Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 2468/15.1T8CHV-A.G1 |  |
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
ACÇÃO EXECUTIVA
CONTRATO ADMINISTRATIVO
I - Para aferir da competência de um tribunal deve atender-se à natureza da pretensão formulada ou do direito para o qual o demandante pretende a tutela jurisdicional e ainda aos factos jurídicos invocados dos quais emerge aquele direito, ou seja, ao pedido e à causa de pedir.
II – Os tribunais administrativos são os materialmente competentes para uma acção executiva instaurada com base num protocolo celebrado entre uma Santa Casa da Misericórdia e um Município pelo qual aquela se comprometeu a, pelo período de tempo acordado, dispensar aos munícipes portadores do cartão municipal do idoso tratamentos de fisioterapia e fisiatria, comprometendo-se o Município a atribuir-lhe um apoio financeiro de determinado montante, a pagar em prestações semestrais ao longo daquele período de tempo.
ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE GUIMARÃES
A) RELATÓRIO
I.- O Executado “Município X” deduziu oposição, pelos presentes embargos, à execução comum, para pagamento de quantia certa, que lhe move a “Santa Casa da Misericórdia de X”, alegando, em síntese, que o “Protocolo” dado à execução não constitui título executivo, consubstanciando apenas uma promessa de doação, a qual deve ser considerada revogada pelo menos desde finais de 2013, e, por outro lado, estão feridas de ilegalidade as deliberações que sustentaram a referida promessa, e não foi colhido o visto prévio do Tribunal de Contas.
A Exequente contestou a oposição defendendo a exequibilidade do referido Protocolo já que se encontra elaborado e foi assinado a coberto das deliberações dos órgãos municipais respectivos – Câmara Municipal e Assembleia Municipal – que o aprovaram, ficando, assim, o Município constituído na obrigação de o cumprir.
Mais alega que o próprio Executado, já após o novo executivo camarário estar em funções, reconheceu a existência da dívida e a validade implícita do protocolo de cooperação celebrado, reconhecendo, através de carta assinada pelo Sr. Presidente da Câmara, o débito relativo aos anos de 2013 e 2014.
Os autos prosseguiram os seus termos vindo a proceder-se ao julgamento que culminou com a prolação de douta sentença que julgou improcedentes os embargos, determinando, consequentemente, o prosseguimento da execução, desatendendo ainda o pedido de condenação do Embargante/Executado como litigante de má fé.
Inconformado com a decisão que julgou improcedentes os embargos, o Embargante/Executado traz o presente recurso pedindo que a mesma seja revogada e se ordene o arquivamento da execução.
Contra-alegou a Embargada/Exequente propugnando para que se mantenha integralmente o decidido.
O recurso foi recebido como de apelação, com efeito devolutivo.
Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre agora decidir.
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II.- O Apelante, Embargante/Executado, formulou as seguintes conclusões: 1ª – O exequente requereu execução para pagamento de quantia certa, apresentando como título executivo uma acta de deliberação do Município X que aprovou um protocolo de colaboração, celebrado entre ambas as entidades contendo obrigações reciprocas alegando não ter o Município cumprido tais obrigações
Ora as actas de deliberações municipais não fazem parte dos títulos executivos a que se refere o artº 705 do C.P.Civil, e, não se integrando neste normativo, que contem de forma exclusiva todos os títulos executivos, não podem servir de base á execução para pagamento de quantia certa.
Ao entender de forma diferente e rejeitar os embargos apresentados com este argumento, a sentença proferida violou a referida disposição legal, permitindo execução sem título.
2ª - As actas das deliberações dos órgãos autárquicos são documentos que constituem relatos de deliberações e decisões que certificam actos administrativos de natureza pública, actos estes que se inserem nas atribuições e competências dos órgãos e entidades de que emanam.
Estes documentos têm apenas a capacidade para atestar o ocorrido em reunião, não têm por si qualquer força independente dos próprios actos que, como decisões de natureza pública que representam não têm força executiva civil.
Atribuindo força executiva a um documento que a não detém a sentença proferida violou o disposto no artº 705 do C.P.Civil.
3ª - As actas das reuniões camarárias não são elaboradas por notário ou autoridade pública mas sim pelo funcionário ou secretário designado ad hoc encarregue de as redigir e não se integram na alínea c) do nº 1 do artº 705 do C-P-Civil
Também por esta razão as actas das reuniões camarárias não se incluem nos títulos executivos previstos na lei com capacidade legal de originar uma execução para pagamento de quantia certa.
