| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes do Tribunal da Relação de Lisboa
I – Relatório:
1. Nos presentes autos de recurso de contra-ordenação com o NUIPC 535/11.0TFLSB.L1, que correu termos no 1º Juízo 3ª Secção do Tribunal de Pequena Instância Criminal de Lisboa, figura como recorrente o Instituto de Seguros de Portugal.
2. A sentença do Tribunal a quo termina com a formulação do dispositivo que a seguir se transcreve:
Pelo exposto, decido conceder provimento ao recurso de contra-ordenação interposto, revogando a decisão administrativa proferida pelo Conselho Directivo do INSTITUTO DE SEGUROS DE PORTUGAL e absolvendo a arguida (…) COMPANHIA DE SEGUROS, SA., da prática de seis contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. a), dezassete contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e quatro contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, e 86º, n.os 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto.
Sem tributação.
Notifique e deposite. (…)»
3. Desta sentença o Instituto de Seguros de Portugal interpôs recurso, que termina com a formulação das conclusões a seguir reproduzidas:
a. O elemento central da sentença de absolvição de que ora se recorre consistiu no seguinte raciocínio: a prova de que a Recorrida se empenhou no incremento de condutas e práticas para que se não verificassem incumprimentos, através, designadamente, da criação de um sistema de gestão de resolução de sinistros com determinadas características, bem como a ausência de alegação e prova das concretas causas que estariam na origem de cada uma das infrações, permitiriam inferir que a Recorrida teria atuado diligentemente, ou, pelo menos, permitiriam criar uma dúvida razoável quanto à atuação negligente da Recorrida. Neste último caso, não teria chegado a provar-se a sua negligência e consequentemente esta deveria ser absolvida.
b. A convicção do Tribunal a quo, é a de que, como, em primeiro lugar, não se teria logrado a prova direta dos factos individuais e concretos em que se consubstanciaria tal falta de cuidado — as «causas» do incumprimento — e como, em segundo lugar, o sistema de gestão criado pela Recorrida, garantindo uma reduzida taxa de incumprimento dos prazos de regularização de sinistros automóveis, permitiria deduzir, em razão das regras de inferência baseadas na experiência comum, ter ela atuado zelosamente em cada um dos processos de regularização de sinistros, justificar-se-ia a sua absolvição.
c. Perguntar-se-á: é suficiente invocar e provar a criação e funcionamento de um sistema de gestão de processos de regularização de sinistros com automóveis eficiente para que daí se infira a uma atuação zelosa na prática de cada um dos atos em que se decompõe a regularização de um sinistro concretamente considerado?
d. A resposta só pode ser negativa. Com efeito, pode ser posto a funcionar pelas empresas de seguros um ótimo sistema de gestão de sinistros e, não obstante, os prazos legalmente estabelecidos serem violados dolosa ou negligentemente pelos funcionários da companhia.
e. Da mesma forma, pode não ser criado (por falta de meios, desconhecimento da lei, etc.) um tal sistema de gestão e a conduta zelosa dos agentes levar a que sejam plenamente observados os prazos legalmente previstos.
f. Mesmo que hipoteticamente se admitisse ser relevante a existência de um tal sistema, para efeitos de inferência de uma conduta diligente em cada uma das atuações em que se desdobra a regularização de sinistros automóveis por parte das empresas de seguros, sempre haveria que definir com rigor quais as características de um tal sistema, por forma a apurar se as mesmas estariam satisfeitas no caso concreto.
g. Ora, a decisão recorrida é totalmente omissa neste aspeto. Por outro lado, teria o ISP o ónus de invocar e fazer prova adicional das razões que estiveram na base dos incumprimentos da Recorrida, sob pena de não se dar por provada a negligência e assim se ter por justificada a absolvição?
h. Ou, pelo contrário e conforme é aceite pela doutrina e jurisprudência, as próprias infrações aos prazos impostos por lei permitem deduzir, de acordo com uma inferência factual baseada nas regras de experiência comum, uma atuação negligente, sendo certo que à Recorrida caberá afastar essa presunção judicial, demonstrando que o incumprimento se deveu a obstáculos que não podia nem tinha obrigação de prever ou que não podia nem tinha o dever de controlar?
i. Esta última é a posição acolhida pelo Tribunal da Relação de Lisboa, no Acórdão de 23 de fevereiro de 2009 proferido no processo nº 141/09.9TBVFC.L1-5, no Acórdão de 10 de janeiro de 2012, proferido no processo nº 1584/10.OTFLSB.LI e no Acórdão de 12 de setembro de 2012, proferido no processo nº 832/11.4TFLSB.L1 (cf. Doc. nº 3).
j. Designadamente, no Acórdão de 23 de fevereiro de 2009, o Tribunal da Relação de Lisboa acolheu explicitamente a tese de que «a verificação objectiva de uma infracção contra-ordenacional faz presumir, naturalmente (ou seja: por presunção natural ou judicial, "simples ou de experiência"), pelo menos a negligência na sua prática» (cf. ponto III do sumário do Acórdão, em http://www.dgsi.pt/).
k. Assim, e continuando a transcrever o douto Acórdão da Relação de Lisboa, suponha-se que «um condutor - necessariamente licenciado para o efeito - passa um sinal vermelho. Naturalmente que se presume que o fez, pelo menos, com negligência. Algo mais terá de haver para que se crie a dúvida sobre tal facto, dúvida que, com base no in dúbio pro reo, o afastará».
l. Esta tese de que a prática da infração faz presumir a ilicitude ou tipicidade subjetiva é reforçada no caso concreto das contra-ordenações por violação dos prazos previstos no artigo 36º, nº 1 do Decreto-Lei nº 291/2007, se se tiver em conta o disposto na subalínea xxii) da alínea a) do nº 1 do artigo 3º da Norma Regulamentar nº 16/2007-R (cf. Doc. nº 1).
m. Esta alínea tem concretização na Nota de Rodapé nº 5, da Instrução Informática nº 34/2007, anexa à Norma Regulamentar referida.
n. São aí enumeradas justificações que a lei tem por admissíveis do incumprimento de cada prazo fixado na lei.
o. A Norma Regulamentar permite às empresas de seguros fornecer mais de vinte tipos diferentes de justificações para o incumprimento dos diversos prazos.
p. Quando uma empresa de seguros fornece ao Instituto de Seguros de Portugal, no seu reporte, a informação de que num determinado processo se verificou uma qualquer dessas justificações para o incumprimento do prazo, a aplicação informática CPRS não assinala, no relatório de incumprimentos, qualquer incumprimento de prazo.
q. Isto significa que os casos em que o relatório de incumprimentos assinala o incumprimento de prazos são aqueles em que a própria seguradora admite não existir qualquer justificação para esse incumprimento e, por isso, não a assinalou. Trata-se de situações em que nenhuma das justificações previstas se verificou.
r. Neste específico contexto, surge reforçada a aplicação de uma presunção judicial de negligência da Recorrida.
s. Assim, existirá necessária e indubitavelmente negligência, se o prazo previsto no art. 36º, nº 1, alínea a) não for cumprido e, para além disso: - a apólice era válida à data do sinistro (Informação adicional 01); - a documentação continha os elementos necessários à abertura do processo e ao contacto com o tomador/segurado/lesado (Informação adicional 02); - era possível a marcação da peritagem (Informação adicional 08); - no decurso do prazo não ocorreu um feriado municipal (Informação adicional 10); - não havia danos excluídos na apólice (Informação adicional 16); - não mudou a empresa de seguros (Informação adicional 17); - não existiram motivos operacionais de origem externa à empresa de seguros com impacto global e significativo no seu normal funcionamento (Informação adicional 24); - não existiram motivos operacionais de natureza informática incontroláveis e com impacto global e significativo no funcionamento da empresa de seguros (Informação adicional 25).
t. Do mesmo modo, existirá necessária e indubitavelmente negligência, se o prazo previsto no art. 36º, nº 1, alíneas b) ou c) não for cumprido e, para além disso:
u. A apólice era válida à data do sinistro (Informação adicional 01); - houve autorização do lesado para efetivação da peritagem, não tendo proposto outra data para a sua realização (Informações adicionais 03 e 04); - o veículo compareceu na oficina para peritagem (Informação adicional 07); - não houve necessidade de prazo superior para desmontagem (Informação adicional 09); - no decurso do prazo não ocorreu um feriado municipal (Informação adicional 10); - não havia danos excluídos na apólice (Informação adicional 16); - não mudou a empresa de seguros (Informação adicional 17); - não existiram motivos operacionais de origem externa à empresa de seguros com impacto global e significativo no seu normal funcionamento (Informação adicional 24);
v. Não existiram motivos operacionais de natureza informática incontroláveis e com impacto global e significativo no funcionamento da empresa de seguros (Informação adicional 25)
w. Insiste-se: será quase impossível evitar a conclusão de que foi negligente a ação da empresa de seguros que, apesar da inexistência de qualquer um dos obstáculos mencionados, desrespeitou um ou mais prazos na regularização de sinistros de que tenha sido incumbida.
