| 871/05.4TBMFRE.L1.S1 |  |
TRIBUNAL COMUM
EMPRESA CONCESSIONÁRIA
DIREITO ADMINISTRATIVO - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA - COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS JUDICIAIS.
- Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 117-118.
- Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, 2.ª edição, Coimbra, 2011, pp. 33, 55.
- Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2004, p. 25 e ss..
- Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição, volume II, 2010, pp. 566/7.
- Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, Coimbra, 1979, p. 91.
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 157, 158; Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005, p. 57.
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGOS 63.º, 66.º.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGOS 211.º, N.º1, 212.º, N.º3.
DECRETO-LEI N. ° 48.051, DE 21/11/67: - ARTIGO 1.°.
ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS, APROVADO PELA LEI N.º 13/2002, DE 19 DE FEVEREIRO (ETAF): - ARTIGOS 1.º, N.º1, 4.º, 5.º.
LEI N.° 67/2007, DE 31 DE DEZEMBRO: - ARTIGOS 1.º, N.º5, 6.º.
LOTFJ: - ARTIGOS 18.º, N.º1, 22.º, N.º1, 24.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 27-09-94, PROCESSO N.º 858/94;
-DE 12-01-2010, 1337/07.3TBABT.E1.S1, 1.ª SECÇÃO;
-DE 16-11-2010, PROCESSO N.º 981/07.3TTBRG.S1, EM WWW.DGSI.PT .
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ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONFLITOS:
-DE 26-04-2007, PROCESSO N.º 015/06;
-DE 30-05-2013, PROCESSO N.º 017/13.
I – No período anterior ao início de vigência da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, são competentes os tribunais comuns para conhecer da responsabilidade civil de empresa concessionária da exploração e conservação de uma auto-estrada, pela omissão de deveres de vigilância.
I – Relatório
AA, Companhia de Seguros, S.A., intentou acção declarativa, com processo comum, sob a forma sumária, contra BB - …, S.A., pedindo a condenação da ré a pagar à autora a quantia de € 7.627,90, acrescida de juros de mora à taxa legal, estabelecida para os juros comerciais, até efectivo e integral pagamento.
Alegando, para tanto e em suma, que, no exercício da sua actividade, celebrou com CC um contrato de seguro do ramo automóvel, pelo qual assumiu o risco de responsabilidade civil por danos emergentes da circulação do ligeiro de passageiros com a matrícula -LQ, bem como as coberturas facultativas de danos próprios.
Ora, no dia 15-10-2003, ocorreu um acidente de viação envolvendo o referido veículo, conduzido pelo CC, ao Km 20,150 da auto-estrada n.º 8, no Concelho de Mafra, sentido Norte-Sul.
Consistiu o acidente em despiste e consequente embate nos rails de protecção do separador central.
Resultaram de tal embate danos vários, cuja reparação montou a € 6.664,00, que a autora pagou, para além de ter facultado ao segurado um veículo de aluguer durante os 8 dias que durou a reparação, com o que despendeu € 963,90.
O referido despiste ficou a dever-se à circunstância de o LQ ter perdido a aderência ao solo, devido ao extenso lençol de águas pluviais que se encontravam acumuladas na via. Pois a ré, concessionária da exploração e conservação daquela auto- estrada, não zelara pelo escoamento das águas da chuva.
A autora está assim sub-rogada no direito do seu segurado, e no confronto da ré, responsável pelo sinistro.
Contestou a ré, por impugnação, deduzindo ainda incidente de intervenção acessória provocada da Companhia de DD, S.A., para a qual alega ter transferido a sua responsabilidade por quaisquer indemnizações que lhe sejam exigidas em resultado de acidente decorrente das actividades relacionadas com a exploração e conservação do lanço da A8 em causa nos presentes autos.
Por despacho de folhas 132-134, foi deferida a requerida intervenção e ordenada a citação da chamada, que contestou, por impugnação, invocando ainda a existência de franquia no valor de € 7.500,00 por sinistro, o excesso de velocidade do LQ, assim causal do despiste, e o indevido valor da taxa de juros peticionada.
O processo seguiu seus termos, com saneamento e condensação.
Na audiência final, veio a ser oficiosamente suscitada a questão da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, para conhecer do pedido, concedendo-se prazo às partes para se pronunciarem a propósito. O que aquelas fizeram, sustentando a autora a competência material do tribunal comum e atribuindo a ré tal competência aos tribunais administrativos.
Na sequência do que foi proferido o despacho de folhas 222-225, declarando o tribunal a quo “absolutamente incompetente em razão da matéria para julgar o presente litígio” e absolvendo “consequentemente (. . .) as RR. da presente instância”.
