Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:
2961/14.3TBOER.L1-7
Relator: DINA MONTEIRO
Descritores: COMPETÊNCIA MATERIAL
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS JUDICIAIS
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
Nº do Documento: RL
Data do Acordão: 05/12/2015
Votação: MAIORIA COM * VOT VENC
Texto Integral: S
Texto Parcial: N
Meio Processual: APELAÇÃO
Decisão: PROCEDENTE
Sumário: É da competência material dos tribunais comuns e não dos tribunais administrativos dirimir o litígio em que a A., invocando contratos celebrados com a R e a prestação serviços no âmbito da gestão de resíduos de embalagens secundárias e terciárias, designadamente quanto às que ficam nas lojas da R., pede o pagamento da contrapartida financeira correspondentes a tais serviços, os valores ponto verde (VPV), definidos em tabela aprovada pela Agência Portuguesa do Ambiente.
(A. M.)
Decisão Texto Parcial:
Decisão Texto Integral: Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:


I. RELATÓRIO:

A A. PV-S.A. propos acção declarativa de condenação, com processo comum, contra a Ré PD-S.A. pedindo a condenação desta a pagar-lhe a quantia de € 2.641.023,37 acrescida de juros vencidos e vincendos, e perfazendo os vencidos a quantia de € 755.542,47 e pedindo ainda o reconhecimento das obrigações da Ré a pagar-lhe os valores ponto verde (VPV) referentes às embalagens secundárias e terciárias que lhe declarar, e de declarar os pesos relativos aos sacos de caixa nos campos específicos para este tipo de embalagens e pagar os VPV correspondentes.

Para sustentar tal pretensão alegou, em síntese, que celebrou com a Ré contratos pelos quais esta transferiu para a A. as suas responsabilidades relativamente à gestão dos resíduos de determinadas embalagens pelas quais é responsável pela sua colocação no mercado nacional, e mediante o pagamento de contrapartidas financeiras.

Com a sua contestação a Ré invocou a excepção da incompetência material do Tribunal comum para julgar a acção, alegando para tanto que a A. funda a sua pretensão na licença que lhe foi atribuída para a gestão de um sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens (SIGRE) e no contrato celebrado com a Ré, pelo qual esta transferiu para a A. a responsabilidade pela gestão de embalagens que coloca no mercado nacional, sendo que a adesão da Ré aos termos contratuais propostos pela A. é a concretização de uma imposição legal, e sendo que o conteúdo do contrato não pode ser conformado pelas partes, quanto ao preço e quanto ao seu objecto, já que o primeiro corresponde ao VPV aprovado pela APA.

E assim conclui que a relação estabelecida entre as partes deve ser qualificada como de natureza jurídico-administrativa, sendo dos tribunais administrativos a competência para conhecer do litígio emergente dessa relação.

Respondeu a A. pugnando pela improcedência de tal excepção, sustentando não se estar perante uma relação de direito administrativo mas antes perante uma relação de direito privado, desde logo porque a A. não está investida de prerrogativas de autoridade, e estando aqui em causa a responsabilidade civil contratual da Ré, que não cabe em nenhuma das previsões do artigo 4° do E.T.A.F.

A A. foi convidada a pronunciar-se sobre a excepção invocada pela Ré, o que fez, mantendo a posição já antes firmada.

Após, e por entender que não havia necessidade de se proceder à realização de Audiência prévia, o senhor Juiz do Tribunal de 1.ª Instância proferiu decisão julgando como verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal comum, absolvendo a Ré da instância.

Inconformada com o assim decidido, a A. interpôs recurso de Apelação no âmbito do qual formulou as seguintes conclusões:

1. O presente recurso vem interposto da decisão que julgou procedente a exceção de incompetência material, declarou o Tribunal recorrido incompetente em razão da matéria para conhecer dos presentes autos, absolveu a Apelada da instância e condenou a Apelante nas respetivas custas.

2. É motivado pela impossibilidade de conformação da Apelante com uma decisão violadora das regras relativas à competência material dos Tribunais — cf. artigo 4.°, alíneas e) e f) do ETAF.

3. Para se aferir da subsunção de determinado processo numa norma que fixa um determinado índice de competência há que atender-se apenas e em primeiro lugar, ao modo como o autor delineia o pleito na petição inicial, quer quanto aos elementos objetivos — pedido e causa de pedir — quer quanto aos elementos subjetivos — identidade dos sujeitos (cf., nomeadamente, Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13.05.2004, proc. n.° 04B875; Acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa de 19.06.2007, proc. n.° 4929/2007-1 e de 05.11.2009, proc. n.° 28814/03.2YXLSB.L1-8; Manuel de Andrade, "Noções Elementares de Processo Civil", 1979, p. 91).