4ª- As deliberações camarárias seu conteúdo, interpretação e consequências bem como o seu cumprimento ou sua exequibilidade são matéria de apreciação nos tribunais administrativos, ex vi do disposto no artº 4º nº 1, alínea b) do E.T.A.F, sendo a sua apreciação e discussão vedada ao tribunal civil, sob pena de incompetência material.
Cfr. acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Guimarães tirado no processo 3401/13.0TBVCT.G1, de 5/6/2014, in www.dgsi.pt.
A sua apreciação no tribunal cível origina Incompetência Material do tribunal ” a quo”, incompetência que é do conhecimento oficioso e pode ser invocada e decidida em qualquer momento de apreciação oficiosa que obriga á anulação da sentença proferida em violação desta regra.
5ª - O protocolo de colaboração celebrado entre as partes na sequência de deliberação tomada nesse sentido não configura título executivo nem permite fundamentar execução para pagamento de quantia certa.
Este documento embora aprovado previamente por deliberação camarária não se enquadra na referida alª b do artº 703, do C.P.Civil nem em qualquer das hipóteses previstas na lei que o permitam classificar como título executivo.
A execução a que falte o necessário título não pode prosseguir, devendo proceder a oposição de embargos com fundamento na inexistência de título, ordenando-se a extinção da execução.
6ª - O protocolo de colaboração celebrado entre o Município e a Misericórdia local com vista à prestação de serviços de saúde aos munícipes mediante contrapartida financeira constitui um contrato administrativo que visa prosseguir, através da misericórdia atribuições municipais e no interesse do município.
É contrato administrativo um designado “protocolo” celebrado entre uma Câmara Municipal e uma “Associação de Desenvolvimento”, visando a cooperação, associação ou colaboração desta à realização de um interesse público integrado no conjunto das atribuições da pessoa colectiva envolvida, mediante retribuição e em que ambos os outorgantes assumem determinadas obrigações, já que tal “protocolo” integra um “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo” (artº 9º/1 do ETAF e 178º e 179º/1 do CPA). Acórdão proferido pelo Tribunal De Conflitos, em 16/-12-2004 in www.dgsi
As questões relacionadas com este protocolo de cooperação sua legalidade cumprimento e consequências são igualmente matérias da exclusiva competência dos tribunais administrativos, pelo que a decisão tomada viola o disposto no artº 4º, designadamente alíneas b) c) e f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e o disposto no artigo 64 do C.P.Civil devendo ser revogada e declarada a absolvição da instancia executiva
7ª - Do protocolo de cooperação que serviu de fundamento á execução não consta a obrigatoriedade de pagamento de quantia certa nem que seja possível apurar através de mera operação aritmética.
O protocolo constitui um contrato com direitos e deveres recíprocos e que se prolongam no tempo, pelo que as obrigações das partes e a violação dos respectivos deveres não é de apreciação ou apreensão imediata, não permitindo a certeza necessária à qualificação do contrato como titulo executivo.
A execução deve ser declarada extinta por falta de título, procedendo a oposição por embargos.
8ª - Mesmo a considerar-se o protocolo como título executivo, face ao seu conteúdo e às obrigações sinalagmáticas e futuras que dele constam nunca poderia ser exigido o pagamento das contrapartidas futuras de uma das partes, que implicavam a existência de uma contraprestação, sob pena de ultrapassar o que constava meramente do título executivo
O contrato firmado, embora contenha obrigações (reciprocas) não contém em si mesmo a obrigação de pagar quantia certa ou determinada ou determinável por simples operação aritmética, como é próprio dos títulos executivos.
Assim, mesmo que se aceitasse estarmos perante um título executivo, tal título apenas abrangeria as quantias em atraso até à instauração da execução e que, até essa data o município alegadamente teria deixado em atraso e por pagar e nunca o valor total do contrato como se o mesmo tivesse sido totalmente cumprido por ambas as partes.
Assim, o valor peticionado ultrapassa o que consta expressamente do título, o que origina ter ocorrido execução sem título ou para além dele, violando a sentença que tal não entendeu o artigo 703º do C.P.Civil.
