Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	01638/25.9BEBRG.SA1

Data do Acordão:	02/26/2026

Tribunal:	TRIBUNAL DOS CONFLITOS

Relator:	FONSECA DA PAZ

Descritores:	CONFLITO DE JURISDIÇÃO EMBARGO DE OBRA NOVA

Sumário:	É da competência dos tribunais judiciais o conhecimento da providência cautelar de embargo de obra nova intentada pelo requerente com o fundamento que é proprietário do prédio rústico onde o Município realiza a obra.


Nº Convencional:	JSTA000P35214
Nº do Documento:	SAC2026022601638
Recorrente:	A..., S.A.
Recorrido 1:	MUNICÍPIO DE ESPOSENDE
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

ACORDAM NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS

1. A..., S.A., intentou no Tribunal Judicial da Comarca de Braga, Juízo de Competência Genérica de Esposende, providência cautelar especificada de embargo de obra nova contra o MUNICÍPIO DE ESPOSENDE, formulando os seguintes pedidos:
“Termos em que se requer a V. Exa. se digne julgar procedente o presente procedimento cautelar de embargo de obra nova e, consequentemente, decretar a realização do embargo da obra acima descrita, com a notificação do Requerido enquanto dono da obra ou, na sua falta, do encarregado ou de quem o substitua, para a não continuar.
Mais se requer seja o Requerido condenado, a título de sanção pecuniária compulsória, no pagamento de € 1.000 (mil euros) por cada ato de violação do direito de propriedade da Requerente sobre o Imóvel, em que o Requerido, directa ou indirectamente, incorra.”
Para fundamentar estes pedidos, alegou fundamentalmente:
- É dona e legítima possuidora de um prédio rústico, que identifica, o qual se encontra inscrito no registo predial em seu nome por o ter adquirido a AA.
- A Requerente, por si e antepossuidores, ao longo de mais de vinte anos, esteve na posse titulada, de boa fé, pacífica, contínua e pública do referido imóvel, à vista de toda a gente e sem oposição de ninguém, praticando sobre ele todos os actos próprios de quem é proprietário, pelo que sempre a sua propriedade teria sido adquirida por usucapião.
- Em Julho de 2025, dois colaboradores seus, ao passarem no terreno em causa, aperceberam-se de trabalhos que aí estavam a ser realizados, nomeadamente a utilização de uma máquina para abertura de estradão no extremo norte, com a largura de 3 metros e numa extensão de 125 metros.
- Ao procurar informar-se sobre a razão da realização da obra, veio a ter conhecimento de que se tratava da realização de obras do Parque da Cidade ..., obra que foi adjudicada por concurso público à empresa B..., S.A.
- A Requerente não autorizou que o seu terreno fosse invadido para a realização das obras e trabalhos referidos, os quais ofendem a sua propriedade e posse e causam-lhe prejuízos.
- Sustenta ainda que, porque está em causa a defesa do seu direito de propriedade, não é aplicável o artigo 399.º do Código de Processo Civil, sendo competentes os tribunais comuns.
O Requerido apresentou oposição e invocou a excepção da incompetência absoluta dos tribunais judiciais para apreciar o processo cautelar defendendo, em suma, que a situação alegada é enquadrável nas alíneas h) e i), do n.º 1, do artigo 4.º do ETAF.
Em resposta à excepção, a Requerente assinala que o fundamento do seu pedido é a violação do seu direito de propriedade e posse sobre o imóvel em resultado de obra nele iniciada e que esses mesmos direitos são os que pretende ver reconhecidos na acção, a intentar contra o Requerido, de reivindicação da propriedade e tutela da posse ofendidas, pelo que a competência para conhecer do procedimento cautelar pertence aos tribunais judiciais.

Por sentença proferida em 19/09/2025, o Juízo de Competência Genérica de Esposende, Juiz 2, do Tribunal Judicial da Comarca de Braga, julgou-se materialmente incompetente para apreciar e decidir o procedimento cautelar, sustentando serem competentes para decidir a causa os tribunais administrativos e absolveu a Entidade Requerida da instância.
Para assim se decidir, entendeu-se que “(…) embora a Requerente invoque o seu direito de propriedade, a obra em causa é uma obra ostensivamente pública e de interesse público (obras do parque da cidade – conforme indica logo no requerimento inicial) – que levou, aliás, à existência de um processo de expropriação sobre uma outra parcela do prédio de que a Requerente se diz proprietária (como a mesma refere no seu requerimento inicial).
Não actua pois o Município na sua execução como um ente privado.
(…) o Requerido é uma pessoa coletiva de direito público, mais concretamente uma autarquia local (…) e atua no âmbito do seu ius imperii, isto é, a sua atuação reveste-se de poderes de autoridade, não sendo de natureza particular.
O litígio existente não é, em consequência, de natureza privada. (…)
Daqui decorre, portanto, que não estamos perante uma relação jurídica de direito privado, mas sim de uma relação jurídico-administrativa em sentido estrito, pelo que a competência para conhecer da presente providência cautelar recai sobre os Tribunais Administrativos – cf. Artigo 4.º, al. d), h), i) e, subsidiariamente, o) do ETAF.”.
Remetidos os autos ao TAF de Braga, a pedido da Requerente, foi aí proferida decisão em 06/10/2025 a julgar aquele Tribunal materialmente incompetente. Para tanto, apoiando-se em jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, considerou que “No âmbito dos processos cautelares, dispõe o artigo 20.º, n.º 6 do CPTA que “os pedidos dirigidos à adoção de providências cautelares são julgados pelo tribunal competente para decidir a causa principal.”
Atenta a relação jurídica controvertida tal qual a Requerente a configurou, constata-se que esta pretende que seja embargada uma obra nova que está a ser realizada pela Entidade Requerida num prédio rústico de sua propriedade e do qual detém a posse, sem a sua autorização ou permissão, e sem qualquer procedimento administrativo prévio que lhe permita executar a obra em terreno privado. (…)
Como referido supra, é a Requerente que configura os termos em que a ação é proposta, não é a Entidade Requerida. Saber se o prédio rústico em causa é ou não propriedade da Requerente é questão que incide sobre o mérito da sua pretensão. (…)
Constata-se, assim, que a relação material controvertida dos autos não se inclui na previsão de qualquer uma das alíneas do n.º 1, nem no n.º 2 do artigo 4.º do ETAF, que define o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
Assim, apesar de um dos sujeitos da relação material controvertida ser uma entidade pública, a relação jurídica exposta não tem natureza administrativa e não é regulada por normas de Direito Administrativo. Está, apenas, em causa uma questão de natureza privada, ou jurídico-civil, relativa ao direito de propriedade sobre uma parcela de terreno, não estando o litígio dos autos, como tal, sujeito à jurisdição administrativa.
Tendo ambas as decisões transitado em julgado, foram os autos remetidos a este Tribunal dos Conflitos para a resolução do conflito negativo de jurisdição.
Neste Tribunal as partes foram notificadas para efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 11.º da Lei n.º 91/2019. Em resposta, a Requerente veio defender a competência dos tribunais judiciais e o Requerido pugnou pela competência dos tribunais administrativos.
A Exma. Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer onde concluiu que “o presente conflito dever ser dirimido mediante a atribuição da competência material à jurisdição comum, concretamente ao Tribunal Judicial da Comarca do Braga – Juízo de Competência Genérica de Esposende”.