4. Atentando aos pedidos formulados pela Apelante e à sua causa de pedir (ou seja, os Contratos firmados entre a PV-S.A. e o PD-S.A. e a FN), verifica-se que a PV-S.A. assenta os seus pedidos na responsabilidade contratual da Ré, nos termos do artigo 798.° do Código Civil, matéria que não se inclui em qualquer das alíneas do artigo 4.° do ETAF.

5. No que concerne à alínea e) do artigo 4.° do ETAF, nada do que é referido na sentença recorrida está em causa na presente ação — muito menos tal como delineada pela Autora —, não tendo a Apelante pedido ao Tribunal que apreciasse a validade de qualquer ato pré-contratual ou que apreciasse um contrato submetido a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.

6. A Apelante peticionou na presente ação que (i) a Apelada fosse condenada ao pagamento de € 2.641.023,37, titulados por faturas não liquidadas e referentes a VPV devidos pela Apelada relativamente à transferência da responsabilidade pela gestão de embalagens primárias, secundárias e terciárias, que colocou no mercado, acrescidos dos juros aplicáveis, vencidos e vincendos, que (ii) seja reconhecida a obrigação da Apelada de pagar à Apelante os VPV referentes às embalagens secundárias e terciárias que declarar à PV-S.A., e que (iii) seja reconhecida a obrigação da Apelada de declarar os pesos relativos aos sacos de caixa nos campos específicos para este tipo de embalagem e pagar os VPV correspondentes.

7. Tendo a Apelada invocado na sua Contestação que (i) "a A., incumprindo as obrigações legais, não oferece qualquer sinalagma que justifique tal pretensão [a contraprestação pela gestão dos resíduos de embalagens] ", pelo que a Apelada teria o direito de recusar o cumprimento da sua prestação nos termos dos artigos 428.° e ss. do Código Civil (norma de Direito privado), bem como (ii) o enriquecimento sem causa previsto no artigo 473.°, n.° 1 do Código Civil (também norma de Direito privado).

8. O ponto decisivo para determinar o âmbito contratual da jurisdição Administrativa nos termos da alínea e) é a natureza do procedimento que antecedeu — ou que devia ou podia ter antecedido — a sua celebração.

9. É patente a inexistência na sentença recorrida de qualquer facto que permita subsumir o objeto da presente ação e a relação contratual existente entre a Apelante e a Apelada a qualquer uma das realidades reguladas por esta alínea e) do artigo 4.° do ETAF: da sentença recorrida — ou sequer dos articulados das partes - não consta uma única menção (i) a um ato pré-contratual cuja validade esteja a ser questionada ou afirmada pela Apelante, (ii) a um único procedimento pré-contratual que tenha precedido a celebração do contrato celebrado entre Apelante e Apelada; ou (iii) a uma única norma legal (a lei específica a que se refere a alínea e) do artigo 4.° do ETAF) que submeta os Contratos existentes entre Apelante e Apelada a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público ou que admita que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual dessa natureza.

10. Como expressamente refere o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 13.03.2014 citado pelo Tribunal a quo, o "acento tónico indiciador da natureza administrativa da relação jurídica é colocado, não no conteúdo do contrato, nem na qualidade das partes, mas nas regras de procedimento pré-contratuais aplicáveis".

11. Como se vê, a sentença recorrida apenas refere (muito genericamente) aspetos relativos à qualidade da PV-S.A. (o facto de ser uma entidade licenciada e "ter por missão a satisfação" de "necessidades de interesse público") e ao conteúdo dos Contratos que constituem a causa de pedir na presente ação (o facto de os VPV serem aprovados pela APA).

12. No entanto, a sentença nada diz relativamente a procedimento pré-contratuais aplicáveis.

13. Aliás, refira-se a título de exemplo que nesse Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 13.03.2014 citado pelo Tribunal a quo são expressamente identificados os factos de que depende a aplicação da alínea e) do artigo 4.° do ETAF, aí se justificando e referindo expressamente estar em causa a "verificação da existência e extensão de uma dívida do Réu emergente do fornecimento de bens e serviços, enquadrado nos concursos públicos referidos" no código dos contratos públicos.

14. Em suma, aos Contratos que constituem a causa de pedir da Apelante não subjaz (nem deveria ou poderia subjazer) qualquer procedimento Administrativo pré-contratual regulado por normas de direito Administrativo (designadamente das normas do Código do Processo Administrativo ou o Código de Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n° 18/2008, de 29 de Janeiro).

15.  In caso, não existe qualquer lei específica que submeta os Contratos celebrados entre a PV-S.A. e o PD-S.A. e a FN (entretanto incorporada no PD-S.A. por fusão) a um procedimento Administrativo pré-contratual, pelo que, em suma, o litígio em apreço não é subsumível na alínea e) do artigo 4.° do ETAF.

16. Como não o é, também, na alínea f) do artigo 4.° do ETAF, na medida em que esta alínea apenas se refere a causas relativas à interpretação, validade e execução: (i) de contratos de objeto passível de ato administrativo; (ii) de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de (iii) contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

17. Desde logo, o Tribunal a quo não identifica nem explica em qual ou quais das diversas situações reguladas nesta alínea se enquadram os Contratos que constituem a causa de pedir nesta ação.