Inconformada, recorreu a autora para o Tribunal da Relação de Lisboa, que, através de acórdão de 31 de Janeiro de 2013, decidiu julgar a acção procedente, revogar a decisão recorrida e reconhecer competência, em razão da matéria, ao Juízo de Pequena Instância Cível da Comarca da Grande Lisboa - Noroeste, Mafra.
É contra esta decisão que a ré agora se insurge, mediante recurso de revista, em que formula as conclusões que se passam a transcrever:
A autora apresentou contra-alegações, em que pugna pela improcedência do recurso e pela confirmação do acórdão recorrido.
«A) As empresas privadas concessionárias de bens públicos substituem a Administração nas relações com os particulares e actuam como se fossem entidades públicas.
B) No que se refere às acções de responsabilidade civil, há sempre um nexo funcional com a Administração Pública, sempre que empresas privadas prossigam uma função administrativa.
C) Com a reforma do contencioso administrativo, alterou-se, no âmbito da responsabilidade extracontratual, o critério determinante da competência material entre jurisdição comum e jurisdição administrativa, que deixou de assentar na clássica distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.
D) A jurisdição administrativa passou a abranger a responsabilidade das pessoas colectivas de direito privado às quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
E) Qualquer que seja o entendimento deste Tribunal em relação à natureza da alegada responsabilidade da Ré, ora Recorrente, os tribunais administrativos serão sempre os competentes para conhecer do presente litígio.
F) São-no, desde logo, ao abrigo do que dispõe o artigo 1.º do ETAF, porquanto o presente litígio emerge de uma relação administrativa.
G) Porém, entendendo-se que a situação conflui para a aplicação do regime de responsabilidade obrigacional, deverá considerá-la como integrando a previsão normativa da primeira parte da alínea f) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF;
H) Se a situação em apreço se subsumir no instituto da responsabilidade cível extracontratual, então deverá aplicar-se a alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, por reporte do artigo 1.º, n.ºs 1, 2 e 5 da lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro;
I) Ou ainda antes da sua vigência, por aplicação directa da alínea f) do n.º1 do 4.º etaf, considerando, até em coerência com a alínea d) deste preceito legal, que possa ser aplicável o referido regime substantivo de direito público do Estado à responsabilidade pelo exercício de poderes públicos por concessionários e por entes privados de mão pública;
J) Ficando assim integrados na jurisdição administrativa os litígios sobre responsabilidade extracontratual desses sujeitos privados (e seus servidores) por danos resultantes de acções e omissões de gestão pública.
K) A competência em razão da matéria dos tribunais é determinada pela forma como o autor configura a acção na sua dupla vertente de pedido e da causa de pedir.
L) Por outro lado, a competência dos tribunais da ordem judicial é meramente residual (cfr. artigos 66.º do Código de Processo Civil e 18.º, n.º1 e 22.º, n.º 1 da Lei da Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e ainda artigo 5.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).
M) Na petição inicial, a ora Recorrida sustenta que o contrato de concessão celebrado entre o Estado e a Recorrida tem eficácia externa, sendo-lhe aplicável o regime dos arts 443.º e seguintes do Código Civil.
N) Os tribunais administrativos são os competentes por aplicação do artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do ETAF, uma vez que a presente acção, no entendimento perfilhado pela Recorrente, suscita questões relativas à interpretação e execução de contrato sujeito ao direito público e em que uma das partes é uma concessionária que actua no âmbito da concessão e que está expressamente sujeita a regime de direito público.
O) O acórdão recorrido não fundamenta o motivo pelo qual considera estar desde logo afastada a competência dos tribunais administrativos.
P) O Acórdão recorrido veio invocar a Lei n.º 24/2007, de 18 de Julho, qualificando-a de interpretativa.
Q) Tal entendimento não pode ser acolhido.
R) A lei interpretativa consiste na lei que realiza a interpretação autêntica.
S) Para termos uma interpretação autêntica, é “necessário que a nova lei tenha por fim interpretar a lei antiga. Não basta pois que em relação a um ponto duvidoso surja uma lei posterior que consagre uma das interpretações possíveis para que se possa dizer que há interpretação autêntica” (Oliveira Ascensão, O Direito. Introdução e teoria Geral, 10.ª Edição, pág. 561).
T) A lei interpretativa pressupõe, pois, uma lei interpretanda, não existindo, in casu, lei ou norma que a legislação de 18 de Julho tenha vindo interpretar.
