| 36/20.5YFLSB |  |
VICE-PRESIDENTE DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
AUDIÊNCIA PRÉVIA
ANULABILIDADE
ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES
REMUNERAÇÃO
JUIZ
VIOLAÇÃO DA LEI
ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
TRABALHO IGUAL SALÁRIO IGUAL
PRINCÍPIO DA CONFIANÇA
I. O direito à audição dos interessados, previamente à tomada de decisões administrativas suscetíveis de afetar os seus interesses, funda-se no princípio constitucional da participação dos cidadãos, ínsito no n.º 5 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa, tem consagração expressa no artigo 121.º do Código do Procedimento Administrativo.
II. Mesmo que se tenha verificado a preterição de audiência prévia, o desvalor jurídico associado a tai ilegalidade nunca redundará na nulidade do ato, mas tão só na anulabilidade. Com efeito, esta ilegalidade, traduzida na preterição de uma formalidade essencial, é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os «atos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis» (artigo 163.º).
III. O artigo 163.º, n,º 5, do CPA procede à consagração legal no ordenamento jurídico português do mecanismo do aproveitamento do ato administrativo anulável ou da “economia do ato administrativo”. Assim a regra é que perante a anulabilidade do ato, a mesma produz efeitos anulatórios. Porém, em situações excecionais previstas no n.º 5 do artigo 163.º do CPA, o legislador permite que esses efeitos anulatórios não se produzam. A premissa nuclear de que se parte para excecionar uma anulação é a de que o ato a anular teria, posterior e subsequentemente, de ser praticado com o mesmo sentido.
IV. O despacho do Vice-Presidente do CSM que indeferiu o pagamento da remuneração pelo exercício de funções em acumulação, requerido pela autora (7.º da Fundamentação de facto), foi objeto de reclamação pela autora para o Plenário do CSM, que se pronunciou expressamente sobre as questões suscitadas na reclamação (11.º da Fundamentação de facto), atingindo-se, dessa forma, o fim visado com o direito de audiência prévia que lhe havia sido preterido.
V. Mostrando-se preenchida a situação prevista na alínea b) do n.º 5 do artigo 163.º do Código de Procedimento Administrativo, não opera, por força do “princípio do aproveitamento do ato administrativo”, o efeito anulatório decorrente da preterição da audiência prévia.
VI. A acumulação de funções pressupõe que um determinado magistrado judicial tem um lugar de origem, i.e., encontra-se colocado e é titular num tribunal e juízo em concreto, sendo destacado para, em acréscimo, prestar funções num outro tribunal e/ou juízo, no qual não foi colocado, e em que outro magistrado judicial é titular.
VII. Diversamente, um juiz de direito colocado no QCJ não tem nenhum lugar de origem, nem é colocado em nenhum tribunal ou juízo concreto. Ao integrar o QCJ, o juiz integra uma “bolsa de juízes” (na aceção da LOSJ), criada precisamente para servir de apoio às necessidades extraordinárias que, em concreto, se verifiquem por circunstâncias várias (v.gr. licenças de maternidade, assistência à família, baixas médicas, comissões de serviço, entre outras), e sempre e necessariamente a título meramente transitório, durante determinado período de tempo.
VIII. O exercício de funções no QCJ poderá traduzir-se na prestação de serviço num único tribunal ou em vários tribunais que integrem a área territorial daquele quadro (por referência ao respetivo Tribunal da Relação), bem como na afetação desse exercício, na totalidade, a um juízo, ou na afetação desse exercício, parcialmente, em diferentes juízos.
IX. No caso sub judice, estando a autora colocada no quadro complementar de Évora, não é juiz titular de nenhum lugar, nem de nenhum concreto juízo, em nenhum específico tribunal. E, porque assim, não estando em causa um magistrado judicial que tem um lugar de origem em que é titular, e que, em acréscimo, vai exercer funções num outro lugar, com outro titular, não se verifica a subsunção do caso da autora no regime da acumulação.
X. Característica da situação dos juízes do Quadro Complementar é a sua disponibilidade para, em função de necessidades de serviço que possam surgir, poderem exercer funções em qualquer dos tribunais da respetiva área territorial de referência, mediante decisão do CSM, pelo que, mesmo que tais necessidades impliquem a prestação de serviço simultaneamente em mais de um juízo ou tribunal, não há, nestes casos, trabalho “acrescido”.
XI. A circunstância da autora, integrada no Quadro Complementar de Juízes da Relação de Évora, ter passado a exercer, por afetação do Conselho Superior da Magistratura, funções em mais do que um juízo ou tribunal da área territorial do respetivo Tribunal da Relação, não lhe confere o direito à remuneração suplementar a que alude o artigo 29.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, por, neste caso, não haver “acumulação de funções” mas apenas e tão só trabalho compreendido na afetação a que foi sujeita.
XII. O princípio da igualdade, acolhido nos artigos 13.º e 266.º, n,º 2, da Constituição da República Portuguesa e 6.º do CPA, não impede que se possa estabelecer diferenciações de tratamento desde que objetivamente justificadas por diferentes situações de facto.
XIII. No caso dos autos estamos perante realidades distintas, com enquadramentos jurídicos distintos, (acumulação de funções e exercício de funções no QCJ).
XIV. A autora não está numa situação de igualdade (material e jurídica) face aos juízes que acumulam funções, pelo que também nunca poderia reclamar um tratamento idêntico.
XV. Nem o princípio da igualdade, na vertente trabalho igual salário igual, nem o princípio da tutela confiança, ínsito no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, podem servir de fonte à ilegalidade, não constituindo, por isso, fundamento para reconhecimento aos juízes colocados no Quadro Complementar de Juízes do direito a uma remuneração por “acumulação de funções", que a lei não lhes confere.
Procº nº 36/20.5YFLSB
Acordam na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça
I - RELATÓRIO
AA, Juíza de Direito, veio, ao abrigo do disposto nos artigos 169º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) instaurar a presente acção contra o Conselho Superior da Magistratura (CSM), impugnando a deliberação do Plenário daquele órgão de 06-10-2020, que decidiu negar provimento à reclamação apresentada pela Exmª Senhora Juíza de Direito ao despacho proferido pelo Exmº Senhor Vice-Presidente de 23-03-2020, que negou o pedido de pagamento da remuneração que a Srª Juíza reclamante entendeu ser-lhe devida por, no âmbito do Quadro Complementar de Juízes da Relação ....., ter exercido funções, em regime que reputou de “acumulação”, em mais do que um tribunal.
Alegou, em síntese, que houve a preterição do direito de audiência prévia, vício de violação de lei, por violação, entre o mais, dos artigos 29º e 45º-A, do EMJ, e a violação dos princípios da retribuição, igualdade e da proteção da confiança.
Pede que a ação seja julgada procedente e, em consequência, seja anulada a sobredita deliberação, com as legais consequências.
O Conselho Superior da Magistratura, contestou, sustentando a legalidade da deliberação em causa, que a finalidade visada com a audiência prévia da autora, que foi preterida, foi assegurada pela reclamação apresentada pela autora e a inexistência de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, e dos princípios da retribuição, da igualdade e da protecção da confiança, concluindo pela improcedência da acção por falta de fundamento legal.
Findos os articulados, foi proferido despacho que, considerando que o processo já continha os elementos suficientes para o Tribunal, com segurança, conhecer de imediato da questão de facto e de direito da causa e que, no caso dos autos, já se mostrava plenamente assegurada a discussão de facto e de direito, dispensou a realização de audiência prévia, ao abrigo do disposto nos arts. 27º, nº1, al. a) e 87-B, nº 2, ambos do CPTA.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II - FUNDAMENTAÇÃO
A) Fundamentação de facto
Tendo em atenção a posição das partes expressas nos seus articulados e o acervo documental junto aos autos, está provada, com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos e de acordo com as várias soluções de direito plausíveis, a seguinte matéria de facto:
1º - No Movimento Judicial Ordinário de 2019 a autora foi colocada como efectiva no Quadro Complementar de Juízes (QCJ) ....., mediante deliberação aprovada no Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 09-07-2019, tendo tomado posse nesse lugar a 04-09-2019 (cf. docs. 2 junto à petição inicial e 1 junto à contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
2º - Por decisão superior de 17-07-2019, e após reunião com a Exmª Senhora Vogal e os demais Senhores Juízes afectos ao Quadro Complementar da Relação ..... (QC….), a autora passou a desempenhar funções no Juízo de Competência Genérica de Vila Real ....... – Juiz …. – em substituição do titular desde 02-09-2019 e previsivelmente até, pelo menos, 27-11-2019 (cf. doc. 3 junto à petição inicial).
3º - Para além das funções referidas em 2º, a autora passou a assegurar 50% do serviço respeitante ao Juízo de Família e Menores Juiz …, sendo que os outros 50% deste serviço foram assegurados por uma outra Senhora Juiz do QCJ ....., conforme despacho do Senhor Vice-Presidente do CSM de 08-09-2019, passando a desempenhar funções no Juízo de Competência Genérica ....... – Juiz … em acumulação de serviço com 50% do Juízo Central de Família e Menores …. - Juiz … (cf. doc. 4 junto à petição inicial).
4º - Por despacho do Senhor Vice-Presidente do CSM de 25-10-2019, e desde o dia 21-10-2019, a autora passou a exercer funções (cf. doc. 5 junto à petição inicial):
a. no Juízo de Competência Genérica ....... – Juiz …, em substituição do respectivo titular;
b. e, em acumulação, no Juiz …, Juízo Central Cível ......., sendo responsável pela tramitação e decisão de ¼ de processos deste Juízo Central Cível.
5º - A partir de 01-03-2020 a autora passou a exercer funções (idem):
a) no Juízo de Competência Genérica ......., em exclusivo no âmbito da jurisdição civil, e em substituição de um dos titulares;
b) e, em acumulação de serviço, no Juiz …, Juízo Central Cível ......., continuando responsável pela tramitação e decisão de ¼ de processos deste Juízo Central Cível.
6º - Por requerimento datado de 20-03-2020 a ora autora apresentou via electrónica junto da entidade demandada um requerimento, enunciando as vicissitudes referidas em 1º a 5º, e concluindo com um pedido de pagamento de remuneração pelo exercício de funções em regime de acumulação de serviço, ao abrigo do disposto no artigo 29º do EMJ, na redação conferida pela Lei nº 67/2019, de 27 de Agosto, rematando com o seguinte pedido
Termos em que requer a V. Exa.
a) o pagamento de remuneração devida pela acumulação, na proporção de 1/4 da remuneração devida ao Colega colocado no Juízo Central Cível .......;
b) sem prejuízo de imediato e desde Janeiro de 2020 ser remunerada já em 1/5, operando-se oportunamente os acertos para a remuneração de 1/4, com efeitos rectroativos.
(cf. fls. 1-3 do processo administrativo instrutor,)
7º - Sobre o requerimento referido em 6º foi proferido a 23-03-2020 despacho pelo Sr. Vice-Presidente do CSM com o seguinte teor:
Veio a Exma. Sra. Juíza AA requerer o pagamento de remuneração invocando a acumulação de funções.
Foi solicitado ao GAVPM o Parecer que está junto e com o qual se concorda integralmente fazendo nossas as suas conclusões e fundamentos.
Assim, entendemos que não assiste qualquer direito à Requerente não tendo a sua pretensão fundamento legal, pelo que se indefere.
Comunique.
(cf. doc. 6 junto à petição inicial e fls. 19 do processo administrativo instrutor).
8º - O parecer a que aludia e em que se fundamentou o despacho referido em 7º tinha a referência «Parecer do GAVPM de 25-02-2020», elaborado no «procedimento n.º …….24», subordinado ao assunto «Remuneração por “acumulação de funções” por Juiz colocado no Quadro Complementar de Juízes», que teve o seu início no requerimento apresentado pela Exmª Juíza BB, colocada no Quadro Complementar do Distrito ....., e no qual se consignou, além do mais, o seguinte:
“ 2.2. Apreciando.
Como já referimos, a questão ora em análise prende-se em averiguar se a ora requerente tem direito a receber remuneração por acumulação nos termos do art. 29.° do Estatuto dos Magistrados Judiciais (Lei n.° 21/85, de 30 de Julho, na versão mais recente dada pela Lei n.° 67/2019, de 27 de Agosto), o qual dispõe que: «Pelo exercício de funções em regime de acumulação ou de substituição que se prolongue por período superior a 30 dias seguidos ou 90 dias interpolados no mesmo ano judicial, ê devida remuneração, em montante a fixar pelo Conselho Superior da Magistratura, em função do grau de concretização dos objetivos estabelecidos para cada acumulação, tendo como limites um quinto e a totalidade da remuneração devida a magistrado judicial colocado no juízo ou tribunal em causa».
Da letra do art. 29.°, do citado diploma legal, podemos, antecipadamente, concluir que apenas é devida remuneração pelo exercício de funções em regime de acumulação ou de substituição (sublinhado nosso).
Neste conspecto, o art. 45.°-A, do EMJ, cuja epígrafe é «Reafetação de juízes, afetação de processos e acumulação de funções», dispõe o seguinte: «1 - O Conselho Superior da Magistratura, sob proposta ou ouvido o presidente da comarca, e mediante concordância dos juízes, pode determinar:
a) A. reafetação de juízes, respeitado o princípio da especialização dos magistrados, a outro tribunal ou juízo da mesma comarca;
b) A afetação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular, tendo em vista o equilíbrio da carga processual e a eficiência dos serviços.
2- O Conselho Superior da Magistratura, sob proposta ou ouvido o presidente de comarca, e mediante concordância do juiz pode determinar o exercício de funções de magistrados judiciais em mais do que um juízo ou tribunal da mesma comarca, respeitado o princípio da especialização, ponderadas as necessidades dos serviços e o volume processual existente.
3 - As medidas referidas nos números anteriores não podem implicar prejuízo sério para a vida pessoal ou familiar do juiz têm como finalidade responder a necessidades de serviço, pontuais e transitórias, e devem ser fundadas em critérios gerais regulamentados pelo Conselho Superior da Magistratura, respeitando os princípios de proporcionalidade, equilíbrio de serviço e aleatoriedade na distribuição».
Do preceito legal em análise resulta que tanto a reafectação de juízes a outro tribunal ou juízo, como a afetação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular (tendo em vista o equilíbrio da carga processual e a eficiência dos serviços), ou, ainda, o exercício de funções de magistrado judicial em mais do que um juízo ou tribunal da mesma comarca, pressupõe previamente que o CSM obtenha a concordância do juiz visado e ter sido sob proposta ou ouvido o presidente da comarca (sublinhado nosso).
No que concerne à circunstância de a afetação, reafectação e acumulação de funções ser proposta ao CSM pelo Presidente do Tribunal, a Lei Orgânica do Sistema Judiciário (LOSJ, aprovada pela Lei n.° 62/2013, de 26.08) no art. 94.°/4, als. f) e g) regula esta matéria da seguinte forma:
«(...) 4 -O presidente do tribunal possui as seguintes competências de gestão processual, que exerce com observância do disposto nos artigos 90.° e 91.°:f) Propor ao Conselho Superior da Magistratura a reafetação de juízes, respeitado o princípio da especialização dos magistrados, a outro tribunal ou juízo da mesma comarca ou a afetação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular, tendo em vista o equilíbrio da carga processual e a eficiência dos serviços; g) Propor ao Conselho Superior da Magistratura o exercício de funções de juízes em mais do que um tribunal ou juízo da mesma comarca, respeitado o princípio da especialização dos magistrados, ponderadas as necessidades dos serviços e o volume processual existente (...)».
Por sua vez, para regulamentação dos princípios, critérios, requisitos e procedimentos a que deve obedecer a promoção pelo juiz presidente da comarca, de acordo com a competência prevista no artigo 94.°, n.° 4, alíneas f) e g), da Lei da Organização do Sistema Judiciário, o Conselho Superior de Magistratura, na sessão plenária de 15 de julho de 2014, aprovou o «Regulamento do artigo 94.°, n.° 4, alíneas f) e g), da Lei n.° 62/2013», o qual sofreu alterações que vieram a ser aprovadas no Plenário de 24.04.2018, cuja deliberação (n.° 756/2018) foi publicada no Diário da República de 06.07.2018
O mencionado Regulamento, no seu art. 2.°, define o que, para efeitos do mesmo, deve ser entendido por reafetação, afetação de processos e acumulação de funções da seguinte forma:
«Para efeitos deste regulamento considera-se:
a) Reafetação de juízes a tribunal ou juízo diverso da mesma comarca: O exercício de funções em tribunal ou juízo diverso da mesma comarca, com a interrupção das funções exercidas no tribunal ou juízo em que o juiz foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento judicial;
b) Afetação de processos a juízo diverso do seu titular inicial: a atribuição de processos, para tramitação e despacho, que não decorra da distribuição inicial do processo na unidade orgânica ou de distribuição subsequente determinada por despacho judicial proferido nos autos, quer a mesma se reporte a juízes efetivos ou auxiliares;
c) Exercício de funções em mais de um tribunal ou juízo: a afetação do juiz a tribunal ou juízo no qual não foi colocado ou para a qual não foi destacado no movimento judicial, com a manutenção do exercício de funções no tribunal ou juízo onde foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento; (...)».
Mas, para além da reafetação de juízes, afetação de processos e acumulação de funções a que vimos fazendo referência, a lei prevê, ainda, o regime de substituição de juízes, o qual se encontra regulado na Lei Orgânica do Sistema Judiciário (LOSJ, aprovada pela Lei n.° 62/2013, de 26.08), no art. 86.°, nos termos do qual «1 - Os juízes de direito são substituídos, nas suas faltas e impedimentos, por juiz ou juízes de direito da mesma comarca, por determinação do presidente do tribunal de comarca, de acordo com orientações genéricas do Conselho Superior da Magistratura».
A substituição dos juízes de direito é, assim, regulada, de forma geral e abstrata, na Lei de Organização do Sistema Judiciário, atribuindo-se aos presidentes dos tribunais de comarca o poder-dever de, na respetiva comarca e em função de orientações genéricas do CSM, designarem os juízes substitutos — art. 94.°, n.° 3, al. d).