18. Ao referir-se aos contratos de objeto passível de ato administrativo, a lei reporta-se aos contratos celebrados ao abrigo da autonomia pública contratual e que versem sobre a produção de efeitos jurídicos que a lei haja previsto serem atingidos mediante a prática de um ato administrativo, substituindo o ato administrativo pelo concreto negócio do conteúdo da relação jurídica — ato administrativo definido, nos termos do artigo 120.° do CPC, como as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

19. São exemplos desses os contratos substitutivos de atos administrativos (previstos no artigo 179.° do CPA, entretanto revogado pelo Decreto-Lei n° 18/2008, de 29 de Janeiro), o contrato pelo qual, em substituição de uma declaração de expropriação já projetada, a Administração celebre com o proprietário um contrato de compra e venda do prédio expropriado - cf. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, op. cit., pp. 54 e 55.

20. Não é o caso: o objeto dos Contratos celebrado entre a PV-S.A. e o PD-S.A. e a FN (a transferência, mediante o pagamento de contrapartidas financeiras, das responsabilidades destas, enquanto embaladoras) não pode ser substituído por qualquer ato administrativo praticado unilateralmente por qualquer entidade.

21. Nem a sentença recorrida sequer menciona qual seria o ato administrativo suscetível de substituir os Contrato celebrado entre a PV-S.A. e o PD-S.A. e a FN, ou a entidade que o pudesse unilateralmente emitir ou a legislação ao abrigo da qual tal suposto ato administrativo pudesse ser emitido.

22. Quanto aos contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, o que se analisa a este propósito é o regime do contrato em causa, não o regime legal do exercício de uma atividade profissional que seja objeto de uma prestação contratual, sendo certo que hoje em dia praticamente todas as atividades de particulares estão jurídico-publicamente reguladas e condicionadas (cf. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, op. cit., pp. 56).

23. Ora, embora em qualquer caso — consignação ou gestão integrada —, a gestão de resíduos de embalagens esteja enquadrada pelas normas do Decreto-Lei n.° 366-A/97, isso não lhe dá, nem à atividade em si, nem a eventuais verbas através dela obtidas, natureza pública.

24. Aliás, sendo a gestão do sistema integrado de retoma e valorização de resíduos de embalagens uma atividade privada, a mesma desenvolve-se, enquanto tal, no quadro das regras de mercado nacionais e da União Europeia aplicáveis a todas as outras atividades, com as especificidades próprias do sector.

25. Nem do facto de a atividade da Apelante ser uma atividade licenciada decorre a competência dos Tribunais Administrativos, dado que a relação estabelecida entre as partes nos presentes autos é exclusivamente de cariz privado.

26. Sendo que é neste tipo de relação, de cariz contratual, paritário, entre duas sociedades privadas, que ocorre o presente litígio.

27. Foi assim que a Apelante delineou a causa, ao integrar a causa de pedir dos pedidos formulados no âmbito da responsabilidade contratual, nos termos dos artigos 798.° e ss. do Código Civil. Foi também no contexto de uma relação de cariz contratual paritário que a Apelada contestou os pedidos ao sustentar as exceções dilatórias por si invocadas nos artigos 428.° e ss. e 473.°, n.° 1 do Código Civil.

28. Resultam dos Contratos celebrados entre as partes um conjunto de cláusulas que evidenciam o caráter privatístico e paritário da relação em que acordaram, de que são exemplos as cláusulas vigésima primeira e vigésima segunda do Contrato celebrado entre a PV-S.A. e a FN em 07.11.2007, onde, de resto, as partes não deixaram de acordar que qualquer litígio será "decidido nos Tribunais Judiciais" — cf. cláusula vigésima segunda, n.° 3.

29. O entendimento (errado) do Tribunal a quo, se extrapolado para outras atividades licenciadas levaria, por exemplo, à conclusão (também errada) de que (i) uma dívida entre particulares, relativa ao fornecimento de serviços de restauração e bebidas, caberia aos Tribunais Administrativos porque a atividade do prestador é uma atividade licenciada, regulada no Decreto-lei n° 234/2007, de 19 de junho, ou que (ii) uma dívida entre particulares, resultante de um contrato de arrendamento seria da competência dos Tribunais Administrativos porque o referido contrato tem subjacente uma licença de utilização do edifício.

30. Também não é pelo facto de os VPV serem aprovados pela APA que estamos perante um "contrato especificamente a respeito do qual existem normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo".

31. Nem seria pelo mero facto de a Apelante ter por "missão a satisfação das referidas necessidades de interesse público" que se poderia concluir pela competência dos Tribunais administrativos para a presente causa, muito menos com base na jurisprudência do Tribunal da Relação de Lisboa invocada pelo Tribunal a quo.

