| 23785/22.9T8LSB-A.L1.S1 |  |
COMPETÊNCIA MATERIAL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
AÇÃO DE REIVINDICAÇÃO
DIREITO DE PROPRIEDADE
IMOVEL
OCUPAÇÃO
CONTRATO DE ARRENDAMENTO
CADUCIDADE
RESTITUIÇÃO
INDEMNIZAÇÃO
RELAÇÃO JURÍDICA SUBJACENTE
Cabe aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos a competência para julgar a acção proposta pelo Instituto de Ação Social das Forças Armadas, I.P. na qual é pedido o reconhecimento do direito de propriedade do autor sobre um determinado imóvel e a condenação da ré a restituí-lo e a pagar ao autor uma indemnização por o ocupar sem título justificativo.
Acordam na 2.ª secção cível do Supremo Tribunal de Justiça
O Instituto de Ação Social das Forças Armadas, I.P., com sede na Rua Pedro Nunes, n.º 8, Lisboa, propôs no Juízo Local Cível de Lisboa do tribunal judicial da Comarca de Lisboa a presente ação de reivindicação contra AA, pedindo:
1. Se condenasse a ré a reconhecer o direito de propriedade do autor sobre o prédio urbano sito na Rua 1, 0000-000 Lisboa;
2. Se condenasse a ré a restituir ao autor esse imóvel, livre e devoluto de pessoas e bens;
3. Se condenasse a ré a pagar ao autor uma indemnização de €720,00, referente ao valor correspondente a ocupação que vem sendo feita desde Março de 2022 a Outubro de 2022, acrescida dos juros de mora à taxa legal supletiva de 4%, desde a data da citação até integral pagamento;
4. Se condenasse a ré a pagar o valor mensal de €90,00, a título de indemnização pela ocupação, desde a data da petição inicial até entrega efetiva do imóvel, tudo com juros e mora à taxa supletiva legal.
Para tanto alegou que é proprietário do prédio urbano sito na Rua 1, 0000-000 Lisboa; que em 9 de Novembro de 1964 atribuiu, em regime de arrendamento para fins habitacionais, o 3º andar esquerdo e garagem nº 7 desse prédio, a BB, Tenente Coronel, beneficiário n.º Identificador 1; que por óbito do primitivo arrendatário, em 1987, a posição de arrendatário transmitiu-se para o cônjuge sobrevivo, CC, beneficiária n.º Identificador 2; que em 26 de Julho de 2021 faleceu CC, o que deu lugar à caducidade do contrato de arredamento do imóvel; que na sequência do conhecimento do óbito da arrendatária, o autor remeteu um email à ré, informando-a da documentação e procedimentos a adoptar no sentido de proceder à entrega das fracções (imóvel e garagem) cujo contrato de arrendamento havia caducado; que, apesar de várias vezes interpelada para proceder à entrega do imóvel e garagem ao autor, até ao momento a ré não restituiu o imóvel ocupado nem a garagem.
Citada, a ré contestou. Na sua defesa alegou, além do mais, que o Decreto-Lei em que o autor ancora o seu pedido – o Decreto-Lei n.º 380/97, de 30/12 - está ferido de inconstitucionalidade, mas que, caso assim se não entenda, a sua aplicação determina a incompetência do tribunal cível. Segundo a ré, tal Decreto-Lei criou uma legislação especial, destinada exclusivamente ao autor, enquanto entidade pública e que, ao invocá-la, o autor coloca o litígio no âmbito da competência dos tribunais administrativos, por aplicação do artigo 4.º alínea o) do ETAF: relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores. Pediu, em consequência, caso o tribunal aplicasse a lei invocada pelo autor, se declarasse o juízo cível incompetente para a decisão da acção.
O autor respondeu, sustentando a competência do tribunal cível para o conhecimento da causa.
No despacho saneador, o tribunal julgou improcedente a arguição de incompetência do tribunal . Justificou a decisão dizendo que, nos presentes autos, estava-se perante acção de reivindicação com pedido de indemnização pela ocupação abusiva, sendo manifesto que se tratava de conflito entre entidades de direito privado, não existindo qualquer relação jurídica administrativa entre as partes que justificasse a incompetência do tribunal onde foi proposta a acção.