x. Finalmente, em abono da tese exposta, existem decisões que consideram existir negligência neste tipo de processos, tendo tal sido reconhecido, designadamente, nas decisões do TPICL datadas de 26 de março de 2010 (lº Juízo, 2ª Secção; Processo nº 1881/08.5TFLSB), de 28 de fevereiro de 2011 (2º Juízo, 2ª Secção; Processo nº 1873/10.4TFLSB), e mais recentemente, de 10 de outubro de 2012 (lº Juízo, 2J Secção; Processo nº 1872/10.6TFLSB), e de 25 de outubro de 2012 (lº Juízo, lª Secção; Processo nº 1583/11.5TFLSB), embora o ISP tenha recorrido da primeira (em que era arguida a (...), ora Recorrida), entre outros motivos, por discordar da coima determinada em juízo.
y. A tese de que a prática da infração faz presumir a ilicitude ou tipicidade subjetiva foi ainda confirmada pelo Tribunal da Relação de Lisboa, em dois recentes Acórdãos, o primeiro de 10 de janeiro de 2012, proferido no processo nº 1584/10.0TFLSB.L1, e o segundo de 12 de setembro de 2012, proferido no processo n.s 832/11.4TFLSB.L1, os quais vieram confirmar a tese de que a prática objetiva das infrações, conjugada com a inaplicabilidade de qualquer uma das mais de vinte justificações legalmente previstas, faz presumir a negligência ou tipicidade subjetiva (cf. Doc. nº 3).
z. As decisões referidas, que tiveram por base factos e elementos probatórios idênticos aos do presente processo, deram por provada a existência de negligência na violação de cada um dos prazos ali considerados, confirmando a tese do ISP, segundo a qual, em resumo, a negligência da Recorrida se infere, de acordo com as regras da experiência comum, dos factos por ela transmitidos ao ISP.
aa. Citando, designadamente, o Acórdão da Relação de Lisboa de 10 de janeiro de 2012, "Sempre que determinado comportamento se afasta daquele que era objectivamente devido (e conhecido do agente), como aqui aconteceu, considera-se que esse comportamento configura uma atuação dolosa ou, pelo menos, negligente, pois é esse juízo que se revela em sintonia com a normalidade das coisas e as máximas da experiência".
bb. E prossegue: "Face a este quadro, cabia à Arguida, a bem da sua defesa, alegar e provar factos que pusessem em crise aquela inferência, invocar circunstâncias que, pelo menos, fizessem surgir uma dúvida razoável sobre a imputação subjectiva daquela conduta, e não ao ISP apurar as razões do inadimplemento que a lei tipifica como infração contraordenacional, como se entendeu no tribunal recorrido".
cc. Ainda: "não é o facto de se implementar um sistema de gestão de processos de regularização de sinistros automóveis teoricamente eficaz que permite concluir por uma atuação cuidadosa e afasta a negligência".
dd. Em conformidade, o Tribunal da Relação de Lisboa condenou a então Arguida e revogou a decisão da primeira instância, que, como a decisão ora recorrida, considerava não provada a negligência da arguida com base em factos e elementos probatórios idênticos aos do presente processo.
ee. Tal conclusão em nada é abalada pelo princípio in dúbio pro reo que é inteiramente compatível com as chamadas presunções naturais ou com a prova indiciária.
ff. O princípio in dúbio pro reo constitui apenas um critério de decisão em caso de dúvida sobre os factos que servem de base a determinada pretensão. Não respeita aos modos de produção da prova, não afeta o princípio da livre apreciação da prova e é, como referido, inteiramente compatível com presunções naturais ou de experiência que estão na base da denominada prova indiciária.
gg. Por outro lado, refira-se que no domínio da supervisão dos mercados, maxime, dos mercados financeiros, o estabelecimento de um dever de colaboração a cargo das entidades supervisionadas, que imponha sobre elas ónus de fornecerem à entidade reguladora - a entidade detentora do poder de supervisão e do poder sancionatório - não apenas os elementos que podem servir de base à sua condenação pela prática de contraordenações, como ainda os elementos factuais suscetíveis de excluir a ilicitude ou culpa das suas atuações não contende em nada com o princípio da presunção da inocência, nem tão-pouco com o «sub-princípio» in dúbio pro reo.
hh. A decisão recorrida surge, assim, viciada nos termos do artigo 410º, nº 2, do C.P.P, por um erro notório de apreciação da prova, conjugada a decisão recorrida com as regras de experiência comum, como manda esse preceito.
ii. Salvo melhor opinião, dos factos considerados provados não pode resultar - tal como considerou o Tribunal a quo - um juízo de conformidade da atuação da Recorrida face às obrigações que decorrem do artigo 36º, nº 1 do Decreto-Lei n.9 291/2007, de 21 de agosto.
jj. Acresce que a responsabilidade das pessoas coletivas por infrações cometidas pelos seus trabalhadores, mandatários ou representantes está expressamente prevista no nº 2 do artigo 204º do Decreto-Lei n.9 94-B/98, de 17 de abril (aplicável ex vi artigo 84.9 do Decreto-Lei n.º 291/2007, de 21 de agosto), apenas se afastando tal responsabilidade se a atuação dos agentes se tiver consubstanciado num ato deliberado de violação das ordens ou instruções da pessoa coletiva (cf. nº 3 do mencionado artigo 204º) o que, manifestamente, não foi o que sucedeu no presente processo, nem tal foi alegado pela Recorrida.
kk. Mas ainda que assim não fosse, dos factos considerados provados, maxime do facto de ter sido criado e posto e funcionamento pela Recorrida um sistema de gestão de resolução de sinistros com determinadas características, não se deduz, de acordo com as regras de inferência factual acolhidas no ordenamento, uma atuação diligente da Recorrida e tão-pouco é criada uma dúvida razoável quanto às razões que terão estado na origem do seu comportamento.
ll. Na verdade, dos factos dados como provados na sentença, concretamente, da ocorrência de 27 violações de prazo não justificadas nos termos supra descritos, sempre se inferiria - de acordo com as regras da experiência comum e seguindo uma tese já sufragada por tribunais superiores - terem as mesmas resultado de falta de cuidado da Recorrida.
mm. Também não vale a ideia, invocada pela Recorrida de que a taxa de incumprimento de uma empresa de seguros num determinado período constituiria só por si um indício suficiente de que a empresa de seguros teria atuado sem dolo e sem negligência em cada uma das contraordenações praticadas.
nn. A tese que infere a diligência da Recorrida a partir da diminuta percentagem de incumprimento não pode ser acolhida.
oo. Ninguém se lembraria de afirmar que aquele que conduz em excesso de velocidade não praticou o ilícito, na sua forma dolosa ou negligente, se, deliberadamente ou por desleixo, exceder ocasionalmente a velocidade permitida, ainda que esse excesso seja um ato absolutamente isolado e excecional atendendo à forma de condução típica do agente!
pp. Da mesma forma, ninguém ousará dizer que o fornecedor que não chega a entregar a mercadoria acordada o fez sem «culpa» só por ter cumprido as obrigações de fornecimento a que estava vinculado perante os demais clientes!
qq. Na base da argumentação da Recorrida está a ideia de que existiria um limite máximo do esforço a que uma companhia de seguros estaria obrigada no âmbito dos processos de regularização de sinistros automóveis e que tal limite seria atingido quando um número significativo dos sinistros regularizados em certo período não registassem quaisquer atrasos no respetivo processamento. Bastaria às empresas de seguros observarem este limite para que a sua conduta se considerasse automaticamente diligente, sem que isso tivesse necessariamente de se concretizar no cumprimento sem exceção de todos os prazos intercalares a que se encontram obrigadas.
rr. Ora, esta tese é insustentável, por variadas razões, sendo a mais expressiva o facto de tal construção fazer com que o estabelecimento de um limite de esforço exigível às companhias de seguros operasse em detrimento de apenas alguns clientes — aqueles em cujos processos ocorresse a violação de prazos — e não fosse distribuído equitativamente por todos eles.
ss. Na prática, tal tese redundaria na falta de responsabilidade das seguradoras quanto a danos provocados na esfera jurídica de alguns lesados que tivessem visto gorada a legítima expectativa de que os seus sinistros fossem regularizados nos prazos e de acordo com o modelo preconizado pelo artigo 36.9 do Decreto-Lei n.g 291/2007, de 21 de agosto.
tt. A decisão do Recorrente ISP, na parte relativa à graduação da coima única aplicável às 27 infrações, observou estritamente os artigos 18.s e 19.5 do RGCO, devendo os mesmos ser interpretados num sentido que assegure o fim de prevenção geral que enforma o direito do ilícito mera ordenação social.
uu. A terminar, convém frisar que os atos da Recorrida sancionados pelo ISP não foram isentos de consequências para os lesados, que, face aos incumprimentos de prazos legais perpetrados pela (...), viram violada a sua legítima expectativa de que os seus sinistros fossem regularizados de forma célere e conforme à lei, situação que - incontestavelmente - não ocorreu face à objetividade de tais incumprimentos.
vv. Acresce que o ISP procura, através de processos como o presente, tutelar os interesses dos lesados que apresentam reclamações face a incumprimentos de prazos pelas empresas de seguros, pelo que, em última instância, a sentença de que se recorre negou a tutela devida aos lesados que, através de reclamações, procuraram obtê-la.