32. Como salientado pelo Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 04.11.2008, proc. n.° 747/07.0TBCVL.C1: "Em todos os contratos celebrados pela Administração, mesmo nos privados, está presente o interesse público. Era preciso que, na relação concreta, fossem conferidos poderes de autoridade ao município perante as rés."

33. Não pode a Apelante deixar de salientar que entre o caso presente e o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 17.01.2013 mencionado na sentença recorrida, existe uma diferença de tomo que determina a irrelevância daquela decisão para a determinação da competência deste tribunal. É que no caso presente não está em causa uma entidade que possa utilizar, quando e se necessário, prerrogativas de jus imperii, expressamente previstas num corpo jurídico emanado do Governo Regional da Madeira, a que se subordinam negócios jurídicos como aquele que celebrou com a R. e cuja execução está em causa nesta ação.

34. Recorda-se que a relação emergente dos Contratos é uma simples relação contratual entre dois particulares, não intervindo na relação em causa nos presentes autos qualquer entidade pública investida do poder de utilizar, quando e se necessário, prerrogativas de jus imperii.

35. Com efeito, a relação jurídica administrativa "é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração" (Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, pág. 439 Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 6.a Reimpressão, p. 518).

36. Seguindo a definição de VIEIRA DE ANDRADE (cf. "A Justiça Administrativa, Lições", 2000, p. 79) a relação jurídica administrativa é "aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido".

37. É, portanto, pacífico que pelo menos um dos sujeitos tem de atuar nas vestes de autoridade pública, investido de ius imperium, com vista à realização do interesse público (cf. Freitas do Amaral, op. cit., Vieira de Andrade, op. cit., p. 79; José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, "Noções Fundamentais de Direito Administrativo", p. 239).

38. É, aliás, este o conceito de relação jurídica administrativa tal como unanimemente definido pela jurisprudência assente do Tribunal de Conflitos, melhor identificada nas alegações supra, segundo a qual as relações jurídico-administrativas definem-se pelo exercício, por banda de pelo menos uma das partes, de uma função pública, com prerrogativas de autoridade.

39. Acresce que também não está em causa uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão.

40. Sendo certo que não consta dos autos — nem da sentença recorrida — a referência a uma qualquer qualificação da PV-S.A. como entidade pública ou a menção a um qualquer contrato de concessão que vincule a PV-S.A. ou o PD-S.A..

41. Assim, em suma, também não é pelo modo como se encontram fixadas as contrapartidas nos Contratos em causa nos presentes autos que os mesmos têm conexão administrativa suficiente para que seja reconhecida competência aos Tribunais Administrativos.
42. Ao decidir diferentemente o Tribunal a quo violou o artigo 4.°, alíneas e) e f), do ETAF.

43. Aliás, não pode a Apelante quanto a este aspeto deixar de salientar que em ações propostas pela Apelante contra outros aderentes ao SIGRE com vista, em particular, ao pagamento dos VPV de embalagens secundárias, terciárias e sacos de caixa, e que se encontram atualmente pendentes na Comarca de Lisboa Oeste, os respetivos tribunais declararam-se absolutamente competentes para conhecer dos respetivos litígios, tendo essas decisões transitado em julgado (cf. Processo n.° 479/13.0TBOER, que corre termos na Comarca de Lisboa Oeste - Instância Central de Cascais - 2a Secção Cível ­J2, e processos n.c's 8450/12.3TBOER e 7689/12.6TBOER, que correm termos na Comarca de Lisboa Oeste - Instância Central de Cascais – 2ª Secção Cível — J4).
44. Sendo de destacar que no âmbito do Processo n.° 8450/12.3TBOER, que corre termos na Comarca de Lisboa Oeste - Instância Central de Cascais - 2a Secção Cível — J4 foi inclusivamente proferida sentença, em 26.05.2014, condenando a aí ré no pagamento à PV-S.A. dos VPV de embalagens secundárias e terciárias que a sociedade demandada recusava pagar com os mesmos fundamentos aqui invocados pelo PD-S.A., estando atualmente pendente o recurso interposto pela demandada, processo no âmbito do qual nunca foi suscitada a questão da (in)competência material dos tribunais judiciais, quer pela ré, quer, oficiosamente, pelo Tribunal.

45. Deve, atendendo ao exposto, a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos.
Conclui, assim, pela revogação da sentença proferida e pela sua substituição por outra que ordene o prosseguimento dos autos.

A Ré contra-alegou, sustentando a manutenção da senteça proferida.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FACTOS PROVADOS:

O senhor Juiz de 1.ª Instância proferiu o seguinte despacho, aqui em apreciação:

“A competência em razão da matéria afere-se pelos termos em que o autor propõe ao tribunal que decida a questão, definida esta pela causa de pedir, pelo pedido e pela natureza das partes (acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 9/6/1999, CJ, T.III, pg. 207).

