| Texto Integral: | Acordam em conferência no Tribunal de Conflitos:
1. A… requereu, neste Tribunal, ao abrigo do disposto no art.º 115.º do CPC e 59.º, § 2.º do Decreto 19243, de 16/01/1931, a resolução do conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto e a 3.ª Vara Cível da mesma comarca alegando, no essencial, o seguinte:
- Ter proposto, na 3.ª Vara Cível do Porto, uma acção contra B…, SA, e a Câmara Municipal de Moura pedindo a sua condenação solidária no pagamento da quantia de 44.567,81 euros, decorrente do incumprimento de dois contratos de subempreitada que celebrara com a 1.ª Ré.
- Com efeito, esta Ré celebrou com a Câmara Municipal de Moura um contrato de empreitada para a construção de 42 fogos e 6 espaços comerciais tendo, posteriormente, subcontratado com o Autor a execução de parte dos trabalhos dessa empreitada.
- O Autor executou os trabalhos previstos nas referidas subempreitadas e fez a respectiva entrega às RR, tendo-o estas aceite sem que denunciassem qualquer defeito nessa obra.
- Porém, a B…, SA só pagou parcialmente esses trabalhos o que obrigou o Autor a reclamar esse pagamento junto de ambas as RR.
- Não tendo tido sucesso nessa interpelação intentou a referida acção na 3.ª Vara Cível do Porto onde alegou que a Câmara Municipal de Moura era solidariamente responsável pelo pagamento da quantia em dívida por força do previsto no art.º 267.º do DL 55/99, de 2/03.
- Aquele Tribunal julgou-se materialmente incompetente para conhecer do objecto da acção por entender que essa competência estava atribuída à jurisdição administrativa.
- O Autor não recorreu dessa decisão optando por propor uma nova acção no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, nos precisos termos da instaurada na 3.ª Vara Cível.
- Mas este TAF também se julgou materialmente incompetente para conhecer do objecto da acção por considerar que os contratos ora em causa regulavam uma situação de direito privado estabelecida entre dois entes privados e não uma relação de direito administrativo.
2. A questão que se nos coloca é, pois, como se vê, a de saber qual a ordem jurisdicional competente para dirimir os litígios emergentes de um contrato de subempreitada celebrado, no âmbito da execução de um contrato de empreitada de obras públicas, entre o empreiteiro que celebrou o contrato de empreitada com o ente público (no caso, a 1.ª Ré) e o subempreiteiro a quem esta Ré adjudicou parte dos trabalhos da referida empreitada (o Autor).
O Tribunal Judicial onde a acção foi inicialmente proposta entendeu que essa competência cabia aos Tribunais Administrativos, decisão que justificou do seguinte modo:
Anteriormente à Lei 13/02 de 19/02 que publicou o novo ETAF e na vigência do antigo ETAF, em consonância com a al.ª f) do então artigo 4° que excluía do julgamento nos tribunais de jurisdição administrativa as “questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”, era entendimento maioritário doutrinal e jurisprudencial que incumbindo aos tribunais administrativos e fiscais conhecer das causas em que fosse discutida a responsabilidade do Estado e demais entes públicos - entre elas as autarquias - por pedidos de indemnização por danos decorrentes da gestão pública, sendo causa de pedir numa acção o incumprimento de um contrato de subempreitada realizado entre o empreiteiro e uma outra entidade privada a que foi alheia a entidade pública dona da obra, estando em causa uma relação jurídica exclusivamente privada, eram os tribunais comuns competentes para essa mesma acção (cfr. neste sentido Acs. T. Conflitos de 07/06/00; Ac. STA de 06/10/99 e de 18/11 Ac. RP de 02/12/96, entre outros, todos in http://www.dgsi.pt/).
