia transformado, inexoravelmente, em 01.01.2009, ope legis, num contrato de trabalho em funções públicas (cfr. supra n.ºs 8 a 10); tal como é certo que, nesse caso, estaria afastada a possibilidade de na esfera jurídica daquela terem surgido, a partir da mesma data (mas não antes), quaisquer direitos emergentes de uma relação laboral comum.
Todavia, é manifesto, em face da factualidade provada, que a autora, na sua relação com o Estado, nunca teve um vínculo laboral regularmente (validamente) constituído, (cfr. supra n.º 8 a 11), pelo que o vínculo existente nunca poderia ter-se transformado numa relação de emprego público.
Falece, pois, a argumentação utilizada na sentença recorrida para concluir no sentido da improcedência da ação (no segmento agora em análise), sentença cuja revogação se impõe nesta parte, tendo ainda em conta os motivos que se passam a explanar.
16. Por terem ficado prejudicadas à luz dos pressupostos em que a mesma radica, a sentença recorrida acabou por não conhecer (como emerge do antes consignado) de questões indispensáveis para aferir da procedência da ação, maxime daquela que nuclearmente se suscita nos autos, ou seja, determinar se os contratos em causa se reconduzem, afinal, à figura do contrato de trabalho ou do de prestação de serviço.
Com efeito:
Conforme já referido (supra n.º 11), no tocante aos contratos de prestação de serviço utilizados para o exercício de atividades subordinadas (seja qual for a forma assumida pelos mesmos contratos), a lei estabeleceu a sua nulidade, sem prejuízo da produção de todos os seus efeitos como se fossem válidos em relação ao tempo durante o qual estiveram em execução, e sendo ainda certo que aos factos extintivos ocorridos antes da declaração de nulidade ou anulação do contrato se aplicam as normas sobre cessação do contrato.
Por outro lado, identicamente, o contrato de trabalho nulo produz efeitos como se fosse válido em relação ao tempo em que seja executado, aplicando-se ao facto extintivo ocorrido antes da declaração de nulidade ou anulação as normas sobre cessação do contrato (cfr. arts. 15.º da LCT, 115.º e 116º, n.º 1, do CT/2003 e 122.º e 123.º, n.º 1, do CT/2009).[20]
A ter existido entre as partes um vínculo laboral irregularmente constituído (ou, dito de outra forma, contratos intitulados de prestação de serviços mas realmente dirigidos a dar cobertura à prestação de trabalho subordinado), hipótese que a sentença recorrida não contemplou, não se encontra descartada, pois, a possibilidade de a autora obter algum ganho de causa.
Vale por dizer que o julgamento da causa impõe analisar, realmente, se a factualidade descrita no n.º 3 e seguintes da matéria de facto configura a outorga pelas partes de contratos de trabalho subordinado irregulares (nulos) ou de verdadeiros contratos de prestação de serviços (tal como impõe analisar depois, qualquer que seja a conclusão, as respetivas implicações jurídicas, no plano dos pedidos deduzidos pela autora).
Estas questões não foram conhecidas pela sentença recorrida por tal ter ficado prejudicado pelos termos em que o litígio foi julgado.
Consequentemente, uma vez que o art. 679.º, do CPC, exclui do julgamento da revista a “regra da substituição do tribunal recorrido”, consagrada no art. 665.º, n.º 2, do mesmo diploma, quanto ao julgamento da apelação, o processo terá de baixar à 1.ª Instância, para conhecimento das mesmas[21].
IV.
17. Em face do exposto, acorda-se:
a) Quanto ao período compreendido entre 13.11.1996 e 31.12.1997, em manter o decidido na sentença recorrida, improcedendo, pois, nesta parte, a revista;
b) Quanto ao mais, em determinar a devolução do processo à 1.ª Instância, para conhecimento e decisão das questões mencionadas em supra n.º 16.
A autora suportará, desde já, as custas referentes à parte em que a revista improcede, em proporção que se fixa em 1/15.
No mais, as custas serão suportadas de acordo com o critério que vier a ser fixado a final.
Anexa-se sumário do acórdão.