E no que tange a estas «orientações genéricas» do CSM, cumpre referir que na Sessão Plenária Extraordinária de 27 de maio de 2014, o Conselho Superior da Magistratura deliberou quanto às orientações genéricas a estabelecer, mediante definição final do Exmo. Vice-Presidente (que aqui damos por inteiramente reproduzidas).
Em jeito de ponto de situação e analisados os regimes da afetação, reafetação, acumulação de funções e substituição de juízes, passamos agora para a análise do regime dos Juízes colocados no Quadro Complementar em geral, após o que nos deteremos a deslindar o caso em concreto. Relembrando, porém, que o art. 29.° do EMJ apenas faz referência a situações de substituição e acumulação de funções, sendo que a ora requerente se encontra colocada no Quadro Complementar de Juízes (doravante apenas QCJ por razões de facilidade).
Avancemos, então.
O regime dos juízes que são nomeados para o quadro complementar de magistrados judiciais encontra-se regulado no art. 45.°-B do EMJ, com a epígrafe «Quadro complementar de magistrados judiciais», o qual dispõe o seguinte:
«1 - Nas sedes dos tribunais da Relação pode ser criado um quadro complementar de magistrados judiciais para destacamento em tribunais judiciais de primeira instância em que se verifique a falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar, ou quando o número ou a complexidade dos processos existentes o justifique.
2 - O quadro de magistrados judiciais referido no número anterior pode ser desdobrado ao nível de cada uma das comarcas.
3 - Os magistrados judiciais nomeados para o quadro, quando destacados para juízo situado em concelho diverso daquele em que se situa a sede do respetivo tribunal da Relação ou o domicílio autorizado, auferem ajudas de custo relativas aos dias em que prestam serviço efetivo, nos termos da lei geral.
4 - O número de magistrados judiciais a que se referem os n.os 1 e 2 é fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça, sob proposta do Conselho Superior da Magistratura.
5 - Cabe ao Conselho Superior da Magistratura efetuar a gestão do quadro referido nos n.os 1 e 2 e regular o destacamento dos respetivos magistrados judiciais».
A colocação dos Juízes no QCJ tem como unidade orgânica de referência a área territorial de cada um dos Tribunais da Relação, conforme resulta do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes aprovado na sessão plenária do Conselho Superior da Magistratura de 17-01-2012, no domínio das Leis 3/99, de 13.01, e 52/2008, de 28.08.
Tal quadro de juízes tem como finalidade a afetação dos mesmos a tribunais judiciais de primeira instância em que se verifique a falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem (n.° 1 do art. 2.° do Regulamento citado).
Por sua vez, o QCJ da área de cada um dos Tribunais da Relação é preenchido na sequência de concurso, o qual terá lugar anualmente, aquando do movimento judicial e nele integrado, constituindo no concurso uma unidade orgânica à qual podem candidatar-se juízes de direito com, pelo menos, um ano de serviço efetivo e que tenham exercido funções em lugares de primeiro acesso (art. 4.° do Regulamento citado). Sendo os juízes efetivos do QCJ nomeados em comissão de serviço pelo período de três anos, sucessivamente renováveis por períodos de igual duração (art. 5.°/l).
Por outro lado, e no que respeita à sua remuneração, o Regulamento acima identificado, prescreve no art. 10.°, n.° 1, que «Os juízes do Quadro Complementar nomeados auferem o vencimento correspondente ao que lhes competiria se exercessem funções como efetivos nos lugares a que são afetados e recebem ajudas de custo (...)».
Quanto à gestão dos Quadros Complementares rege o art. 13.°, do Regulamento a que vimos fazendo referência, no sentido de que cabe ao Conselho Superior da Magistratura distribuir equitativamente os recursos existentes pelas diversas secções e tribunais de competência territorial alargada da área de cada Tribunal de Relação, com os critérios de afetação previstos no art. 14.°.
Todavia, tal afetação dos juízes do quadro complementar pressupõe que a superação da situação em causa com recurso aos regimes de substituição, de afetação de processos ou de reafectação de juízes não se mostre adequada (n.° 2 do art. 3.° do citado Regulamento).
Ou seja, sempre que se verifique uma situação de falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem, deve ser suprida nos termos do art.° 45.°-A do EMJ, por juízes não colocados no QCJ, através da reafectação de juízes a outro tribunal ou juízo da mesma comarca (ai. a) do n.° 1 deste preceito); afetação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular (al. b) do n.° 1 do art. 45.°-A do EMJ); acumulação do exercício de funções de magistrado judicial em mais do que um juízo ou tribunal da mesma comarca nos termos previstos no n.° 2 do art. 45.°-A do EMJ ou pelo regime de substituição previsto no art. 86.°, n.° 1, da Lei 62/2013, de 26 de agosto.
Assim, só se um desses mecanismos não for adequado a suprir a falta, é que será afetado um juiz colocado no QCJ.
Do cotejo dos vários regimes a que vimos fazendo referência - afetação, reafectação, acumulação, substituição e afetação dos juízes do QCJ — podemos dizer que cada um deles tem uma regulamentação diversa, com um campo de aplicação própria que não se pode confundir.
Para o que agora interessa e conforme já o referimos, o art. 29.° do EMJ especifica que apenas o exercício de funções em regime de acumulação e de substituição, que se prolongue por período superior a 30 dias seguidos ou a 90 interpolados no mesmo ano judicial, dão lugar a remuneração.
Donde, apenas se se entender que a situação em análise, em que a ora requerente, colocada no QCJ, está afeta à totalidade de um juízo e a parte de outro, integra o regime de «acumulação de funções», nos termos e para os efeitos das disposições legais citadas, é que terá direito à remuneração prevista no art. 29.° do EMJ.
Na verdade, a «acumulação de funções» a que se referem os art°s. 45.°-A do EMJ, 87.° da LOSJ e a Deliberação do CSM n.° 756/2018, pressupõe que o juiz exerça funções em mais de um tribunal ou juízo no qual não foi colocado ou para a qual não foi destacado no movimento judicial, com a consequente manutenção do exercício de funções no tribunal ou juízo onde foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento.
Inversamente, como vimos, os juízes do QCJ são afetos a tribunais judiciais de primeira instância da área territorial do respetivo Tribunal da Relação onde foram colocados (sublinhado nosso).
Mais, nas situações de «acumulação» nos termos e para os efeitos definidos na lei, exige-se a concordância do juiz visado (sublinhado nosso). Circunstância não exigível para os juízes do QCJ, cuja afetação aos tribunais judiciais de primeira instância da área territorial do respetivo Tribunal da Relação onde foram colocados é feita de acordo com os critérios previstos no seu Regulamento e acima mencionados.
Por fim, não é de olvidar, a previsão do art. 10.° do Regulamento do QCJP - Deliberação n.° 1729/2015, respeitante à remuneração e ajudas de custo específicas apenas para os juízes colocados no Quadro Complementar.
Isto posto, parece-nos não restarem dúvidas de que o regime da «acumulação de funções», nos termos e para os efeitos acima mencionados, não abrange as situações em que um juiz do QCJ esteja afeto à totalidade de um juízo e a parte de outro, dentro da área territorial do Tribunal da Relação onde se encontra colocado, como é o caso.
Donde, não estando a ora requerente numa situação de «acumulação de funções», mas tão só no exercício das funções inerentes ao lugar para o qual concorreu e foi nomeada — QCJ, não há lugar a qualquer suplemento remuneratório de acordo com o art. 29.° do EMJ.
***
3. Conclusão
De acordo com o exposto, sempre sem prejuízo de Superior entendimento, emite-se parecer no seguinte sentido:
- O art. 29.º do EMJ apenas abrange as situações de «acumulação de funções» e «substituição de juízes».
- Os juízes colocados no Quadro Complementar de Juízes quando afetos a mais de um juízo ou tribunal da área territorial do Tribunal da Relação onde estão colocados não estão a exercer funções em «acumulação de funções» nos termos e para os efeitos dos arts.45.º -A do EMJ, 87.º da LOSJ e da Deliberação do CSM n.º 756/2018, mas sim no exercício de funções inerentes ao lugar onde estão colocados;
- Tais conclusões permitem-nos sugerir, assim, o indeferimento da remuneração pedida”.
(cf. doc. 6 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido)
9º - A autora não foi notificada para se pronunciar sobre o Parecer referido em 8º, que serviu de base à fundamentação do despacho referido em 7º, nem sobre o sentido provável da decisão que veio a recair sobre o seu requerimento, para efeitos de exercício do direito de audiência prévia.
10º - Notificada da decisão referida em 7º, a ora autora apresentou a 30-04-2020 reclamação para o Plenário do CSM alegando, em suma, a preterição do direito de audiência prévia, vício de violação de lei, por violação, entre o mais, dos artigos 29.º e 45.º-A, do EMJ, e a violação dos princípios da retribuição, igualdade e da proteção da confiança (cf. doc. 7 junto à petição inicial).
11º - A 06-10-2020, o Plenário do CSM, reunido para apreciar a reclamação referida em 10º, autuada nos serviços do Conselho Superior da Magistratura sob o n.º «Procedimento ……….33», deliberou «por unanimidade aprovar o projecto de deliberação do Exmº Sr. Juiz Desembargador Dr. ZZ de negar provimento face à reclamação apresentada ao despacho proferido pelo Exmº Senhor Vice-Presidente de 23.03.2020, pela Exmª Srª Juíza de Direito Drª AA, que aqui se dá por integralmente reproduzido» e do qual constava, além do mais, o seguinte:
“Apreciação
As questões a decidir, tendo em atenção as alegações da Reclamante/Impugnante são:
1. Violação do direito de audiência prévia;
2. Violação de lei;
3. Violação dos princípios da retribuição e da igualdade.
Não há divergências quanto à factualidade em apreço.
A questão em apreço já foi objecto de duas deliberações do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, nos proc.s ………24 e …………….87 em que foram relatores, respetivamente, os vogais CC e DD. Atendendo à similitude das questões colocadas, seguiremos de perto o conteúdo dessas deliberações.
*
O parecer do GAVPM que mereceu a concordância do Ex.mo Sr. Vice-Presidente é do seguinte teor (na parte relevante atendendo ao teor da reclamação):
[…] [reproduziu-se, de seguida, o parecer referido em 8)]
*
1. Violação do direito de audiência prévia
No procedimento ……..24, em que também se debatia o direito à retribuição por acumulação por parte de juiz colocado no quadro complementar da Relação ....., o projeto de deliberação (relator: Desembargador CC) que veio a ser aprovado por unanimidade pelo Plenário de 5.5.2020, concluiu-se, sobre a eventual violação do direito de audiência prévia, que «o vício de preterição do direito de audiência foi sanado pelo posterior exercício desta impugnação para o Plenário do CSAA, onde a Sra. Juíza Impugnante teve a oportunidade de se pronunciar sobre todas as questões relevantes para a apreciação da legalidade da decisão que indeferiu a sua pretensão de ter direito à remuneração pela alegada acumulação» com a seguinte fundamentação;
«A Ex.ma Sra. Juíza depois de ter solicitado o pagamento da remuneração pela alegada acumulação num segundo requerimento solicitou ao Ex.mo Vice Presidente do CSM “o direito de audição a fim de expor a sua posição”.
Entretanto foi solicitado o parecer ao GAVPM e a decisão impugnada remete para a fundamentação dele constante e o mesmo não foi notificado ã Ex.ma Sr.a Juíza.
O direito à audição pelo Ex.mo Vice -Presidente do CSM não está legalmente consagrado.
O direito a audiência pública para apresentação da defesa, passou a ter consagração legal no art. 120.º-A do atual EMJ mas apenas no âmbito do procedimento disciplinar, perante a secção disciplinar.
No caso, não estando perante procedimento disciplinar e podendo a Sra Juíza expor com inteira liberdade os seus argumentos por escrito, não se descortina, fundamento para ter sido cometida qualquer irregularidade por não lhe ter sido concedida a audição pelo Ex.mo Vice Presidente do CSM.
No entanto, o art. 121.º do Código de Procedimento Administrativo prevê o direito à audiência prévia dos interessados, que constitui uma decorrência do princípio da participação previsto no art. 12.º do mesmo diploma legal e visa permitir que os interessados participem e influenciem a formação da vontade da Administração, assegurando-lhes, assim, uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos ou interesses.
Constitui, uma manifestação do princípio do contraditório entendido pela doutrina e pela jurisprudência como um princípio estruturante do processamento da atividade administrativa e cumpre tal formalidade a diretiva constitucional de participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhe disserem respeito, pois permite o confronto da posição da Administração com a do administrado.
Com o âmbito assim definido, o direito em causa, nos termos do n.° 2 do citado art. 121.°, passa pela possibilidade de os interessados se pronunciarem sobre todas as questões com interesse para a decisão.
Assim e tendo a decisão impugnada aderido à fundamentação constante do parecer solicitado ao GAVPM, devia ter sido concedido à Requerente a oportunidade de se pronunciar sobre o parecer que continha o sentido provável da decisão (art. 121.° n.° 1, parte final, do CPA).
A questão que se coloca é a de saber qual a consequência dessa preterição do direito à audiência prévia.
Questão similar foi apreciada e resolvida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão STA-Pleno SCT, de 26 setembro 2018, processo 1506/17, com o sumário que se transcreve:
“I - A falta de audiência prévia, quando não seja legalmente dispensada, constitui preterição de formalidade essencial, conducente, em regra, a anulabilidade do ato (cfr. art. 135.° do CPA antigo, a que corresponde o n.° 1 do art. 163.º do atual CPA).
“II - No entanto, há situações em que a preterição da formalidade pode não ter efeitos invalidantes (cfr, o n.° 5 do art. 163.º do atual CPA), designadamente quando, em procedimento de segundo grau, o interessado pode pronunciar-se sobre as questões relativamente às quais foi omitida a audiência no procedimento de primeiro grau”.
Na fundamentação adianta a seguinte argumentação: “A doutrina e a jurisprudência têm vindo a acolher o princípio do aproveitamento do ato - princípio que, à data, não tinha suporte direto em disposição legal alguma.
“Hoje, podemos lobrigar uma consagração desse princípio no n,° 5 do art, 163.º do novo CPA, que dispõe:
“5 - Não se produz o efeito anulatório quando:
“a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
“’ b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;
» c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo, mas que assenta no entendimento de que não se justifica a anulação de um ato administrativo que foi praticado no exercício de poderes vinculados e está de acordo com os pressupostos fixados na lei - nos termos do qual se admite que a falta de audiência dos interessados, quando obrigatória, possa não conduzir à anulação do ato final do procedimento, anulação que é a sua consequência, de acordo com o previsto no art. 135.° do CPA (“São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção”.), na redação em vigor à data (hoje, corresponde-lhe o 1 do art. 163.° do CPA).
“Essa omissão nem sempre conduzirá à anulação, “designadamente não a justificando nos casos em que se apure no processo contencioso que, se ela tivesse sido realizada, o interessado não teria possibilidade de apresentar elementos novos nem deixou de pronunciar-se sobre questões relevantes para determinar o conteúdo da decisão final, ou acabou por ter oportunidade de pronunciar-se, em procedimento de segundo grau (reclamação graciosa ou recurso hierárquico), sobre questões sobre as quais foi indevidamente omitido a audiência no procedimento de primeiro grau” (Diogo Leite Campos, Benjamin Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa , ob. e loc. cit. [Lei Geral Tributária comentada e anotada 4.ª edição 2012 anotação ao art. 60.° p.517]
“Com efeito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem formado uma sólida orientação no sentido de que os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do ato a que respeitam, e que as formalidades procedimentais essenciais se podem degradar em não essenciais se, apesar delas, foi dada satisfação aos interesses que a lei tinha em vista ao prevê-las.
“Consequentemente, e tendo em conta que a audiência prévia dos interessados não é um mero rito procedimental, a formalidade em causa (essencial) só se podia degradar em não essencial (não invalidante da decisão) se essa audiência não tivesse a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, e se se impusesse, por isso, o aproveitamento do ato – ‘utile per inutile non viciatur’. O que exige um exame casuístico, de análise das circunstâncias particulares e concretas de cada caso” (Cfr. o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Janeiro de 2014, proferido no processo n. ° 441/13).
Ou seja, entre as situações em que se admite que não se produza o efeito anulatório da preterição do direito de audiência prévia, a par daquelas em que se demonstre que o exercício desse direito não poderia influenciar de modo algum a decisão, contam-se também aquelas em que, tendo sido omitida a audiência no procedimento de primeiro grau, o interessado teve a oportunidade de se pronunciar em procedimento de segundo grau.
O n.° 5 do art. 163.° do novo CPA veio mesmo consagrar expressamente esse entendimento, pois na sua alínea b) consagra como situações em que não se produz o efeito anulatório aquelas em que “[o] fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via”.
Como judiciosamente observam Diogo Leite Campos, Benjamin Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa (Ob. e loc. cit.), “Poderá também considerar-se convalidado o ato primário que enferme de vício de violação do direito de audição se o interessado veio a utilizar meios de impugnação administrativa (reclamação graciosa ou recurso hierárquico) e neles acabou por ter oportunidade de se pronunciar sobre questões sobre as quais foi indevidamente omitida a audiência no procedimento de primeiro grau. Em situações deste tipo, quer o ato primário tenha sido mantido quer tenha sido revogado e substituído peto ato de segundo grau, a decisão administrativa final acaba por ser o ato de segundo grau, pelo que deverá ser em relação a este ato que deverá aferir-se se o contribuinte teve ou não oportunidade de participar na sua formação, (,.,)”».
E, como se afirma no procedimento ……….87:
“No caso dos autos, havendo um parecer do GAVPM-C5M elaborado sobre a questão e que já instruíra a decisão a proferir num outro procedimento em que se debatia um pedido congénere ao da Sra. Juíza, resulta manifesto que, independentemente de qual fosse a tomada de posição da Sra. Juíza a respeito do parecer, sempre este, pelas razões expostas, seria acolhido no despacho impugnado, tal como veio a ocorrer.