Apelação
A ré não se conformou com a decisão e interpôs recurso de apelação, pedindo se julgasse que os tribunais competentes para o conhecimento da acção eram os tribunais administrativos.
O tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão proferido em 10 de Fevereiro de 2026, julgou improcedente a apelação, confirmando a decisão recorrida.
Revista
A ré também não se conformou com o acórdão da Relação e interpôs recurso de revista, pedindo se revogasse a decisão e se declarasse procedente a excepção de incompetência do tribunal para o julgamento da acção.
Os fundamentos do recurso expostos nas conclusões foram os seguintes:
1. Resulta da análise do acórdão ora em recurso que a decisão de improcedência da excepção de incompetência material dos tribunais cíveis, alegada pela ré, ora recorrente, teve fundamentos diversos dos que foram usados pelo tribunal de 1.ª instância.
2. O acórdão manifesta-se mesmo concordante com, pelo menos, os argumentos da ora recorrente na impugnação da decisão proferida, nomeadamente no que respeita à natureza da autora e no que respeita à necessidade de, para a boa decisão da causa, analisar previamente o contrato de “arrendamento”, cuja caducidade a autora invoca.
3. No que respeita à natureza da autora, escreve-se no acórdão: “Não se nega que a autora é um “Instituto Público” integrado na Administração indireta do Estado, mais propriamente no Ministério da Defesa Nacional, encontrando-se sob a superintendência e tutela do respetivo ministro, (…)”
4. O acórdão descreve ainda, circunstanciadamente, a missão e atribuições deste instituto.
5. No que respeita ao arrendamento, diz “(…) sendo certo que esse direito pressupõe o reconhecimento por caducidade de um contrato de arrendamento sujeito a rendas económicas, que pode ter tido a sua origem num concurso público e um ato administrativo prévio de atribuição da casa arrendada”.
6. Assim, e sem necessidade de outros argumentos, a decisão” de 1.ª instância deveria ter sido revogada por infundada, declarando-se incompetentes os tribunais cíveis.
7. O Acórdão introduz então novos fundamentos que impedem a procedência da exceção alegada pela recorrente.
8. Desde logo, refere que a ação não se identifica com a alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º, por a mesma se completar com o disposto no artigo 37.º n.º 2 i) do C.P.T.A. e se referir apenas a ações em que é ré a entidade pública.
9. Salvo o devido respeito, não nos parece que tal entendimento resulte da letra da lei.
10. Mas tal censura não inquina a conclusão da recorrente no que se refere à competência dos Tribunais Administrativos, uma vez que esta competência pode ser atribuída pela competência residual expressa na alínea o) do mesmo artigo e número.
11. Fundamenta e decide ainda o acórdão quanto à natureza da ação proposta pela autora, enquanto ação de reivindicação;
12. Indicando-se que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Conflitos, nas ações em que se discutam direitos reais, a competência está atribuída aos tribunais comuns e não à jurisprudência administrativa, ainda que possam estar em causa, bens públicos;
13. Indicando-se que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Conflitos, nas ações em que se discutam direitos reais, a competência está atribuída aos tribunais comuns e não à jurisprudência administrativa, ainda que possam estar em causa bens públicos.
14. Fazemos a análise desta jurisprudência e daquele que parece ser o Acórdão que despoletou este entendimento repetido, o Acórdão de 04/02/2016, proferido no processo 046/2015, e constatamos neste (e nos Acórdãos que analisámos dos citados) se julga no sentido de que esta competência dos Tribunais Cíveis se enquadra na respetiva competência residual, citando os artigos 66.º e 64.º do CPC,
15. Não sendo uma competência própria e expressa.
16. Como já referido, a decisão radica no tipo de ação proposta, desligando-se de todo o “património” do caso, como resulta da seguinte citação: “(…) Quando, afinal, nenhum contrato está na base da ação, cuja estrutura – verdadeiramente limitada à alegação da propriedade sobre uma coisa detida pelo réu – obriga a configurá-la como uma autêntica e genuína «reivindicatio».
17. No entanto, no Acórdão pelo mesmo Tribunal de Conflitos, proferido no processo 01405/23.4BEEBRG, de 20/02/2025, tal entendimento mostra-se já diverso.