U) Com efeito, debatiam-se na Doutrina e na Jurisprudência inúmeras teorias, de acordo com as quais eram aplicáveis preceitos tão díspares quanto o art. 483.º, o art. 493.º, o art. 798.º, os arts 443.º e seguintes do Código Civil, entre outros.
V) O legislador, através do artigo 12.º do Diploma Legal acima referido, estabeleceu o ónus da prova a favor do utente da auto-estrada, apenas quanto a certas causas de acidentes rodoviários e desde que a causa seja verificada no local por autoridade policial competente.
X) Pelo que se trata de uma lei inovadora, porque resolve o conflito em termos diferentes, no sentido de renovar a posição antes assumida pela jurisprudência e doutrina.
Y) Não sendo interpretativa, a Lei n.º 24/2007, de 18 de Julho, não pode aplicar-‑se ao caso em crise nestes autos, porquanto apenas entrou em vigor no dia 19 de Julho de 2007 (cfr. artigo 14.º deste Diploma Legal) e as suas disposições não podem ser aplicadas retroactivamente..
Z) A responsabilidade civil é regulada pela lei vigente à prática do facto gerador da responsabilidade, não podendo, pois, aquele Diploma Legal aplicar-se a um acidente ocorrido em 15 de Outubro de 2013.
AA) Sem conceder, mesmo que se acolhesse o entendimento de que a Lei n.º 24/2007, de 18 de Julho, tem natureza interpretativa, sendo aplicável ao caso sub iudice, o que apenas se admite por dever de patrocínio, a referida Lei encontra-se ferida de inconstitucionalidade, por violar diversos preceitos da Constituição da República Portuguesa.
BB) Com efeito, a referida lei viola o princípio da separação dos poderes e interdependência dos órgãos de soberania e o estatuto constitucional do Governo, previstos nos arts 111.º e 182.º e seguintes da Constituição da República Portuguesa.
CC) viola ainda o art. 62.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, uma vez que se atingem situações pré-constituídas em termos expropriativos e sem compensação.
EE) Por último, a responsabilização objectiva que é consagrada neste artigo 12.º não tem qualquer limite máximo, o que colide com as regras gerais da responsabilidade objectiva e, nessa medida, com o artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.
FF) Sem conceder, ainda que a lei n.º 24/2007 possa ser aplicada in casu, a mesma não optou pela natureza extracontratual da responsabilidade.
GG) A previsão de uma presunção que inverte o ónus da prova não é própria e exclusiva da responsabilidade extracontratual, porquanto também se encontra na responsabilidade contratual, de que o art. 799.º do Código Civil é o exemplo paradigmático (exemplo conhecido pela Recorrente, que o refere, aliás, no artigo 28.º da p. i.).
HH) Atento o supra exposto, deve improceder o entendimento de inaplicabilidade da alínea f) do artigo 4.º, n.º 1, do ETAF ao caso dos autos com fundamento na Lei n.º 24/2007, de 18 de Julho, propugnado no Acórdão recorrido.
II) Também o entendimento no Acórdão recorrido de inaplicabilidade da alínea i) do n.º1, do artigo 4.º do ETAF, com base no clausulado constante do contrato de concessão deve improceder.
JJ) Tal interpretação não é inteligível.
KK) O contrato de concessão estabelece que: “A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos no exercício das actividades que constituem o objecto da Concessão, pela culpa ou pelo risco (:::)”, o que não consubstancia fundamento para afastar a competência jurisdicional dos tribunais administrativos.
LL) No caso de se entender que a natureza da responsabilidade da recorrente é aquiliana, por via do disposto no artigo 1.º, n.º 5, da lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, a recorrente está sujeita ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.
MM) A eventual responsabilização da Recorrente por omissões decorrentes da sua actividade, na qualidade de concessionária de uma auto-estrada, insere-se no âmbito de aplicação do artigo 1.º, n.º 5, da lei n.º 67/2007.
NN) A conduta que constitui a causa de pedir da acção sub iudice integra-se no conceito de acto de gestão pública, independentemente de envolver ou não o exercício de meios de coerção (cfr. ainda o artigo 51.º, al. h) do ETAF, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril).
OO) Com efeito, tal como a Autora, ora Recorrida, alicerçou o seu pedido, a actividade concessionária da recorrente de zelar pelo escoamento de águas pluviais, nos termos do contrato de concessão aprovado pelo Decreto-Lei, n.º 393-A/98, de 4 de Dezembro, Base II, não pode deixar de se considerar emergente de um acto de gestão pública que lhe foi atribuído por lei.