Temos, pois, por comprovado, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo e, como tal, que o mesmo se tem por convalidado ou, dito de outro modo, deve ser aproveitado.».
Com essa exata fundamentação considera-se, também, que está sanada a arguida irregularidade de preterição da audiência prévia.
2. Violação de lei
Também na aludida deliberação, no procedimento …………24, se colocou a questão de saber se Juiz colocado no Quadro Complementar estando a exercer funções em dois juízos de duas diferentes comarcas do mesmo distrito judicial, tem direito a receber remuneração por acumulação de funções nos termos do art. 29,° do Estatuto dos Magistrados Judiciais.
Para além dos fundamentos claramente expendidos no parecer já transcrito, encontramos a seguinte fundamentação com relevância para a apreciação da situação da ora Reclamante/Impugnante nessa deliberação:
“Quanto à interpretação das normas em causa, o parecer não merece qualquer reparo, não se tendo cingido à sua letra, não tendo efetuado uma interpretação isolada das mesmas, antes teve em conta a unidade do sistema jurídico e concretamente a articulação dos diferentes diplomas aplicáveis, apresentado uma rigorosa definição dos regimes de afetação, reafectação, acumulação de funções e substituição dos juízes da 1.ª instância e com clareza apresentou os fundamentos legais para concluir que do regime dos Juízes colocadas no Quadro Complementar resulta que do regime da “acumulação de funções”, nos termos e para os efeitos do regime legal aplicável, concretamente para efeitos do art. 29.° do EMJ, não abrange as situações em que um juiz do Quadro Complementar esteja afeto à totalidade de um juízo e a parte de outro, dentro da área territorial do Tribunal da Relação onde se encontra colocado.
Como consta da fundamentação do parecer a “acumulação de funções” a que se referem os art°s. 45.°-A do EMJ, 87.° da LOSJ e a Deliberação do CSM n.° 756/2018, pressupõe que o juiz exerça funções em mais de um tribunal ou juízo no qual não foi colocado ou para a qual não foi destacado no movimento judicial, com a consequente manutenção do exercício de funções no tribunal ou juízo onde foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento.
A colocação dos Juízes no Quadro Complementar tem como unidade orgânica de referência a área territorial de cada um dos Tribunais da Relação, conforme resulta do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes aprovado na sessão plenária do Conselho Superior da Magistratura de 17.01.2012.
Tal quadro de juízes tem como finalidade a afetação dos mesmos a tribunais judiciais de primeira instância em que se verifique a falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem (n.° 1 do art. 2.° do Regulamento do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes).
O quadro complementar de juízes da área de cada um dos Tribunais da Relação é preenchido na sequência de concurso, o qual terá lugar anualmente, aquando do movimento judicial e nele integrado, constituindo no concurso uma unidade orgânica à qual podem candidatar-se juízes de direito com, pelo menos, um ano de serviço efetivo e que tenham exercido funções em lugares de primeiro acesso (art. 4.° do Regulamento citado). Sendo os juízes efetivos do QCJ nomeados em comissão de serviço pelo período de três anos, sucessivamente renováveis por períodos de igual duração (art. 5.º/1).
Por outro lado, e no que respeita à sua remuneração, o Regulamento acima identificado, prescreve no art. 10.°, n.° 1, que “Os juízes do Quadro Complementar nomeados auferem o vencimento correspondente ao que lhes competiria se exercessem funções como efetivos nos lugares a que são afetados e recebem ajudas de custo, calculadas nos termos da lei geral, sem limite de tempo (...)”.
Quanto à gestão dos Quadros Complementares rege o art. 13.°, do Regulamento, no sentido de que cabe ao Conselho Superior da Magistratura distribuir equitativamente os recursos existentes pelas diversas secções e tribunais de competência territorial alargada da área de cada Tribunal de Relação, com os critérios de afetação previstos no art. 14.°.
Todavia, tal afetação dos juízes do quadro complementar pressupõe que a superação da situação em causa com recurso aos regimes de substituição, de afetação de processos ou de reafectação de juízes não se mostre adequada (n.° 2 do art. 3.º do citado Regulamento).
Ou seja, sempre que se verifique uma situação de falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem, deve ser suprida nos termos do art. 45.°-A do EMJ, por juízes não colocados no QCJ, através da reafectação de juízes a outro tribunal ou juízo da mesma comarca (al. a) do n° 1 deste preceito); afetação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular (al. b) do n.° 1 do art. 45,°-A do EMJ); acumulação do exercício de funções de magistrado judicial em mais do que um juízo ou tribunal da mesma comarca nos termos previstos no n.° 2 do art. 45.°-A do EMJ ou pelo regime de substituição previsto no art. 86.º,n.º 1, da Lei 62/2013, de 26 de Agosto.
Assim, só se um desses mecanismos não for adequado a suprir a falta, é que será afetado um juiz colocado no QCJ.
Do cotejo dos vários regimes - afetação, reafectação, acumulação, substituição e afetação dos juízes do QCJ - constatamos que cada um deles tem uma regulamentação diversa, com um campo de aplicação própria que não se pode confundir.
Para o que agora interessa o art. 29.º do EMJ especifica que apenas o exercício de funções em regime de acumulação e de substituição, que se prolongue por período superior a 30 dias seguidos ou a 90 interpolados no mesmo ano judicial, dão lugar a remuneração.
Donde, apenas se se entender que a situação em análise, em que a ora Requerente, colocada no QCJ, está afeta à totalidade de um juízo e a parte de outro, integra o regime de “acumulação de funções”, nos termos e para os efeitos das disposições legais citadas, é que terá direito à remuneração prevista no art. 29.° do EMJ.
» Na verdade, a “acumulação de funções” a que se referem os art.°s, 45.°-A do EMJ, 87.° da LOSJ e a Deliberação do CSM n.° 756/2018, pressupõe que o juiz exerça funções em mais de um tribunal ou juízo no qual não foi colocado ou para a qual não foi destacado no movimento judicial, com a consequente manutenção do exercício de funções no tribunal ou juízo onde foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento,
Inversamente, os juízes do QCJ são afetos a tribunais judiciais de primeira instância da área territorial do respetivo Tribunal da Relação onde foram colocados.
» Para além disso, nas situações de “acumulação” nos termos e para os efeitos definidos na lei, exige-se a concordância do juiz visado, circunstância não exigível para os juízes do QCJ, cuja afetação aos tribunais judiciais de primeira instância da área territorial do respetivo Tribunal da Relação onde foram colocados é feita de acordo com os critérios previstos no seu Regulamento e pode implicar, sem concordância do juiz, o exercício de funções em mais de um juízo.
A alegação que esta interpretação permitiria que um juiz do quadro complementar poderia ser colocado em 10 funções diferentes, tem de ser entendido como mero artifício argumentativo, sendo óbvio que o CSM, nunca poderia proceder à colocação de juízes do quadro complementar desrespeitando os princípios da proporcionalidade e do equilíbrio de serviço.
Carece, assim, de apoio legal a posição da Reclamante que sempre que um juiz do quadro complementar esteja a exercer funções num juízo em substituição de outro e também exerça em funções noutro juízo, despachando alguns processos ou efetuando uma audiência de julgamento em substituição do titular, teria automaticamente direito à remuneração por acumulação nos termos do art. 29.° do EMJ.
A Requerente sustenta ainda o art. 29.° do EMJ não exclui da sua aplicação os juízes do quadro complementar, mas essa não exclusão expressa, não tem como consequência que seja também aplicável aos juízes do quadro complementar.
Como claramente esclarece o parecer, o conceito de “acumulação”, numa interpretação conjugada dos diferentes regimes de exercício de funções dos juízes, afasta da sua aplicação a situação em que os juízes do quadro complementar exerçam funções em mais de um juízo da área do respetivo Tribunal da Relação.»
Face ao exposto e atendendo ao expressamente invocado pela Reclamante/Impugnante, apenas se acrescenta:
Se bem atendermos ao disposto no art. 45.°-B n° 1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais (art. 88.° n.° 1 da LOSJ), não é por acaso que aí se refere no plural o destacamento em tribunais judiciais de primeira instância: depreende-se assim que a afetação em simultâneo a mais do que um ou juízo é possível e frequente, embora não seja a regra.
A impossibilidade de um juiz assumir a totalidade do serviço de todos os juízos da área territorial do Quadro Complementar decorre do art. 13.° n.° 1 do Regulamento do Quadro Complementar que obriga ao respeito de «critérios de razoabilidade, objetividade e transparência de forma a distribuírem-se equitativamente os recursos» e é um argumento ad absurdum que não colhe nem contribui para elucidar a questão em apreço.
Do confronto do art. 29.° com os art.s 45.°-A e 45.°-B do Estatuto dos Magistrados Judiciais resulta que a possibilidade de prestação de serviço em vários tribunais e/ou comarcas por juízes do quadro complementar é um dos pressupostos inerentes ao lugar e nem sequer exige a fixação de objetivos. Por isso, não se podendo tratar de maneira igual o que é substancialmente diferente, ou seja, não lhes é aplicável o regime da acumulação nem a possibilidade de remuneração que só existe «em função do grau de concretização dos objetivos estabelecidos». In casu, os juízes colocados no quadro complementar, mesmo prestando serviço em mais de um tribunal, apenas exercem «funções inerentes ao lugar onde estão colocados» e, pela sua natureza, não corresponde a serviço acrescido.
Salienta-se, por fim, que «o regime do Quadro Complementar de Juízes é exaustivo e, dada a sua natureza, afasta, em função de tudo quanto foi dito, o exercício de funções em acumulação por juiz a ele pertencente, não havendo, por isso, lacuna que justifique a necessidade de recurso, por analogia, a qualquer outro preceito, nomeadamente ao art. 21.°, n.° 2, da L.G.T.F.P., que preveja a respetiva remuneração, como salienta a deliberação deste Plenário no proc. 2020/DSQMJ/0187.
Consequentemente, os argumentos invocados pela Recorrente para impugnar a decisão recorrida com fundamento em violação da lei não podem ser atendidos.
3. Violação dos princípios da retribuição e da igualdade
Também na aludida deliberação, no procedimento ………24, se colocou a questão da violação do princípio da igualdade, encontrando-se a seguinte fundamentação com relevância para a apreciação da situação da ora Reclamante/Impugnante nessa deliberação:
A Requerente defende que essa interpretação viola o princípio da igualdade, mas este princípio apenas impõe tratamento igual a situações iguais.
Ora, apesar de toda a douta argumentação da Requerente quanto à questão da remuneração, sem o recurso a artifícios formais, é incontornável que efetivamente um juiz do quadro complementar aufere, em regra, uma retribuição mensal significativamente superior aos juízes do quadro normal, que seguramente ultrapassa significativamente o acréscimo de 1/5 da remuneração da acumulação.
Note-se que o regime aplicável pelo CSM às ajudas de custo dos Srs. Juízes do Quadro Complementar é-lhes particularmente favorável, afastando-se do regime geral do art. 30.°-B do EMJ, dada não terem limite temporal e incluírem os fins-de-semana.
Por isso, os efeitos práticos da interpretação do art. 29.° do EMJ por nós acolhida, não conduz a qualquer discriminação.
Como tem decidido o Tribunal Constitucional a diferenciação de tratamento só é constitucionalmente censurável se não assentar em justificação e fundamento material bastante-
Ora, a intenção do legislador ao voltar a atribuir o direito a uma remuneração adicional no art. 29.° do EMJ foi a de criar um incentivo financeiro para que os juízes do quadro normal se voluntariem para essas acumulações de serviço, como ainda que por outra via, incentivara os juízes a concorrer para o quadro complementar.
» Pretender auferir simultaneamente dois benefícios, concebidos para diferentes regimes, é que se traduziria numa clara situação de privilégio.»
Também na deliberação, no procedimento ………..87 se aborda a questão da violação dos princípios da retribuição, da igualdade e da proteção da confiança, sustentando-se, no mesmo sentido:
Finalmente, ao exercício de funções por juiz do Quadro Complementar, mesmo que tal incida sobre serviço de mais de um tribunal, corresponde, como se viu, uma remuneração e uma compensação; o regime de fixação de tais contrapartidas é o mesmo para todos os juízes que integram o Quadro Complementar e que, por isso, estão em posição idêntica; e os termos do exercício de funções no âmbito do Quadro Complementar estão legal e regulamentarmente fixados de antemão, tratando-se, por isso, de regime com o qual os juízes que a ele acedem têm de contar.
Não há, por isso, com a solução perfilhada a propósito da questão em apreço, violação dos princípios constitucionais da retribuição, da igualdade e da proteção da confiança.
Consequentemente, não se verifica a violação dos invocados princípios constitucionais.
Dispositivo
O Plenário do Conselho Superior da Magistratura delibera negar provimento à impugnação administrativa, mantendo na íntegra o despacho impugnado”.
(cf. doc. 1 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido)
12º - Entretanto, com data de 11-04-2020, fora proferido pelo Sr. Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura despacho de concordância com a seguinte proposta:
“O estado de emergência em matéria de saúde pública (pandemia) decretado pela Organização Mundial de Saúde, em razão da propagação de infeções do aparelho respiratório de origem viral, causadas pelo agente Coronavírus (SARS-Cov-2 e COVID19), as recomendações daquela organização, o teor do Despacho 2836-A/2020, de 2.3.2020, dos Gabinetes das Ministras da Modernização do Estado e da Administração Pública, do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e da Saúde, as orientações da Direção Geral da Saúde (DGS) e a da Direção Geral da Administração da Justiça (DGAJ), levaram à tomada de medidas de gestão excecionais por parte do Conselho Superior da Magistratura no passado dia 11 de março de 2020 (cfr. Divulgação n.° 69/2020 e respetivo aditamento)
[…]
Desta forma, auscultados os Senhores Juízes Presidentes Comarcas ….., ….., ….., ……, ….. e ……. e realizado o levantamento do número de diligências que foram realizadas neste período, conclui-se que as acumulações que têm em vista o reforço dos quadros e/ou a recuperação de pendências não se justificam enquanto durar o estado de emergência devendo, por isso, ficar suspensas até que seja declarada o termo da situação excecional.
Por outro lado, é de concluir, pelos mesmos motivos, pela necessidade de um menor número de juízes, no caso em que os Exmos Senhores Juízes se encontrem a assegurar os Juízos em que o/a titular está ausente do serviço, por motivo de doença, gravidez de risco ou gozo de licença parental, bem como, aqueles em que os mesmos se encontrem em comissão de serviço. Na redução sugerida teve-se em consideração a carga processual suportada pelos Exmos Senhores Juízos, tendo por referência o serviço a assegurar nos termos das citadas leis e, bem assim, a data do início da acumulação continuando a ser assegurada pelos Senhores juízes que a iniciaram há mais tempo e/ou pelos Exmos Senhores Juízos do Quadro Complementar.
Em face do supra exposto, sugere-se que sejam suspensas, com efeitos a 14 de abril de 2020 e enquanto vigorar o presente estado de emergência ou não for restabelecida a normal execução do serviço, as acumulações infra descritas sendo o serviço a ser assegurado da seguinte forma:
1. Comarca …..
-Juízo de competência Genérica…….:
Senhores Juízes FF (Juízo central cível e criminal ..... – juiz …), GG (Juízo central cível e criminal ..... - juiz 2) e HH (Juízo Local Cível ..... - juiz ...);
O serviço será assegurado pelo substituto legal Senhor Juiz II, juiz do juízo de competência genérica ...., juiz 1;
2. Comarca .....
-Juízo de Execução .......:
Senhora Juíza JJ (Juízo Local Cível ....... - juiz …);
3. Comarca .......
-Juízo de Competência Genérica .......: 2/4 Senhora Juíza KK (juízo local cível ....... - juiz …);
-Juízo de competência genérica .......:
Senhoras Juízas LL (Juízo Central Cível ....... - juiz …) e MM (Juízo Local Cível ....... - juiz …);
O serviço será assegurado pelo Exmo. Senhor Juiz NN Local Cível ....... - juiz …);
-Juízo Central Cível .......:
Exmo Senhor Juiz XX (Juízo Central Cível ....... - juiz …), YY (Juízo Central Cível ....... – juiz … e Exma. Senhor Juíza OO; (juíza do Quadro Complementar afecta ao Juízo de Família e Menores .......)
O serviço será assegurado pela Exma. Senhora Juíza do Quadro Complementar AA.
4. Comarca .......
-Juízo de Competência Genérica ....... - Juiz …:
PP (Juízo de Competência Genérica ....... - juiz …),
-Juízo Local Cível .......- Juiz …:
QQ (Juízo Competência Genérica de Coruche)
5. Comarca .......
-Juízo local Cível ....... - juiz …:
RR (juízo de competência genérica ....... - juiz …),
O serviço será assegurado pelas Exmas Senhoras Juízas SS e TT na proporção de metade,
- Juízo de execução ....... - juiz … e …:
UU e VV (juízo de comércio ......., respetivamente, juiz … e …).
Mais se sugere a cessação da acumulação de funções da Exma. Senhora Juíza WW (juízo competência genérica .......), com efeitos a 07 de Abril, uma vez que a mesma se encontra de baixa por gravidez de risco. Atenda-se às suspensões e cessação das acumulações para efeitos da remuneração a ser processada.
(cf. doc. 9 junto à petição inicial, cujo teor se dá por reproduzido).
B) Fundamentação de direito
As questões suscitadas pela autora são as seguintes:
1. Da preterição do direito de audiência prévia.
2. Do vício de violação de lei, por erro nos seus pressupostos de factos, por violação do disposto nos artigos 29.º e 45.º-A do EMJ
3. Da violação dos princípios constitucionais:
a. princípio da retribuição e da igualdade
b. princípio da proteção da confiança.