9ª - O Tribunal “a quo” interpretou de forma errada o conteúdo dos documentos apresentados pelo exequente como fundamento do seu invocado direito.
Do protocolo de cooperação assinado não resulta a existência de uma dívida por parte do município a ser paga em prestações semestrais como entendeu a sentença.
Do protocolo resulta meramente um compromisso reciproco de manter a prestação de serviços protocolada e, em contrapartida, o pagamento de uma dada quantia semestral até atingir um valor global previsto.
As transferências municipais a favor da Misericórdia não são, assim, prestações de uma dívida pré existente e só se vencem á medida que foram sendo prestados os serviços a que dizem respeito.
Assim deve ser alterada a resposta á matéria de facto constante das alíneas J, e M, substituindo-se a palavra “prestações” pela palavra “transferências”, por tal qualificação ser a correcta originando a inexigibilidade das quantias futuras que seriam pagas através do referido protocolo.
10º - Da prova produzida e do depoimento das testemunhas ficou claro que a razão de ser da suspensão dos pagamentos previstos no protocolo resultou do facto de o Presidente do Executivo camarário entender que o contrato era ilegal por falta de obtenção do obrigatório visto do Tribunal de Contas.
A resposta dada ao ponto M da matéria considerada provada, não está de acordo com a prova produzida devendo a mesma ser alterada acrescentando-se “ uma vez que o considerava ilegal, concretamente por falta de visto do Tribunal de contas”.
Sendo esta a principal razão, deveria ter sido a mesma vertida para os factos provados. Assim, não tendo sucedido o tribunal fez errada apreciação da prova produzida.
11º - Quanto aos serviços de fisioterapia também não resulta do processo que os mesmos estivessem a ser prestados á data da apresentação do requerimento executivo.
Assim, deve ser considerado como não provado que a exequente esteja a disponibilizar os serviços de fisioterapia que era contrapartida dos pagamentos previstos.
12º - Resultando do protocolo assinado a obrigação de a Misericórdia doar ao município o prédio ali identificado, em contrapartida dos pagamento que o município iria executar, não pode ser considerada como cumprida esta obrigação pela simples entrega física do imóvel sem celebração da necessária escritura, única forma de transmitir o imóvel.
Resultando do título pretensamente executivo esta obrigação ou contrapartida não pode a execução proceder contra o Município pelo valor da totalidade das obrigações não cumpridas da sua parte.
Não é legalmente possível suprir a exigência da celebração da escritura pública por mera declaração testemunhal no sentido de o credor não teria tido interesse em receber a prestação sob pena de violação do disposto no artº 364º do C.Civil.
13ª - A sentença considerou como cumprida a obrigação da exequente relativamente à doação do imóvel prevista no contrato através da aceitação de prova testemunhal de que o prédio teria sido entregue e que a escritura não tinha sido realizada por falta de interesse do credor.
Considerando transmitido o imóvel sem celebração da necessária escritura a sentença violou o disposto no artº 875º ou 947º do C.Civil e o disposto no contrato dado á execução, conferindo-lhe força executiva sem que do mesmo tal resulte.
14ª – O protocolo que foi assinado consubstancia um contrato e origina despesa, pelo que deveria ter sido apresentado a visto Tribunal de Contas, sob pena de ilegalidade.
Tal obrigação e consequências da inexistência de visto resultam directamente da lei - al. b] do n.º 1 e do n.º 2 do artº. 46º do Lei de Organização e Processo do tribunal de contas, Lei 98/97, de 26 de Agosto, com a redacção que lhe foi conferida pela lei 48/2006 de 29 de Agosto.
Sobre esta matéria, o Tribunal nada disse, alegando que o lugar para a tratar não seria o processo em curso, o que confirma a incompetência material acima invocada, devendo o executado ser absolvido da instância
Ora, na oposição à execução o executado tem o direito de invocar qualquer vício que em seu entender recaia sobre os invocados títulos executivos – artº 731º do C.P.Civil, pelo que a falta de pronúncia sobre esta matéria viola o disposto nesta disposição legal.
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III.- Por sua vez, a Apelada, Embargada/Exequente, formulou as seguintes conclusões:1. O Executado e Embargante, Município X, recorre da Douta Sentença, alegando, em suma:
A- que os documentos que presidiram à execução não constituem título executivo;
B- que a obrigação, alvo de execução, não é exigível;
C- Que a matéria de facto dada como provada deverá ser alterada por não ter havida correta aplicação da prova por parte do Tribunal a quo.