Termos em que se pede:
A revogação da sentença recorrida, sendo substituída por uma decisão de condenação pela prática de 27 infrações ao disposto no artigo 36º, nº 1, alínea a), conduta tipificada como contraordenação ex vi artigo 86º, n.os 1 e 3, ambos do Decreto-Lei nº 291/2007, de 21 de agosto, sob a forma negligente, aplicando-se uma coima única de 40500€, de acordo com a articulação entre o artigo 86º, nº 1, do Decreto-Lei nº 291/2007, de 21 de agosto, e os artigos 18º e 19º do RGCO.
4. O Ministério Público [1] na primeira instância apresentou contra-alegações, que se limitaram a expressar integral concordância com a fundamentação de facto e de direito da decisão recorrida, a qual deverá ser mantida.
5. A arguida (...) – Companhia de Seguros - S.A., apresentou, igualmente, contra-alegações, estas fundamentadas, que terminaram mediante a formulação das seguintes conclusões:
a. A arguida não cometeu - com dolo ou negligência - as infrações de que vinha acusada;
b. O ISP não alegou nem provou que a arguida ou os seus colaboradores tenham praticado factos ou omitido ações que tenham conduzido ao incumprimento dos prazos fixados na lei para a regularização dos sinistros;
c. O incumprimento dos prazos nalguns processos ficou a dever-se a causas estranhas ao funcionamento normal dos serviços e contra a vontade dos seus colaboradores;
d. A douta sentença recorrida julgou conforme ao direito, apreciou a prova produzida e deixou críticas merecidas ao trabalho desenvolvido pela entidade administrativa, no que respeita ao elemento subjetivo da infração;
e. Por mera cautela, sempre se dirá que as eventuais infrações estão prescritas, atento o disposto no artigo 211º do Decreto-Lei nº 94-B/98, de 14 de Abril.
6. O recurso foi liminarmente admitido no tribunal a quo [2], subindo nos próprios autos e com efeito suspensivo.
3. Nesta instância, o Ministério Público [3] apôs o visto, nos termos do disposto no artigo 416º do Código de Processo Penal.
Cumpre apreciar e decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO:
Do âmbito do recurso (em geral)
Para definir o âmbito do recurso, a doutrina [4] e a jurisprudência [5] são pacíficas em considerar, à luz do disposto no artigo 412º, nº 1, do Código de Processo Penal (CPP), que o mesmo é definido pelas conclusões que a recorrente extraiu da sua motivação, sem prejuízo, forçosamente, do conhecimento das questões de conhecimento oficioso (como é o caso, por exemplo, da prescrição que, in casu, não ocorreu, tendo em conta, nomeadamente, as causas de interrupção e suspensão da contagem do prazo de prescrição que ocorreram nos autos, mas a qual apenas terá de ser decidida, de forma fundamentada, em caso de procedência do recurso).
Do âmbito do recurso in iudicium
1. As questões suscitadas na motivação do recurso:
Tendo em consideração essa fonte que delimita o objeto do recurso, as questões controvertidas suscitadas pelo recorrente são, singelamente, um alegado erro notório na apreciação da prova, relativo à matéria de facto considerado não provada, bem como um erro de direito - a factualidade considerada provada integra a prática, pela arguida, das infrações descritas na decisão administrativa -.
A função do tribunal de recurso perante o objeto do recurso, quando possa conhecer de mérito, é a de proferir decisão que dê resposta cabal a todo o thema decidendum que foi colocado à apreciação do tribunal ad quem, mediante a formulação de um juízo de mérito.
Porém, importa ter presentes as limitações legais referentes ao objeto de recursos de sentenças proferidas em processos, impropriamente, designados por "recursos de contraordenação".
2. Do âmbito dos recursos de sentenças proferidas em sede de recurso de impugnação de decisão administrativa proferida em processo contraordenacional:
O recurso in iudicium é relativo a sentença proferida em sede de recurso de impugnação de decisão administrativa proferida em processo contraordenacional.
Tendo em conta a natureza da decisão recorrida, a lei impõe que este Tribunal apenas conheça da matéria de direito (artigo 75º nº 1, do Regime Geral das Contraordenações, no texto legal que resulta dos Decretos-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro e 244/95, de 14 de Setembro), sem prejuízo de conhecer, igualmente, as questões de conhecimento oficioso.
Esta estatuição não afasta toda e qualquer possibilidade de sindicar a decisão da matéria de facto: na verdade, o diploma que contém o regime legal geral das contraordenações sofreu já importantes alterações [6], as quais tiveram como efeito aproximá-lo do direito penal e processual penal, maxime no que tange às garantias (de audiência e de defesa) do arguido, que foram sendo adquiridas pelo processo contraordenacional, cumprindo uma exigência constitucional concretizada no artigo 32.º, nº 10, da Constituição da República Portuguesa.
O artigo 41.º, nº 1, do Regime Geral das Contra-ordenações determina a aplicação subsidiária das normas do processo penal ao processo contra-ordenacional e, sendo este estruturado em moldes idênticos ao processo-crime, não existem razões válidas para excluir a aplicação de algumas regras sobre impugnação da decisão, designadamente em matéria de facto (sem contrariar a limitação, já enunciada, estatuída no artigo 75º nº 1, do mesmo texto legal).
Chama-se a atenção, neste particular, para a norma a seguir reproduzida:
Artigo 410º, nº 2, do Código de Processo Penal:
2 - Mesmo nos casos em que a lei restrinja a cognição do tribunal de recurso a matéria de direito, o recurso pode ter como fundamentos, desde que o vício resulte do texto da decisão recorrida, por si só ou conjugada com as regras da experiência comum:
a) A insuficiência para a decisão da matéria de facto provada;
b) A contradição insanável da fundamentação ou entre a fundamentação e a decisão;
c) Erro notório na apreciação da prova.
No âmbito do recurso contra-ordenacional, o Tribunal da Relação posiciona-se como o Supremo Tribunal de Justiça atua no processo penal, ou seja, funciona como tribunal de revista e apenas conhece da matéria de direito, ex vi do artigo 434.º do Código de Processo Penal e o citado art. 75.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações. [7]
No entanto, com a reforma legislativa operada pela Lei nº 59/98, de 25 de Agosto, deixou de ser possível recorrer para o Supremo Tribunal de Justiça com fundamento na existência de qualquer dos referidos vícios, constituindo doutrina sedimentada desse Tribunal que a única possibilidade de conhecer dos vícios do art. 410.º, nº 2 ocorrerá:
- quando, para evitar que a decisão de direito se apoie em matéria de facto claramente insuficiente, ou fundada em erro de apreciação ou assente em premissas contraditórias, o STJ, oficiosamente, decida fazê-lo.
Privilegiando a obtenção de uma solução de justiça material, conclui-se que o Supremo Tribunal de Justiça conhecerá, oficiosamente, a existência daqueles vícios, caso se mostre necessário a uma correta solução de direito.
É essa função que, no processo contraordenacional, deve assumir o Tribunal da Relação.
Importa, portanto, analisar a decisão recorrida:
a) de modo a apurar se ocorreu, designadamente, algum erro notório na apreciação da prova – conforme sugerido nas conclusões da motivação do recurso – ou se, pelo contrário, a sentença do Tribunal a quo não revela qualquer vício tipificado no número dois do artigo 410º do Código de Processo Penal; e
b) de modo a apurar se ocorreu o erro da fundamentação em matéria de direito descrito na motivação do recurso - v. g. se os factos considerados provados integram a prática, pela arguida, das infrações descritas na decisão administrativa -;
Para apreciar o recurso in iudicium, cumpre recordar, primeiramente, o teor da decisão impugnada através do recurso:
«I. Relatório:
(…) COMPANHIA DE SEGUROS, SA., identificada nos autos, veio, nos termos do disposto no art.º 59º do Regime Geral das Contraordenações e Coimas (RGCO), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82 de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.os 356/89 de 17 de Outubro e 244/95 de 14 de Setembro e Lei n.º 109/2001 de 24 de Dezembro, interpor recurso de impugnação da decisão administrativa proferida pelo Conselho Directivo do INSTITUTO DE SEGUROS DE PORTUGAL, que a condenou na coima única de € 40.500,00 pela prática de 6 contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. a), 17 contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 4 contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, e 86º, n.os 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto.