DA PRETERIÇÃO DO DIREITO DE AUDIÊNCIA PRÉVIA
Insurge-se a autora contra a deliberação impugnada na parte em que decide pela aplicabilidade, ao caso, do princípio do aproveitamento do acto à luz do disposto no artigo 163.º, n.º 5, alínea b), do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
O Conselho Superior da Magistratura assumiu a ocorrência de tal preterição, reconhecendo que à autora não foi dado conhecimento prévio do despacho do Sr. Vice-Presidente do CSM que indeferiu o seu pedido de pagamento de remuneração a título de «exercício de funções em acumulação de serviço». Simplesmente, e secundando a deliberação posta em crise, sustentou o CSM que, in casu, deve ser rejeitado o efeito anulatório do acto que, nos termos gerais, resultaria do disposto no art. 163.º, n.º 1, do CPA, por aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo previsto no n.º 5 daquele normativo.
Vejamos:
Não se oferecem dúvidas, nem as partes dissentem a este respeito, que no âmbito do procedimento de primeiro grau iniciado com requerimento originário apresentado pela autora e referido em 6º da Fundamentação de facto, a decisão do Sr. Vice-Presidente do CSM não foi precedida de audiência prévia -Cfr ponto 9º da Fundamentação de facto.
As questões que se podem colocar são: i) qual o desvalor jurídico associado a essa preterição de formalidade: nulidade ou anulabilidade? e ii) caso se situe ao nível da anulabilidade, pode ou não, tal como sustenta o CSM na deliberação impugnada, considerar-se aplicável o mecanismo do nº 5 do artº 163º do CPA, não fazendo operar e eficácia invalidante desse vício? Vamos por partes.
A Constituição da República Portuguesa (CRP) determina que “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” – artigo 267º, nº 5.
O princípio da participação dos particulares – com consagração expressa no artigo 12.º do CPA – obriga a que a Administração assegure «[…] a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respetiva audiência nos termos deste Código».
O objectivo subjacente à consagração desta formalidade legal, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (artigos 121.º ss.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão da relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.
A administração, antes de proferir a decisão no procedimento, tem a obrigação de promover a audiência dos interessados, devendo informá-los não só sobre o “sentido provável” da decisão, como ainda dos aspectos relevantes nas “matérias de facto e de direito” em que se fundamenta o projecto ou proposta de decisão.
Ora, é evidente que a violação destas normas procedimentais, designadamente a omissão da audiência prévia dos interessados, ou a sua incorreta realização, entendidas como desconformidades concretas da actuação procedimental, tem como consequência jurídica a ilegalidade, no sentido de incumprimento da lei, de desrespeito por uma normatividade vinculativa. E, dada a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais, essa ilegalidade repercute-se naturalmente no acto final.
Neste conspecto, e face ao teor do n.º 5 do artigo 267.º da Constituição, é inegável que se trata aqui de uma invalidade por violação de um direito com assento constitucional e que se tem de considerar não só material mas também formalmente como um direito fundamental ([1]) ou mesmo um «direito subjetivo procedimental» ([2]).
Questão diversa e bem menos linear é se o direito de audiência prévia constituiu ou não direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, com o que a sua violação sempre recairia na nulidade prevista na alínea d) do n.º 2 do artº 162.º do CPA, sendo esta caracterização afirmada por uns ([3]) e negada por outros ([4]).
Quanto a nós, julgamos que a questão, nos termos em que vem sendo debatida na doutrina enunciada, é uma questão que padece de perspectiva e de enfoque exegético. Pretendemos com isto significar que postular a ideia de que a preterição de audiência prévia é, em todos os casos e em qualquer situação, um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, bem como a refutação em absoluto desta construção, está, entre a doutrina que se debruçou sobre o assunto, assente em pressupostos teóricos e abstratos de pretensão dogmática e que poderão não encontrar correspondência fáctica concreta em determinadas situações. De tal sorte que a equiparação a direitos, liberdades e garantias do direito aqui em apreço é, entre nós, postulada, ou então recusada, mais do que, em bom rigor, justificada juridicamente, redundando em dois paradigmas opostos não demonstrados em que muitas vezes repousam as construções científicas.
Julgamos, assim, que não se pode radicalizar e sedimentar o enquadramento dogmático a oferecer à violação deste direito. Postular que a preterição do direito de audiência prévia acarreta sempre e inexoravelmente o desvalor da nulidade ou, em contrapartida, da anulabilidade, não traduz operação hermenêuticamente adequada, carecendo em todo o caso de uma apreciação casuística que sempre se imporá ao julgador, atendendo desde logo ao tipo de procedimento administrativo em que se insere aquele dever.
Com efeito, é de admitir a imposição do direito de audiência prévia por via do princípio do Estado de Direito Democrático, embora seja de advogar um critério de contenção quanto à recepção de normas procedimentais de génese ordinária no catálogo dos direitos fundamentais ([5]).
Nesta perspetiva, e por tudo quanto se deixou esclarecido nos parágrafos imediatamente antecedentes, julgamos mais equilibrada a posição assumida pela jurisprudência entre nós mais autorizada, que comina com a nulidade a violação do direito de audiência prévia apenas em certos casos.
Importa, pois, dar boa nota do teor dessa jurisprudência.
Assim, alertando para a circunstância de o objecto do recurso em presença não consistir na apreciação da inconstitucionalidade da alínea d) do n.º 2 do artigo 133° do CPA de 1991, correspondente ao art. 162º do actual Código, o Ac. n.º 594/2008 do Tribunal Constitucional aparenta tender para, pelo menos, considerar o direito de audiência prévia como dotado de jus-fundamentalidade quando estejam em causa procedimentos contraordenacionais (artigo 30.º, n.º 10, da Constituição) ou procedimentos disciplinares (artigo 269.°, n.º 3, da nossa lei fundamental).
Também o Supremo Tribunal Administrativo tem propendido a considerar que nem sempre a preterição de audiência prévia dos interessados na formação das decisões ou deliberações administrativas deve conduzir à nulidade destas. Assim, a jurisprudência que há muito vem sendo firmada pelo STA reconhece que, em certas situações, o direito de participação, sob a forma de direito de audição, se apresenta com uma natureza especial que demanda que o seu incumprimento deva ser sancionado com o estigma da nulidade própria da violação do núcleo essencial dos direitos fundamentais, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 162.º, n.º 2, alínea d), do CPA. É o caso do direito de audiência e de defesa em procedimentos contraordenacionais e quaisquer processos sancionatórios e nos processos disciplinares ([6]).
De resto, essa tem sido também a tese postulada por alguma doutrina mais esclarecida ([7]).
Os fundamentos constitucionais para a garantia objectiva à participação procedimental, por um lado, e para a garantia à defesa em processos sancionatórios, por outro lado, são distintas, o que permite apartar decisivamente uma e outra figuras.
Na verdade, o que podemos inferir do texto constitucional é que, logo ao prever a criação de uma lei reguladora do procedimento administrativo, a Constituição revela preferência por duas funções concretas desse procedimento: assegurar a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços, e assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes disserem respeito, como resulta claramente do n.º 5 do artigo 267.º da Lei Fundamental. O princípio da participação está, pois, ligado aos princípios da aproximação entre os cidadãos e os particulares e de garantia da participação democrática na gestão dos assuntos públicos, consagrados ambos no n.º 1 do art. 267.º da CRP.
Além daqueles desideratos, há quem vislumbre na consagração do princípio uma vertente garantística e subjectiva (leia-se: ancorada na protecção dos indivíduos, e não exclusivamente centrada na legalidade estrita e objectiva da actuação da Administração), atendendo à consagração que a lei ordinária a que alude o artigo 267.º, n.º 5, da Constituição (ou seja, o CPA) deu a este princípio. Assim, este princípio da participação foi recebido e concretizado no CPA, quer em sede de princípios gerais (art. 12.º), como vimos, quer como possibilidade genérica de convite do particular a pronunciar-se sobre qualquer questão em qualquer fase do procedimento, nomeadamente em sede de instrução (art. 117.º), quer, sobretudo e para os efeitos que ora interessa apurar, na fase posterior à instrução e prévia à adopção da decisão, sob a audiência dos interessados (artigos 121.º ss.). O cotejo destas disposições, sobretudo no que concerne à participação na instrução e na audiência dos interessados prévia à adopção da decisão final, revela um cuidado legislativo em consagrar a participação do particular como a principal forma de proteção dos particulares assegurada pelo procedimento administrativo. De tal sorte que há mesmo quem considere que a participação está tutelada normativamente como um verdadeiro direito subjectivo, referindo mesmo «[…] um direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito […]» ([8]).
Contra esta posição, pode sustentar-se, com total pertinência, que o artigo 267.º da CRP, em si mesmo, consagra «apenas» a existência de um princípio de participação, mas não um direito à participação. Assim é, desde logo, porque a Constituição não utiliza o termo «direito», mas também porque a sua inserção sistemática (prevista no âmbito da regulação da organização administrativa, e não no das garantias dos particulares) milita nesse sentido. Ademais, não é desprovida de sentido a observação de que a este princípio, nos termos em que vem formulado na Constituição, falta densidade que permita determinar um bem concreto protegido. Nesta perspetiva, é equívoca a perspectiva exclusivamente garantística do modelo procedimental de participação, assente num modelo garantístico tipicamente filiado no princípio do Estado de Direito ([9]).
Esta última construção aludida tem um postulado básico necessário, que é o da possibilidade de distinguir muito claramente duas realidades procedimentais distintas: de um lado, a participação procedimental; do outro lado, o direito de audiência e defesa, próprio de procedimentos sancionatórios.
Nestes termos, a participação procedimental concretiza o princípio democrático na sua dimensão participativa, ao passo que «[…] no direito de audiência e defesa manifesta-se uma das manifestações do princípio do Estado de Direito — a protecção jurídica neste caso concretizada no princípio do contraditório [sendo este o elo que permite a ligação e estabelece a] analogia entre o direito de audiência e defesa e as garantias processuais penais […]» ([10]).
Precisamente por esse motivo, podemos concluir que estas duas realidades não se podem confundir. Assim, o direito de audição prévia consagrada nos artigos 121.º ss. do CPA não tem acolhimento nem encontra sede no âmbito de procedimentos sancionatórios, ainda que adoptados por autoridades administrativas. Na verdade, aquele direito de audição prévia reside, em bom rigor, na garantia objectiva estabelecida no artigo 267.º, n.º 5, da Constituição, ao passo que as garantias oferecidas em sede de processo penal ao arguido, aplicáveis no âmbito do processo disciplinar, se fundam nos artigos 32.º, n.º 10, e 269.º, n.º 3, ambos da CRP.
Pois bem, no caso dos autos não estamos perante um procedimento contraordenacional, disciplinar ou sancionatório, aos quais a própria Constituição atribui relevância jusfundamental específica e nuclear. Por isso, mesmo que se tenha verificado a preterição de audiência prévia, o desvalor jurídico associado a tal ilegalidade nunca redundará na nulidade do acto, mas tão só na anulabilidade. Com efeito, esta ilegalidade, traduzida na preterição de uma formalidade essencial, é, em princípio, geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os «actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis» (artigo 163.º).
Feita uma incursão pela jurisprudência mais recente desta Secção de Contencioso, constata-se e reitera-se que a posição maioritariamente sufragada é precisamente a que ora se veiculou, no sentido de que a preterição da audiência prévia constitui causa de anulabilidade da decisão administrativa e não nulidade. Vejam-se, inter alia ([11]), os Acs. de 28-02-2018 (proc. n.º 81/17.8YFLSB), 26-09-2018 (proc. n.º 1506/17.8YFLSB) e de 24-10-2019 (proc. n.º 89/18.6YFLSB), todos acessíveis online in http://www.dgsi.pt/jstj.
A este respeito consignou-se neste último aresto citado o seguinte:
“Ainda que existam divergências doutrinais a este respeito, certo é que a orientação da jurisprudência mais recente, tanto deste Supremo Tribunal como do Supremo Tribunal Administrativo, é no sentido de que a omissão da audiência prévia constitui uma formalidade legal conducente à anulabilidade da decisão administrativa. Refiram-se, a título exemplificativo, as seguintes decisões judiciais:
- Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28/02/2018 (processo n.º 81/17.8YFLSB), in www.dgsi.pt, no qual se afirma:
“A doutrina divide-se quanto a esta questão, sendo a jurisprudência dominante, ainda que no domínio do anterior CPA (art. 100º, nº 1), no sentido da anulabilidade.
Para Freitas do Amaral a preterição da audiência prévia dos interessados num procedimento administrativo quando não tenha sido nem esteja dispensada constitui um vício de forma conducente à anulabilidade.
Já para Luiz S. Cabral de Moncada a omissão da audiência prévia afeta decisivamente o conteúdo fundamental do ato administrativo e gera a sua invalidade com a consequente nulidade e não anulabilidade.
Para os defensores da nulidade o direito de audiência prévia é um direito fundamental com consagração constitucional no art. 267.º da CRP e transposto para o art. 12.º do CPA.
Pese embora a imposição constitucional de a Administração Publica ser estruturada de forma a “assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva”, não se nos afigura líquido que o direito de audição prévia deva ser encarado como um direito fundamental.
Efectivamente o direito de audição prévia e mesmo o direito mais lato de participação na gestão ou na formação das decisões da administração não se encontra previsto na Parte I, da CRP, dedicada aos direitos e deveres fundamentais.
Trata-se antes da concretização do modelo de administração participada estabelecido no art. 267.º da CRP, sendo certo que essa positivação poderia ser consagrada de outra forma e não necessariamente pela audiência prévia.
O regime regra de invalidade dos actos administrativos é, como dispõe o art. 163.° do CPA, o da anulabilidade e apenas será o da nulidade nos casos em que a lei preveja essa sanção (art. 161.°, n.º 1).
O CPA elenca os actos nulos no seu art. 161.°, n.º 2, pese embora o faça de forma não exaustiva, como resulta do advérbio “designadamente".
É certo que na al. d) se estabelece que são nulos “os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”.
Mas, como referimos, entendemos que o direito de audiência prévia, qua tale, não constitui um direito fundamental com consagração constitucional. Por conseguinte, a sua inobservância pela administração não torna o acto nulo mas anulável.
No caso, como dissemos, antes do despacho de indeferimento proferido pelo Sr. Vice-Presidente do CSM, não foi observado o disposto no art. 121.° do CPA. Mas mesmo que se considerasse que a audiência prévia deveria ter tido lugar, a inobservância, todavia, não seria suscetível de ferir o ato de nulidade mas de anulabilidade.»
Acórdão do STA de 26/09/2018 (processo nº 1506/17.8), in www.dgsi.pt, no qual se formulou a seguinte conclusão:
«I - A falta de audiência prévia à liquidação, quando não seja legalmente dispensada, constitui preterição de formalidade essencial, conducente, em regra, à anulabilidade do acto (cfr. art. 135.º do CPA antigo, a que corresponde o n.º 1 do art. 163.º do atual CPA».
Seguindo esta orientação jurisprudencial conclui-se pela anulabilidade do acto administrativo em causa, com a aplicabilidade do regime geral da anulabilidade previsto no art. 163.º do CPA.
Aqui chegados, importa verificar se assiste razão ao CSM quando afirma que o efeito anulatório do acto deve ser rejeitado, por se mostrar verificado o regime excepcional previsto no artº 163º nº 5, do CPA.
Conforme supra referido, o regime da anulabilidade dos actos está previsto no artigo 163° do CPA, sob a epígrafe «Actos anuláveis e regime da anulabilidade», aí se estabelecendo que o acto anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração (n.º 2), mas também que «[n]ão se produz o efeito anulatório quando: a) o conteúdo do acto anulável não possa ser outro, por o acto ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) o fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; c) se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o acto teria sido praticado com o mesmo conteúdo» (n.º 5).
O artigo 163° n° 5 do CPA procede assim à consagração legal no ordenamento jurídico português do mecanismo do aproveitamento do acto administrativo anulável ou da “economia do acto administrativo”. Assim a regra é que perante a anulabilidade do acto, a mesma produz efeitos anulatórios. Porém, em situações excepcionais previstas no n° 5 do artigo 163° do CPA, o legislador permite que esses efeitos anulatórios não se produzam.
A premissa nuclear de que se parte para excepcionar uma anulação é a de que o acto a anular teria, posterior e subsequentemente, de ser praticado com o mesmo sentido ([12]).
Partindo, pois, daquela premissa fundamental, seminal e apriorística (a de que o acto teria de ser praticado com o mesmo conteúdo), o artº 163º nº 5, estabelece três possibilidades para afastar a eficácia invalidante da anulação do acto administrativo.
Na alínea a), a situação prevista é a da indisponibilidade jurídica de uma alternativa, ou seja, a decisão anulada não poderia ser juridicamente outra. Estamos confrontados, portanto, com os casos de actos de natureza estritamente vinculada ou de redução da discricionariedade a zero.
Na alínea c), ao invés, o que se exige é uma indisponibilidade fáctica de uma alternativa, «exigindo-se que o vício de que padece o acto administrativo não tenha influenciado o conteúdo decisório de que ele é portador (muito embora não fosse o único juridicamente admissível). Para chegar a esta conclusão, cumprirá ao tribunal realizar um juízo de prognose póstuma, indagando da aptidão […] do vício cometido para se projectar no sentido da decisão da Administração» ([13]). Trata-se de uma previsão que, contrariamente à da alínea a), vai intencionalmente dirigida ao aproveitamento de actos praticados no exercício de uma competência discricionária.
Por seu turno, e com manifesto interesse para a economia da presente decisão, na alínea b) sobressai uma tónica finalista, para os casos em que, não obstante se verificar a inobservância de requisitos procedimentais-formais, o fim visado pelas normas procedimentais violadas foi ainda, de algum modo, acautelado e atingido.
Esta última previsão aludida reveste-se de particular pertinência e relevância para a resposta à presente questão solvenda.
Recorde-se que, no caso concreto:
i) não foi respeitada a exigência de audiência prévia do interessado, nos termos do n.º 1 do artº 121º do CPA, antes da decisão do Senhor Vice-Presidente do CSM [cf. ponto 9º da Fundamentação de facto];
ii) também não foi cumprida a exigência de fundamentação para a dispensa da audiência prévia, prevista no n.º 2 do artº 124º do CPA. Como tal, ponderar-se-á, então, se o direito de audiência prévia do interessado/autora terá sido assegurado mediante a própria reclamação por si apresentada, motivo pelo qual a aludida alínea b) do n.º 5 do artº 163.º do CPA se reveste de particular interesse.