Com o novo ETAF e em concreto com o preceituado na actual alínea f), n.° 1 do artigo 4° do ETAF, segunda parte, o qual atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto contratos especificamente a respeito dos quais existam norma de direito público que regulem aspectos específicos do seu respectivo regime substantivo, afigura-se-nos que o entendimento acima enunciado se alterou – quando, note-se, um qualquer aspecto substantivo relevante do próprio contrato esteja sujeito, no que respeita aos direitos e deveres das partes, a um regime específico de direito público. Caso em que então esse mesmo contrato passa a estar integrado na jurisdição administrativa.
(......)
Os contratos em causa encontram-se juntos a fls. 9 a 12, dos quais resulta que entre A. e R. foram celebrados dois contratos de subempreitada emergentes directamente de um contrato administrativo de empreitada de obras públicas - o celebrado entre a 1.ª e a 2.ª RR, junto este a fls. 84 a 89 pela segunda Ré.
Nos termos da cláusula 18.ª das condições gerais de tais contratos ficou estipulado que o mesmo seria regulado pelo DL 59/99, de 02/03, e restante legislação aplicável, aliás em consonância e cumprimento do disposto nos artigos 266.°, n.° 1, e 272.° do DL 59/99 de 02/03.
Sendo que para dirimir as questões sobre a interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada de obras públicas (regime também aplicável às subempreitadas por força do citado artigo 272° do DL 59/99), são competentes os tribunais administrativos - cfr. artigo 253° do mesmo DL.
Aliás, e não ignorando este regime legal, fundamentou a A. a demanda da 2.ª R. com base no preceituado no artigo 267° deste mesmo diploma, aliás e em conformidade com o mesmo tendo reclamado junto da 2.ª R. conforme alega, como dona da obra, o valor que ora reclama também nos autos.
De tudo o que acima deixámos exposto, resulta que o contrato que fundamenta a causa de pedir é um contrato de subempreitada de obra pública, subordinado no seu regime substantivo a normas de direito público e como tal subsumível na jurisdição administrativa.
Termos em que se julga ser de proceder a invocada excepção de incompetência em razão da matéria deduzida pela 2.ª R. com todas as legais consequências [artigo 105°, n.° 1, 493.º, n.° 2, e 494° al. a) do C.P.C. todos], ficando precludido o conhecimento das demais questões suscitadas nos autos e do mérito da causa.”
O Autor conformou-se com essa decisão e, após o seu trânsito, propôs nova acção com os mesmos termos no TAF do Porto mas este Tribunal também se julgou incompetente para conhecer do seu objecto, fundamentando esse entendimento do seguinte modo:
“No seguimento do que acima se referiu e conforme prescreve a Constituição da República, a jurisdição administrativa tem como objectivo dirimir questões emergentes de relações jurídicas administrativas.
Este preceito da Lei Fundamental é incontornável, ou seja, independentemente da natureza pública ou privada do ente que esteja em causa na relação jurídica, necessário se torna que esteja sempre em apreço uma relação jurídica de direito administrativo ou se se quiser de direito público.
O Autor configura a sua acção numa relação emergente do não cumprimento de um contrato de subempreitada em relação ao qual se encontram por liquidar diversas facturas. Assim, invoca a realização de obras ao abrigo de tal contrato, as quais não lhe foram pagas pelo empreiteiro que o subcontratou.
Não obstante a invocação do regime do DL n.° 55/99, entende-se que o mesmo é inaplicável à situação dos autos, uma vez que não está em causa a interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada de obras públicas, conforme estipula o artigo 253.° do mencionado diploma. Mas antes a ausência de pagamento de diversas facturas emitidas ao empreiteiro geral, ainda que de uma obra pública se trate.
Por outro lado, o artigo 271.º do DL 55/99, no que concerne à responsabilidade do empreiteiro, determina que não obstante a celebração de um ou mais contratos de subempreitada, este será sempre responsável perante o dono da obra pelas obrigações decorrentes do contrato de empreitada de obras públicas, bem como pelos actos ou omissões praticados por qualquer subempreiteiro, em violação daquele contrato.