PP) É o interesse e ordem pública de segurança na circulação rodoviária que está em causa, sendo atribuído ao órgão competente dotado de “ius imperii”, as atribuições necessárias à prevenção de sinistros rodoviários no troço cuja exploração e conservação lhe foi adjudicada.
QQ) Realizou, assim, o tribunal a quo uma incorrecta aplicação das normas legais, pelo que deverá ser concedido provimento ao recurso interposto pela Recorrente, confirmando-se na íntegra a Douta Sentença recorrida.»
Termina requerendo que, nestes termos e nos demais de Direito, seja negado provimento ao recurso e confirmada integralmente a Douta sentença recorrida, como é de Justiça!
Sabido que ressalvadas as questões de conhecimento oficioso (artigos 684.º, n.º 3, e 690.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, na versão que antecedeu a vigência do Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24 de Agosto), o objecto do recurso é delimitado pelas respectivas conclusões, a única questão a decidir é a de saber se é aos Tribunais Comuns que cabe a competência material para apreciar e decidir o litígio emergente dos autos ou se essa competência está atribuída aos Tribunais Administrativos.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
II - Fundamentação de direito
1. A sentença do tribunal de 1.ª instância concluiu pela incompetência material dos Tribunais comuns para apreciar o litígio, em virtude de o conhecimento do mesmo se encontrar expressamente atribuído à ordem jurisdicional administrativa, tendo, em consequência, determinado a absolvição da ré da instância.
Considerou a sentença de 1.ª instância que, independentemente da qualificação da responsabilidade civil da concessionária, como responsabilidade contratual ou como responsabilidade extracontratual, os tribunais competentes são os tribunais administrativos. Tratando-se de responsabilidade obrigacional, a situação integra a previsão normativa do art. 4.º, n.º1, alínea f), primeira parte, do ETAF. Concebendo-se o enquadramento jurídico da situação no instituto da responsabilidade civil extracontratual, aplica-se o art. 4.º, n.º 1, alínea i) do ETAF, juntamente com o art. 1,º, n.ºs 1, 2 e 5 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. Antes da vigência desta lei, defende a sentença a aplicação directa da alínea d) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, entendendo aplicável o regime substantivo de direito público do Estado à responsabilidade pelo exercício de poderes públicos por concessionários e por entes privados de mão pública, ficando assim integrados na jurisdição administrativa os litígios sobre responsabilidade civil extracontratual desses sujeitos privados por danos resultantes de acções e de omissões de gestão pública.
Esta decisão foi revogada pelo Tribunal da Relação de Lisboa, que atribuiu a competência material ao Juízo de Pequena Instância Cível da Grande Lisboa-Noroeste, Mafra, para conhecer do pedido da presente acção, com o seguinte fundamento:
«Recorde-se tratar-se a Ré concessionária de uma sociedade comercial do tipo sociedade anónima. E que enquanto sociedade de direito privado, nada há que permita concluir ter a respectiva actuação, em que a A. funda a invocada responsabilidade civil, sido desenvolvida no âmbito de prerrogativas de direito público, de acordo com normas de direito administrativo.
Em sentido contrário, aliás, a mesma Base LXXIII do contrato de concessão, afasta a existência de tais prerrogativas de direito público, ao estabelecer a responsabilidade da Concessionária perante terceiros, nos "termos da lei geral", como visto já.
Sendo que, como se assinala no Acórdão do Tribunal de 09-2012, a cláusula geral inserta no art. 1°, n. ° 1, do ETAF e vigente desde 2004 - segundo a qual compete aos tribunais administrativos resolver «os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas» - não pode operar ao arrepio das normas mediadoras específicas que disponham em contrário, pelo que é impossível activá-la por forma a negar o que se prevê na al. i) do n.° 1 do art. 4.° do ETAF - sob pena de se ferir a unidade sistemática e a coerência lógica do diploma. Ora apesar do actual ETAF vigorar desde 2004, sucedeu que, até à emergência do novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, aprovado pela Lei n.° 67/2007, de 31/12, não existiu qualquer preceito geral que, a propósito da responsabilidade civil, aplicasse a sujeitos privados o regime pensado para o Estado e os demais entes públicos mesmo que a actuação desses sujeitos parecesse integrar aquelas «relações jurídicas administrativas». E esta conclusão deve-se a uma simplicíssima razão: é que, entretanto, vigorou plenamente o DL n.° 48.051, de 21/11/67, que só regia para a «responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública» (art. 1.° desse diploma). Não podendo assim antes da emergência da Lei n.º 67/2007, de 31/12, e, portanto, no domínio do DL n.º 48.051, de 21/11/67, a aludida norma do ETAF ser activada relativamente a uma acção de indemnização fundada em responsabilidade civil extracontratual e movida contra uma sociedade anónima. Observando-se que nos termos do art.º 1.°, n.º 5, da "ulterior" lei n.º 67/2007, "As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil das pessoas coletivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo". Prerrogativas ou disposições e princípios reguladores - sem os quais sempre ficaria afastada também no âmbito de tal Lei, a possibilidade de se incluir o litígio ora em causa no âmbito da jurisdição administrativa».