18. Numa ação em que o pedido é de reivindicação autêntica e genuína reivindicati, o Tribunal analisou a relação subjacente ao pedido e porque esta relação é de natureza administrativa, determinou a competência dos Tribunais Administrativos para o julgamento da ação.
19. Ou seja, conforme este acórdão, a competência dos Tribunais não deve ser julgada apenas pela natureza do pedido formulado – tipo de ação, mas com recurso à análise da relação/causa de pedir da ação, havendo que mergulhar no ato/contrato que lhe está subjacente.
20. Ora, nos presentes autos, foi essa a forma como a autora formulou o seu pedido, circunstanciando as condições associadas ao seu pedido,
21. E alegando, como fundamento, a caducidade do contrato de arrendamento que havia celebrado relativamente ao imóvel.
22. E os parâmetros de análise crítica da questão radicam no Direito Administrativo:
23. No que se refere à natureza da Autora, como já acima se alegou;
24. Sendo de referenciar a aplicação direta da Lei Orgânica dos Institutos Públicos que estabelece a sujeição ao contencioso administrativo;
25. Complementado com a análise crítica da atuação da Autora, no que se refere ao seu poder dever, atuação essa que se deve pactuar por princípios de lei pública,
26. Como também a Autora reclama e alega na Petição Inicial,
27. Refira se em especial que o próprio ato “de reivindicatio” -/pedido de entrega é enformado como discricionário, como -supra se alegou.
28. Por outro lado, o ato ocorre no âmbito de uma legislação especial, que foi criada para o IASFA.
29. Tal lei, consubstanciada no DL 380/97 de 30 de Dezembro, é organicamente inconstitucional, como supra descrito, pelo é que não pode ser aplicada, o que se alega, para que caiba o que segue.
30. À guisa de enquadramento factual, diga-se que este imóvel faz parte de um complexo de casas económicas em que dois dos edifícios pertencem ao IASFA.
31. Os dois outros edifícios, pertencentes a outras “caixas de previdência” foram já objecto de venda, quase inteiramente aos seus arrendatários.
32. Certamente porque essas entidades, de apoio social, não dispunham de uma lei especial que lhe permitisse alegar a caducidade dos contratos de arrendamento em situações em que se mantinham no arrendado quem a ele tinha direito à luz da lei civil.
33. Conclui-se, assim, que resulta da forma como a autora interpôs a ação que é pedida a análise da causa fundamento;
34. E a recente jurisprudência supracitada, permite que o façamos na jurisdição própria – a jurisdição administrativa.
Ainda por outros fundamentos, deve a exceção proceder.
35. Como se encontra já referido no processo, o ato de atribuição inicial do referido imóvel resultou de um concurso público.
36. E como resulta da jurisprudência do Tribunal da Relação de Évora de 09.11.2017, com o sumário: “Os tribunais administrativos são os competentes para a apreciar os litígios que tenham por objeto a interpretação, validade e execução de contratos, mesmo que puramente privados, submetidos a um procedimento pré contratual regulado por normas de direito público”
37. E finalmente, a decisão da Autora de exigir a entrega do imóvel, é um ato de imposição de restrições de interesse público sobre os particulares e corresponde a uma actuação que deve ser considerada de cariz administrativa.
38. Quanto a essa matéria, citamos Tribunal Administrativo de 24-04-2002: “os limites do conceito de relação jurídica administrativa são controvertidos, mas não são de considerar nele inseridas as relações que se estabelecem entre a Administração e os particulares em que há uma prevalência do interesse público sobre o particular que se traduz na atribuição de poderes de autoridade àquela ou imposição de deveres públicos a estes.”
39. A situação enquadrada nos autos e delineada pela autora na petição Inicial subsume-se sem dúvida a esta definição,
40. E são assim os Tribunais Administrativos os competentes para julgar este conflito.
41. Ao assim não decidir, o Tribunal infringiu as normas constantes dos artigos 4.º n.º 1 do ETAF, incluindo a alínea i) e o), os Estatutos do IASFA, DL 193/2012 de 23/08 e Portaria 1271/2009 de 19/10, a Lei 3/2004 de 15/01.