Lisboa, 24 de Fevereiro de 2015
Mário Belo Morgado (Relator)
Pinto Hespanhol
Fernandes da Silva
_______________________
[1] É aplicável à revista o regime processual que no CPC foi introduzido pela Lei 41/2013, de 26 de Junho, nos termos do art. 5.º, n.º 1, deste diploma. Todas as referências ao CPC são reportadas a esta versão do diploma legal.
[2] O tribunal deve conhecer de todas as questões suscitadas nas conclusões das alegações apresentadas pelo recorrente, excetuadas as que venham a ficar prejudicadas pela solução entretanto dada a outra(s) [cfr. arts. 608.º, n.º 2, 635.º e 639.º, n.º 1, e 679º, CPC], questões (a resolver) que, como é sabido, não se confundem nem compreendem o dever de responder a todos os argumentos, motivos ou razões jurídicas invocadas pelas partes, os quais nem sequer vinculam o tribunal, como decorre do disposto no art. 5.º, n.º 3, do mesmo diploma.
[3] Transcrição expurgada dos factos destituídos de relevância para a decisão do recurso de revista.
[4] Até à data da cessação do vínculo contratual entre as partes.
[5] Diploma alterado pela Lei n.º 25/98, de 26/5, pela Lei n.º 10/2004, de 22/3 e pela Lei n.º 23/2004, de 22/6.
[6] Diploma alterado pelo DL nº 407/91, de 17/10, pela Lei nº 19/92, de 13/9, pelo DL nº 175/95, de 21/7, pelo DL 102/96, de 31/7, pelo DL nº 218/98, de 17/7, pela Lei nº 23/2004 de 22/6, pela Lei nº 60-A/2005, de 30/12, e pela Lei nº 53/2006, de 7/12, e revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27/2.
[7] Diploma alterado pelo DL nº 200/2006, de 25/10, e pela Lei nº 53/2006, de 7/12, e revogado pela Lei nº 59/2008, de 11/9, com exceção pela Lei n.º10/2004, de 22/3 e Lei 23/2004, de 22/6.
[8] Ficaram sujeitos ao regime consagrado na Lei n.º 23/2004 os contratos de trabalho anteriormente celebrados no âmbito das pessoas coletivas públicas, salvo quanto às condições de validade e aos efeitos de factos ou situações totalmente passados à data da sua entrada em vigor (cfr. art. 26.º).
[9] Complementarmente, foi aprovado o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei 59/2008, de 11/9, que entrou em vigor no dia 01.01.2009, data em que também entrou em vigor grande parte das normas da Lei 12-A/2008, como decorre do artigo 118.º, n.º 7, deste diploma.
[10] Cfr. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 10, bem como (os mesmos autores) in Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Coimbra Editora, 2014, p. 76.
[11] Cfr. Nuno J. Vasconcelos Albuquerque de Sousa, A reforma do emprego público em Portugal, in Para Jorge Leite, Escritos jurídico-laborais, Coimbra Editora, 2014, p. 999 e ss.
[12] Ibidem, p. 1008 e 1018.
[13] Sobre esta problemática, cfr. Parecer do Conselho Consultivo da PGR de 18-04-2013, n.º P000062013, documento PPA1804201300600, disponível em www.dgsi.pt.
[14] Cfr. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 279.
[15] Maria do Rosário Palma Ramalho e Pedro Madeira de Brito, Contrato de Trabalho na Administração Pública, 2ª edição, Almedina, 2005, p. 25.
[16] Ibidem, p. 27.
[17] Ibidem, p. 43 - 44.
[18] Na redação da Lei n.º 25/98, de 26/5.
[19] Sobre esta problemática, vide Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 111 - 113, bem como in Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, Coimbra Editora, 2014, p. 125 - 129.
[20] Cfr. Ac. de 10.04.2013 desta Secção Social, P. 2006/09.5TTPNF.P1.S1 (Isabel São Marcos), disponível em www.dgsi.pt, como os que se citarem sem menção em contrário.
[21] Nestes casos, dado o paralelismo de situações, é de aplicar o regime adoptado n.º 2 do art. 684º do CPC (cfr. Ac. de17-06-2014 da 1ª Secção deste Supremo Tribunal, P. 388-E/2001.L1.S1, Alves Velho).