Pois bem, o procedimento decisório de 1.º grau é o procedimento tendente à prática de um acto primário, contemplando as seguintes fases: fase inicial, fase de instrução, fase da audiência dos interessados, fase da preparação da decisão, fase da decisão e fase complementar.
«Na fase da decisão o procedimento encaminha-se para o seu acto principal: a decisão final. Ela cabe ao órgão competente para decisão […]. De um modo geral, aplicam-se à decisão final do procedimento as regras de direito administrativo que disciplinam por forma genérica o regulamento, o acto administrativo ou o contrato administrativo, conforme for o caso» ([14]).
Por seu turno, o procedimento decisório de 2.º grau contempla as garantias administrativas dos particulares, que «podem ser definidas como os meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou de sancionar quer as violações do direito objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, pela Administração Pública» ([15]). As garantias impugnatórias são aquelas em que «perante um acto administrativo já praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar esse ato, isto é, a atacá-lo com determinados fundamentos», podendo essas garantias ser graciosas (ou administrativas) — que são «os meios de impugnação de actos administrativos perante autoridades da própria administração pública» ([16]) — ou contenciosas (em que a impugnação é já feita em tribunal). As principais espécies de garantias impugnatórias graciosas são: as reclamações, o recurso hierárquico, o recurso hierárquico impróprio e o recurso tutelar.
In casu, temos que a decisão final para efeitos do procedimento administrativo de 1.º grau foi o despacho do Sr. Vice-Presidente do CSM de 23-03-2020 que indeferiu o requerido pagamento da remuneração pelo exercício de funções em acumulação, referido em 7º da Fundamentação de facto.
Por outro lado, a deliberação do Plenário do CSM, de 06-10-2020, referida em 11º da Fundamentação de facto, que apreciou a reclamação da ora autora, pôs termo ao procedimento administrativo de 2.º grau, pronunciando-se expressamente sobre as questões suscitadas na reclamação (as mesmas invocadas na presente acção): discordância relativamente ao Parecer do GAVPM, violação do direito de audiência prévia; violação de lei, por violação dos artigos 29.º e 45.º-A, ambos do EMJ; violação dos princípios da retribuição, igualdade e da proteção da confiança.
Ou seja, na sua reclamação, a ora autora contrapôs as suas razões de facto e de direito quanto ao teor da decisão do Vice-Presidente do CSM, atingindo dessa forma o fim visado com o direito de audiência prévia que lhe havia sido preterido.
Questão idêntica foi tratada no Acórdão do STJ, Secção do Contencioso, de 28-02-2018 (proc. n.º 81/17.8YFLSB). Por se revelar de interesse para o que ora apreciamos, aqui se deixa reproduzida parte do respectivo excurso fundamentador:
“Importa desde logo ter em consideração que, nos termos do art. 166.º do EMJ, o despacho do Sr. Vice-Presidente do CSM era passível, como foi, de reclamação para o Plenário do CSM, sendo certo que apenas as deliberações deste órgão são impugnáveis contenciosamente (art. 168.º, n.º 1 do EMJ).
“Temos assim que, o acto administrativo apenas se torna definitivo com a deliberação do Plenário do CSM, caso tenha havido reclamação.
Ora, quando a ora recorrente é notificada daquele despacho e apresenta a reclamação, tem a oportunidade de se pronunciar e de contrapor as suas razões invalidantes, na sua perspectiva, dos fundamentos que conduziram ao indeferimento.
Como resulta dos arts. 153.º, n.º 1, al. b), 154.º, n.º 1 e 158.º, do EMJ, o Vice-‑Presidente do Conselho Superior da Magistratura exerce as funções que, por subdelegação do Presidente, o CSM tenha delegado neste.
Estabelece o artº 49º nº 2, do CPA que «[o] órgão delegante ou subdelegante tem o poder de avocar, bem como o de anular, revogar ou substituir o acto praticado pelo delegado ou subdelegado ao abrigo da delegação ou subdelegação».
Assim, tendo a ora recorrente reclamado para o órgão delegante visando a substituição do acto reclamado e sendo a deliberação o acto administrativo definitivo, concluímos que se mostra preenchida a situação prevista na al. b) do transcrito n.º 5, do art. 163.º, ou seja, a exigência procedimental de audiência prévia foi alcançada com a reclamação.
[…]
Invoca a recorrente que a deliberação não cumpriu o estabelecido no artº 124º, nº 2, do CPA uma vez que é omissa quanto às razões da não audição prévia da recorrente.
Relembre-se que o que está em causa neste recurso é a deliberação e não o despacho do Sr. Vice-Presidente do CSM.
Como resulta do estabelecido no artº 166º do EMJ, as decisões do Vice-Presidente não são passíveis de impugnação contenciosa mas de reclamação para o Plenário do CSM, motivo pelo qual o acto administrativo só se torna definitivo com a deliberação do Plenário, caso tenha havido reclamação.
Assim sendo e como referimos, a recorrente, ao reclamar, exerceu o seu direito de audição prévia, motivo pelo qual na deliberação não havia que observar o sobredito preceito, bem como não haveria que proceder a nova audiência prévia antes da deliberação, uma vez que, repetimos, a recorrente exercera já o seu direito ao arguir na reclamação todas as razões que se lhe ofereciam para infirmar o despacho reclamado de moldes a obter decisão diversa».
No mesmo sentido, a propósito da falta de audiência prévia, pronunciou-se o Ac. do STA de 30-10-2019 (proc. n.º 01238/08.8BEPRT 0492/18), cujo sumário refere que “[…] há situações em que a preterição da formalidade pode não ter efeitos invalidantes (cfr. o n.º 5 do art. 163.º do atual CPA), designadamente quando, em procedimento de segundo grau, o interessado pôde pronunciar-se sobre as questões relativamente às quais foi omitida a audiência no procedimento de primeiro grau”.
No caso dos autos, a exigência procedimental de audiência prévia foi alcançada com a reclamação, mostrando-se verificada a circunstância prevista na alínea b) do nº 5 do artº 163º do CPA, pelo que não se verifica o efeito invalidante decorrente da anulabilidade, improcedendo a pretensão da autora.
DO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI, POR ERRO NOS SEUS PRESSUPOSTOS DE FACTOS, POR VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 29.º E 45.º-A DO EMJ
Alega a autora que a deliberação impugnada padece de vício de violação de lei, por erro nos seus pressupostos de facto, por violação do disposto nos artigos 29º e 45º-A do EMJ, devendo ser anulada nos termos do disposto no artº 163º do CPA.
Aqui reside o ponto saliente do dissídio.
Sustenta a autora que, mais do que estar em causa a circunstância de ter exercido as suas funções em dois Juízos, dissociada de outros factores (que parece ter sido esse o ponto de partida errado do CSM), o que releva essencialmente é o facto de a demandante ter executado o seu trabalho em mais de ¼, uma vez que teve a seu cargo a totalidade do serviço no Juiz de competência Genérica ....... – Juiz …. e posteriormente a totalidade do serviço no Juízo de Competência Genérica ……, pelo que teve um volume de serviço maior ao correspondente a um lugar. Por isso, prossegue a autora, dever-se-á entender que o exercício de funções pelos magistrados colocados no QCJ, quando exercido em mais de um tribunal ou juízo com assumpção, pelo menos num deles, da totalidade de serviço, e por isso em exclusividade nesse juízo, e assumindo ainda ¼ do serviço de outro juízo, como é o caso, carece da devida interpretação legal à luz do disposto no novo artigo 29º do EMJ, atentas as especificidades próprias que regem o regime legal dos QCJ. E conclui que deveria, in casu, ter sido reconhecido o direito da autora à remuneração pelo trabalho realizado em acumulação de serviço, uma vez que a mesma exerceu funções assegurando o serviço no seu todo de um Juízo em exclusividade (Juízo de Competência Genérica....... – Juiz …) e depois, noutro Juízo de Competência Genérica ….. – e, ainda, sempre, em acumulação com o serviço de um outro Juízo distinto, - o do Juiz…. do Juízo Central Cível ....... - o que vem a aplicar uma acumulação de serviço que corresponde ao de 1 lugar e ¼ de serviço, ao todo.
Importa aferir se lhe assiste razão, atenta a dinâmica factual constante dos pontos 1º a 5º da Fundamentação de facto.
Na dogmática jurídico-administrativa, o vício de violação de lei é definido como sendo o vício que «consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto administrativo e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis»[17] ou na «desconformidade entre os pressupostos e/ou o conteúdo do acto concreto e a previsão de situação e/ou o comando contidos em norma imperativa» ([18]). Dito por outras palavras, trata-se do vício que «afecta o acto praticado em desconformidade com os requisitos legais vinculados respeitantes aos respetivos pressupostos ou objecto»[19], ou, por outras palavras ainda, que afecta o acto administrativo «cujo conteúdo, incluindo os respetivos pressupostos, contrarie as normas jurídicas com as quais se devia conformar, integrando tal vício quer o erro na interpretação ou indevida aplicação da regra de direito (erro de direito) como o erro baseado em factos materialmente inexistentes ou apreciados erroneamente (erro de facto)»[20].
Portanto, o vício de violação de lei configura uma ilegalidade de natureza material, sendo a própria substância do acto administrativo que contraria a lei. A ofensa da lei não se verifica aqui nem na competência do órgão nem nas formalidades ou na forma que o acto reveste nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo ou no objecto do acto.
Recuperando os ensinamentos da doutrina mais autorizada ([21]):
“O vício de violação de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material: neste caso, é a própria substância do acto administrativo, é a decisão em que o acto consiste, que contraria a lei […]
Não há, pois, correspondência entre a situação abstratamente delineada na norma e os pressupostos de facto e de direito que integram a situação concreta sobre a qual a Administração age, ou coincidência entre os efeitos de direito determinados pela Administração e os efeitos que a norma ordena. O vício de violação de lei produz-se normalmente quando, no exercício de poderes vinculados, a Administração decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decida quando a lei mande decidir algo”.
Assim, o vício de violação de lei ocorre quando é efectuada uma interpretação errónea da lei, aplicando-a à realidade a que não devia ser aplicada ou deixando-a de aplicar à realidade que devia ser aplicada. «No que toca então aos vícios do fim no domínio vinculado, eles poderão traduzir-se na falta de pressuposto abstracto (isto é, falta de base legal, uma vez que este vício se traduz no facto de a Administração actuar sem qualquer lei lhe atribuir tal poder) ou na falta de pressuposto concreto. Neste segundo caso tanto poderá acontecer que a situação concreta pura e simplesmente não exista (estaremos então perante um erro de facto) ou, existindo, não seja subsumível na hipótese legal (caso em que haverá um erro de qualificação dos factos ou um erro de direito quanto aos factos)»[22].
Noutra formulação, e socorrendo-nos novamente da doutrina da especialidade ([23]):
“Para que o acto administrativo prossiga o fim legalmente pretendido, é necessário que a sua emissão se baseie em pressupostos legalmente previstos e efectivamente existentes. Caso contrário, existirá um vício por falta de pressupostos, o que determinará a anulabilidade do acto.
Se a emissão do acto não se basear em pressupostos legalmente previstos, existe falta de pressuposto abstrato, hipotético ou de direito: a circunstância que levou a Administração a agir não estava prevista pela norma.
Se a emissão do acto se basear em pressupostos legalmente previstos, mas não efectivamente existentes, existe falta de pressuposto real ou de facto: a circunstância legalmente prevista não se verificou na realidade”.
Em suma: os pressupostos do acto administrativo são as circunstâncias objectivas, normativamente previstas, de cuja verificação depende a constituição do órgão administrativo no poder-dever de agir mediante a prática de um acto administrativo de determinado tipo legal.
Se a emissão do acto se baseou nos pressupostos legalmente devidos, mas não efetivamente existentes, ocorre falta de um pressuposto real ou de facto (a circunstância legalmente prevista não se verificou na realidade).
Por seu turno, ocorre vício de erro sobre os pressupostos de direito quando a emissão do acto administrativo de determinado sentido e conteúdo se não baseia em pressupostos legalmente previstos: a circunstância que motivou a decisão administrativa não estava coberta pela norma invocada.
Reafirmando jurisprudência constante, tem vindo a Secção de Contencioso do STJ a decidir reiteradamente que «o vício de violação de lei ocorre quando é efetuada uma interpretação errónea da lei, aplicando-a à realidade a que não devia ser aplicada ou deixando-a de aplicar à realidade que devia ser aplicada» (Ac. de 04-07-2019, proc. n.º 39/18.0YFLSB; vide ainda o Acórdão de 25-05-2016, proc. n.º 55/14.0YFLSB, assim como, na jurisprudência mais recente, os Acs. de 20-02-2019, proc. n.º 68/18.3YFLSB, e de 24-10-2019, processo n.º 67/18.5YFLSB, ambos em www.dgsi.pt).
Mais tem afirmado o STJ (Ac. de 04-07-2019, proc. n.º 69/18.1YFLSB) que o erro de direito pode respeitar à lei a aplicar, ao sentido da lei aplicada ou à qualificação jurídica dos factos: no primeiro caso, aplicou-se por engano ou por ignorância uma norma quando era outra a aplicável (erro na aplicação); no segundo caso, aplicou-se a lei correcta, mas interpretou-se mal (erro na interpretação); no terceiro caso, qualificaram-se certos factos numa figura jurídica quando deviam sê-lo noutra (erro na qualificação).
Nos termos do disposto no artº 29º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de Julho, na redacção da Lei nº 67/2019, de 27 de Agosto, «pelo exercício de funções em regime de acumulação ou de substituição que se prolongue por período superior a 30 dias seguidos ou 90 dias interpolados no mesmo ano judicial, é devida remuneração, em montante a fixar pelo Conselho Superior da Magistratura, em função do grau de concretização dos objectivos estabelecidos para cada acumulação, tendo como limites um quinto e a totalidade da remuneração devida a magistrado judicial colocado no juízo ou tribunal em causa».
Da leitura deste normativo resulta que o direito à remuneração nele prevista pressupõe o exercício de funções em regime de acumulação ou de substituição que se prolongue por período superior a 30 dias seguidos ou 90 dias interpolados no mesmo ano judicial.
Em conformidade, importa determinar se o serviço prestado pela autora no…....... – Juiz …) e depois, noutro Juízo de Competência Genérica ....... – e, ainda, sempre, em acumulação com o serviço de um outro Juízo distinto, - o do Juiz … do Juízo Central Cível ....... — consubstanciou uma «acumulação» de funções, tal como a mesma reclama. Para tanto, aferiremos o quadro normativo atinente ao Quadro Complementar de Juízes (QCJ), primeiro, e à acumulação stricto sensu, depois.
Eis o escopo das linhas que se seguem.
À data da colocação da ora autora no QCJ, a previsão e regulação dos aludidos quadros complementares resultava do disposto no artigo 88.º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto, doravante designada por LOSJ).
Dispunha então aquele art. 88º da LOSJ o seguinte:
1 - Nas sedes dos tribunais da Relação podem ser criadas bolsas de juízes para destacamento em tribunais judiciais de primeira instância em que se verifique a falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifique.
2 - A bolsa de juízes referida no número anterior pode ser desdobrada ao nível de cada uma das comarcas.
3 - Os juízes nomeados para as bolsas de juízes auferem, quando destacados, ajudas de custo nos termos da lei geral.
4 - O número de juízes é fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça, sob proposta do Conselho Superior da Magistratura.
5 - Cabe ao Conselho Superior da Magistratura efetuar a gestão das bolsas referidas nos n.os 1 e 2 e regular o seu destacamento.
Em desenvolvimento e observância do estabelecido no preceito antecedente, o CSM aprovou o Regulamento do Quadro Complementar de Juízes (daqui por diante referido como RQCJ)[24] na sessão plenária do Conselho Superior da Magistratura mediante Deliberação n.º 1729/2015 e publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 174, de 07-09-2015.
Nos termos do RQCJ, «na sede de cada um dos Tribunais de Relação há um Quadro Complementar de Juízes para afectação a tribunais judiciais de primeira instância em que se verifique a falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem» (art. 2.º, n.º 1).
Segundo o art. 3.º do RQCJ, «em qualquer das situações previstas no artigo 2.º, a afectação deve atender ao tempo previsível da falta, impedimento ou vacatura, assim como ao volume ou complexidade de serviço existente na secção ou tribunal de competência territorial alargada e dos outros sedeados na área do respectivo Tribunal da Relação» (n.º 1), sendo que, «em qualquer daquelas situações, a afectação pressupõe que a superação da situação em causa com recurso aos regimes de substituição, de afectação de processos ou de reafectação de juízes não se mostre adequada» (n.º 2).
Deste último preceito citado (art. 3.º, n.º 2, do RQCJ) resulta que a afectação de juízes do Quadro Complementar prevista no art. 2.º do RQCJ (onde a autora se inclui), apenas poderá ter lugar quando a falta ou o impedimento dos titulares dos tribunais judiciais de primeira instância, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes não possa ser superada adequadamente com recurso aos regimes de substituição, de afectação de processos ou de reafectação de juízes.
O QCJ é preenchido na sequência de concurso, que terá lugar anualmente, aquando do movimento judicial e nele integrado (n.os 1 e 2 do artº 4.º do RQCJ). Por outro lado, o QCJ da área de cada um dos Tribunais de Relação constitui, no concurso, uma unidade orgânica, podendo candidatar-se os juízes de direito com, pelo menos, um ano de serviço efetivo e que tenham exercido funções em lugares de primeiro acesso (n.º 3 do artº 4.º do RQCJ). Ainda, os juízes efectivos do Quadro Complementar são nomeados em comissão de serviço, pelo período de três anos, sucessivamente renováveis por períodos de igual duração, mediante apresentação a movimento judicial (artº 5.º, n.º 1, do RQCJ).