2. Muito sub-repticiamente, invoca a incompetência material do Tribunal.
3. A Exequente, e aqui recorrida, discorda de tal Douto entendimento.
4. Desde logo, cumpre afirmar que as Atas exaradas pelo Município o constituindo na obrigação de celebrar o protocolo que, nos termos legais, negociou com a exequente e, posterior elaboração deste documento protocolo/contrato, em conformidade com o deliberado e assinado por quem representava o Município e a Exequente, constitui título executivo.
5. Por outro lado, esse documento protocolo/contrato, exarado pelo Município, convenciona pagamento em prestações futuras de uma dívida, totalmente assumida e contraída pelo Município e, se força executiva não tivesse, da mesma se tinha revestido, no momento em que algumas prestações (pagamentos da executada e cumprimento da exequente) foram realizadas para conclusão do negócio (art.º 707 do C. P. Civil).
6. Logo, tem toda a justificação a sua a subsunção no 703.º n.º 1 b) do C. P. C.
7. Neste ponto, o Executado invoca ainda a incompetência material do Tribunal, pugnando pela jurisdição administrativa.
8. Esquece que o Município age desprovido de “ius imperium”, e que, bem-visto o protocolo, ele encerra, em boa medida, um contrato sinalagmático entre duas partes sem domínio de qualquer delas.
9.Esquece, também que, em Audiência Prévia, o Tribunal confirmou a sua competência, em razão da matéria, e que não existiam nulidades ou exceções que obstassem à análise do mérito da causa, não tendo o Executado apresentado qualquer reclamação ou discordância da decisão, fazendo-o agora em desespero de causa.
10. Alegou, igualmente, que a obrigação não é exigível, porque a contraprestação do Executado tem como motivo a contraprestação da Exequente disponibilizar os serviços de fisioterapia, durante os 15 anos, não estando por isso vencida.
11. Esquece que a Exequente cumpriu a contraprestação de passar um imóvel para a esfera jurídica do Executado, tendo ele já inscrito o mesmo em seu nome, e lá instalado vários serviços camarários,
12. Esquece que a Exequente continua a disponibilizar os serviços de fisioterapia, tal como está obrigada a fazer;
13. Esquece que a contraprestação do executado é também o reconhecimento da importância do serviço prestado pela Exequente, e do elevado montante do investimento realizado na construção do edifício da fisioterapia, podendo-se até afirmar que politicamente beneficia de tal facto, bem como todos os cidadãos do concelho de X;
14. E, por último esquece que em lado nenhum do protocolo está afirmado que o valor a pagar pelo Executado está dependente e ligado (comutativo e sinalagmático) à prestação de disponibilizar os serviços gratuitos de fisioterapia, vencendo-se no final da prestação destes;
15. Assim, a prestação a que se obrigou o Executado foi ao pagamento à Exequente do valor de € 1.000.000,00, que foi fracionado em 30 prestações semestrais e sucessivas de € 33.333,33, cada, sendo que o Executado deixou de cumprir desde a 14.ª – cfr. Pontos i), j), e m) dos factos provados.
16. Logo, a consequência jurídica do incumprimento é o vencimento de todas as prestações ainda em dívida – artigo 781.º do C. C.
17. O Executado insurge-se também contra a matéria dada como provada em pontos j) e m).
18. A este propósito cumpre afirmar que, apesar de fundamentar as suas alegações em prova gravada, o Executado não faz a sua citação, nem transcrição.
19. Apenas procede à junção da transcrição da totalidade das gravações, já em sede de Conclusões o que de todo não cumpre a exigência legal de transcrição das partes que pretende para fundamentar a, pretensa, errada apreciação do Tribunal “ a quo”;
20. Nos termos do disposto no artigo 640.º ns.1 e n.º 2 do C. P. C., o Recorrente que “ataca” a resposta à matéria de facto com base em prova testemunhal, está obrigado a efetuar a sua transcrição, nos pontos que julgue relevantes para o alegado, e não verter a totalidade dos depoimentos, e muito menos, em sede de Conclusões.
21. O Executado afirma que deveria ter sido dado como provado que deixou de pagar a prestação a que estava obrigado por considerar ilegal o protocolo outorgado.