Alega, em síntese no 2º Semestre de 2009 regularizou 7.187 processos de sinistros do ramo automóvel, apenas incumprindo o prazo legal em relação a 27 casos; que a taxa de incumprimento é muitíssimo reduzida, o que demonstra o sério esforço que tem vindo a desenvolver para cumprir com as obrigações legais que sobre si recaem, e que utilizou todo o cuidado e diligência necessários para evitar o incumprimento de tais prazos, sendo que não actuou sequer com negligência.
Peticiona a sua absolvição por falta de culpa, subsidiariamente, a dispensa de pena ou a redução da coima, ponderando-se as regras de concurso segundo as regras legais.
*
O Ministério Público ordenou a apresentação dos autos nos termos do art.º 62º do RGCO, valendo este acto como acusação.
O recurso foi admitido liminarmente.
Não foi deduzida oposição à prolação de decisão por mero despacho e os autos contêm todos os elementos para tal.
O tribunal é competente. O processo é o próprio.
Não existem questões prévias, nulidades ou excepções que cumpra conhecer.
II. Factos provados:
Com interesse para a discussão da causa resultaram provados os seguintes factos:
Da decisão administrativa
1. Com o objectivo de dar cumprimento à obrigação de envio das informações prevista na lei, a arguida enviou ao ISP, por meio do Portal ISPnet, em 15/01/2010, o registo dos prazos efectivos e circunstanciados de regularização de sinistros cujo processo foi encerrado no 2.º semestre de 2009, registo esse que é obrigada a implementar e a manter.
2. A análise informática dos dados remetidos ao ISP conduziu à produção de um Relatório de
Incumprimentos.
3. De tal relatório resulta que a arguida encerrou, no 2.º semestre de 2009, um total de 7.187 processos de regularização de sinistros no âmbito dos seguros obrigatório de responsabilidade civil automóvel e facultativo de danos próprios, respeitantes a 7.187 lesados.
4. Nesses incumpriu, em seis ocasiões, o prazo previsto na alínea a) do art.º 36º do Decreto-Lei n.º 291/2007, em dezassete ocasiões o prazo previsto na alínea b) ou c) do n.º 1 do art.º 36º do mesmo diploma legal e em quatro ocasiões o prazo previsto na alínea b) ou c) do n.º 1 do art.º 36º e n.º 4 do art.º 37 do mesmo decreto-lei, nos termos considerados provados no Parecer n.º PAR/2011/DJU/51, ponto 39, a fls. 88-92 dos autos, que se dá por integralmente reproduzido no que respeita à identificação dos processos de regularização de sinistros e datas em que ocorreu a comunicação do sinistro, o contacto com os intervenientes e a conclusão das peritagens.
III. Factos não provados
Com interesse para a decisão da causa, nada mais se provou, designadamente:
a) Ao não cumprir os prazos impostos por lei, permitindo que a gestão de sinistros continuasse a ser feita em moldes que não garantiam o cumprimento daqueles prazos, a arguida agiu sem o cuidado necessário para evitar a violação dos prazos, cuidado esse a que nessas circunstâncias estaria obrigada e de que era capaz.
Não se responde ao demais contido na decisão administrativa e na impugnação judicial por se tratar da alegação de factos conclusivos, questões de direito ou factos irrelevantes para a decisão.
IV. Motivação
O tribunal fundou a sua decisão no teor da decisão administrativa, na parte não impgnada pela recorrente, que admitiu, ao nível objectivo, o incumprimento dos prazos de regularização de sinistros em 27 processos, conforme a autoridade administrativa havia considerado provado.
No mais, o tribunal, ponderando regras da experiência comum e critérios de normalidade social, e tendo presente o princípio da livre convicção do tribunal, considerando o elevado número de processos de sinistro automóvel regularizados pela recorrente no período de seis meses (7.187) e o número de prazos que a mesma tem que cumprir em cada um dos processos (seis, segundo o disposto no art.º 36.º do Decreto-Lei n.º 291/2007 de 21 de Agosto), considerou-se não provado que a arguida/recorrente tenha permitido que a gestão de sinistros continuasse a ser feita em moldes que não garantissem os cumprimentos dos prazos legais, conformando-se com essa situação, sem tomar o cuidado necessário para evitar a violação dos prazos verificados.
Se assim fosse, como considerou a autoridade administrativa sem fundamentar devidamente essa decisão, ou seja, se a recorrente tivesse ignorado as normas legais ora vigentes no que concerne à regularização de sinistros automóveis, certamente que os incumprimentos cometidos seriam muitíssimo superiores àqueles que foram efectivamente encontrados.
Ao invés, os números que se apuraram relativamente à regularização de sinistros automóveis levada a cabo pela recorrente ao longo de seis meses são demonstrativos de empenhamento da sua parte na adaptação às novas regras de gestão de sinistros e de uma não conformação com o eventual incumprimento dos prazos.
Aliás, a autoridade administrativa não cuidou de concretizar qual o comportamento que a arguida deveria adoptar de forma a atingir um grau de erro igual a zero, limitando-se, a este propósito, a invocar generalidades, as quais, por esse mesmo motivo, considerámos não provadas.
V. Enquadramento jurídico-fáctico
À impugnante é imputada a prática de seis contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. a), dezassete contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e quatro contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, e 86º, n.os 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto.
Dispõe o referido artigo 36º que:
1 – Sempre que lhe seja comunicada pelo tomador de seguro, pelo segurado ou pelo terceiro lesado a ocorrência de um sinistro automóvel coberto por um contrato de seguro, a empresa de seguros deve:
a) Proceder ao primeiro contacto com o tomador de seguro, com o segurado ou com o terceiro lesado no prazo de dois dias úteis, marcando as peritagens que devam ter lugar;
b) Concluir as peritagens no prazo dos oito dias úteis seguintes ao fim do prazo mencionado na alínea anterior;
c) Em caso de necessidade de desmontagem, o tomador de seguro e o segurado ou o terceiro lesado devem ser notificados da data de conclusão das peritagens, as quais devem ser concluídas no prazo máximo dos 12 dias úteis seguintes ao fim do prazo mencionado na alínea a);
d) Disponibilizar os relatórios das peritagens no prazo dos quatro dias úteis após a conclusão destas, bem como dos relatórios de averiguação indispensáveis à sua compreensão;
e) Comunicar a assunção, ou a não assunção, da responsabilidade no prazo de 30 dias úteis, a contar a partir do termo do prazo fixado na alínea a), informando desse facto o tomador de seguro ou segurado e o terceiro lesado, por escrito ou por documento electrónico;
f) Na comunicação referida na alínea anterior, a empresa de seguros deve mencionar, ainda, que o proprietário do veículo tem a possibilidade de dar ordem de reparação, caso esta deva ter lugar, assumindo este o custo da reparação até ao apuramento das responsabilidades pela empresa de seguros e na medida desse apuramento.]
2 – (...).
3 – (...).
4 – Nos casos em que a empresa de seguros entenda dever assumir a responsabilidade, contrariando a declaração de participação de sinistro na qual o tomador de seguro ou o segurado não se considera responsável pelo mesmo, estes podem apresentar, no prazo de cinco dias úteis a contar a partir da comunicação a que se refere a alínea e) do n.º 1, as informações que entenderem convenientes para uma melhor apreciação do sinistro.
5 – A decisão final da empresa de seguros relativa à situação descrita no número anterior deve ser comunicada, por escrito ou por documentos electrónico, ao tomador de seguro ou ao segurado, no prazo de dois dias úteis após a apresentação por estes das informações aí mencionadas.
6 – Os prazos referidos nas alíneas b) a e) do n.º 1:
a) São reduzidos a metade havendo declaração amigável de acidente automóvel;
b) Duplicam aquando da ocorrência de factores climatéricos excepcionais ou da ocorrência de um número de acidentes excepcionalmente elevado em simultâneo.
7 – (...)
8 – (...)
Por sua vez, o art.º 37º, n.º 4 dispõe o seguinte: «Relativamente à regularização dos danos materiais sofridos por lesado a quem o sinistro haja igualmente causado danos corporais, a aplicação do previsto no artigo anterior nos prazos aí previstos requer a sua autorização, que lhe deve ser devidamente enquadrada e solicitada pela empresa de seguros.»
Prevê o art. 86.º do referido Decreto-Lei n.º 291/2007:
1 – A infracção ao disposto nos n.os 1, 5 e 6 do artigo 36.º, nos n.os 1 a 3 e 6 do artigo 37.º, nos artigos 38.º a 40.º e nos n.os 1 e 5 do artigo 42.º constitui contra-ordenação punível com coima de € 3000 a € 44890, quando não exista sanção civil aplicável.