O art.° 209°, n° 1, da Constituição da República Portuguesa estabelece duas categorias de tribunais: os tribunais judiciais de 1ª e 2ª instância, encabeçados pelo Supremo Tribunal de Justiça, e os tribunais administrativos e fiscais, com o Supremo Tribunal Administrativo na cúpula.

Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art.° 211°, n° 2, da Constituição da República Portuguesa).

Nos termos do disposto no art.° 64° do Novo Código de Processo Civil são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. Os tribunais comuns gozam, pois, de competência genérica e residual.

Aos tribunais administrativos compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (art.° 212°, n° 3, da Constituição da República Portuguesa).

Segundo Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, Almedina, 1998, pág. 16), este preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, e mantido, com diferente numeração, com a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9, explica-se historicamente pela intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais, na linha de alteração do art.° 211° (actual art.° 209°), que deixou de considerar os tribunais administrativos como tribunais facultativos.

E Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição Anotada, 3ª edição, pág. 814) afirmam que os tribunais administrativos são agora os tribunais ordinários da justiça administrativa.
Por outro lado, no decurso da oitava legislatura o Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei 93/VIII, atinente ao novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Diário da Assembleia da República, II série-A, n° 76, 76, 18.7.2001, pág. 47 e seguintes).

Na respectiva exposição de motivos escreveu-se o seguinte:

"3- No plano da delicada e complexa matéria da delimitação do âmbito da jurisdição, partiu-se, como não poderia deixar de ser, do quadro constitucional vigente e das imposições que dele decorrem, vinculando o legislador ordinário. Como é bem sabido, desde a revisão constitucional de 1989, e sem que, ao longo destes quase 12 anos, o facto tivesse sido objecto de controvérsia, a jurisdição administrativa e fiscal é uma jurisdição constitucionalmente obrigatória, o que, como tem sido assinalado pela doutrina, significa que o legislador não pode pôr o problema de saber se ela deve ou não deve existir. Existe em Portugal e está hoje consolidada, a exemplo do que sucede na França, na Alemanha ou na Itália, uma ordem jurisdicional administrativa e fiscal, diferente da jurisdição comum, constituída por verdadeiros tribunais, dotados de um estatuto em tudo idêntico àquele que a Constituição estabelece para os restantes tribunais, impondo-se hoje assegurar que as vias de acesso a esses tribunais são aptas, como a Constituição também exige, a dar adequada resposta a todas as questões que, por imperativo constitucional, devam ser submetidas a essa jurisdição.

Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado.

Neste sentido, reservou-se, naturalmente, para a jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, com especial destaque para a atribuição à jurisdição administrativa dos processos de expropriação por utilidade pública, cuja competência, num momento em que a jurisdição administrativa é constitucionalmente consagrada como uma ordem de verdadeiros tribunais, só por razões tradicionais continua a ser remetida para os tribunais comuns. Por ainda envolver a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função política e legislativa e da função jurisdicional.

Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns".

Estabelece o art.° 1° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que os tribunais administrativos são os competentes para o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de ralações jurídicas administrativas.

Por relações jurídicas administrativas devem entender-se aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de interesse público legalmente definido.

Nos termos do art.° 4° do novo ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19/2, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto:

e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que, pelo menos, uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão em que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

Aplicandos os preceitos legais acima referidos ao conflito que cabe dirimir nestes autos, entende-se que o mesmo se insere na esfera de competência dos tribunais administrativos.

Conforme referem Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, em "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo" (3' edição revista e actualizada, pág. 41), "por impulso do direito comunitário o nosso ordenamento jurídico tende a submeter diversos tipos contratuais a regras específicas de procedimento pré-contratual, independentemente da qualificação desses contratos, segundo os cânones tradicionais, como contratos privados ou como contratos administrativos - regras específicas que não podem deixar de ser qualificadas como de direito público, uma vez que têm em vista contratos celebrados por entidades que gerem recursos públicos para a satisfação de necessidades colectivas. Ora, as razões que levaram o ordenamento jurídico a submeter a celebração de certo tipo de contratos, celebrados por esse tipo de entidades, a um regime pré-contratual comum de direito público, justificam a atribuição à jurisdição administrativa da competência para dirimir litígios que possam surgir no âmbito das respectivas relações contratuais".