22. Refere que a ilegalidade advirá da falta de visto pelo Tribunal de Contas.
23. Sucede que a existir tal falta, no que não concede, a mesma sempre seria apenas imputável ao próprio Executado, em nada dependendo da Exequente;
24. Por outro lado, não só a Exequente já cumpriu as obrigações de transferir o imóvel do P. para a esfera jurídica do Executado, como construiu e tem em funcionamento a Unidade de Fisioterapia
25. Como tem cumprido a obrigação de disponibilizar gratuitamente os serviços de fisioterapia,
26. Como o próprio executado já pagou 13 das 30 prestações a que estava obrigado.
27. Como o Embargante nunca solicitou, requereu, deliberou ou pediu judicialmente a declaração da invalidade do documento dado à execução, tendo o mesmo sido apreciado por diversas entidades que nunca colocaram em causa a sua validade;
28. Assim, o seu comportamento sempre seria analisado ao abrigo do disposto no artigo 334.º do C. C., porque seria qualificado como um verdadeiro “venire contra factum proprium”.
29. Com a consequência de não o poder invocar judicialmente.
30. A resposta à matéria de facto foi dada com respeito da lei processual, com correta, cuidada, ponderada e profunda análise pelo Tribunal a quo de toda a prova testemunhal e documental produzida e, como tal deverá ser mantida.
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IV.- Como resulta do disposto nos art.os 608.º, n.º 2, ex vi do art.º 663.º, n.º 2; 635.º, n.º 4; 639.º, n.os 1 a 3; 641.º, n.º 2, alínea b), todos do Código de Processo Civil, (C.P.C.), sem prejuízo do conhecimento das questões de que deva conhecer-se ex officio, este Tribunal só poderá conhecer das que constem nas conclusões que, assim, definem e delimitam o objecto do recurso. Como se extrai das conclusões acima transcritas, o Apelante suscita as seguintes questões:
- inexistência do título executivo;
- competência dos tribunais administrativos para conhecer e decidir da relação material fundamento do pedido executivo;
- erro de julgamento quanto a dois segmentos fácticos.
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B) FUNDAMENTAÇÃO V.- De acordo com o disposto no art.º 608.º, n.º 1 do C.P.C., a sentença conhece em primeiro lugar das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância.
1.- O juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando julgue procedente a excepção de incompetência absoluta do tribunal – cfr. alínea a) do n.º 1 do art.º 278.º do C.P.C..
Determinam a incompetência absoluta do tribunal, designadamente a infracção das regras de competência em razão da matéria – cfr. alínea a) do art.º 96.º do C.P.C..
A incompetência absoluta é uma excepção dilatória que, como se referiu, dá lugar à absolvição da instância – art.os 576.º, n.º 2 e 577.º, alínea a), ambos do C.P.C..
Podendo ser arguida pelas partes, o tribunal deve conhecer dela oficiosamente enquanto não houver sentença com trânsito em julgado que conheça do mérito da causa – cfr. n.º 1 do art.º 97.º do C.P.C..
Como acima se deixou referido, o Apelante veio, nas conclusões, arguir a incompetência material do tribunal judicial defendendo serem os tribunais administrativos os competentes para conhecer do objecto do litígio.
A Apelada/Exequente respondeu lembrando que aquele não reagiu ao despacho saneador no qual o Tribunal a quo se declarou competente em razão da matéria.
Para além de a questão ser do conhecimento oficioso, como se referiu, é pacífico o entendimento de que o despacho saneador tabelar, em que o tribunal se limita a proclamar ser o competente, sem apreciar em concreto a questão da competência, não faz caso julgado.
Como se extrai do disposto nos art.os 212º., nº. 3 e 211º., nº. 1, da Constituição, os tribunais administrativos e fiscais têm competência para o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, enquanto que os tribunais judiciais têm uma competência residual – exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Estes princípios foram transpostos para a legislação ordinária, ficando estabelecido no artº. 40.º da Lei nº. 62/2013, de 26/08 - Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ) - que os tribunais judiciais “têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” – cfr. ainda o artº. artº. 64º., do C.P.C..
E no que concerne aos Tribunais Administrativos e Fiscais, foi-lhes atribuída competência para “administrar a justiça em nome do povo nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no art.º 4.º - cfr. n.º 1 do art.º 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº. 13/2002, de 19/02 (alterada pela Lei nº. 107-D/2003, de 31/12).