O autor respondeu, sustentando a manutenção da decisão recorrida.
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Questões suscitados pelo recurso
Saber se, ao confirmar a decisão da 1.ª instância de julgar improcedente a excepção de incompetência dos tribunais judiciais para o conhecimento da acção, o acórdão sob recurso violou as normas constantes das alíneas i) e o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, os Estatutos do IASFA (Decreto-Lei 193/2012 de 23/08 e Portaria 1271/2009 de 19/10) e a Lei 3/2004 de 15/01.
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Os factos relevantes para a decisão são constituídos pelo teor da petição inicial.
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Resolução da questão acima enunciada
O acórdão sob recurso confirmou a decisão da 1.ª instância de julgar improcedente a excepção de incompetência dos tribunais judiciais para o conhecimento da presente acção. As razões da decisão foram em síntese as seguintes:
• O presente litígio tem como causa de pedir essencial os factos constitutivos da existência do direito de propriedade do autor e a obrigação de restituição da coisa reivindicada pelo seu detentor ilegítimo, nos termos do artigo 1311.º do Código Civil;
• Dentro das competências estabelecidas no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)) ou em qualquer dos meios processuais previstos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) não existe nenhuma previsão, nem de competência dos tribunais Administrativos para julgar ações de reivindicação, nem ações ou formas de processo adequadas ao reconhecimento dos direitos como os previstos no artigo 1311.º do C.C. por iniciativa de entidades públicas;
• As ações de reivindicação, para mais instauradas por entidade integrada na Administração Pública, contra cidadãos particulares, em circunstância alguma preencherão a previsão da al. i) do artigo 4.º do ETAF;
• O que se pretende com essa previsão de competência é uma forma de reação dos particulares contra comportamentos invasivos “de facto” praticados por iniciativa da administração pública, no exercício do seu poder público;
• Mesmo sendo certo que o direito de propriedade invocado pelo autor pressupõe o reconhecimento da extinção, por caducidade, de um contrato de arrendamento sujeito a rendas económicas, que pode ter tido na sua origem num concurso público e um ato administrativo prévio de atribuição da casa arrendada, a verdade é que essas circunstâncias iniciais em nada afetam a disciplina jurídica da relação contratual locativa propriamente dita, para mais quando se alega que a mesma já se mostra extinta, sendo, assim, irrelevantes aqueles atos administrativos anteriores à relação contratual locativa;
• Os contratos de arrendamento estão explicitamente excluídos no regime jurídicos dos contratos públicos (artigo 4.º n.º 2 al. c) do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro);
• Estamos claramente perante um litígio que pressupõe unicamente um conflito entre direitos privados, que em circunstância alguma poderia estar atribuído à competência da jurisdição administrativa.
A recorrente pede a revogação da decisão e substituição dela por outra que reconheça que a competência para o conhecimento da acção cabe aos tribunais administrativos. A linha argumentativa da recorrente desenvolve-se no seguinte sentido:
Em primeiro lugar, alega que o acórdão da Relação devia revogar a decisão da 1.ª instância porque não acolheu a fundamentação desta última decisão.
Em segundo lugar, opôs-se aos argumentos da Relação que a levaram a manter a decisão sobre a questão da competência. Assim:
Em relação ao entendimento do acórdão recorrido de que o litígio não se ajustava à hipótese prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, contrapôs que tal entendimento não resultava da letra da lei.
Em relação ao entendimento de que o litígio também não cabia na previsão da alínea o) do mesmo preceito contrapôs os seguintes argumentos:
• Para se aferir da competência do tribunal não bastava atender ao pedido; era necessário tomar em conta o fundamento/causa de pedir da acção;
• No caso uma vez que o autor alegou como fundamento do pedido, a caducidade de um contrato de arrendamento, impunha-se a analisar tal contrato, sendo que os parâmetros de tal análise eram os do direito administrativo, tendo em conta: a natureza do autor de instituto público; o dever do autor actual de acordo com os princípios da lei pública e a circunstância de o contrato ter sido celebrado no âmbito de legislação criada para o autor.