Ora, do acordo das partes emergente das posições assumidas nos articulados, resulta claro que o valor em disputa respeita a contratos celebrados entre a A. (à qual foi atribuída, em 7/12/2004, por decisão conjunta dos Ministros de Estado das Actividades Económicas e do Trabalho, e Ambiente e do Ordenamento do Território, licença para exercer a actividade de gestão de resíduos de embalagens enquanto (única) gestora do sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens (SIGRE), enquadrado pelo D. L. 366-A/97, de 20/12, com as alterações do D.L. 162/2000, de 27/7, do D.L. 93/2006, de 25/5 (que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva 2004/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 11/2, a qual estabelece obrigações, a nível europeu, de gestão de embalagens e resíduos de embalagens, tendo como prioridade a prevenção de resíduos de embalagens, e, como princípios fundamentais, a reutilização das embalagens, a reciclagem e outras formas de valorização dos resíduos de embalagens e, bem assim, metas de valorização e reciclagem a cumprir pelos Estados Membros), do D.L. 73/2011, de 17/6, e da Portaria 29-B/98, de 15/1, licença essa prorrogada pelo Despacho 1647/2012, publicado no DR, 2a série, n° 25, de 3/2/2012), e a R., bem como a "FN" (a quem sucedeu a R. nos direitos e deveres decorrentes desse contrato), e através dos quais a R. tem transferidas para a A., mediante o pagamento de contrapartidas fmanceiras, as suas responsabilidades previstas na legislação em vigor relativamente à gestão dos resíduos das embalagens previstas nos mesmos contratos.

Como a própria A. refere, todas as actividades de gestão do SIGRE têm em vista o cumprimento das metas de valorização e reciclagem a que se encontra obrigada, nos termos da licença que detém, e que decorrem quer da legislação nacional, quer das directivas da União Europeia sobre a matéria.

E sendo certo que das facturas a que se refere o valor peticionado, a R. procedeu ao pagamento parcial das mesmas, o litígio circunscreve-se a descortinar se a A. presta ou não serviços no âmbito da gestão de resíduos de embalagens secundárias e terciárias, designadamente quanto às que ficam nas lojas da R., e se deve ou não a R. proceder ao pagamento da contrapartida fmanceira (VPV) correspondente a tais serviços (VPV das embalagens secundárias e terciárias declaradas) e definidos em tabela aprovada pela Agência Portuguesa do Ambiente (APA).

Tendo presente que a A. tem por missão a satisfação das referidas necessidades de interesse público, encontrando-se licenciada, como se referiu, para exercer a actividade de gestão de resíduos de embalagens enquanto gestora do sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens (SIGRE), a natureza dos contratos celebrado entre as partes, a fim de dar cumprimento ao estabelecido no D.L. 366-A/91, de 20/12, e designadamente das contrapartidas no mesmo estabelecidas, que são aprovadas pela APA (e que aprova também os valores de informação e motivação, o plano de marketing e o investimento em investigação), há que concluir que está preenchida a previsão das al. e) e f) do n° 1 do art.° 4° do ETAF, na qualificação do presente litígio, assim se podendo afirmar que é a jurisdição administrativa aquela que tem competência para apreciar e decidir o mesmo, em razão da matéria.

Na linha do ora exposto verifica-se que a jurisprudência vem também adoptando tal entendimento, ao afirmar que os tribunais administrativos são, actualmente, os verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa, competindo à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios relativos a contratos que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, independentemente da sua qualificação como contrato administrativo (como nos acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa de 13/3/2014, relatado por Teresa Prazeres Pais, e de 17/1/2013, relatado por Jorge Leal, ambos disponíveis em www.dgsi.pt).

O que faz concluir que para apreciar e decidir a presente acção é materialmente competente a ordem dos tribunais administrativos, e não este Tribunal da Comarca de Lisboa Oeste, inserido na ordem dos tribunais comuns.

A infracção das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal (art.° 96° do Novo Código de Processo Civil), devendo ser suscitada oficiosamente a todo o tempo (art.° 97° do Novo Código de Processo Civil) e conduzindo à absolvição do réu da instância (art.° 99°, n° 1, do Novo Código de Processo Civil).

Por outro lado, e face ao disposto no art.° 592°, n° 1, al. b), do Novo Código de Processo Civil não há lugar à realização de audiência prévia, havendo que decidir de imediato da verificação da excepção dilatória acima referida.

Por todo o exposto, e sem necessidade de realização de audiência prévia, julga-se procedente por provada a excepção dilatória da incompetência absoluta deste Tribunal da Comarca de Lisboa Oeste e, em consequência, absolve-se a R. da instância.

Tendo presente a simplicidade da causa que decorre do conhecimento de uma excepção dilatória, sem necessidade de realização de audiência prévia e sem necessidade de apreciação do mérito da causa, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 6°, n° 7, do Regulamento das Custas Processuais, dispensa-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Custas pela A.

Notifique”.

III. FUNDAMENTAÇÃO:

O conhecimento das questões por parte deste Tribunal de recurso encontra-se delimitado pelo teor das conclusões ali apresentadas salvo quanto às questões que são de conhecimento oficioso.

O conteúdo de tais conclusões deve ainda obedecer à observância dos princípios da racionalidade e da centralização das questões jurídicas que devem ser objecto de tratamento, para que não sejam analisados todos os argumentos e/ou fundamentos apresentados pelas partes, sem qualquer juízo crítico, mas tão só aqueles que fazem parte do respectivo enquadramento legal, como linearmente decorre do disposto no artigo 664.º do Código de Processo Civil (artigo 5.º do Código de Processo Civil na redacção da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho).