2 – (...).
3 – A negligência é sempre punível, sendo os montantes das coimas referidos nos números anteriores reduzidos a metade.
Ora, os factos provados permitem concluir que a impugnante praticou, no plano objectivo das supra referidas normas legais, seis contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. a), dezassete contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e quatro contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, ambos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto, visto que indubitavelmente não respeitou os prazos ali previstos naquelas ocasiões.
Por imposição do art.º 8º do RGCO, que consagra, em sede contraordenacional, o princípio da culpa (nulla poena sine culpa), a imputação e punição dos factos contra-ordenacionais dependem da existência de um nexo de imputação subjectiva dos factos ao comportamento de um agente, ou a título de dolo ou a título negligente, neste último caso desde que previsto na lei.
Coloca-se, portanto, a questão de saber se se verifica, também ao nível subjectivo, a violação de tais regras, designadamente, se os factos provados se devem a uma conduta negligente da recorrente, como sustenta a decisão administrativa.
A culpa pode assumir-se como dolo (a intenção de cometer o facto) ou como negligência (descuido no seu cometimento), sendo que esta última é punível no caso em apreço, por via do disposto no art.º 86º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 292/2007.
A imputação subjectiva do facto ao agente não pode analisar-se numa mera relação psicológica naturalística, antes tem de se encarar como uma certa posição de agente para com o facto, capaz de ligar um ao outro e de permitir a censura em que o juízo de culpa se traduz.
Esta ligação do agente ao facto pode ter lugar por duas formas: dolo ou negligência.
Ora, o dolo é o conhecimento e a vontade da prática de um facto que preenche um tipo de ilícito.
Contém, portanto, dois elementos: o elemento intelectual ou cognitivo, que consiste na representação dos elementos essenciais – descritivos e normativos – e circunstâncias do facto que preenchem o tipo legal, e consciência (conhecimento) da sua ilicitude, que se trata de um facto censurado pelo direito; o elemento emocional ou volitivo, traduzido na especial direcção da vontade de realizar o facto representado.
Para que se verificasse dolo, era necessário que a recorrente tivesse conhecimento que o tratamento dado aos sinistros não era o correcto e que, de forma consciente, tivesse querido não cumprir os prazos impostos pela legislação em vigor. Mas não foi esse o caminho seguido na decisão administrativa, que condenou a recorrente por comportamento negligente.
Vejamos, então, se o comportamento da arguida deve ser qualificado dessa forma.
Dispõe o art. 15.º do Código Penal (aplicável ex vi pelo art. 32.º do RGCO), que actua com negligência «quem, por não proceder com o cuidado a que, segundo as circunstâncias, está obrigado e de que é capaz:
a) representar como possível a realização de um facto que preenche um tipo de crime mas actuar sem se conformar com essa realização; ou
b) não chegar sequer a representar a possibilidade de realização do facto».
Para concluir que a arguida agiu de forma negligente, a autoridade administrativa considerou assente, de forma conclusiva, que a gestão de sinistros por parte da recorrente continuava a ser feita em moldes que não garantiam os cumprimentos dos prazos legais. Mas a decisão administrativa omite em concreto que moldes seriam esses, qual a forma como era feita a gestão de sinistros pela impugnante, a fim de se aquilatar se era efectuada de forma incorrecta ou ultrapassada em face das novas exigências legais.
Ora, procedendo à análise dos factos provados, verifica-se que no plano subjectivo não se provaram factos imputáveis à recorrente que permitam concluir que esta permitia que a gestão de sinistros continuasse a ser feita em moldes que não garantiam o cumprimento daqueles prazos, e que tenha agido sem o cuidado necessário para evitar a violação dos prazos, cuidado esse a que nessas circunstâncias estaria obrigada e de que era capaz.
Ao invés, da matéria factual apurada resulta que a recorrente apenas incumpriu uma percentagem muito reduzida e residual de prazos, que é explicável por erros humanos quase impossíveis de evitar, num universo enorme de processos, falhas essas equivalentes a uma percentagem de incumprimentos de prazos inferior a 1%!
Com efeito, relativamente aos outros restantes 7.160 processos de sinistros automóveis que a arguida regularizou no período de seis meses, a mesma cumpriu todos os prazos que lhe foram impostos pelo legislador.... Ou seja, a taxa de incumprimento da arguida por processo equivale a 0,375%, facto este indubitável e de onde não se consegue extrair, sem outros elementos, a violação de um dever objectivo de cuidado. Face ao exposto, conclui-se que a arguida/recorrente terá empreendido diligências que lhe permitiram cumprir os prazos nos restantes 99,625% de processos regularizados, assim cumprindo, nessa esmagadora maioria de casos, as novas regras impostas pelo legislador.
Tal facto, aliado à circunstância de não se terem provado factos que permitissem concluir que a gestão de sinistros por parte da recorrente continuou a ser feita em moldes que não garantiam os cumprimentos dos prazos legais, levou-se a concluir que não está apurada a violação objectiva de qualquer dever de cuidado que sobre a arguida recaísse e, consequentemente, não é possível imputar os factos ao agente a título de negligência, em qualquer uma das suas modalidades.
Há que concluir, pois, que a conduta imputada à recorrente não preenche todos os elementos do típicos dos ilícitos em questão, designadamente, os seus elementos subjectivos, devendo, consequentemente, a mesma ser absolvida da prática das contra-ordenações que lhe foram imputadas.
Face ao ora decidido, fica prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas no recurso de impugnação judicial apresentado pela arguida/recorrente.
VI. Decisão:
Pelo exposto, decido conceder provimento ao recurso de contra-ordenação interposto, revogando a decisão administrativa proferida pelo Conselho Directivo do INSTITUTO DE SEGUROS DE PORTUGAL e absolvendo a arguida (...) - COMPANHIA DE SEGUROS, SA., da prática de seis contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. a), dezassete contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e quatro contra-ordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, e 86º, n.os 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto.
Sem tributação.
Notifique e deposite.»
A decisão administrativa que aplicou as coimas é datada de 10 de Março de 2011.[8]
A) Do alegado erro notório na apreciação da prova
Entende o recorrente que o Tribunal a quo incorreu em erro notório na apreciação da prova, por ter considerado não provado o facto de "Ao não cumprir os prazos impostos por lei, permitindo que a gestão de sinistros continuasse a ser feita em moldes que não garantiam o cumprimento daqueles prazos, a arguida agiu sem o cuidado necessário para evitar a violação dos prazos, cuidado esse a que nessas circunstâncias estaria obrigada e de que era capaz."
Para motivar o seu argumento, o recorrente invoca, no essencial, uma corrente jurisprudencial que sustenta a existência de uma presunção judicial emergente das próprias infrações objetivas aos prazos impostos por lei, que permite deduzir (presunção judicial) uma atuação negligente da arguida, sendo certo que caberá a esta afastar essa presunção, demonstrando que o incumprimento se deveu a obstáculos que não podia nem tinha obrigação de prever ou que não podia nem tinha o dever de controlar. Poderá, por isso, concluir-se que o Tribunal a quo incorreu num erro notório de apreciação da prova?
A decisão recorrida fundamenta a sua decisão da matéria de facto não provada nos seguintes termos, já anteriormente reproduzidos:
«No mais, o tribunal, ponderando regras da experiência comum e critérios de normalidade social, e tendo presente o princípio da livre convicção do tribunal, considerando o elevado número de processos de sinistro automóvel regularizados pela recorrente no período de seis meses (7.187) e o número de prazos que a mesma tem que cumprir em cada um dos processos (seis, segundo o disposto no art.º 36.º do Decreto-Lei n.º 291/2007 de 21 de Agosto), considerou-se não provado que a arguida/recorrente tenha permitido que a gestão de sinistros continuasse a ser feita em moldes que não garantissem os cumprimentos dos prazos legais, conformando-se com essa situação, sem tomar o cuidado necessário para evitar a violação dos prazos verificados.
Se assim fosse, como considerou a autoridade administrativa sem fundamentar devidamente essa decisão, ou seja, se a recorrente tivesse ignorado as normas legais ora vigentes no que concerne à regularização de sinistros automóveis, certamente que os incumprimentos cometidos seriam muitíssimo superiores àqueles que foram efectivamente encontrados.
Ao invés, os números que se apuraram relativamente à regularização de sinistros automóveis levada a cabo pela recorrente ao longo de seis meses são demonstrativos de empenhamento da sua parte na adaptação às novas regras de gestão de sinistros e de uma não conformação com o eventual incumprimento dos prazos.
Aliás, a autoridade administrativa não cuidou de concretizar qual o comportamento que a arguida deveria adoptar de forma a atingir um grau de erro igual a zero, limitando-se, a este propósito, a invocar generalidades, as quais, por esse mesmo motivo, considerámos não provadas.»