Ensina ANSELMO DE CASTRO que “as regras determinativas da competência estão orientadas no sentido da obtenção da idoneidade do julgamento, isto é, a competência está funcionalmente ligada à determinação do tribunal mais adequado para apreciar a causa” (in “Direito Processual Civil Declaratório”, vol. II, pág. 20).
Para aferir da competência de um tribunal há, pois, que considerar a identidade das partes e os termos em que a acção é proposta – deve atender-se à natureza da pretensão formulada ou do direito para o qual o demandante pretende a tutela jurisdicional e ainda aos factos jurídicos invocados dos quais emerge aquele direito, ou seja, ao pedido e à causa de pedir – cfr., v.g., os Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 20/09/2012, (ut Procº. n.º 2/12, in www.dgsi.pt) e a vasta jurisprudência aí mencionada, e de 16/02/2012, (ut Proc.º n.º 020/11, in www.dgsi.pt).
Com efeito, ensina MANUEL DE ANDRADE, “a competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (in “Noções Elementares de Processo Civil”, pág. 91).
É, pois, a estrutura da causa, tal como vem configurada pelo autor, a determinar a competência material do tribunal.
Como vem sendo entendido, com o actual ETAF deixaram de ser relevantes para a atribuição da competência jurisdicional dos tribunais administrativos os conceitos de gestão pública e de gestão privada dos entes administrativos.
Refere o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 15/05/2013, que “o critério material da distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa” (Procº. 024/13, Nº. Convencional JSTA000P15746, in “www.dgsi.pt”).
E, transcrevendo Fernandes Cadilha, refere o mesmo Acórdão que “Por relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas”.
Referem VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO (in “A Constituição da República Portuguesa Anotada”, 4.ª edição revista, vol. II, págs. 565-567) que os tribunais administrativos e fiscais passaram a ser agora considerados como “os tribunais ordinários da justiça administrativa”, e acrescentam que, estando em causa os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas ou fiscais, a sua qualificação como tais “transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4º)”.
Acerca do conceito de relações jurídico-administrativas, escrevem aqueles Autores dever ele ser entendido neste contexto “como uma referência à possibilidade de alargamento da jurisdição administrativa a outras realidades diversas das tradicionais formas de actuação (acto, contrato e regulamento), pretendendo-se “com o recurso a este conceito genérico, viabilizar a inclusão na jurisdição administrativa do amplo leque de relações bilaterais e poligonais, externas e internas, entre a Administração e as pessoas civis e entre entes da Administração, que possam ser reconduzidas à actividade de direito público, cuja característica essencial reside na prossecução de funções de direito administrativo, excluindo-se apenas as relações jurídicas de direito privado”.
2.- a) No requerimento executivo a Exequente alegou: ser “uma Instituição Particular de Solidariedade Social nos termos do D.L. 119/83 de 25 de Fevereiro. No âmbito do exercício da sua atividade, a Requerente desenvolve actividades ao nível do concelho de X, tendo como objetivo melhorar as condições de vida da população, através do apoio à família, proteção à infância, juventude e terceira idade, como prestação entre outros de cuidados de saúde e assistência pessoal. Por sua vez, o Requerido exerce a sua atividade procurando satisfazer as necessidades das comunidades locais, com as atribuições e competências que a lei lhe confere, entre outros, no âmbito social e da saúde.
Através da Acta 23/2006, da Reunião Ordinária da Câmara Municipal de X, de 11 de Dezembro de 2006, foi deliberado aprovar o Protocolo de Cooperação com a Requerente, e o submeter à Assembleia Municipal.
Através da Sessão Ordinária realizada em 29 de Dezembro de 2006, da qual se extraiu a Acta nº 5/2006, a Assembleia Municipal de X deliberou aprovar por unanimidade o Protocolo de Cooperação com a ora Requerente, sob proposta da Câmara Municipal de X, tendo o dito protocolo sido celebrado naquela mesma data (29 de Dezembro de 2006).