Apesar das inúmeras considerações constantes das conclusões de recurso apresentadas, a verdade é que a questão a decidir resume-se apenas à apreciação de uma questão de Direito, no caso, a de se saber se o Tribunal comum é materialmente competente para julgar a presente acção, como defendido pela Apelante, ou se, pelo contrário, e como foi o entendimento do senhor Juiz de 1.ª Instância, tal competência encontra-se atribuída ao Tribunal Administrativo, como o defende a Ré e aqui Apelada.

Tenha-se presente que para se aferir a competência em razão da matéria, em relação ao Tribunal judicial/comum e ao tribunal administrativo, é necessário ter-se presente a data da instauração da acção e os pedidos formulados pela A. na acção, e com os quais pretende o respectivo reconhecimento e/ou a declaração judicial do seu direito.

Nessa delimitação de competência podemos afirmar que o Tribunal Comum é, no fundo, um tribunal residual, no sentido de que ali apenas são apreciadas as questões que não couberem na competência de qualquer outro tribunal – artigos 211.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário e artigo 64.º do Código de Processo Civil Revisto (CPCR).

Em termos constitucionais desde logo se delimitou também o âmbito da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais ali se consignando que a estes apenas compete dirimir os litígios “emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (sublinhado nosso) – artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Este conceito foi, aliás, expressamente inscrito no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais como elemento aferidor da sua competência, passando a constituir a pedra de toque nesta delimitação, ali se determinando no artigo 1.º, n.º 1, que:

“Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Importa, assim, no caso que aqui importa analisar, desde já definir o conceito de “relação jurídica administrativa”. Nas palavras de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, esta pode ser definida como “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, pág. 79).

Também, jurisprudencialmente este conceito encontra-se assente e reportado às relações que são reguladas “por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada” – Acórdão do Tribunal de Conflitos, Proc. 07/12, de 20.Setembro.2012, in www.dgsi.pt/jcon).

Como podemos verificar, com a publicação do actual ETAF, assistimos a uma alteração radical na delimitação do conceito da jurisdição administrativa, que deixa de ser aferida em face dos “actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o polo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal” – Ac. do TRL de 13.Março.2014, Proc. 71/13.0TVLSB.L1-8, in www.dgsi.pt/jtrl.

No presente caso, temos por assente que a A./Apelante é uma sociedade anónima que tem como objecto social a organização e gestão de sistemas de retoma e da valorização de resíduos de embalagens não utilizáveis, no quadro do “sistema integrado” previsto pelo Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de Dezembro. A Ré uma sociedade comercial que desenvolve a sua actividade no sector da distribuição e retalho, sendo igualmente responsável pela primeira colocação no mercado nacional de produtos embalados.

Assente está ainda que, no âmbito desta acção, instaurada em 27 de Junho de 2014, a A. alegou os factos que se passam a indicar, formulando os pedidos que se indicam:

- Alegando ter celebrado contratos de embalador/importador com a Ré/Apelada, contratos de adesão que se encontram juntos aos autos, emitiu as facturas mencionadas aos autos que não foram pagas por esta última, interpelada para esse efeito.

- Pede, assim, a condenação da Ré/Apelada no pagamento da quantia de € 2.641.023,37 acrescida de juros de mora no valor de € 755.542,47 assim como dos juros vencidos desde então até integral pagamento; formula um pedido de reconhecimento da obrigação da Ré pagar-lhe os VPV referentes ás embalagens secundárias e terciárias que declarar à PV-S.A.; por fim, formula ainda um pedido de reconhecimento da obrigação da Ré de declarar os pesos relativos aos sacos de caixa nos campos específicos para este tipo de embalagens e pagar os VPV correspondentes.

Como podemos verificar, qualquer uma das partes aqui identificadas apresenta-se como entidade particular, ou seja, não estando imbuídas de vestes de “autoridade pública”, com “prerrogativas de autoridade” nada determinando e/ou impondo, assim, a submissão da questão apresentada pela A. ao Tribunal Administrativo.

A esta mesma conclusão nos conduz o disposto nos artigos 1.º e 4.º, n.º 1, als. e) e f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro e, posteriormente, pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, já acima mencionado, invocado pelo senhor Juiz do Tribunal de 1.ª para fundar decisão distinta.

Analisemos, pois, estas disposições legais, que se passam a transcrever:

“1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:
(…)
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de acto administrativo, de contractos especificadamente a respeito dos quais existam normais de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.

Relativamente à alínea e), temos como ali abrangidos os contratos que a lei submeta, ou que ainda possam ser submetidos, a “um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.

Nesta estatuição integram-se os litígios que tenham por objecto a interpretação, a validade e a execução de contratos, quer os mesmos sejam qualificados juridicamente como públicos, quer como privados, desde que submetidos a “um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”, ou seja, nesta alínea o acento tónico indiciador da natureza administrativa da relação jurídica é colocado, não no conteúdo do contrato, nem na qualidade das partes, mas na circunstância de a lei prever a sua “submissão a um procedimento pré-contratual de direito público” – Ac. do Tribunal de Conflitos de 16.Fevereiro.2012, Proc. 021/11, in www.dgsi.pt/jcon.