2. A competência material integra um pressuposto processual cuja apreciação deve necessariamente preceder a do fundo da causa.
É pacífico que este pressuposto se afere pela forma como o autor configura a acção, sendo esta definida pelo pedido, pela causa de pedir e pela natureza das partes, sem embargo de não estar o tribunal adstrito, neste domínio, às qualificações que autor e/ou ré tenham produzido para definir o objecto da acção.
Para determinação da competência em razão da matéria, é necessário atender-se ao conteúdo das pretensões deduzidas em juízo. Tal competência, como dizia Alberto dos Reis, determina-se pelo conteúdo da lide, isto é, deve atentar-se à relação jurídica material em debate e ao pedido dela emergente, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante.
Neste sentido se tem orientado a jurisprudência, afirmando o princípio de que a competência do tribunal, em razão da matéria, deve atender «à natureza da relação jurídica material em debate na perspectiva apresentada em juízo» (acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça, de 27-09-94, processo n.º 858/94) e que se afere «pela relação litigiosa submetida à apreciação do tribunal nos exactos termos unilateralmente afirmados pelo autor da pretensão e pelo pedido formulado» (acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça, de 12-01-2010, 1337/07.3TBABT.E1.S1, 1.ª Secção, relatado pelo Conselheiro Moreira Alves).
A competência dos tribunais judiciais, no âmbito da jurisdição civil, bem como a competência dos tribunais administrativos, fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, tal como as modificações de direito (quanto a estas com algumas excepções, no que se refere à competência dos tribunais judiciais) – cf. arts. 63.º do CPC, 24.º da LOTFJ e 5.º do ETAF (acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça, de 12-01-2010, 1337/07.3TBABT.E1.S1, 1.ª Secção, relatado pelo Conselheiro Moreira Alves).
Na definição da competência do tribunal, a lei atende à matéria em causa, quer dizer, ao seu objecto, encarado sob um ponto de vista qualitativo – o da natureza da relação substancial pleiteada. Para este efeito, importará considerar, em suma, os termos em que a acção se acha proposta – seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes), seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se reclama a tutela judiciária, o acto ou o facto de onde terá dimanado esse direito e, enfim, a qualificação dos bens em disputa)[1].
Por seu turno, conforme previsto no artigo 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 1.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, aos Tribunais Administrativos e Fiscais compete o julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Segundo Fernandes Cadilha que «por relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjectiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intra-administrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter-orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem. Por outro lado, as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (…). Por outro lado, não está excluída a ocorrência de litígios interprivados, não só por efeito do apontado alargamento da competência dos tribunais administrativos no âmbito da impugnação de actos pré-contratuais e da acção de contratos e da acção de responsabilidade civil extracontratual (artigo 4.º, n.º 1, alíneas g) e i), do ETAF)[2].
Como refere Mário Aroso de Almeida, «as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis»[3].
Gomes Canotilho e Vital Moreira sobre o conceito de relações jurídico-administrativas (ou fiscais), dizem que «esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras[4]: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4º)».
A reforma de 2002 alargou as competências dos tribunais administrativos, como resulta da amplitude das várias alíneas do n.° 1 do artigo 4.° do ETAF.
Nas palavras de Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, a valorização da justiça administrativa verificada desde a revisão da Constituição de 1989, a publicação de diplomas que alteraram significativamente alguma da legislação processual administrativa de maior envergadura (ETAF e CPTA) e a ampliação da rede de tribunais administrativos implicou uma «redefinição dos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, designadamente em confronto com a jurisdição dos tribunais judiciais (...) no sentido de que, tendencialmente, a apreciação jurisdicional das questões materialmente administrativas não deve ser subtraída aos tribunais administrativos para ser atribuída à competência de outras ordens de tribunais»[5].
Contudo, na interpretação do preceito, Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, entendem que «continua a ser relevante, para o efeito de determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo de responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime específico de direito público»[6].
Com a Lei n.° 67/2007, de 31 de Dezembro, foi aprovado o “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas”, publicado em anexo.