Em terceiro lugar, invocou as seguintes razões que justificavam a a competência dos tribunais administrativos para o conhecimento da presente acção:
• O acto de atribuição do imóvel resultou de um contrato público e como resultava da jurisprudência do tribunal da Relação de Évora Évora de 09.11.2017, com o sumário: “Os tribunais administrativos são os competentes para a apreciar os litígios que tenham por objeto a interpretação, validade e execução de contratos, mesmo que puramente privados, submetidos a um procedimento pré contratual regulado por normas de direito público”;
• A decisão da autora de pedir de exigir a entrega do imóvel, é um ato de imposição de restrições de interesse público sobre os particulares e corresponde a uma actuação que deve ser considerada de cariz administrativa.
Pese embora o respeito que nos merece a alegação da recorrente, o recurso é de julgar improcedente.
Em primeiro lugar, não procede a alegação de que, tendo-se afastado da decisão da 1.ª instância, o acórdão devia revogá-la. Por um lado, não é inteiramente exacto que o acórdão recorrido se tenha afastado por completo dos fundamentos da decisão da 1.ª instância. Ambas as decisões coincidiram no entendimento que se estava perante uma acção de reivindicação e que não existia relação jurídica administrativa entre as partes que justificasse a incompetência dos tribunais judiciais. Por outro, a circunstância de o acórdão da Relação não ter acolhido na íntegra a fundamentação da 1.ª instância não determinava necessariamente a revogação de tal decisão. Com efeito, resultando do n.º 3 do artigo 5.º do CPC que é o tribunal que tem a última palavra sobre o regime jurídico aplicável à resolução do litígio, o tribunal da Relação tinha o poder de confirmar a decisão da 1.ª instância com uma fundamentação jurídica diferente. De resto, o legislador prevê expressamente no n.º 3 do artigo 671.º do CPC a hipótese de a Relação confirmar a decisão da 1.ª instância com fundamentação jurídica essencialmente diferente.
Em segundo lugar, também não procede contra o acórdão recorrido a alegação de que não tem cabimento na letra da lei o entendimento da Relação segundo o qual a presente acção não se ajustava à hipótese prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF. Vejamos.
Nos termos de tal alínea “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime.
O acórdão sob recurso afastou a competência dos tribunais administrativos ao abrigo da alínea i) com a seguinte justificação:
• Essa previsão normativa deve ser conjugada com o artigo 37.º n.º 2 al. i) do CPTA, onde se esclarece que a ação administrativa correspondente será a destinada à: «i) condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as legitime». Ou seja, o sujeito passivo desta ação, correspondente à norma atributiva de competência aos Tribunais Administrativos, é sempre, e necessariamente, uma entidade administrativa.
• O que se pretende com essa previsão de competência é uma forma de reação dos particulares contra comportamentos evasivos “de facto” praticados por iniciativa da administração pública, no exercício do seu poder público.
• Os Tribunais Administrativos não têm competência para ações instauradas pela Administração Pública contra particulares com vista ao exercício de direitos meramente privados, como sejam o reconhecimento do direito de propriedade com a consequente condenação da pessoa que ilegitimamente ocupa esse bem a restituir a coisa reivindicada.
A interpretação da Relação tem inteiro amparo na letra do preceito.
A alínea i) ora em apreciação foi introduzida no ETAF, aprovados pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro. Este diploma foi editado ao abrigo da Lei n.º 100/2015, de 19 de Agosto, que autorizou o Governo a rever, além do mais, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Entre os aspectos a rever figurava, com interesse para o caso, a revisão do ETAF no sentido de condenar à remoção de situações constituídas por via de facto, sem título que as legitime.
A Proposta de Lei n.º 331/XII que esteve na origem da Lei n.º 100/2015 explicava na sua exposição de motivos a razão desta alteração a introduzir no ETAF. Escreveu-se em tal exposição, a este propósito, o seguinte: “Com efeito, a partir do entendimento de que o quadro legislativo deve evoluir no sentido de atribuir aos tribunais administrativos a competência para julgar os litígios que, pela sua natureza, têm por objeto verdadeiras relações jurídico-administrativas, mas também numa perspetiva equilibrada, que salvaguarde ponderosas razões de ordem prática, propõe-se que se faça ingressar no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal às ações de condenação à remoção de situações constituídas pela Administração em via de facto, sem título que as legitime...”.