Compulsando o teor da fundamentação da decisão administrativa – produzida, como é óbvio, pelo ora recorrente – constata-se que, de facto, consta da mesma, nesta matéria, que "ao não cumprir os prazos impostos por lei, permitindo que a gestão de sinistros fosse feita em moldes que não garantiam o cumprimento daqueles prazos, a arguida agiu, pelo menos, sem o cuidado necessário a que estava obrigada e era capaz para evitar as violações dos prazos de que é acusada, tendo as mesmas sido praticadas, no mínimo, com negligência, punível nos termos do nº 3 do artigo 86º do Decreto-Lei nº 291/2007".
No fundo, a decisão administrativa fez operar a presunção emergente do incumprimento objetivo dos prazos legais pela arguida, para concluir que tal correu por negligência desta.
O erro notório na apreciação da verifica-se quando no texto da decisão recorrida se dá por provado, ou não provado, um facto que contraria com toda a evidência, segundo o ponto de vista de um homem de formação média, a lógica mais elementar e as regras da experiência comum – englobando neste universo as inferências emergentes das presunções judiciais -. O vício terá de constar do teor da própria decisão da matéria de facto.
Analisada atentamente a matéria de facto julgada não provada, entende-se que a mesma contraria, de facto, a presunção judicial emergente do incumprimento objetivo dos prazos legais pela arguida, sendo a mesma, à partida culposa, a não ser que essa presunção seja afastada pela prova de factos que, objetivamente, afastem essa culpa.
Segundo o Tribunal a quoo ratio de incumprimentos(27/7187) é de tal modo reduzido, ao ponto de evidenciar não ter existido culpa da arguida na sua ocorrência, o que determinou a decisão de considerar não provada a factualidade acima reproduzida, relacionada com a negligência da arguida. Salvo o devido respeito, este entendimento não tem suporte nas regras da experiência comum: para ilustrar uma hipótese análoga, imagine-se um cidadão automobilista que conduz a sua viatura automóvel num percurso de 250 quilómetros de autoestrada, percorrendo os primeiros 245 quilómetros a cerca de 110 km/h e os últimos 5 quilómetros a cerca de 200kmh/h.
Daqui resulta, objetivamente, o seguinte:
a) A velocidade média terá sido, assim, de 111,6 km/h.;
b) O condutor terá cumprido os limites legais de velocidade máxima permitida para a via durante cerca de 99% do tempo gasto no percurso de autoestrada.
No entanto, se o condutor não demonstrar algum facto que afaste a sua culpa, terá agido, no mínimo de forma negligente (in casu, por presunção judicial, de forma dolosa, tendo em consideração a velocidade máxima de 200 km/h).
Certamente que o Tribunal a quo não deixaria de reconhecer a prática da contraordenação estradal, caso a mesma constituísse objeto de decisão.
O mesmo deveria ter sucedido no caso em apreço.
Tendo em conta o número concreto de dias de atraso no cumprimento dos prazos máximos legais [15 dias de excesso, em seis casos (de primeiro contacto com o sinistrado), 38 dias de excesso em 17 casos (de conclusão de peritagens) e 7 dias de excesso em 4 casos (de conclusão de peritagens em sinistros com danos corporais)], presume-se que tenha existido negligência no cumprimento dos prazos legais[9], a não ser que a arguida demonstrasse, caso a caso, a verificação de circunstâncias objetivas que afastassem a sua culpa[10].
Por conseguinte, altera-se a decisão da matéria de facto passando a constituir facto provado aquilo que o Tribunal a quo considerou não provado, uma vez que o mesmo resulta, objetivamente, segundo presunção judicial, da demais factualidade provada[11]. A manutenção desse erro notório de apreciação determinaria, como determinou, uma solução jurídica errada.
B) Do enquadramento jurídico dos factos
Recordando os factos provados – na sequência da alteração atrás determinada -:
A arguida encerrou, no 2.º semestre de 2009, um total de 7.187 processos de regularização de sinistros no âmbito dos seguros obrigatório de responsabilidade civil automóvel e facultativo de danos próprios, respeitantes a 7.187 lesados.
Nesses incumpriu:
a) em seis ocasiões, o prazo previsto na alínea a) do art.º 36º do Decreto-Lei n.º 291/2007;
b) em dezassete ocasiões o prazo previsto na alínea b) ou c) do n.º 1 do art.º 36º do mesmo diploma legal; e
c) em quatro ocasiões o prazo previsto na alínea b) ou c) do n.º 1 do art.º 36º e n.º 4 do art.º 37 do mesmo decreto-lei, nos termos considerados provados no Parecer n.º PAR/2011/DJU/51, ponto 39, a fls. 88-92 dos autos, que se dá por integralmente reproduzido no que respeita à identificação dos processos de regularização de sinistros e datas em que ocorreu a comunicação do sinistro, o contacto com os intervenientes e a conclusão das peritagens.
Ao não cumprir os prazos impostos por lei, permitindo que a gestão de sinistros continuasse a ser feita em moldes que não garantiam o cumprimento daqueles prazos, a arguida agiu sem o cuidado necessário para evitar a violação dos prazos, cuidado esse a que nessas circunstâncias estaria obrigada e de que era capaz.
Como salientado por Figueiredo Dias [12] em matéria contraordenacional não se trata de uma culpa, como a jurídico-penal, baseada numa censura ética, dirigida à pessoa do agente e à sua atitude interna, mas apenas de uma imputação do facto a responsabilidade social do seu autor; dito de outra forma, da adscrição social de uma responsabilidade que se reconhece exercer ainda uma função positiva e adjuvante das finalidades admonitórias da coima.
Tal como sucede em processo penal, constitui uma questão de facto a determinação da materialidade relativa ao tipo subjetivo do ilícito contraordenacional.
A autoridade administrativa imputou a prática, pela arguida, de 6 contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. a), 17 contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 4 contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, e 86º, números 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto, todas praticadas com negligência.
O artigo 86.º, n.º 3, do Dec. Lei n.º 291/2007, de 21 de Agosto, estatui que em matéria de infrações cometidas no âmbito do regime jurídico do sistema de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel, a negligência é sempre punível.
Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 94-B/98, de 17 de Abril, estabelece no seu artigo 215.º, nº 1 que, no âmbito do exercício da atividade seguradora e resseguradora, as contraordenações classificadas como graves (artigo 213.º) e muito graves (artigo 214.º) são sempre puníveis a título negligente.
Nenhum destes diplomas legais define o dolo ou a negligência nas suas várias modalidades, mas o Código Penal é subsidiariamente aplicável na fixação do regime substantivo das contraordenações, ex vi do artigo 32º do Regime Geral das Contraordenações. Segundo o artigo 15.º do Código Penal, aplicável às contraordenações por força do disposto no artigo 32º do Regime Geral das Contraordenações, age com negligência quem, por não proceder com o cuidado a que, segundo as circunstâncias, está obrigado e de que é capaz, representa como possível a realização de um facto correspondente a um tipo de crime, mas actua sem se conformar com essa realização ou não chega, sequer, a representar a possibilidade de realização do facto.
Do exposto resulta que a violação do dever de cuidado objetivamente devido é elemento essencial e característico do tipo de ilícito negligente.
A violação do dever de cuidado tanto pode traduzir-se numa ação como numa omissão.
Por outro lado, o cuidado exigível há-de ser determinado pela capacidade de cumprimento que, no dizer de Figueiredo Dias [13], constitui o elemento configurador da censurabilidade da negligência - o elemento revelador de que no facto se exprimiu uma personalidade leviana ou descuidada perante o dever ser jurídico-penal -. Tendo em conta o cumprimento dos prazos, pela arguida, em mais de sete mil casos de "regularização de sinistros", está bem demonstrada a sua capacidade em cumprir os comandos legais que foram desrespeitados em vinte e sete casos concretos.
Ao incumprir os prazos estabelecidos pela lei para certos passos obrigatórios da regularização de sinistros, não tendo apresentado razão objetiva para incumprir os mesmos, conforme resultou assente, a arguida incorreu na prática – aliás confessada, na sua materialidade objetiva - das contraordenações identificadas na decisão administrativa.[14]
Do quantum da coima:
A autoridade administrativa, aqui recorrente (Instituto de Seguros de Portugal), aplicou à arguida (...) - COMPANHIA DE SEGUROS, SA., uma coima única de € 40.500,00 pela prática de 6 contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. a), 17 contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 4 contraordenações previstas e punidas pelo art.º 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, e 86º, números 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto.
A arguida confessou a prática dos factos objetivos integrantes de tais contraordenações e o presente acórdão alterou a decisão da matéria de facto, reconhecendo, igualmente, a verificação do elemento subjetivo que configura a culpa da arguida na prática dos factos, tendo agido com negligência.