Estabelece o artigo 1.º, n.° 5, que «As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo».
Resulta desta nova lei, que a jurisdição administrativa pode conhecer, em matéria de responsabilidade civil extracontratual, de litígios entre particulares. Necessário será que as acções ou omissões geradoras de responsabilidade sejam levadas a cabo «no exercício de prerrogativas de poder público», ou que sejam «regulados por disposições ou princípios de direito administrativo», isto é, desde que as pessoas colectivas de direito privado actuem em moldes de direito público deve aplicar-se às suas acções e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Como diz Fernandes Cadilha, nestas situações «a jurisdição administrativa intervém por via da extensão a pessoas colectivas de direito privado do regime substantivo de responsabilidade civil do direito público, o que sucede (...) quando actuem no exercício de prerrogativas de autoridade de poder público ou segundo um regime de direito administrativo. O que releva, nesse caso, é já a natureza jurídica pública da situação de responsabilidade e, por isso, a circunstância de as entidades em causa praticarem actos que possam integrar o conceito de gestão pública»[7].
O n.° 5 do artigo 1.º da Lei n.° 67/2007 dá sequência à reforma do ordenamento jurídico-administrativo, iniciada em 1989 e, na prática, identifica-se com o princípio delineado no artigo 4.°, n.° 1, alínea i), do ETAF, que, recorde-se, atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar (e decidir) a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público. Segundo Fernandes Cadilha, o dito n.° 5 do artigo 1.º da Lei n.° 67/2007, indica as situações em que as entidades privadas poderão ser submetidas a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser demandadas perante os tribunais administrativos em acções de responsabilidade civil, nos termos do referido art. 4.°, n.° 1, al. i), do ETAF[8].
Efectivamente, nos termos do artigo 1.º, n.° 5, da Lei n.° 67/2007, são dois os factores determinativos do conceito de actividade administrativa: 1- o exercício de prerrogativas de poder público, o que equivale ao desempenho de tarefas públicas para cuja realização sejam outorgados poderes de autoridade; 2 - respeitar a actividades que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, o que significa que os respectivos exercícios deverão ser reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
3. Definidos os quadros teóricos e dogmáticos da questão, em sede geral, importa reportarmo-nos ao caso concreto.
No caso sub iudice, foi intentada uma acção de responsabilidade civil contra a BB, SA, uma pessoa colectiva de direito privado concessionária da exploração e conservação daquela auto-estrada, em virtude de não ter zelado pelo escoamento das águas da chuva e com esta omissão alegadamente ter causado um acidente de viação, devido ao extenso lençol de águas pluviais que se encontravam acumuladas na via, que fez perder a aderência ao solo do veículo.
Trata-se de uma empresa privada concessionária de bens públicos, que substitui a Administração Pública nas relações com o público e actua como se fosse entidade pública. Está em causa um domínio de fronteira entre o direito público e o direito privado.
Com a reforma do contencioso administrativo, a pedra de toque para a atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais passou a ser o conceito de relação jurídica administrativa, considerado um conceito-quadro muito mais amplo do que o de gestão pública. Todavia, como assinala Mário Aroso de Almeida, em termos metodológicos, o ponto de referência a ser adoptado para determinar perante um caso concreto, se um determinado litígio deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais ou dos tribunais judiciais não reside, em primeira linha, no artigo 1.º, n.º 1, do ETAF nem no critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal [9]. O art. 212.º, n.º 3 da CRP ao assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, não estabelece uma reserva material absoluta, admitindo derrogações pontuais, desde que não descaracterizem o modelo típico da dualidade de jurisdições[10].
Na ausência de determinação expressa em sentido diferente, contida em lei avulsa, que determine a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, valem os critérios contidos nos artigos 1.°, n.° 1 e 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Da conjugação destes normativos conclui Mário Aroso de Almeida, que «pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais, assim como aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa ou fiscal, são expressamente atribuídos, por norma especial, à competência desta jurisdição - sendo que encontramos no artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais algumas disposições especiais com este alcance»[11].
De acordo com as regras gerais de fixação da competência em razão da matéria, esta é determinada pela forma como o autor configura a acção na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir.
No caso concreto em discussão, na petição inicial, a autora, ora recorrida, sustenta que o contrato de concessão celebrado entre o Estado e a recorrente, BBSA, tem eficácia externa, sendo-lhe aplicável o regime dos arts 443.º e seguintes do Código Civil. Alega também que, entre a ré e o condutor do automóvel sinistrado, foi celebrado um contrato inominado e que a ré omitiu as medidas construtivas de segurança necessárias à prevenção de acumulação de água na via. Resulta do artigo 22.º da petição inicial que a autora considerou que a responsabilidade emergente do acidente em crise nos autos era contratual e que em concreto, resultava de um contrato de concessão.