Mas se prevê nos artigos 10.º e 11.º do referido RQCJ, a nível remuneratório, o seguinte:
10.º
Remuneração e ajudas de custo
1 - Os juízes do Quadro Complementar nomeados auferem o vencimento correspondente ao que lhes competiria se exercessem funções como efectivos nos lugares a que são afectados e recebem ajudas de custo, calculadas nos termos da lei geral, sem limite de tempo, no período em que se encontrarem afectados a uma secção com sede na área de município diverso do município da sede do respectivo Tribunal da Relação, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2 - Não há lugar ao abono de ajudas de custo no período de afectação do juiz a secção com sede na área do município em que se situe a sua residência habitual.
3 - Não se considera residência habitual, para os efeitos do número anterior, aquela em que o juiz se fixar em virtude da afetação.
11.º
Subsídio de compensação
Os juízes do Quadro Complementar têm direito ao subsídio de compensação a que alude o n.º 2 do artigo 29.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais.
Por outro lado, cabe ao CSM assegurar a gestão dos Quadros Complementares segundo critérios de razoabilidade, objectividade e transparência, de forma a distribuírem-se equitativamente os recursos existentes pelas diversas secções e tribunais de competência territorial alargada da área de cada Tribunal de Relação (art. 13.º, n.º 1, do RQCJ), segundo os critérios de afectação previstos no art. 14.º do mesmo diploma.
Subsequentemente, com a entrada em vigor da revisão do EMJ aprovada pela Lei n.º 67/2019, de 27 de Agosto, o quadro complementar passou a ter consagração expressa, ao nível estatutário, no seu artigo 45.º-B.
No essencial, o regime constante na norma estatutária decalca aquele que resultava já do artº 88.º da LOSJ, com as seguintes precisões: i) em termos terminológicos, substituiu-se a alusão a «bolsa de juízes» do art. 88.º da LOSJ por «quadro complementar de juízes» no EMJ; ii) o n.º 3 passou a ter a seguinte redação: «Os magistrados judiciais nomeados para o quadro, quando destacados para juízo situado em concelho diverso daquele em que se situa a sede do respectivo tribunal da Relação ou o domicílio autorizado, auferem ajudas de custo relativas aos dias em que prestam serviço efetivo, nos termos da lei geral.»
Por seu turno, a matéria atinente à acumulação de funções, que a ora autora traz à colação, era aflorada, à data dos factos, nos artigos 87.º e 94.º, n.º 4, alíneas f) e g), da LOSJ.
Nos termos daquele artº 87.º da LOSJ, «[p]ara além dos casos previstos na lei, o Conselho Superior da Magistratura pode determinar, sob proposta do presidente do tribunal de comarca, que um juiz exerça funções em mais de um tribunal ou juízo da mesma comarca, respeitado o princípio da especialização dos magistrados, ponderadas as necessidades do serviço e o volume processual existente» (n.º 1), conferindo tal exercício de funções «[…] apenas direito a ajudas de custo e ao reembolso das despesas de transporte em função das necessidades de deslocação nos termos da lei geral» (n.º 2).
Por sua vez, o art. 94.º, n.º 4, alíneas f) e g), da LOSJ dispunha o seguinte:
4 - O presidente do tribunal possui as seguintes competências de gestão processual, que exerce com observância do disposto nos artigos 90.º e 91.º:
[…]
f) Propor ao Conselho Superior da Magistratura a reafectação de juízes, respeitado o princípio da especialização dos magistrados, a outro tribunal ou juízo da mesma comarca ou a afectação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular, tendo em vista o equilíbrio da carga processual e a eficiência dos serviços;
g) Propor ao Conselho Superior da Magistratura o exercício de funções de juízes em mais do que um tribunal ou juízo da mesma comarca, respeitado o princípio da especialização dos magistrados, ponderadas as necessidades dos serviços e o volume processual existente.
Na sessão Plenária de 15-07-2014 do CSM foi aprovado o Regulamento do artigo 94.º, n.º 4, alíneas f) e g), da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (LOSJ) — doravante «Regulamento», que viria a ser alterado por deliberação do Conselho Plenário do CSM de 24-04-2018 (Deliberação (extracto) n.º 756/2018, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 129, de 06-07-2018).
Nos termos do art. 2.º, alíneas a) a c) deste «Regulamento»:
Para efeitos deste regulamento considera-se:
a) Reafectação de juízes a tribunal ou juízo diverso da mesma comarca: O exercício de funções em tribunal ou juízo diverso da mesma comarca, com a interrupção das funções exercidas no tribunal ou juízo em que o juiz foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento judicial;
b) Afectação de processos a juiz diverso do seu titular inicial: a atribuição de processos, para tramitação e despacho, que não decorra da distribuição inicial do processo na unidade orgânica ou de distribuição subsequente determinada por despacho judicial proferido nos autos, quer a mesma se reporte a juízes efetivos ou auxiliares;
c) Exercício de funções em mais de um tribunal ou juízo: a afectação do juiz a tribunal ou juízo no qual não foi colocado ou para a qual não foi destacado no movimento judicial, com a manutenção do exercício de funções no tribunal ou juízo onde foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento.
Também esta matéria viria a ser objecto de atenção na alteração ao EMJ introduzida pela Lei n.º 67/2019, de 27 de Agosto: foi aditado o art. 45.º-A, que, sob a epígrafe «Reafectação de juízes, afectação de processos e acumulação de funções», passou a estatuir o seguinte:
1 - O Conselho Superior da Magistratura, sob proposta ou ouvido o presidente da comarca, e mediante concordância dos juízes, pode determinar:
a) A reafectação de juízes, respeitado o princípio da especialização dos magistrados, a outro tribunal ou juízo da mesma comarca;
b) A afectação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular, tendo em vista o equilíbrio da carga processual e a eficiência dos serviços.
2 - O Conselho Superior da Magistratura, sob proposta ou ouvido o presidente de comarca, e mediante concordância do juiz, pode determinar o exercício de funções de magistrados judiciais em mais do que um juízo ou tribunal da mesma comarca, respeitado o princípio da especialização, ponderadas as necessidades dos serviços e o volume processual existente.
3 - As medidas referidas nos números anteriores não podem implicar prejuízo sério para a vida pessoal ou familiar do juiz, têm como finalidade responder a necessidades de serviço, pontuais e transitórias, e devem ser fundadas em critérios gerais regulamentados pelo Conselho Superior da Magistratura, respeitando os princípios de proporcionalidade, equilíbrio de serviço e aleatoriedade na distribuição.
Aqui chegados, efectuado o cotejo do regime da reafectação de juízes, afectação de processos e acumulação de funções com o do quadro complementar de magistrados judiciais, é seguro asseverar que i) estão em causa figuras jurídicas distintas, ii) com natureza jurídica (mesmo conceptual-dogmática) diversa, iii) as quais dispõem de regulação própria e regime jurídico específico e diferente entre si.
E certo é que a situação da autora não se subsume, ao contrário do que pretende, na situação da acumulação. Esclareçamos esta asserção.
Em concreto, a acumulação de funções pressupõe que um determinado magistrado judicial tem um lugar de origem, i.e., encontra-se colocado e é titular num tribunal e juízo em concreto, sendo destacado para, em acréscimo, prestar funções num outro tribunal e ou juízo, no qual não foi colocado, e em que outro magistrado judicial é titular.
Diversamente, um juiz de direito colocado no QCJ não tem nenhum lugar de origem, nem é colocado em nenhum tribunal ou juízo concreto. Ao integrar o QCJ, o juiz integra uma «bolsa de juízes» (na aceção da LOSJ), criada precisamente para servir de apoio às necessidades extraordinárias que, em concreto, se verifiquem por circunstâncias várias (v.gr. licenças de maternidade, assistência à família, baixas médicas, comissões de serviço, entre outras), e sempre e necessariamente a título meramente transitório, durante determinado período de tempo.
O exercício de funções no QCJ poderá traduzir-se na prestação de serviço num único tribunal ou em vários tribunais que integrem a área territorial daquele quadro (por referência ao respectivo Tribunal da Relação), bem como na afectação desse exercício, na totalidade, a um juízo, ou na afetação desse exercício, parcialmente, em diferentes juízos.
Ora, in casu, estando a ora autora colocada no quadro complementar ....., não é juiz titular de nenhum lugar, nem de nenhum concreto juízo, em nenhum específico tribunal. E, porque assim, não estando em causa um magistrado judicial que tem um lugar de origem em que é titular, e que, em acréscimo, vai exercer funções num outro lugar, com outro titular, não se verifica a subsunção do caso da autora no regime da acumulação.
Assim, consequência necessária da factualidade apurada, a autora encontra-se abrangida pelo regime e vicissitudes, quer ao nível de exercício de funções, quer remuneratórias, previstos para o QCJ, e não para a acumulação.
Além disso, do n.º 2 do art. 3.º do RQCJ resulta que a afectação de juízes do Quadro Complementar prevista no art. 2.º do Regulamento (onde a autora se inclui), apenas poderá ter lugar quando a falta ou o impedimento dos titulares dos tribunais judiciais de primeira instância, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes não possa ser superada adequadamente com recurso aos regimes de substituição, de afectação de processos ou de reafectação de juízes. Nunca poderá ser tal exercício subsumido concomitantemente nas figuras de acumulação (afectação ou reafectação) e de QCJ. Isso mesmo se deixou estabelecido no Parecer do GAVPM – CSM reproduzido em 8º da Fundamentação de facto, no qual se consignou, além do mais, o seguinte: «Ou seja, sempre que se verifique uma situação de falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem, deve ser suprida nos termos do art. 45.°-A do EMJ, por juízes não colocados no QCJ, através da reafectação de juízes a outro tribunal ou juízo da mesma comarca (al. a) do n.° 1 deste preceito); afectação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular (al. b) do n.° 1 do art. 45.°-A do EMJ); acumulação do exercício de funções de magistrado judicial em mais do que um juízo ou tribunal da mesma comarca nos termos previstos no n.° 2 do art. 45.°-A do EMJ ou pelo regime de substituição previsto no art. 86.°, n.° 1, da Lei 62/2013, de 26 de agosto. Assim, só se um desses mecanismos não for adequado a suprir a falta, é que será afetado um juiz colocado no QCJ […]». Logo, tendo sido a autora, que estava afecta em QCJ, a suprir tais necessidades, foi-o necessariamente subtraída ao regime da acumulação.
Adicionalmente, importa referir que, para que se verifique acumulação de funções, nos termos plasmados no artigo 45.º-A do EMJ, o juiz visado tem de manifestar a sua concordância. Ao invés, quando o juiz colocado no QCJ haja que exercer funções em mais do que um tribunal ou juízo, em função das necessidades concretas verificadas, fá-lo após definição unilateral pelo vogal da área, sem necessidade de concordância do juiz visado, por tal ser decorrência da aplicação casuística, nos critérios fixados no respetivo RQCJ. Trata-se de mais um aspecto a justificar a previsão de correspectivos regimes remuneratórios também distintos.
Objectar-se-á (a autora refere-o no artº 41.º da petição inicial) que no RQCJ, em parte alguma é referido que os respetivos magistrados são necessariamente afectos em simultâneo a mais que um tribunal ou Juízo. Sem que se possa negar pertinência a esta observação, não podemos olvidar que o que resulta do RQCJ, isso sim, é que a afectação dos Juízes do Quadro Complementar existente na sede de cada um dos Tribunais de Relação será efectuada na medida em que se verifique a falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem (art. 2.º, n.º 1). E, por isso, não é menos verdade que também ali se não diz que os juízes do QCJ não possam ser afectos em simultâneo a mais de um Tribunal ou Juízo: basta que se verifique qualquer das vicissitudes aludidas em mais que um tribunal.
Aliás, sempre se refira que o que resulta do regime aludido é que, tendo a «bolsa» que constitui o Quadro Complementar como área territorial de referência a do tribunal da Relação ou, em caso de desdobramento, a da Comarca, muito mais ampla se mostra a esfera territorial de intervenção dos juízes que o integram. Logo, colocados que estão os magistrados numa bolsa destinada a colmatar necessidades de serviço numa área correspondente ao tribunal da Relação ou da Comarca, como que têm uma competência potencial correspondente à da generalidade dos tribunais dessa área territorial, competência potencial essa que se concretizará a partir do momento em que o CSM verificada uma concreta necessidade de serviço, os afectem ao(s) tribunal/is onde essa necessidade se verifique.
Característica da situação dos juízes do Quadro Complementar é, assim, a sua disponibilidade para, em função de necessidades de serviço que possam surgir, poderem exercer funções em qualquer ou quaisquer dos tribunais da respetiva área territorial de referência, de acordo com aquilo que o CSM decida a esse propósito, em função dos critérios legal e regulamentarmente fixados para o efeito.
Objecta ainda a autora, socorrendo-se do disposto no artº 9.º do Código Civil, que o exercício de funções pelos magistrados colocados no QCJ em mais de um tribunal ou Juízo, com assumpção da totalidade do serviço num deles, acrescido de ¼ do serviço de outro, carece da devida ponderação à luz do disposto no artº 29.º do EMJ, por ser a solução mais acertada.
Porém, é precisamente o artº 9.º do Código Civil que permite informar a asserção da demandante, quando pugna pela aplicação do artº 29.º do EMJ: é que, como é consabido, do ponto de vista hermenêutico, “não pode ser […] considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso” (artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil), sendo ainda certo que “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (n.º 3). O ponto de partida é, pois, o próprio enunciado linguístico contido na norma, para o que importa reter que a letra da lei tem duas funções: a negativa (ou de exclusão) e positiva (ou de selecção). A primeira afasta qualquer interpretação que não tenha uma base de apoio na lei (teoria da alusão); a segunda privilegia, sucessivamente, de entre os vários significados possíveis, o técnico-jurídico, o especial e o fixado pelo uso geral da linguagem.
Ora, reiterando o que acima se deixou dito, ainda que se possa debater a justiça e a razoabilidade concreta do regime que traçou, não se pode afirmar que o legislador tenha sido ambíguo. O legislador expressou-se de forma clara e inequívoca, determinando as soluções que, em termos gerais e abstratos, entendeu mais adequadas, e apartou de forma cabal o regime jurídico da acumulação (e afectação ou reafectação) do regime do QCJ, tanto ao nível dos pressupostos, como em termos remuneratórios.
Argumenta a autora, por outro lado, que o despacho do Senhor Vice-Presidente do CSM, de 11-04-2020, referido em 12º da Fundamentação de facto, que determinou a suspensão de acumulações e que se atenda à suspensão e cessação das mesmas para efeitos da remuneração a ser processada, constitui indício de que a demandante se encontrava em acumulação de funções a par dos demais juízes que, embora também visados naquele despacho, não figuravam do QCJ. Mas também aqui não lhe assiste razão.
Com efeito, o facto de naquele despacho ter sido feita alusão à «acumulação» de funções, determinando-se que se atendesse à suspensão e cessação das acumulações para efeitos da remuneração a ser processada, não altera o regime jurídico a que a autora de encontrava sujeita enquanto efectiva do QCJ. Na verdade, tal despacho não está especificamente direccionado aos juízes colocados em efectividade de funções no QCJ. Acresce que, embora ali se determine que se atenda à suspensão e cessação de acumulações para efeitos de remuneração a ser processada, certo é que à autora não foi processado qualquer vencimento a esse título, como a própria refere e reconhece.
Além disso, o nomen iuris utilizado pela entidade demandada (à semelhança de qualquer qualificação jurídica utilizada pela autora) não vincularia o tribunal, posto que «[o] juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito» (art. 5.º, n.º 3, do Código de Processo Civil). Ou seja, jus novit curia.
Reclama, ainda, a autora, genericamente, a aplicação subsidiária do art. 21.º da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas (LGTFP) ex vi art. 188.º do EMJ, porquanto, não obstante o mesmo balizar os casos aos quais é possível haver a acumulação de funções remuneradas, e se é certo que o caso em apreço não encontra ali previsão legal expressa, não é menos certo, aduz a demandante, que este regime jurídico deverá ser devidamente adaptado em função das diversas carreiras públicas.
No entanto, não se vislumbra nenhuma necessidade de recorrer ao artº 21º da LGTFP, posto que o regime jurídico do QCJ e da acumulação de serviço expressamente previsto no EMJ e na LOSJ, é suficientemente denso e exaustivo, não reclamando, seja por omissão de previsão, seja por omissão de estatuição, a aplicação da LGTFP, nem a título complementar, nem a titulo subsidiário ou supletivo.
Dito isto, e recuperando a fundamentação do Parecer reproduzido em 8º da Fundamentação de facto, «[…] parece-nos não restarem dúvidas de que o regime da “acumulação de funções”, nos termos e para os efeitos acima mencionados, não abrange as situações em que um juiz do QCJ esteja afecto à totalidade de um juízo e a parte de outro, dentro da área territorial do Tribunal da Relação onde se encontra colocado, como é o caso. Donde, não estando a ora requerente numa situação de “acumulação de funções”, mas tão só no exercício das funções inerentes ao lugar para o qual concorreu e foi nomeada — QCJ, não há lugar a qualquer suplemento remuneratório de acordo com o art. 29.° do EMJ.».
No mesmo sentido, veja-se a deliberação impugnada, transcrita no facto provado nº 11º:
“Também na aludida deliberação, no procedimento …….24, se colocou a questão de saber se Juiz colocado no Quadro Complementar estando a exercer funções em dois juízos de duas diferentes comarcas do mesmo distrito judicial, tem direito a receber remuneração por acumulação de funções nos termos do artº 29,° do Estatuto dos Magistrados Judiciais.
Para além dos fundamentos claramente expendidos no parecer já transcrito, encontramos a seguinte fundamentação com relevância para a apreciação da situação da ora Reclamante/Impugnante nessa deliberação:
«Quanto à interpretação das normas em causa, o parecer não merece qualquer reparo, não se tendo cingido à sua letra, não tendo efectuado uma interpretação isolada das mesmas, antes teve em conta a unidade do sistema jurídico e concretamente a articulação dos diferentes diplomas aplicáveis, apresentado uma rigorosa definição dos regimes de afectação, reafectação, acumulação de funções e substituição dos juízes da 1.ª instância e com clareza apresentou os fundamentos legais para concluir que do regime dos Juízes colocadas no Quadro Complementar resulta que do regime da “acumulação de funções”, nos termos e para os efeitos do regime legal aplicável, concretamente para efeitos do artº 29° do EMJ, não abrange as situações em que um juiz do Quadro Complementar esteja afecto à totalidade de um juízo e a parte de outro, dentro da área territorial do Tribunal da Relação onde se encontra colocado.