A arguida questionou na impugnação da decisão administrativa, nomeadamente, a justeza da coima fixada pelo concurso real de contraordenações, uma vez que o seu montante corresponde ao limite máximo, não tendo sido consideradas quaisquer atenuantes – designadamente que as contraordenações representam uma pequeníssima taxa de incumprimentos e que não houve prejuízos para os lesados -.
Por força da regra ou princípio da proibição de reformatio in pejus [15]as coimas parcelares não podem ser alteradas em prejuízo da arguida e também ninguém pediu que fossem alteradas. Porém, este Tribunal poderá alterar a decisão do tribunal recorrido sem qualquer vinculação aos termos e ao sentido da decisão recorrida, salvo o disposto no artigo 75º, nº 2, al. a), do Regime Geral das Contraordenações.
No caso de concurso de contraordenações, a moldura legal da coima tem como limite máximo a soma das coimas concretamente aplicadas às infrações em concurso (nº 1 do artigo 19º do Regime Geral das Contraordenações, sem que possa exceder o dobro do limite máximo da coima mais elevada aplicável às contraordenações em curso (in casu, € 22.445,-- x 2 = € 44.890,--).
No caso em apreço, a pena única a aplicar em cúmulo jurídico não poderia exceder € 40.500,-- (quarenta mil e quinhentos euros), correspondente à soma de 27 importâncias de € 1.500,-- (mil e quinhentos euros).
Nem o Regime Geral das Contraordenações, nem os diplomas especiais referentes à atividade seguradora e resseguradora [16] (os referidos) contêm uma norma semelhante à do artigo 77.º, n.º 1, do Código Penal que estabelece um critério específico para a determinação da pena única em caso de concurso de crimes (devendo ser considerados, na sua globalidade, os factos e a personalidade do agente), limitando-se o art.º 207.º, n.º 1, do segundo dos referidos diplomas legais a estabelecer genericamente que “a medida da coima e as sanções acessórias aplicáveis serão determinadas em função da culpa, da situação económica do agente e da sua conduta anterior”.
Considerando tais critérios e não sendo a negligência na atuação da arguida particularmente intensa, mas sendo muito relevante (a ponto de ser considerada infração grave a sua violação) o interesse tutelado, não esquecendo que são em número mediano/reduzido as contraordenações cometidas (considerando o universo de regularizações de sinistros processados pela arguida), entende-se que o grau de culpa se situa num grau mediano/reduzido.
Constituindo a coima uma sanção de natureza económica, se a mesma não tiver uma expressão significativa para uma empresa que evidencia uma notória capacidade financeira, a mesma não terá senão um valor simbólico, o que faria com que as finalidades admonitórias que lhe subjazem saíssem frustradas.
Ponderando os fatores de ponderação acima enunciados, considera-se adequada e proporcional à gravidade do ilícito global a coima única de € 16.000,00 (dezasseis mil euros).
C) Da prescrição:
Para o caso do recurso ser procedente – como foi decidido -, a recorrida suscitou a alegada prescrição do procedimento contraordenacional.
Para tanto, limita-se a alegar que "por mera cautela, sempre se dirá que no momento da decisão, todas as contraordenações terão prescrito. Uma vez que têm data marcada, cuja prática se verificou no momento próximo da data da participação do sinistro que lhe deu origem, também por isso deixará de ter interesse toda a argumentação do ISP, aliás, censurável por ser um órgão da Administração com obrigações próprias de celeridade e de justiça (…) as eventuais infrações estão prescritas, atento o disposto no artigo 211º do Decreto-Lei nº 94-B/98, de 17 de Abril".
Cumpre, pois, apreciar e decidir:
Os ilícitos contraordenacionais em causa encontram-se previstos e punidos pelos arts. 36º, n.º 1, al. a), 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 36º, n.º 1, al. b) ou c) e 37º, n.º 4, e 86º, números 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto.
O regime sancionatório da atividade seguradora (regime especial que afasta o regime geral previsto no art.27º do Regime Geral das Contraordenações) encontra-se estatuído no Título VI (arts. 202º e seguintes) do Decreto-Lei nº 94-B/98, de 17 de Abril, como decorre no disposto no artigo 84º do Decreto-Lei nº 291/2007, de 21 de Agosto.
Por conseguinte, as contraordenações in iudicium prescrevem no prazo de dois anos previsto no artigo 211º, 1, do Decreto-Lei nº 94-B/98, de 17 de Abril.
A contagem desse prazo inicia-se, em regra, no dia da prática da contraordenação (artigo 119º do Código Penal, ex vi do artigo 211º, 1, do Decreto-Lei nº 94-B/98, de 17 de Abril).
Porém, existem as causas de interrupção e de suspensão previstas nos artigos 27º-A e 28º do Regime Geral das Contraordenações (regime aplicável, por não existirem normas especiais, nesta matéria, em relação ao regime sancionatório da atividade seguradora).
Quando ocorre uma causa de interrupção, o tempo decorrido antes da sua verificação fica sem efeito e começa a contar novo prazo prescricional, por inteiro, após cada interrupção (artigo 121º, nº 2, do Código Penal, ex vi do artigo 32º do Regime Geral das Contraordenações).
Uma das causas de interrupção previstas no cotado artigo 28º do Regime Geral das Contraordenações é a prolação da decisão administrativa que procede à aplicação da(s) coima(s), que, in casu, teve lugar em 10 de Março de 2011 – ou seja, menos de dois anos após a prática das contraordenações, que tiveram todas lugar no segundo semestre de 2009 -.
A lei impõe um limite máximo de alargamento do prazo de prescrição: o prazo normal é acrescido de metade, sendo ressalvado o tempo de suspensão.
Importa, ora, considerar as causas de suspensão ocorridas no processo, a saber: a pendência do procedimento a partir da notificação do despacho que procedeu ao exame e preliminar da impugnação judicial da decisão administrativa [17], a qual teve lugar em 13 de Maio de 2011, tornando-se eficaz em 18 de Maio (artigo 113º, nº 2, do Código de Processo Penal) – artigo 27º-A, nº 1, al. c), do Regime Geral das Contraordenações -.
A suspensão do prazo prescricional também se encontra sujeita a limite máximo: seis meses [porém, esse limite apenas se aplica às causas de suspensão previstas nas alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 27º-A, do Regime Geral das Contraordenações, por força do estatuído no nº 2 do mesmo artigo].
A fiscalização das matérias que integram as contraordenações in iudicium compete ao Instituto de Seguros de Portugal.
Porém, o procedimento contraordenacional apenas pôde legalmente iniciar-se com a participação da empresa seguradora à entidade administrativa (Instituto de Seguros de Portugal):
Artigo 87º do Decreto-Lei nº 291/2007, de 21 de Agosto
1 — Para o efeito da fiscalização do cumprimento pelas empresas de seguros do previsto no capítulo III do título I do disposto no número anterior, as empresas de seguros obrigam -se a implementar e manter actualizado um registo dos prazos efectivos e circunstanciados de regularização dos sinistros que lhes sejam participados no âmbito desse capítulo.
2 — O Instituto de Seguros de Portugal fixa, por norma regulamentar, a estrutura do registo referido no número anterior, bem como a periodicidade e os moldes nos quais aquela informação lhe deve ser prestada pelas empresas de seguros.
Segundo as normas regulamentares, previstas no nº 2 do artigo acima citado, o Instituto de Seguros de Portugal impôs às empresas de seguros os moldes em que essa informação deve ser prestada (Norma Regulamentar nº 16/2007-R), incluindo, além do mais:
a) as datas de receção da participação de sinistro na empresa de seguros, do primeiro contacto para a marcação de peritagens aos veículos automóveis, da conclusão das peritagens, da disponibilização dos relatórios de peritagem, da comunicação pela empresa de seguros da assunção, ou não, da responsabilidade pelo sinistro, do último pagamento da indemnização pela empresa de seguros, et alia. (artigo 3º da citada Norma Regulamentar);
b) a data de envio dessa informação ao Instituto de Seguros de Portugal – reporte quadrimestral, até ao dia 15 do mês seguinte ao final da quadrimestre a que diz respeito, relativamente a todos os sinistros, cujo processo foi tecnicamente encerrado nesse período – (artigo 5º, nº 1, do mesmo texto legal);
Daqui resulta que apenas após receber essa informação das empresas de seguros é que a entidade administrativa fica habilitada a instaurar procedimento criminal.
No caso dos autos, essa informação foi prestada em 15 de Janeiro de 2010.
Como apenas a partir desta data a entidade administrativa passou a estar habilitada a iniciar o procedimento contraordenacional, esta data referencia facto que culmina um período de suspensão da contagem do prazo de prescrição das contraordenações em causa, contado desde a data da prática das contraordenações até aquela data (artigo 27º-A, nº 1, al. a), do Regime Geral das Contraordenações). [18]
Nestes termos, o prazo de prescrição aplicável às contraordenações in iudicium é de um total de 3 anos e 6 meses (2 anos + 1 ano + 6 meses), contados a partir de 15 de Janeiro de 2010, por força das causas de interrupção e de suspensão acima mencionadas.