Ora, a verdade é que não encontramos qualquer procedimento administrativo pré-contratual a que a A. e a Ré tenham sido submetidas antes da assinatura dos contratos e, muito menos, qualquer disposição legal que impusesse essa mesma pré-contratação.

A assinatura dos contratos dos autos não foi, pois, submetida a um qualquer procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, como requisito prévio à sua celebração e com vista à determinação do respectivo contraente que ali deveria figurar.

Acresce que, não sendo a A. uma pessoa colectiva de direito público, não está impreterivelmente sujeita à disciplina do Código dos Contratos Públicos pelo que não pode o Tribunal socorrer-se desta alínea para fundar a decisão de obrigatoriedade da A. de submeter o caso dos autos à apreciação da jurisdição administrativa.

É certo que no âmbito dos contratos públicos se inserem também os contratos de direito privado, desde que celebrados pelas entidades adjudicantes referidas no artigo 2.º daquele mesmo Código mas, como podemos verificar pela simples consulta de tal disposição legal, a A. não se encontra ali incluída.

No que se reporta à alínea f), acima transcrita, procede-se ali à delimitação dos litígios que devem ser submetidos á jurisdição administrativa referindo-se que devem ter por objecto “questões relativas á interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.

Ora, como já acima deixamos expresso, a aqui A./Apelante não nos aparece – nem tem possibilidades de aparecer – munida da prerrogativa do “Jus Imperii”, quer porque não o detém directamente, quer porque tal poder não lhe foi concedido pela Administração, sendo certo que não há qualquer referência à sua existência nos contratos juntos aos autos.

Como podemos verificar pelo conteúdo dos contratos juntos aos autos, e com base nos quais a A. formula os seus pedidos, esta não nos aparece ali com uma função pública, com “prerrogativas de autoridade” perante a aqui Ré.

Sufragando o entendimento do Acórdão do Tribunal de Conflitos de 05 de Março de 2013, para estarmos perante uma situação de atribuição de competência aos tribunais administrativos sempre teríamos de ter como verificado uma destas situações: “(…) (i) o contrato em causa seja de qualificar como contrato administrativo (…); (ii) seja um contrato passível de acto administrativo; (iii) o seu regime substantivo esteja especificadamente regulado por normas de direito público; (iiii) pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou concessionária que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público. Caso contrário, a competência será dos tribunais de jurisdição comum”.

Como podemos verificar, a questão colocada à apreciação do Tribunal comum não reveste quaisquer uma daquelas características, nem a sentença em análise indicou circunstâncias e factos que nos pudessem reconduzir àquela realidade, conforme acima já deixamos expresso.
 
Trata-se, no fundo, de uma acção em que é pedida a condenação da Ré pelo incumprimento contratual de natureza civil, em que a celebração de tais contratos não foi precedida de qualquer formalidade imposta para a celebração de Contratos Administrativos e/ou de Direito Público que, aliás, nunca foram indicados. Estamos, pois, perante contratos de natureza privada.

Assim sendo, sempre teríamos de concluir que é da competência material dos tribunais comuns o conhecimento do pedido formulado na presente acção uma vez que não está em causa um litígio emergente de uma relação jurídica de natureza administrativa e fiscal.

No mesmo sentido, podemos colher diversos acórdãos do Tribunal de Conflitos em que, expressamente, se pronunciaram neste mesmo sentido afirmando que “a intervenção dos tribunais Administrativos justifica-se se houver que dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito de relações jurídicas administrativas, isto é, o que importará para declarar a competência daqueles Tribunais é saber se o conflito entre as partes nestes autos, é um conflito de interesses públicos e privados e se este mesmo conflito nasceu de uma relação jurídica administrativa” (Proc. 029/12, de 05.Novembro.2013, in www.dgsi.pt/jcon), situação que, no presente caso, como acima já deixamos exposto, não se verificou pelo que, a competência para dirimir o presente conflito cabe aos tribunais judiciais comuns, tal como as partes tinham já contratualmente acordado, no acto da respectiva assinatura dos mesmos – cláusula 11.ª do contrato.

IV. DECISÃO:

Face ao exposto, julga-se procedente a Apelação e, nessa conformidade, revoga-se a decisão proferida pelo Tribunal de 1.ª Instância que deve ser substituída por outra que, considerando o Tribunal comum o competente para o conhecimento da acção, determine o regular andamento dos autos.

Custas pela Apelada.


Lisboa, 12 de Maio de 2015

Dina Maria Monteiro
Luís Espírito Santo (Vencido, louvando-me nos fundamentos constantes da decisão recorrida)
José Gouveia Barros