Contrato esse não sujeito ao direito administrativo, ainda que no mesmo se faça referência ao DL 55/99, isso não significa que possa haver submissão à jurisdição administrativa, mas somente significa que a relação das partes se rege, nos casos omissos, por aquele diploma, não podendo decorrer nunca a sua submissão à jurisdição administrativa, porquanto esta não está dependente da vontade das partes; pelo que, em caso de litígio teria, sempre de recorrer à jurisdição comum, para utilização dos normativos que ao caso fossem aplicáveis. Desta forma, tal contrato não deriva de um acto de direito público, como acto administrativo, concessão ou outro, pelo que se deve concluir-se pela sua sujeição ao direito privado.
Tendo em conta a configuração da acção com base num contrato realizado entre dois entes privados, contrato esse que não é de direito público, resulta, assim, que a relações jurídica existente entre Autor e segundo Réu decorre do direito privado e não de uma relação de direito administrativo.
Desta forma sob pena de inconstitucionalidade (por violação do disposto no n.° 3 do artigo 212.° da Constituição da República) e segundo a interpretação do artigo 4.° do ETAF - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em conjugação com o artigo 1.º do mesmo diploma, resulta que a jurisdição administrativa somente pode conhecer situações referentes a litígios emergentes de direito público. Assim, a relação existente entre Autor e segundo Réu não emerge do direito público, mas antes do direito privado.
Em resumo, não se vislumbra que haja norma legal pública para submeter o presente litígio a julgamento no Tribunal Administrativo, pelo que a análise do mesmo se defere à jurisdição comum.
...
Termos em que, se julga materialmente incompetente o Tribunal Administrativo, declarando-se competente a jurisdição comum.”
3. Flui do exposto que se encontram em conflito duas decisões proferidas por Tribunais de diferente jurisdição: a primeira, da 3.ª Vara Cível da comarca do Porto e, a segunda, do TAF da mesma comarca em que ambas rejeitam a sua competência em razão da matéria para conhecer da acção acima mencionada, atribuindo-a reciprocamente.
O que significa que estamos na presença de um conflito negativo de jurisdição.
Cumpre conhecer e decidir esse conflito.
4. A factualidade a ter em conta na sua resolução será a que decorre do relatório que antecede, designadamente a vertida na petição formulada na acção em causa, que se encontra nos autos de fls. 6 a 12, e nos contratos nela referidos juntos a fls. 13 a 16, 23 e 24, 27 e 83 a 88.
5. O art.º 211.º/1 da CRP, estatui que "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" e o n.º 3 do seu art.º 212 prescreve que "compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas", normativo que tem tradução no art.º 1.º/1 do ETAF onde se dispõe que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
O que quer dizer que, por um lado, a jurisdição dos Tribunais Judiciais se define por exclusão, cabendo-lhe julgar todas as acções que não sejam atribuídas a outros Tribunais, e, por outro, que o conceito de relação jurídica administrativa é decisivo para determinar a repartição de competências entre os Tribunais Administrativos e os Tribunais Judiciais, na medida em que essa repartição se faz em função do litígio cuja resolução se pede emergir, ou não, de uma relação jurídica administrativa. Nesta conformidade, para se saber qual o Tribunal materialmente competente para conhecer da pretensão formulada pelo Autor - se o Judicial se o Administrativo - importará analisar em que termos foi desenhada a causa de pedir e qual foi o pedido formulado, pois será essa análise que nos indicará se estamos, ou não, perante uma relação jurídica administrativa. Sendo certo que para esse efeito é irrelevante o juízo de prognose que faça relativamente à viabilidade da pretensão, por se tratar de questão atinente ao seu mérito Vd., a título exemplificativo, Acórdãos Tribunal de Conflitos de 11/7/00 (Conflito n.º 318), de 3/10/00, (Conflito n.º 356), de 6/11/01 (Conflito n.º 373), de 5/2/03, (Conflito n.º 6/02), de 29/10/2006 (Conflito n.º 18/06) e de 15/07/2007 (Conflito n.º 5/07) e do Pleno do STA de 9/12/98, rec. n.º 44.281 (BMJ 482/93) e do STJ de 21/4/99, rec. n.º 373/98 e Prof. Manuel de Andrade ”Noções Elementares de Processo Civil” pg. 88 e seg.s..