Tendo em conta o exposto, o procedimento contraordenacional não prescreveu.
Das custas processuais:
Tendo a recorrente visto o seu recurso ser provido, não há lugar à sua responsabilização tributária.
Por seu turno, a recorrida apresentou contra-alegações, o que, perante a decisão desfavorável do recurso da sentença, impõe a sua condenação no pagamento das custas [artigos 513º, nº 1, segunda parte, do C.P.P. e 8º, nº 9, do R.C.P., tendo por referência a Tabela III anexa a este texto legal], fixando-se a taxa de justiça em 4,5 UC (quatro unidades e meia de conta), tendo em consideração o grau de complexidade mediano/reduzido da causa.
III – DISPOSITIVO:
Nos termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes da ...ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa em julgar provido o recurso interposto pelo Instituto de Seguros de Portugal e, em consequência:
a. altera-se a decisão da matéria de facto vertida na sentença recorrida, passando a constituir facto provado aquilo que o Tribunal a quo considerou não provado;
b. condena-se a arguida (...) - COMPANHIA DE SEGUROS, S.A., pela prática de seis contraordenações previstas e punidas pelo artigo 36º, n.º 1, al. a), dezassete contraordenações previstas e punidas pelo artigo 36º, n.º 1, al. b)/c) e quatro contraordenações previstas e punidas pelo artigo 36º, n.º 1, al. b)/c) e 37º, n.º 4, e 86º, números 1 e 3, todos do Decreto-Lei nº 291/2007 de 21 de Agosto, na coima de € 1.500,-- (mil e quinhentos euros) por cada uma e, em cúmulo jurídico, na coima única de € 16.000,-- (dezasseis mil euros); e
c. condena-se a recorrida (...) - COMPANHIA DE SEGUROS, S.A., no pagamento das custas, fixando-se a taxa de justiça em 4,5 UC (quatro unidades e meia de conta) [artigos 513º, nº 1, segunda parte, do C.P.P. e 8º, nº 9, do R.C.P., tendo por referência a Tabela III anexa a este texto legal].
Nos termos do disposto no art. 94º, 2, do Código de Processo Penal, aplicável por força do art. 97º, 3, do mesmo texto legal, certifica-se que o acórdão foi elaborado e integralmente revisto pelo relator.
Tribunal da Relação de Lisboa, em 13 de Março de 2013.
O relator,
a) Jorge M. Langweg
O adjunto,
a) Nuno M. P. Ribeiro Coelho
[1] Procurador-Adjunto Dr...
[2] Despacho exarado a folhas 273.
[3] Procurador-Geral Adjunto Dr...
[4] Germano Marques da Silva, Curso de Processo Penal, III, 2ª edição revista e atualizada, Editorial Verbo, 2000, pág. 335, V.
[5] Como decorre já de jurisprudência datada do século passado, cujo teor se tem mantido atual, sendo seguido de forma uniforme em todos os tribunais superiores portugueses, até ao presente: entre muitos, os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, de 19 de Outubro de 1995 (acórdão de fixação de jurisprudência obrigatória), publicado no Diário da República 1ª-A Série, de 28 de Dezembro de 1995, de 13 de Maio de 1998, in B.M.J., 477º,-263, de 25 de Junho de 1998, in B.M.J., 478º,- 242 e de 3 de Fevereiro de 1999, in B.M.J., 477º,-271 e, mais recentemente, de 16 de Maio de 2012, relatado pelo Juiz-Conselheiro Pires da Graça no processo nº. 30/09.7GCCLD.L1.S1, este pesquisável, nomeadamente, através do aplicativo de pesquisa de jurisprudência disponibilizado pelo ora signatário, em http://www.langweg.blogspot.pt.
[6] Alterações introduzidas pelos Decretos-Lei nºs 356/89, de 17 de Outubro, 244/95, de 14 de Setembro, 323/2001, de 17 de Dezembro e 109/2001, de 24 de Dezembro.
[7] Antes das alterações legislativas introduzidas pela Lei nº 59/98, de 25 de Agosto, estava estabelecido em processo penal um sistema designado de “revista ampliada”: mesmo nos casos em que o conhecimento se restringia a matéria de direito, o Supremo Tribunal de Justiça podia alterar a decisão da matéria de facto, quer por iniciativa própria, quer por invocação do recorrente de vício(s) previsto(s) no art. 410.º, nº 2, do Código de Processo Penal.
[8] Conforme resulta do teor de folhas 98 a 101 dos presentes autos.
[9] Segundo Germano Marques da Silva, Curso de Processo Penal, II, 1993, pág. 79, "quer a prova directa, quer a prova indirecta são modos, igualmente legítimos, de chegar ao conhecimento da realidade (ou verdade) do factum probandum: pela primeira via ou método, a percepção dá imediatamente um juízo sobre um facto principal, ao passo que na segunda a percepção é racionalizada numa proposição, prosseguindo silogisticamente para outra proposição, à base de regras gerais que servem de premissas maiores do silogismo, e que podem ser regras jurídicas ou máximas da experiência. A esta sequência de proposição em proposição chama-se presunção".
[10] Perante este quadro, competia à arguida seguradora, a bem da sua defesa, alegar e provar factos que pusessem em crise aquela inferência, invocar circunstâncias que, pelo menos, fizessem surgir uma dúvida razoável sobre a imputação subjetiva da violação dos prazos legais obrigatórios para os diversos passos da regularização dos sinistros - sem que isso signifique aceitação de um ónus de alegação e prova em processo penal ou no contraordenacional, antes decorrendo de um princípio de cooperação e lealdade processual -, e não à entidade administrativa – o Instituto de Seguros de Portugal - apurar as razões do inadimplemento que a lei tipifica como infração contraordenacional.
[11] Uma vez que em processo penal são admissíveis as provas que não forem proibidas por lei (art. 125.º do Código de Processo Penal), delas não pode ser excluída a prova por presunções, prevista, como noção geral, no art. 349.º do Cód. Civil, válida como definição do meio ou processo lógico de aquisição de factos no processo penal em que se parte de um facto conhecido (o facto base, que pode ser um único, mas, desejavelmente, devem ser factos plurais e estar inter-relacionados, que funciona como indício para afirmar um facto desconhecido (o factum probandum) recorrendo a um juízo de normalidade, que deve ser razoável e fundamentado, alicerçado em regras da experiência comum que permite chegar, sem necessidade de uma averiguação casuística, a um resultado verdadeiro.
[12] "O Movimento de Descriminalização e o Ilícito de Mera Ordenação Social”, in Jornadas de Direito Criminal, Centro de Estudos Judiciários, pág. 328.
[13] “Pressupostos da Punição” in Jornadas de Direito Criminal, Centro de Estudos Judiciários, pág. 70.
[14] Estas foram praticadas no âmbito do “regime de regularização de sinistros” - conjunto de regras e procedimentos a observar pelas seguradoras com vista a garantir, de forma pronta e diligente, a assunção da sua responsabilidade e o pagamento das indemnizações devidas em caso de acidente no âmbito do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel.
Sempre que lhe seja comunicada, pelo segurado, a ocorrência de um sinistro automóvel coberto por um contrato de seguro, a empresa de seguros tem de levar a cabo uma série de procedimentos, exaustivamente descritos nos artigos 36.º e 37.º do Dec. Lei n.º 291/2007, de 21 de Agosto, com prazos definidos, procedimentos esses que, no caso de a responsabilidade não ser contestada e de o dano sofrido ser quantificável, no todo ou em parte, hão-de culminar na apresentação de uma proposta razoável de indemnização ao lesado.
[15] Conforme resulta do disposto no art.º 72.º-A do Regime Geral das Contraordenações.
[16] Decretos-Lei nº 291/2007, de 21 de Agosto e 94-B/98, de 17 de Abril.
[17] Cfr. o Acordão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 4/2011, publicado no DR n.º 30 Série I de 11 de Fevereiro de 2011, que fixou a seguinte jurisprudência:
"A suspensão do procedimento por contra-ordenação cuja causa está prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, inicia-se com a notificação do despacho que procede ao exame preliminar da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa e cessa, sem prejuízo da duração máxima imposta pelo n.º 2 do mesmo artigo, com a última decisão judicial que vier a ser proferida na fase prevista no capítulo IV da parte II do Regime Geral das Contra-Ordenações."
[18] Neste sentido, entre outros, o Acórdão da Relação de Lisboa, de 11 de Setembro de 2012, relatado pelo Desembargador Dr. Neto de Moura no processo NUIPC 832/11.4TFLSB.L1.
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