Como consta da fundamentação do parecer a “acumulação de funções” a que se referem os art°s 45°-A do EMJ, 87° da LOSJ e a Deliberação do CSM n.° 756/2018, pressupõe que o juiz exerça funções em mais de um tribunal ou juízo no qual não foi colocado ou para a qual não foi destacado no movimento judicial, com a consequente manutenção do exercício de funções no tribunal ou juízo onde foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento.
A colocação dos Juízes no Quadro Complementar tem como unidade orgânica de referência a área territorial de cada um dos Tribunais da Relação, conforme resulta do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes aprovado na sessão plenária do Conselho Superior da Magistratura de 17.01.2012.
Tal quadro de juízes tem como finalidade a afetação dos mesmos a tribunais judiciais de primeira instância em que se verifique a falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o numero ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem (n.° 1 do art. 2.° do Regulamento do Regulamento do Quadro Complementar de Juízes).
O quadro complementar de juízes da área de cada um dos Tribunais da Relação é preenchido na sequência de concurso, o qual terá lugar anualmente, aquando do movimento judicial e nele integrado, constituindo no concurso uma unidade orgânica à qual podem candidatar-se juízes de direito com, pelo menos, um ano de serviço efetivo e que tenham exercido funções em lugares de primeiro acesso (art. 4.° do Regulamento citado). Sendo os juízes efetivos do QCJ nomeados em comissão de serviço pelo período de três anos, sucessivamente renováveis por períodos de igual duração (art. 5.º/1).
Por outro lado, e no que respeita à sua remuneração, o Regulamento acima identificado, prescreve no art. 10.°, n.° 1, que “Os juízes do Quadro Complementar nomeados auferem o vencimento correspondente ao que lhes competiria se exercessem funções como efetivos nos lugares a que são afetados e recebem ajudas de custo, calculadas nos termos da lei geral, sem limite de tempo (...)”.
Quanto à gestão dos Quadros Complementares rege o artº 13.°, do Regulamento, no sentido de que cabe ao Conselho Superior da Magistratura distribuir equitativamente os recursos existentes pelas diversas secções e tribunais de competência territorial alargada da área de cada Tribunal de Relação, com os critérios de afectação previstos no art. 14.°.
Todavia, tal afectação dos juízes do quadro complementar pressupõe que a superação da situação em causa com recurso aos regimes de substituição, de afectação de processos ou de reafectação de juízes não se mostre adequada (n.° 2 do art. 3.º do citado Regulamento).
Ou seja, sempre que se verifique uma situação de falta ou o impedimento dos seus titulares, a vacatura do lugar ou o número ou a complexidade dos processos existentes o justifiquem, deve ser suprida nos termos do artº 45.°-A do EMJ, por juízes não colocados no QCJ, através da reafectação de juízes a outro tribunal ou juízo da mesma comarca (al. a) do n.° 1 deste preceito); afetação de processos para tramitação e decisão a outro juiz que não o seu titular (al. b) do n.° 1 do art. 45,°-A do EMJ); acumulação do exercício de funções de magistrado judicial em mais do que um juízo ou tribunal da mesma comarca nos termos previstos no n.° 2 do art. 45.°-A do EMJ ou pelo regime de substituição previsto no artº 86º nº 1, da Lei 62/2013, de 26 de Agosto.
Assim, só se um desses mecanismos não for adequado a suprir a falta, é que será afetado um juiz colocado no QCJ.
Do cotejo dos vários regimes - afectação, reafectação, acumulação, substituição e afectação dos juízes do QCJ - constatamos que cada um deles tem uma regulamentação diversa, com um campo de aplicação própria que não se pode confundir.
Para o que agora interessa o art. 29.º do EMJ especifica que apenas o exercício de funções em regime de acumulação e de substituição, que se prolongue por período superior a 30 dias seguidos ou a 90 interpolados no mesmo ano judicial, dão lugar a remuneração.
Donde, apenas se se entender que a situação em análise, em que a ora requerente, colocada no QCJ, está afecta à totalidade de um juízo e a parte de outro, integra o regime de “acumulação de funções”, nos termos e para os efeitos das disposições legais citadas, é que terá direito à remuneração prevista no artº 29° do EMJ.
Na verdade, a “acumulação de funções” a que se referem os art°s, 45°-A do EMJ, 87° da LOSJ e a Deliberação do CSM n° 756/2018, pressupõe que o juiz exerça funções em mais de um tribunal ou juízo no qual não foi colocado ou para a qual não foi destacado no movimento judicial, com a consequente manutenção do exercício de funções no tribunal ou juízo onde foi colocado ou para a qual foi destacado no movimento,
Inversamente, os juízes do QCJ são afectos a tribunais judiciais de primeira instância da área territorial do respectivo Tribunal da Relação onde foram colocados.
Para além disso, nas situações de “acumulação” nos termos e para os efeitos definidos na lei, exige-se a concordância do juiz visado, circunstância não exigível para os juízes do QCJ, cuja afectação aos tribunais judiciais de primeira instância da área territorial do respectivo Tribunal da Relação onde foram colocados é feita de acordo com os critérios previstos no seu Regulamento e pode implicar, sem concordância do juiz, o exercício de funções em mais de um juízo.
A alegação que esta interpretação permitiria que um juiz do quadro complementar poderia ser colocado em 10 funções diferentes, tem de ser entendido como mero artifício argumentativo, sendo óbvio que o CSM, nunca poderia proceder à colocação de juízes do quadro complementar desrespeitando os princípios da proporcionalidade e do equilíbrio de serviço.
Carece, assim, de apoio legal a posição da Reclamante que sempre que um juiz do quadro complementar esteja a exercer funções num juízo em substituição de outro e também exerça em funções noutro juízo, despachando alguns processos ou efectuando uma audiência de julgamento em substituição do titular, teria automaticamente direito à remuneração por acumulação nos termos do artº 29° do EMJ.
A Requerente sustenta ainda o artº 29° do EMJ não exclui da sua aplicação os juízes do quadro complementar, mas essa não exclusão expressa, não tem como consequência que seja também aplicável aos juízes do quadro complementar.
Como claramente esclarece o parecer, o conceito de “acumulação”, numa interpretação conjugada dos diferentes regimes de exercício de funções dos juízes, afasta da sua aplicação à situação em que os juízes do quadro complementar exerçam funções em mais de um juízo da área do respetivo Tribunal da Relação».
Face ao exposto e atendendo ao expressamente invocado pela Reclamante/Impugnante, apenas se acrescenta:
Se bem atendermos ao disposto no artº 45°-B n° 1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais (artº 88° n° 1 da LOSJ), não é por acaso que aí se refere no plural o destacamento em tribunais judiciais de primeira instância: depreende-se assim que a afectação em simultâneo a mais do que um tribunal ou juízo é possível e frequente, embora não seja a regra.
A impossibilidade de um juiz assumir a totalidade do serviço de todos os juízos da área territorial do Quadro Complementar decorre do artº 13° n° 1 do Regulamento do Quadro Complementar que obriga ao respeito de «critérios de razoabilidade, objectividade e transparência de forma a distribuírem-se equitativamente os recursos» e é um argumento ad absurdum que não colhe nem contribui para elucidar a questão em apreço.
Do confronto do artº 29° com os artºs 45°-A e 45°-B do Estatuto dos Magistrados Judiciais resulta que a possibilidade de prestação de serviço em vários tribunais e/ou comarcas por juízes do quadro complementar é um dos pressupostos inerentes ao lugar e nem sequer exige a fixação de objectivos. Por isso, não se podendo tratar de maneira igual o que é substancialmente diferente, ou seja, não lhes é aplicável o regime da acumulação nem a possibilidade de remuneração que só existe «em função do grau de concretização dos objectivos estabelecidos». In casu, os juízes colocados no quadro complementar, mesmo prestando serviço em mais de um tribunal, apenas exercem «funções inerentes ao lugar onde estão colocados» e, pela sua natureza, não corresponde a serviço acrescido.
Salienta-se, por fim, que «o regime do Quadro Complementar de Juízes é exaustivo e, dada a sua natureza, afasta, em função de tudo quanto foi dito, o exercício de funções em acumulação por juiz a ele pertencente, não havendo, por isso, lacuna que justifique a necessidade de recurso, por analogia, a qualquer outro preceito, nomeadamente ao art. 21.°, n.° 2, da L.G.T.F.P., que preveja a respectiva remuneração, como salienta a deliberação deste Plenário no proc. ……….87.
Tudo visto e sopesado, e concluindo, temos que o ordenamento jurídico a que se aludiu estabelece com suficiente densidade e clareza (sem necessidade de recurso à LGTFP, portanto) que os juízes que integram o Quadro Complementar não estão adstritos a um concreto tribunal e, consequentemente, à tramitação e decisão dos processos nele pendentes, mas sim a um conjunto abstrato de juízes – uma bolsa –, destinado a colmatar necessidades de serviço que possam surgir, mediante a sua afectação, a realizar pela entidade demandada, ao concreto tribunal que dele careça. Os JQC, pelo simples facto de pertencerem ao Quadro Complementar, não têm, assim, processos concretos sob a sua titularidade, sendo que só em função da sua alocação a um concreto tribunal pelo CSM, após constatação da sua necessidade por razões de serviço, é que passarão a ter jurisdição sobre os processos pendentes no tribunal ao qual sejam afetos.
Tal como já tivemos oportunidade de deixar estabelecido, característica da situação dos juízes do Quadro Complementar é, assim, a sua disponibilidade para, em função de necessidades de serviço que possam surgir, poderem exercer funções em qualquer dos tribunais da respectiva área territorial de referência, de acordo com aquilo que o CSM decida a esse propósito, em função dos critérios legal e regulamentarmente fixados para o efeito.
Ora, partindo deste princípio, o exercício de funções em mais de um tribunal por juiz do Quadro Complementar nunca poderá assumir a veste da acumulação de funções, no sentido técnico-jurídico que decorre dos preceitos citados.
Na verdade, a acumulação de funções pressupõe, como se viu, que um juiz, além do serviço que lhe cumpre executar no tribunal onde está colocado, execute serviço doutro tribunal que, não fora a acumulação, não lhe competia executar. Justifica-se, por isso, em se tratando de serviço acrescido ao seu, que lhe seja assegurada uma remuneração suplementar pela acumulação.
Ora, o juiz do Quadro Complementar, a partir do momento em que integra o Quadro Complementar, passa a estar numa situação de disponibilidade para, em função de necessidades de serviço que surjam, exercer funções, mediante decisão do CSM, em qualquer dos tribunais da respectiva área territorial de referência.
Deste modo, mesmo que tais necessidades impliquem a prestação de serviço simultaneamente em mais de um tribunal, tal facto mais não constituirá, como se concluiu no parecer do GAVPM-CSM que serviu de base à prolação do despacho impugnado, do que «o exercício de funções inerentes ao lugar onde estão colocados». Nesses casos não haverá trabalho «acrescido» relativamente àquele que ao juiz cumpria assegurar, mas sim trabalho compreendido na afectação a que foi sujeito, não fazendo sentido, por esse motivo, que lhe corresponda uma remuneração suplementar.
Logo, o juiz que seja titular de lugar num determinado tribunal e juízo, que acumule o serviço de outro lugar, noutro tribunal e ou juízo, há de beneficiar de um suplemento remuneratório ao abrigo do disposto no artigo 29° do EMJ. Em contrapartida, um juiz colocado no QCJ não é titular em nenhum concreto lugar, podendo prestar serviço em vários tribunais ou juízos daquela área do quadro, parcialmente ou na totalidade, dependendo das necessidades do serviço, sendo tais circunstâncias inerentes ao exercício de funções naquele específico contexto, pelo que essa prestação de serviço em diferentes tribunais ou juízos não consubstancia uma acumulação e, como tal, é remunerada apenas nos termos do disposto no artigo 88º da LOSJ, no artigo 45º-B, nº 3 do EMJ e 10º do RQCJ.
Ora, sendo esse o correcto enquadramento normativo, e em face da factualidade colhida nos autos, temos que a ora autora foi colocada no QCJ ....., sendo a sua actividade juridicamente regulada nos termos do artigo 88º da LOSJ, do artigo 45º-B do EMJ e do RQCJ. Não tem aqui aplicação, por conseguinte, o regime dos artigos 45º- A do EMJ e 87° nos 1 e 2 e 94º nº 4, alíneas f) e g) da LOSJ, porque não exerceu funções em regime de acumulação. E, porque assim, não pode pretender ser-lhe aplicada a previsão do at. 29º do EMJ.
Por todo o exposto, podemos afirmar com segurança que a actividade desenvolvida pela autora, que se mostra devidamente determinada e qualificada na deliberação posta em crise, não se integra no regime de “acumulação”, pelo que, e em conclusão, foi efectuada uma interpretação consentânea com a lei, soçobrando a invocada verificação do vício de violação de lei que, assim, deverá improceder.
DA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RETRIBUIÇÃO E DA IGUALDADE
Alega a autora que, “se a lei permitir que um juiz não seja remunerado pelo trabalho adicional (aquele que excede a totalidade do respectivo serviço), mesmo que se trate de um juiz do QCJ, resultante da acumulação de funções em dois tribunais ou juízos, ainda quando essa acumulação não seja algo que resulte de decisão anterior ao concurso que ditou a sua colocação, então o que estará a fazer é, sem nenhuma razão aparente ou expressamente invocada sequer, tratá-lo de maneira desigual em relação a qualquer outro cidadão que exerça trabalho em funções públicas, que de modo geral e nos termos do artigo 21.º, n.º 2, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, pode auferir remuneração por acumulação em outras funções públicas, desde que a acumulação revista manifesto interesse público, como referido adrede». E acrescenta a autora: «Mas a referida desigualdade, e aqui na específica modalidade de tratamento (remuneração) verifica-se, ainda, e até de forma mais chocante, também quando as comparações que se façam entre juízes em que um, só por estar colocado no QCJ não é remunerado pela acumulação de funções, mas já sendo remunerado um Juiz que acumule funções não pertença a um QCJ» ([25]).
O princípio da igualdade tem acolhimento nos artigos 13º e 266º, nº 2, da CRP e 6º do CPA. Trata-se de “um princípio estruturante do Estado de direito democrático e postula, como o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adopção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional. O princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (cfr. por todos acórdão n.º 232/2003, publicado no Diário da República, I Série-A, de 17 de Junho de 2003 e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 56.º Vol., págs. 7 e segs.» (cf. Ac. TC n.º 437/2006, proc. n.º 349/05), acessível em www.dgsi.pt.
“A igualdade é pressuposto fundamental da noção de justiça. Exprime um a priori universal que postula o respeito pelo direito de cada um. Integra a noção de justiça comutativa e de justiça distributiva. A primeira tem um significado negativo que consiste em não tratar de modo desigual aquilo que é idêntico (dever de não agir) a segunda um significado positivo que consiste em tratar de modo desigual aquilo que não é idêntico (dever de agir). A igualdade compreende assim a discriminação positiva ou a favor consoante a posição relativa de cada um desde que fundamentada em razões substanciais que justificam a diferença de tratamento para melhor. Através da discriminação a igualdade deixa de ser apenas formal e transforma-se em igualdade material”[26].
“Pretende-se, especificamente, salientar a vinculação da Administração Pública, que, nas relações com as pessoas, físicas ou coletivas, deve adoptar igual tratamento. Em termos negativos, o princípio da igualdade proíbe tratamentos preferenciais; em termos positivos, obriga a Administração a tratar de modo igual situações iguais. O princípio da igualdade aponta ainda para o princípio da auto vinculação da Administração, estritamente associado ao princípio da imparcialidade, querendo-se significar com isto a exigência de as normas jurídicas dadoras de poderes discricionários à Administração serem concretizadas consistentemente segundo os mesmos critérios, as mesmas medidas e as mesmas condições a todos os particulares a quem venham a ser aplicadas e se encontrem em situação idêntica”[27].
Uma das várias projeções da igualdade que pontuam o nosso ordenamento constitucional é a que se encontra expressamente consagrada no artigo 59º nº 1, alª a), da CRP. Aí se estatui que “todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito [à] retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna”.
Este preceito estabelece, pois, o princípio segundo o qual a trabalho igual deve corresponder salário igual.
De acordo com a concretização doutrinária e jurisprudencial deste artigo, a igualdade é aferida pela natureza (ou seja, dificuldade, penosidade e perigosidade), quantidade (leia-se: duração e intensidade) e qualidade (ou seja, responsabilidade, exigência técnica, conhecimentos, capacidade, prática e experiência) do trabalho ([28]).
No Ac. do STJ de 12-10-2011 (proc. n.º 343/04.4TTBCL.P1.S1) consignou-se a este respeito, no respectivo sumário, o seguinte:
“I – O princípio da igualdade (artº 13.º da C.R.P.), desenvolvido no artº 59.º/1 da mesma C.R.P., reporta-se a uma igualdade material, que não meramente formal, e concretiza-se na proscrição do arbítrio e da discriminação, devendo tratar-se por igual o que é essencialmente igual e desigualmente o que é essencialmente desigual.
II – O princípio do ‘trabalho igual, salário igual’, corolário daquele, pressupõe a mesma retribuição para trabalho prestado em condições de igual natureza, qualidade e quantidade, com proibição da diferenciação arbitrária, materialmente infundada, só existindo violação do princípio quando a diferenciação salarial assente em critérios apenas subjetivos”.
No caso dos autos, conforme referido na contestação, estamos perante realidades distintas, com enquadramentos jurídicos distintos, já analisados – acumulação de funções e exercício de funções no QCJ.