2. O presente Conflito Negativo de Jurisdição vem suscitado entre o Tribunal Judicial da Comarca de Braga, Juízo de Competência Genérica de Esposende, Juiz 2 e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
A competência em razão da matéria é apreciada em função dos termos em que a acção é proposta e determina-se pela forma como o Autor estrutura o pedido e os respectivos fundamentos.
Cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas “que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” [artigos 211.º, n.º 1, da CRP; 64.º do CPC; e 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ)], e aos tribunais administrativos e fiscais a competência para julgar as causas “emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” [artigos 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.º 1, do ETAF].”
A competência dos tribunais administrativos e fiscais é concretizada no artigo 4.º do ETAF com delimitação do “âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (n.ºs 1 e 2) e negativa (n.ºs 3 e 4).
No caso em apreço, a Requerente invoca, como causa de pedir, o direito de propriedade sobre um prédio rústico, alegando tê-lo adquirido, quer por via originária, quer por via derivada. Pretende que seja embargada uma obra nova que está a ser realizada pelo Requerido no prédio rústico de sua propriedade, sem a sua autorização e sem qualquer procedimento administrativo prévio que lhe permita executar tal obra. Tal resulta claramente do requerimento de providência cautelar, no qual o direito de propriedade sobre o prédio rústico é alegado, considerando-se o mesmo ameaçado pelas obras que o Requerido aí está a levar a efeito (cfr. artigos 1.º a 8.º e 18.º a 27.º do r.i.).
Assim, a relação controvertida é uma relação de direito privado, a pretensão da Requerente visa assegurar o seu direito de propriedade privada.
Este Tribunal dos Conflitos tem uniformemente entendido que a competência para conhecer de acções em que se discutem direitos reais, bem como de providências cautelares em que está em causa a titularidade do direito de propriedade sobre um imóvel, não se inclui no artigo 4.º do ETAF, devendo antes ser julgadas pelos tribunais comuns, (cfr., entre outros, os Acs. de 13/12/2018, Proc. 043/18, de 23/05/2019, Proc. 048/18, de 23/01/2020, Proc. 041/19, de 02/03/2021, Proc. 5/20, de 19/05/2021, Procs. 033/20 e 034/20, de 15/12/2021, Proc. 022/21, de 06/04/2022, Proc. n.º 02/22 e de 30/04/2025, Proc. 02207/24.6BEBRG, todos consultáveis in www.dgsi.pt/).
Por outro lado, em nenhum momento, a Requerente faz referência aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas para fundamentar a sua pretensão, de modo a enquadrar a acção na alínea h) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
De igual modo, o litígio não se enquadra na previsão da alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, que atribui competência à jurisdição administrativa e fiscal para apreciação de questões respeitantes “à condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime”, porque, como se viu, a questão central da acção diz respeito à titularidade do direito de propriedade e de posse de um imóvel e o Tribunal dos Conflitos já se pronunciou no sentido de que a norma não abrange as acções cujo objecto central é o reconhecimento do direito de propriedade alegado pelo autor e a sua defesa contra actuações de entidades administrativas (cfr., nomeadamente, os Acs. de 23-05-2019, Proc. 048/18, de 21/09/2022, Proc. 02539/21.5T8PRD-S1 e de 30/04/2025, Proc. 0310/20.0BEPRT, consultáveis em www.dgsi.pt).
Acolhendo o entendimento reiterado por este Tribunal dos Conflitos, terá também de se concluir que, no presente caso, a competência material pertence aos Tribunais Judiciais.

3. Pelo exposto, acordam em resolver o conflito negativo de jurisdição julgando competente para apreciar a presente providência cautelar de embargo de obra nova o Tribunal Judicial da Comarca de Braga, Juízo de Competência Genérica de Esposende - Juiz 2.
Sem custas.

Lisboa, 26 de fevereiro de 2026. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Nuno António Gonçalves.