Como se vê através deste trecho, as acções de condenação que passavam a ser da competência dos tribunais administrativas eram as que tinham por objecto “situações constituídas pela Administração em via de facto, sem título que as legitimasse”.
Como se escreveu mais acima, o Decreto-lei n.º 214-G/2015, no uso de autorização legislativo, aditou ao n.º 1 do artigo 4.º do ETAF a alínea i) acima transcrita. O preâmbulo do citado diploma referiu-se expressamente à nova competência dos tribunais administrativos e fiscais nos seguintes termos: “No que respeita ao ETAF, clarificam-se, desde logo, os termos da relação que se estabelece entre o artigo 1.º e o artigo 4.º, no que respeita à determinação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, e, por outro lado, dá-se mais um passo no sentido, encetado pelo atual ETAF, de fazer corresponder o âmbito da jurisdição aos litígios de natureza administrativa e fiscal que por ela devem ser abrangidos. Neste sentido, estende-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal às ações de condenação à remoção de situações constituídas pela Administração em via de facto, sem título que as legitime...”.
Decorre, assim, com suficiente clareza, dos textos acabados de mencionar, que as acções de condenação previstas na alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF visam situações de facto, sem título que as legitime, constituídas pela Administração e apenas pela Administração. Fora do âmbito do preceito, está, pois, a remoção de situações sem título justificativo constituídas por particulares, como sucede no caso. Cita-se em abono desta interpretação, o acórdão do Tribunal de Conflitos proferido em 23-05-2019, no processo n.º 048/18, publicado em www.dgsi.pt, onde se decidiu que “... a norma em causa deve ser interpretada no sentido de atribuir competência aos tribunais administrativos para as acções em que apenas está em causa a remoção de atuações ilegais da Administração”.
Pelo exposto, ao decidir que a presente acção não se ajustava à hipótese prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, o acórdão sob recurso não violou esta disposição legal.
Em terceiro lugar, apesar de ser exacto que o autor é um instituo público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 103/2012, diploma que aprovou a orgânica do autor), não procedem contra o acórdão os argumentos da recorrente tendentes a sustentar que a situação dos autos cabe previsão da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF. Vejamos.
Nos termos da citada alínea compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”.
Esta disposição está em conformidade com o n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa segundo o qual compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Nem Constituição da República Portuguesa, nem o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais define relação jurídica administrativa.
Tem cabido à jurisprudência e à doutrina tal definição.
Socorrendo-nos da lição de J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, a qualificação de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas “... transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art.º 4.)” – Constituição da República Portuguesa Anotada – Vol. II, 4.º Edição, Outubro de 2014, páginas 566 e 567).
Vai no mesmo sentido J. Carlos Vieira Andrade. Este autor, depois de afirmar que a questão de saber o que se entende por relação jurídica administrativa devia ser resolvida expressamente pelo legislador, escreve: “Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa”, no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo", com exclusão, nomeadamente das relações de direito privado em que intervêm a Administração – sobretudo na medida em que se considere, como defendemos, que esta definição substancial se refere apenas ao âmbito nuclear ou de princípio da jurisdição administrativa, não excluindo soluções expressas justificadas de alargamento ou compressão da respectiva competência por parte do legislador” – A Justiça Administrativa, 2026, 20.ª Edição, reimpressão, páginas 52 e 53.
Segindo este entendimento é de afirmar que, para efeitos da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, o litígio emerge de uma relação jurídica administrativa quando procede de uma relação disciplinada por normas de direito administrativo.
Interpretada com este sentido, a citada alínea não é aplicável ao caso.
Como alega a recorrente, a relação que releva para aferir da competência do tribunal é a constituída pelo pedido e pela causa de pedir, tal como ela foi configurada pelo autor na petição.
Este entendimento tem apoio no n.º 1 do artigo 91.º do CPC. Com efeito, ao dispor que “o tribunal competente para a acção é também competente para o conhecimento dos incidentes que nela se levantem e das questões que o réu suscite como meio de defesa”. o preceito aponta no sentido que é por referência à acção – ou seja, por referência ao acto com que se propõe a acção, que é a petição inicial (n.º 1 do artigo 259.º do CPC) – que se determina a competência do tribunal.