Ora, porque assim é, dúvidas não restam, pois, de que a autora não está numa situação de igualdade (material e jurídica) face aos magistrados que acumulam (no sentido estrito do termo) funções, pelo que também nunca poderia igualmente reclamar um tratamento idêntico.
Por outro lado, as regras referentes à remuneração, previamente traçadas, são idênticas para todos os juízes que integram o Quadro Complementar e que, relembre-se, a ele se candidataram em sede de movimento judicial.
Dir-se-á, assim, que nenhuma razão assiste à autora neste ponto, e a distinção na remuneração em questão não é arbitrária mas, antes, objectiva e racional, como pertinentemente se sustentou na deliberação impugnada [vide ponto 11º dos factos provados], no seguinte segmento:
Como tem decidido o Tribunal Constitucional a diferenciação de tratamento só é constitucionalmente censurável se não assentar em justificação e fundamento material bastante.
Ora, a intenção do legislador ao voltar a atribuir o direito a uma remuneração adicional no art. 29.° do EMJ foi a de criar um incentivo financeiro para que os juízes do quadro normal se voluntariem para essas acumulações de serviço, como ainda que por outra via, incentivara os juízes a concorrer para o quadro complementar.
Pretender auferir simultaneamente dois benefícios, concebidos para diferentes regimes, é que se traduziria numa clara situação de privilégio.
Também na deliberação, no procedimento ……87 se aborda a questão da violação dos princípios da retribuição, da igualdade e da protecção da confiança, sustentando-se, no mesmo sentido:
Finalmente, ao exercício de funções por juiz do Quadro Complementar, mesmo que tal incida sobre serviço de mais de um tribunal, corresponde, como se viu, uma remuneração e uma compensação; o regime de fixação de tais contrapartidas é o mesmo para todos os juízes que integram o Quadro Complementar e que, por isso, estão em posição idêntica; e os termos do exercício de funções no âmbito do Quadro Complementar estão legal e regulamentarmente fixados de antemão, tratando-se, por isso, de regime com o qual os juízes que a ele acedem têm de contar.
Não há, por isso, com a solução perfilhada a propósito da questão em apreço, violação dos princípios constitucionais da retribuição, da igualdade e da proteção da confiança.
Consequentemente, não se verifica a violação dos invocados princípios constitucionais”.
Assim, a deliberação impugnada não adoptou qualquer diferenciação arbitrária ou materialmente infundada em matéria de retribuição e, consequentemente, não violou os princípios da igualdade e da justa remuneração.
DA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA
Alega a autora ter adquirido, por via da legislação aplicável, a expectativa e a confiança de que ao exercer funções no Juízo de Competência Genérica....... e depois no Juízo de Competência Genérica ……, em substituição dos respetivos titulares, de auferir uma remuneração como se neste lugar fosse efectiva, sendo certo que, ao acumular funções com o Juiz …. do Juízo Central Cível ......., sendo responsável pela tramitação e decisão de ¼ de processos deste Juízo Central Cível e depois da totalidade desse serviço e, posteriormente, de ¾ desse mesmo serviço, à luz do disposto no artigo 29º do EMJ, adquiriu, também, a expectativa e a confiança de auferir a devida remuneração por este acréscimo de trabalho. Mais reiterou o que já havia dito a propósito da tramitação prevista no art. 45.º-A do EMJ e da decisão do Senhor Vice-Presidente do CSM de 11-04-2020, referida em 12º da Fundamentação de facto, salientando que a entidade demandada se “auto vinculou ao acto praticado”.
O princípio do Estado de direito democrático, consagrado, após a revisão constitucional de 1982, no artigo 2º da Constituição, «postula uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas [razão pela qual] a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica» (nestes mesmíssimos termos, vide acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 303/90, publicado no Diário da República, 1.ª Série, de 26.12.1990, e n.º 4/2003, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 13.02.2003).
Como vem sendo defendido pela doutrina da especialidade [29] e decidido pelos tribunais superiores das diversas ordens jurisdicionais, o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático, «[…] postula um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia razoavelmente contar […]» [30], implicando «[…] um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia moral e razoavelmente contar […]» [31].
Note-se que a tutela da confiança, para além de ser protegida através de disposições legais específicas (cf. para o direito civil o caso dos artigos 179º,184º, nº 2, e 1009º, relativos a certos actos das sociedades civis puras; 291º perante a anulação ou declaração de nulidade de actos jurídicos), também é protegida quando não haja um dispositivo específico, mas «[…] os valores fundamentais do ordenamento, expressos como boa fé ou sob outra designação, assim o imponham […]» [32].
É o que ocorre no procedimento administrativo, quando o artº 266º nº 2, da CRP e o artº 10º do CPA impõem um relacionamento entre a administração e os particulares tutelando a confiança criada, e impondo um relacionamento segundo as regras da boa fé. Na verdade, estabelece o último preceito aludido que “no exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé” (n.º 1), mais esclarecendo que “no cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida” (n.º 2).
Dir-se-á então que a boa fé é tutelada naquele artigo através da enunciação de conceitos muito gerais («a Administração deve relacionar-se segundo as regras da boa fé»). Não se nega pertinência a esta observação; mas tal não obsta à concretização dos anteditos conceitos. Para tanto, para apreciar se o comportamento assumido foi de boa fé, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, especialmente a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa e o objectivo a alcançar com a actuação empreendida, nos termos estatuídos no n.º 2 do artigo 10.º do CPA.
Na falta ou insuficiência de critérios normativos seguros por aplicação do preceito identificado (visto que também o n.º 2 recorre a conceitos indeterminados), então sempre deverá o intérprete socorrer-se dos demais subsídios hermenêuticos, nomeadamente recorrendo aos seguintes critérios, devidamente sedimentados dogmaticamente pela doutrina mais autorizada ([33]) e aplicados pela jurisprudência ([34]): i) situação de confiança; ii) justificação para essa confiança; iii) investimento de confiança; e iv) imputação da situação de confiança à pessoa que vai ser atingida pela proteção dada ao confiante.
Na certeza, porém, de que, “para que se possa, válida e relevantemente, invocar o princípio da confiança é necessário que o interessado em causa não o pretenda alicerçar apenas, na sua mera convicção psicológica, antes se impondo a enunciação de sinais exteriores produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde seja razoável ancorar a invocada confiança”[35].
Ora, no caso dos autos não se pode asseverar que nenhum dos requisitos supra aludidos se possam ter por verificados.
Desde logo, e em bom rigor, a argumentação da autora, ao alegar ter expectativa a beneficiar do regime do art. 29.º do EMJ, em si mesmo, revela uma aporia insanável: é que, como vimos já, à data da colocação no QCJ ..... (movimento de 2019) não vigorava o artigo 29º do EMJ, introduzido pela Lei nº 67/2019, pelo que não podia a autora, quando exerceu funções nos Juízos Central de Família e Menores ....... e Central Cível ......., ter criado qualquer expectativa de remuneração acrescida, com tal fundamento.
Por outro lado, para que exista uma confiança digna de tutela, essa confiança tem que ser legítima.
Ora, contrariamente ao alegado pela autora, o pagamento de remuneração a título de acumulação de serviço previsto no artº 29.º do EMJ não era um direito adquirido, nem consubstanciava uma situação jurídica estabilizada aquando da sua colocação no QCJ ..... e da subsequente distribuição de serviço, até porque tal normativo (cuja redação foi introduzida pela Lei n.º 67/2019, de 27 de Agosto) ainda não se encontrava em vigor, como vimos.
Além disso, e sobretudo, não se vislumbra minimamente o preenchimento da justificação de confiança, no sentido de que ela seja legítima ou lícita. Tenhamos presente que será necessária a existência de uma base legal para fundamentar uma ilicitude subjacente ao acto que violou a tutela de confiança. A mera referência linguística à violação da confiança como equivalendo à ilicitude não é intuitivo: tem de existir, no julgador, uma preocupação em fazer assentar um juízo tão importante como o da ilicitude numa base legal sólida (clara, simples e com uma referência literal evidente). Logo, a ilicitude há de aferir-se sempre perante um comportamento e uma previsão normativa, pelo que sem a definição normativa prévia não é possível um juízo de ilicitude.
Pretendemos com isto significar, sinteticamente, que, à partida, a confiança não se pode considerar justificada se não tiver qualquer respaldo na lei.
De facto, o princípio da legalidade da Administração, previsto nos artigos 266º nº 2, da CRP e 3º do CPA, postula dois princípios fundamentais: o princípio da supremacia ou da prevalência da lei e o princípio da reserva de lei. De uma forma genérica, pode assim afirmar-se que ambos os princípios apontam para a vinculação jurídico-constitucional do poder executivo.
Seguindo esta linha de raciocínio, convoquemos aqui os ensinamentos da doutrina da especialidade[36], para quem o princípio da prevalência da lei (único que interessa à economia da presente decisão) significa que a lei deliberada e aprovada no Parlamento (ou emitida pelo Governo no exercício de competências legislativas) tem superioridade e prevalência relativamente a quaisquer actos da Administração Pública (regulamentos, actos administrativos, actos para-regulamentares, actos administrativos gerais como circulares e instruções). Trata-se, pois, de um princípio que vincula a administração, em termos tais que a proíbe de praticar actos contrários à lei (proibição de desrespeito da lei) e impõe-lhe mesmo a adopção de todas as medidas necessárias e adequadas ao cumprimento da lei (exigência de aplicação da lei).
Assim, e renovando tudo quanto se disse, o regime jurídico aplicável não era de molde a criar uma legítima expectativa de que o exercício de funções de um juiz colocado no QCJ em mais de um tribunal ou juízo da mesma área territorial consubstanciava uma acumulação de serviço remunerada nos termos do artº 29º do EMJ.
E, relembre-se, aqui não valem eventuais convicções psicológicas pessoais da autora.
Por conseguinte, não ocorreu violação do invocado princípio da tutela da confiança, mas antes uma decorrência do regime legal aplicável.
Nesta conformidade, improcede a alegada violação do princípio da confiança.
Terminando, para concluir, diremos que as questões abordadas nos presentes autos tiveram o mesmo tratamento jurídico daquelas que foram decididas por este Supremo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 24.02.2021, (Secção de Contencioso) Procº nº 27/20.6YFLSB.
III - DECISÃO
Atento o exposto, julga-se a acção improcedente, absolvendo a entidade demandada dos pedidos.
Custas pela autora – artigo 527º nº 1 do CPC.
**
Valor da acção: € 30.000.01 (artigo 34º nº 2 do CPTA), fixando-se a taxa de justiça em 6 (seis) UCs de acordo com a Tabela I-A, anexa ao Regulamento das Custas Processuais e artigo 7º nº 1 do mesmo diploma.
Lisboa, 25 de Março de 2021
Ilídio Sacarrão Martins (Relator) (Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15º-A do Decreto-Lei nº 20/20, de 01 de Maio, atesto que, não obstante a falta de assinatura, os Senhores Juízes Conselheiros Adjuntos deram o correspondente voto de conformidade).
Fátima Gomes
Rosa Tching
Conceição Gomes
Paula Sá Fernandes
Clemente Lima
Maria Olinda Garcia
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (Presidente da Secção)
Sumário (art. 663º, nº 7, do CPC).
_______________________________________________________
[1] José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 3.ª edição, reimpressão, 2013, Almedina, p. 377; Miguel Roque, «Ato nulo ou ato anulável? A jus-fundamentalidade do direito de audiência prévia e do direito à fundamentação. Anotação ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 594/2008, (2.ª Secção) de 10.12.2008, P. 1111/07», Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 78, 2009, p. 26; Mário Esteves de Oliveira / Pedro Costa Gonçalves / João Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, 8.ª reimpressão, 2010, Almedina, p. 421.
[2] José Carlos Vieira De Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2.ª edição, 2001, Almedina, pp. 192 ss.
[3] José Manuel Sérvulo Correia, «O direito à informação e os direitos de participação dos particulares no procedimento e, em especial, na formação da decisão administrativa», Cadernos de Ciência de Legislação, 9/10, 1994, pp. 156-157; Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Ato Administrativo perdido, Almedina, 1996, pp. 456 ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, «Regime do Ato Administrativo», Direito e Justiça, vol. VI, 1992, p. 45; David Duarte, Procedimentalização, Participação e Fundamentação: Para uma Concretização do Princípio da Imparcialidade Administrativa como Parâmetro Decisório, Almedina,1996, pp. 143 e passim; Luiz Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, 2019, Lisboa, Quid Iuris, p. 387.
[4] Diogo Freitas do Amaral, «Fases do procedimento decisório de 1.º grau», Direito e Justiça, volume VI,1992; Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete, A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo, Universidade Católica Editora, 1995, pp. 511 ss.; José Manuel Santos Botelho / Américo Pires Esteves / José Cândido de Pinho, Código de Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5.º edição, 2002, Almedina, p. 352.
[5] Vieira De Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, 1991, Almedina, pp. 197-202.
[6] Esta é a orientação constante, entre muitos outros, dos acórdãos do STA proferidos a 11-12-2007 (proc. n.º 0497/07), 19-09-2008 (proc. n.º 065/08) e 25-02-2009 (proc. n.º 0843/08), acessíveis em http://www.dgsi.pt/jsta
[7] Vieira de Andrade, O Dever…, cit,., pp.197-202; Esteves de Oliveira et al., cit., 449.
[8] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo. Volume II, 5.ª edição, 2006, p. 317.
[9] Pedro Machete, cit., pp. 381 e 499.
[10] Idem, ibidem, pp. 387 ss.
[11] Mais recentemente, vide os Acs. proferidos nos processos n.os 5/20.5YFLSB, inédito ainda, e 6/20.3YFLSB, acessível in http://www.dgsi.pt/jstj, ambos datados de 29-10-2020.
[12] Luís Heleno Terrinha, «Procedimentalismo jurídico-administrativo e aproveitamento do ato - reflexões críticas sobre o art. 163.°, n.° 5 do CPA», in AA.VV., Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, volume ii, 4.º edição, 2018, Lisboa, AAFDL Editora, p. 350
[13] Idem, ibidem, p. 353.
[14] Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, Lições policopiadas, Impressão da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1989, pp 197-198.
[15] Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. IV, Lições policopiadas, Impressão da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1988, p. 8.
[16] Idem, ibidem, pp. 25-26.
[17] Freitas do Amaral, Direito Administrativo. Volume iii, cit., p. 303.
[18] José Manuel Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Lisboa, Danúbio, 1982, p. 463.
[19] Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, 1.ª edição, 1980, Coimbra, Almedina, p.559.
[20] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume i, 10.ª edição, 11.ª reimpressão, revista e atualizada por Diogo Freitas do Amaral, 2013, Coimbra, Almedina, p. 501.
[21] Freitas do Amaral, Direito Administrativo. Volume iii, cit., p. 304.
[22] José Eduardo Figueiredo Dias / Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo. 2.ª edição, 2010, Coimbra, Almedina, p. 261.
[23] Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 6.ª edição, 2020, Almedina, pp. 378-379.
[24] Que revogou o anterior Regulamento do Quadro Complementar de Juízes aprovado na sessão plenária do Conselho Superior da Magistratura de 17-01-2012, elaborado pela entidade demandada ainda no domínio das Leis n.º 3/99, de 13 de Janeiro, e 52/2008, de 28 de Agosto.
[25] Cf. artigos 80.º e 81.º da petição inicial.
[26] Cabral da Moncada, cit., p. 90.
[27] José Joaquim Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª edição, 2010, Coimbra Editora, p. 801.
[28] Neste sentido, vide, inter alia, Ac.do STA de 25-06-2008 (proc. n.º 0528/2008), disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.
[29] Jorge Reis Novais, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, 2011, Reimpressão, Coimbra, Coimbra Editora, pp. 263-267.
[30] Ac. do STA de 30-04-2003 (proc. n.º 47275/02), acessível em http://www.dgsi.pt/jsta.
[31] Acs. do Tribunal Constitucional n.º 287/90, de 30.10.1990, in Boletim do Ministério da Justiça, 400, p. 214; n.º 302/90, de 14.11.1990, processo n.º 107/89, in Boletim do Ministério da Justiça, 401, p. 130; n.º 03/90, de 21.11.1990, processo n.º 129/89, in Boletim do Ministério da Justiça, 401, p. 139; n.º 365/91, de 07.08.1991, processo n.º 368/91, in Diário da República, 2.ª Série, de 27.08.1991; n.º 70/92, de 24.02.1992, processo n.º 89/90, in Boletim do Ministério da Justiça, 414, p. 130; n.º 410/95, de 28.06.1995, processo n.º 248/94, in Diário da República, 2.ª Série, de 16.11.1995; n.º 625/98, de 03.11.1998, processo n.º 816/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 41º, p. 293; n.º 648/98, de 15.12.1998, processo n.º 639/97; n.º 160/00, de 22.03.2000, processo n.º 843/98, in Diário da República, 2.ª Série, de 10.10.2000; n.º 109/02, de 05.03.2002, processo n.º 381/01 e n.º 128/02, de 14.03.2002, processo n.º 382/01, estes acessíveis em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/.
[32] António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português. I. Parte Geral. Tomo I, 2011, 3.ª edição, Reimpressão, Almedina, p. 185.
[33] Menezes Cordeiro, op. cit., pp. 186-187; Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, 1999, Lisboa, Lex, pp. 117-118; Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Volume iii, cit., pp. 136 e passim.
[34] Entre muitos outros, vide Acs. do STA de 18-06-2003 (proc. n.º 1188/02), de 05-12-2007 (proc. n.º 0653/07) e de 21-09-2011 (proc. n.º 0753/11). Vide também o Ac. do STJ de 23-01-2018 (proc. n.º 43/17.5YFLSB) e ainda os recentes Acs. de 16-12-2020 (proc. n.º 10/20.1YFLSB) e de 28-01-2021 (proc. n.º 20/20.9YFLSB), sendo que seguimos de perto a exposição efetuadas nestes últimos arestos, todos disponíveis para consulta em http://www.dgsi.pt.
[35] Vide os citados Acs. do STA de 18-06-2003 (proc. n.º 1188/02) e de 21-09-2011 (proc. n.º 0753/11).
[36] Gomes Canotilho, Direito Constitucional…, cit., p. 256.