5. 1. No caso, está em causa uma acção de responsabilidade civil emergente do defeituoso cumprimento de dois contratos de subempreitada celebrados entre o Autor e a 1.ª Ré no que tange às cláusulas relacionadas com o pagamento. E, se assim é, os Tribunais Administrativos serão competentes para dirimir esses conflitos se aqueles contratos puderem ser qualificados como administrativos, isto é, como contratos em que foi constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa (art.º 178.º/1 do CPA) e isto porque, nos termos do art.º 4º, n.º 1, al.ª f) do ETAF, compete aos Tribunais Administrativos o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir litígios que tenham por objecto “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja um entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.”
Ora, analisando o conteúdo de tais contratos a conclusão que se retira é que os mesmos não podem ser qualificados como administrativos uma vez que através deles não foi constituída, modificada ou extinta qualquer relação jurídica administrativa.
Com efeito, sendo administrativas as relações estabelecidas entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos e aquelas em que um dos seus sujeitos (público ou privado) actua no exercício de um poder de autoridade ou no cumprimento de deveres administrativos com vista à realização do interesse público, é forçoso concluir que as relações estabelecidas nas referidas subempreitadas não gozam destas características. E isto porque nelas não só não está envolvida nenhuma pessoa colectiva pública como também nenhum dos seus sujeitos interveio munido de um poder de autoridade ou no cumprimento de deveres administrativos tendo em vista a realização de um interesse público. Ou seja, os elementos caracterizadores da competência dos Tribunais Administrativos - a qualidade dos sujeitos da relação jurídica litigiosa, os poderes com que nela intervêm e a finalidade que visam alcançar - não se encontram plasmados nos referidos contratos de subempreitada e, se assim é, ter-se-á de concluir que o litígio que o Autor apresentou no Tribunal Judicial do Porto não decorre de um contrato administrativo Vd. M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira CPTA Anotado, vol. I, pg. 25 e seg.s., Freitas do Amaral, Direito Administrativo III, pg. 439/440 e, entre outros, Acórdão do STA de 25/01/2005..
Dito de outra forma, o único contrato que pode ser qualificado como administrativo é o contrato de empreitada celebrado entre as duas RR [art.º 178.º/2/a) do CPA] mas a natureza pública deste contrato não foi comunicada às subempreitadas que o Autor acordou com a 1.ª Ré, ainda que nelas se possa ter referido que, nos casos omissos, se lhes aplicaria o disposto no DL 59/99, de 2/03.
Sendo assim, isto é, não tendo as relações jurídicas nascidas dos contratos celebrados entre o Autor e a 1.ª Ré a natureza administrativa nem podendo tais contratos ser qualificados como contratos administrativos é forçoso concluir que os Tribunais Administrativos carecem de competência para dirimir os litígios que deles possam emergir.
Em suma: não estando em causa no pleito descrito nas decisões em conflito qualquer relação jurídica administrativa, nem se vislumbrando no art. 4º do ETAF ou em qualquer outra norma a atribuição específica de competência à jurisdição administrativa para decidir sobre esta matéria, tal competência cabe, por força do disposto no art. 18.º n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, a esta ordem judiciária.
Esta, de resto, tem sido a jurisprudência unânime deste Tribunal - vd. Acórdãos de 6/10/99, (proc. n.º 44905), de 29/03/2001 (proc. n.° 366), de 18/09/2007 (proc. 4/07), de 19/11/09 (proc. 18/09) e de 17/06/2010 (proc. 29/09).
Termos em que este Tribunal de Conflitos decide o presente conflito de jurisdição atribuindo aos Tribunais Judiciais competência para julgar a acção a que os autos se referem.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Dezembro de 2010. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – José António Barreto Nunes – Luís Pais Borges – Custódio Pinto Montes – José António de Freitas Carvalho – José Moreira Camilo. |