Além de ter apoio legal, é afirmado de modo constante pelo Tribunal de Conflitos e pelo Supremo Tribunal de Justiça, como o atestam, entre outros, os seguintes acórdãos: o acórdão do Tribunal de Conflitos proferido em 11-12-2024, no processo n.º 024/22, o acórdão do STJ proferido em 9-11-2017, no processo n.º 8214/13.7TBVNG-A.P1.S1., o acórdão do STJ proferido em 11-05-2022, no processo n.º 627/19.7T8CNT.C1.S1., o acórdão do STJ proferido em 17-10-2024, no processo n.º 407/19.0T8PRG.G1.S1. e o acórdão do STJ de 30-01-2025, no processo n.º 25047/22.2T8LSB.L1. S1, todos publicados em www.dgsi.pt.
Deste modo, na resposta à questão de saber se o presente litígio emerge de relação jurídica administrativa há que tomar em conta a relação controvertida tal como ela foi configurada pelo autor.
Fazendo este exercício, vê-se que a relação entre as partes, tal como foi configurada na petição, é uma mera relação de facto, que tem origem na ocupação do imóvel por parte da ré, com violação do direito de propriedade do autor. A disciplina desta relação é dada pelo direito civil, designadamente pelas regras relativas ao direito de propriedade. Com efeitos são estes regras que respondem à questão de saber se o autor é titular do direito de propriedade sobre o imóvel, se tem o direito de obter a restituição dele e se lhe assiste o direito de ser indemnizado.
É certo que o autor invocou a caducidade de um contrato de arrendamento para justificar o pedido de restituição do imóvel. Sucede que tal contrato não tem a natureza de contrato administrativo.
Na verdade, segundo o n.º 2 do artigo 200.º do Código de Procedimento Administrativo, são contratos administrativos os que como tal são classificados no Código dos Contratos Públicos e ou em legislação especial.
Segue-se daqui que o contrato de arrendamento, cuja caducidade foi invocada pelo autor, seria de qualificar como contrato administrativo se fosse classificado como tal no Código dos Contratos Públicos (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro) ou em legislação especial. Não se verifica nenhuma destas condições,
O Código dos Contratos Públicos, como bem se assinalou no acórdão sob recurso, dispõe expressamente na alínea c) do n.º 2 do seu artigo 4.º que tal Código não é aplicável aos contratos de arrendamento de imóveis.
Por sua vez, a legislação especial que prevê a celebração de contratos de arrendamento por parte do ora autor – Decreto-Lei n.º 380/97, de 30 de Dezembro, – além de não submeter tais contratos ao regime dos Código dos Contratos Públicos, manada aplicar aos mesmos, nos casos omissos, as normas do regime geral da locação civil, bem como as do arrendamento urbano” (artigo 2.º), ou seja, normas do direito civil.
Acresce, a favor do entendimento de que os litígios relativos à cessação de tais contratos não são da competência dos tribunais administrativos, o n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 380/97. Com efeito, este preceito atribui aos tribunais judiciais a competência para o reconhecimento da existência de fundamentos de resolução relativas a tais contratos.
Ora, não faria sentido, do ponto de vista da unidade da ordem jurídica (critério relevante na interpretação da lei, como resulta do n.º 1 do artigo 9.º do Código Civil), que os tribunais judiciais fossem os competentes para conhecer das acções de resolução de tais contratos, mas que o conhecimento das questões relativas à caducidade desses mesmos negócios já coubesse aos tribunais administrativos.
Diga-se, ainda, o seguinte contra a competência dos tribunais administrativos para apreciar a questão da caducidade do contrato. Como se escreveu acima, a caducidade foi alegada na acção para justificar a falta de legitimidade da ré para ocupar o imóvel em causa nos autos. Assim sendo, tal questão – saber se o contrato havia caducado – tinha a natureza de questão prejudicial em relação ao objecto da acção, que era de saber se o autor tinha o direito de propriedade sobre o imóvel e o direito exigir à ré a restituição dele. Ora, o que releva para aferir da competência do tribunal é, como se escreveu acima, o objecto da acção, definido pelo pedido e pela causa de pedir, e não as questões prejudiciais.