Com efeito, dos artigos 22 .º e seguintes da petição inicial resulta o seguinte:
«22.º
De onde resulta que, o contrato de concessão tem eficácia externa às partes, pois assegura a protecção do utilizador das estradas, terceiro em relação ao contrato, na medida em que visa garantir-lhe a circulação por aquelas vias em condições de segurança, sendo-lhe assim, aplicável o regime dos arts 443. e seguintes do Código Civil.
23.º
O nível de exigência das condições de segurança é neste caso especialmente elevado, atenta a perigosidade inerente a uma via de circulação rápida, a que corresponde também um regime de responsabilidade mais severo.
24.º
Ao não assegurar o escoamento das águas pluviais, causa única e exclusiva da ocorrência do sinistro, a R. colocou os utentes da A8 numa situação de perigo, assim violando o contrato de concessão.
25.º
O que confere ao terceiro lesado o direito de lhe exigir a reparação dos danos causados pelo incumprimento contratual, nos termos dos arts 44.º, 445.º, 486.º, 798.º»
26.º
Além disso, foi também celebrado entre a Ré e o lesado um contrato inominado, cuja prestação deste se traduz no pagamento de uma taxa de portagem e tem como contraprestação por parte da Ré facultar a utilização daquela estrada em condições de segurança.
27.º
Ora, como em qualquer contrato, as prestações das partes derivam do princípio da boa-fé, que impõe aos contraentes o pontual cumprimento do contrato, Art. 406.º C. Civ., e a satisfação das expectativas que são criadas no espírito da contraparte, pelo que também aqui se verifica a situação de incumprimento contratual e a consequente responsabilidade da Ré pelo ressarcimento dos danos causados, nos termos supra descritos.
28.º
Acresce que o lesado goza aqui da inversão do ónus da prova, ocasionada pela presunção legal de culpa que impende sobre a contraente, ora R., prevista no Art. 799.º do C. Civ., à qual cabe provar que procedeu de acordo com todas as normas de segurança.
29.º
Com o pagamento da indemnização, a que se obrigou pelo contrato de seguro titulado pela referida apólice, ficou a A. sub-rogada no direito do segurado nos termos do art. 441.º C. Comercial e 592.º C.C., podendo exigir o ressarcimento daquilo que prestou com a regularização do sinistro contra a responsável por ele.»
Ora, não existindo lei expressa a atribuir competência à jurisdição administrativa, sendo a relação jurídica regulada por normas de direito privado, tal como alegou o autor na petição inicial, e assumindo a ré a natureza de um sujeito de direito privado, a solução mais lógica dentro da coerência do sistema é a atribuição da competência aos tribunais comuns, aos quais a lei reserva a competência residual.
De acordo com o artigo 22.°, n.º 1 da LOFTJ, a competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa.
Segundo o art. 211.º, n.º 1 da CRP «Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais». No mesmo sentido, os artigos 18.º, n.º 1 da LOFTJ e 66.º do CPC, afirmam a competência dos tribunais judiciais para todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Invoca o recorrente para sustentar a atribuição da jurisdição aos tribunais administrativos, a norma do art. 4°, n.°1, do ETAF, de acordo com a qual «Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: al. i) responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas». Mas não é o caso. O diploma de 2007 (Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro), que regula a responsabilidade civil extracontratual do Estado, não é de aplicar, pois entrou em vigor, de acordo com o artigo 6.° da Lei 67/2007, em 30 de Janeiro de 2008. Sendo assim, se a responsabilidade for extracontratual, uma vez que a concessionária é um sujeito privado, não há nenhuma disposição legal que, em relação os factos praticados antes do início de vigência da Lei n.º 67/2007, torne aplicável aos sujeitos privados o regime específico da responsabilidade do Estado, pois o Decreto-Lei n. ° 48.051, de 21/11/67 só regulava a «responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública» (art. 1.° desse diploma).
Por outro lado, pela forma como a Autora configura a relação jurídica, a Ré incorre em responsabilidade civil de direito privado (independentemente da sua natureza extracontratual ou contratual, questão que não cabe agora decidir), por negligência na vigilância de um troço de auto-estrada cuja gestão lhe estava concessionada.
Invoca também a recorrente o art. 4.º, n.º 1, alínea f) do ETAF, segundo o qual, «Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público».