Pelo exposto, ao decidir que a presente acção não se ajustava à hipótese prevista na alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, o acórdão sob recurso não violou esta disposição legal.
Em terceiro lugar, também não vale contra o acórdão a alegação de que a competência cabia aos tribunais administrativos porque a celebração do contrato de arrendamento resultou de um contrato público e como resultava da jurisprudência do tribunal da Relação de Évora de 09.11.2017, “Os tribunais administrativos eram os competentes para a apreciar os litígios que tenham por objeto a interpretação, validade e execução de contratos, mesmo que puramente privados, submetidos a um procedimento pré contratual regulado por normas de direito público”.
Esta alegação não vale porque, ainda que se entendesse, como entendeu o acórdão citado pelo recorrente, proferido no processo n.º 78380/13.YIPRT.E1, publicado em www.dgsi.pt, que os tribunais administrativos eram os competentes para a apreciar os litígios que tivessem por objeto a interpretação, validade e execução de contratos, mesmo que puramente privados, submetidos a um procedimento pré contratual regulado por normas de direito público, tal entendimento não era pertinente no presente caso. Na verdade, apesar de o contrato de arrendamento em causa nos autos ter sido atribuído mediante concurso, de acordo com o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/97, considerando o pedido e acusa de pedir, tal como foram configuradas na petição, não está em questão nenhum litígio relativo à interpretação, validade e execução do contrato de arrendamento.
Por último, também não vale contra o acórdão a alegação de que a decisão da autora de exigir a entrega do imóvel é um acto de imposição de restrições de interesse público sobre os particulares e corresponde a uma actuação que deve ser considerada de cariz administrativa.
Com efeito, considerando os factos relevantes para aferir da questão da competência – o pedido e a causa de pedir, tal como foram configuradas na petição – o pedido de restituição do imóvel constitui não um pedido de restrição de direitos da ré fundado em interesses de ordem pública, mas um pedido de reposição de um direito do autor (direito de propriedade) fundado numa actuação ilícita da ré.
Uma vez que a presente acção não se ajusta às hipóteses de competência dos tribunais administrativos alegadas pela recorrente e decorrendo da 2.ª parte do n.º 1 do artigo 211.º da Constituição da República Portuguesa, bem como do n.º 1 do artigo 40.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (Lei de Organização do Sistema Judiciário) e do artigo 64.º do CPC que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, é de afirmar a competência dos tribunais judiciais para o conhecimento da presente acção.
Esta conclusão está, de resto, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Conflitos sobre a questão da competência para o julgamento de acções com características semelhantes à presente causa, ou seja, em que o autor pede o reconhecimento do seu direito de propriedade sobre um imóvel e a restituição dele com fundamento em ocupação sem título justificativo. Citam-se a título de exemplo, os seguintes acórdãos: o acórdão proferido em 14-07-2022, no processo n.º 016/21, acórdão proferido em 21-09-2022, no processo n.º 02539/21.5T8PRD-S1, acórdão proferido em 18-04-2024, no processo n.º 0385/17.0BEMDL acórdão proferido em 30-04-2025 no processo n.º 02207/24.6BRBRG, todos publicados em www.dgsi.pt. Em todos eles se decidiu que a competência para o julgamento de acções em que discutem direitos reais cabia aos tribunais judiciais, sendo de notar que no processo n.º 0385/17 o autor era, como sucede no caso, uma entidade pública (Município).
Por todo o exposto, ao confirmar a decisão da 1.ª instância, o acórdão recorrido não violou as disposições e os diplomas legislativos indicados pela recorrente.
Decisão:
Nega-se a revista e, em consequência, mantém-se o acórdão recorrido.
Responsabilidade quanto a custas:
Considerando a 1.ª parte do n.º 1 do artigo 527.º do CPC e o n.º 2 do mesmo preceito e a circunstância de a recorrente ter ficado vencido no recurso, condena-se a mesma nas custas do recurso.
Lisboa, 17 de Setembro de 2026
Relator: Emídio Francisco Santos
1.ª Adjunta: Maria da Graça Trigo
2.ª Adjunta: Ana Paula Lobo