É certo que a actividade da concessionária tem conexão com a Administração Pública, pois resulta de uma delegação, através de um contrato administrativo, de tarefas públicas, que pertencem ao Estado.
Contudo, do que se trata, no caso sub iudice, não é de qualquer questão de interpretação, validade e execução do contrato administrativo de concessão, mas sim da responsabilidade civil da concessionária por danos causados a um terceiro lesado pelas más condições de segurança da auto-estrada, onde se formou um lençol de águas que alegadamente teria provocado um acidente de viação. A relação entre a empresa concessionária e a seguradora, que lhe pede o reembolso da indemnização paga ao sinistrado ao abrigo do contrato de seguro, é uma relação jurídica entre sujeitos de direito privado à qual são aplicáveis normas de direito privado, tal como a autora invocou na petição inicial.
O entendimento recente do Tribunal de Conflitos, que remete a resolução deste tipo de litígios entre particulares e as empresas concessionárias para a jurisdição administrativa, refere-se a casos em que os factos são praticados após a entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro (cf. acórdão do Tribunal de Conflitos, de 30-05-2013, Processo n.º 017/13, relatado pelo Conselheiro Santos Carvalho).
Antes da entrada em vigor desta lei, o Tribunal de Conflitos atribuía a competência para conhecer da responsabilidade civil das concessionárias aos tribunais comuns, conforme se pode ver, entre outros, no acórdão do Tribunal de Conflitos, de 26-04-2007:
«Seja qual for o tipo de responsabilidade que ao caso cumpra chamar - seja a responsabilidade contratual, seja a responsabilidade extracontratual (não importa ao caso qualificá-la neste momento, embora o autor a entenda como extracontratual) - a verdade é que do que se fala quando se fala da acção tal como vem desenhada pelo autor é de uma controvérsia entre uma entidade privada, o autor, e outra entidade privada, a B…, que não é nem mais nem menos do que uma sociedade anónima, constituída em termos de direito privado. Uma sociedade anónima, ao tempo ainda SARL, a quem o artigo único do Dec.lei n°467/72, de 22 de Novembro outorga a concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas nos termos das bases anexas a este decreto e que dele fazem parte integrante; uma sociedade anónima que aliás, de acordo com a Base IV, n° 1, deste inicial diploma, terá por objecto exclusivo o exercício das actividades abrangidas pela concessão (hoje, com as “novas” bases introduzidas pelo Dec.lei n° 294/97, de 24 de Outubro já não em exclusivo).
De qualquer modo, uma pessoa colectiva de direito privado.
De qualquer modo, também, diga-se, uma concessionária.»
(…)
«Para conhecer da responsabilidade civil, contratual ou extracontratual, da EE, SA, em consequência de qualquer actividade decorrente da concessão para a construção, conservação e exploração de auto-estradas, são competentes os tribunais judiciais e não os tribunais administrativos.» (acórdão do Tribunal de Conflitos, de 26-04-2007 (processo n.º 015/06), relatado pelo Conselheiro Pires da Rosa).
Com efeito, é nos tribunais comuns que a questão da responsabilidade civil das concessionárias costuma ser discutida, conforme se pode verificar na jurisprudência deste Supremo Tribunal de Justiça.
Sendo assim, no quadro legislativo e jurisprudencial referido, decidimos que o Tribunal competente para julgar a presente acção é o Juízo de Pequena Instância Cível da Comarca da Grande Lisboa - Noroeste, Mafra.
III – Decisão
Pelo exposto, acorda-se em negar a revista e confirmar o acórdão recorrido, declarando-se a competência do Juízo de Pequena Instância Cível da Comarca da Grande Lisboa - Noroeste, Mafra para conhecer do litígio entre AA, Companhia de Seguros, S.A. e BB- …, S.A.
Custas pela recorrente.
(Anexa-se sumário).
Lisboa, 14 de Janeiro de 2013
Maria Clara Sottomayor (Relator)
Sebastião Póvoas
Moreira Alves
_______________________________
[1] Cf. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, Coimbra, 1979, p. 91; acórdão do STJ proferido na Revista n.º 981/07.3TTBRG.S1, acessível em www.dgsi.pt.
[2] Cf. Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 117-118.
[3] Mário Aroso de Almeida, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005, pág. 57.
[4] Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição, volume II, 2010, pp. 566/7.
[5] Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2004, págs. 25 e ss
[6] Ibidem, p. 38.
[7] Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, 2.ª edição, Coimbra, 2011, p. 33.
[8] Ibidem, p. 55.
[9] Cf. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010, p. 158.
[10] Ibidem, p. 157.
[11] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, p. 157