Em cumprimento do ajustado no referido protocolo, a Requerente está a disponibilizar, gratuitamente, os serviços de fisioterapia/fisiatria aos Munícipes portadores do cartão Municipal de Idoso, bem como já entregou ao Requerido o prédio urbano, sito no largo de P., na freguesia de X ((...)), onde estava implantado o Infantário, e atualmente encontram-se instalados os serviços camarários, dispondo o ora Requerido da totalidade do prédio, tendo esse feito inscrever na matriz predial esse imóvel em seu nome e até a presente data não se formalizou a transmissão através da competente escritura de doação porque o ora Requerido nunca o desejou fazer e não por vontade da Requerente, que está, como sempre esteve, disponível para a outorga da referida escritura, como e quando o Requerido o desejar, uma vez que o dito imóvel já lhe foi entregue.
Por outro lado, a Requerente levou a efeito a construção do Edifício da Unidade de Cuidados Continuados e da Unidade de Medicina Física e Reabilitação, estando todas as obras concluídas desde 2007 e ambas as unidades em funcionamento.
O Requerido, nos termos da cláusula terceira do referido protocolo, obrigou-se a pagar à Requerente a quantia de €1.000.000,00 (um milhão de euros), por meio de 30 prestações semestrais, no valor de €33.333,33, cada uma delas; quantia essa destinada a comparticipar os custos com a construção do Edifício onde se encontram as citadas Unidades de Cuidados Continuados e de Medicina Física e Reabilitação, da aquisição de material, conservação dos espaços, entre outros.
Nos termos do referido protocolo, o Requerido efetuou o pagamento das prestações semestrais até o primeiro semestre de 2013, inclusive, a totalizar treze (13) prestações pagas. E, a partir de então, deixou de o fazer à Requerente, o que implica no vencimento antecipado das prestações vincendas nos termos do artigo 781º do Código Civil. O valor da dívida devida pelo Requerido à Requerente ascende, nesta data, a € 572.701,42 (quinhentos e setenta e dois mil, setecentos e um euros e quarenta e dois cêntimos), neste já incluídos os juros de mora à taxa legal.”.
b) Do referido Protocolo constam, além de outras, as seguintes cláusulas:
“Cláusula 2.ª
Com o objectivo de alargar os serviços prestados à população a Santa Casa da Misericórdia de X iniciou a construção de uma Unidade de Cuidados Continuados e uma Unidade de Medicina Física e Reabilitação (Fisioterapia e Fisiatria), estando já as referidas obras em fase de conclusão.
Cláusula 3ª
A Câmara Municipal, consciente das significativas vantagens que advém para muitos dos munícipes deste concelho, a prestação daqueles serviços, e atendendo ao elevado investimento em causa, ao abrigo do presente protocolo, compromete-se a atribuir àquela instituição um apoio financeiro de 1.000.000€ (um milhão de Euros) transferindo semestralmente a quantia de 33.333,33€ (trinta e três mil trezentos e trinta e três Euros e trinta e três Cêntimos), fazendo um total anual de 66.666,66€ (Sessenta e seis mil, seiscentos e sessenta e seis Euros e sessenta e seis Cêntimos), durante o período de 15 anos que se destinará a comparticipar os custos com a construção, aquisição de material, conservação de espaços, entre outras.
Cláusula 4.ª
Como contrapartida, a Santa Casa da Misericórdia disponibilizará gratuitamente durante o referido período de 15 anos, os serviços de Fisioterapia/Fisiatria aos munícipes portadores do Cartão Municipal de Idoso (actualmente cerca de 320 portadores) e compromete-se a doar ao Município X o prédio urbano com cerca de 596m2 de área coberta e 4012 m2 de área descoberta, sito no lugar do P., freguesia de (...), no qual está implantado o edifício do infantário, avaliado em 399.557,50€.”.
c) Com o requerimento executivo foram ainda juntas aos autos cópias das actas das reuniões da Câmara Municipal, ocorrida em 11/12/2006, e da Assembleia Municipal, ocorrida em 29/12/2006, que deliberaram aprovar a assinatura do supramencionado Protocolo.
3.- À altura as competências próprias dos órgãos autárquicos estavam reguladas na Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, a qual foi sofrendo várias alterações, sendo de considerar as introduzidas pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro.
De acordo com o disposto no art.º 64.º, n.º 4, alínea c), uma das competências atribuídas à Câmara Municipal era a de “Participar na prestação de serviços a estratos sociais desfavorecidos ou dependentes, em parceria com as entidades competentes da administração central, e prestar apoio aos referidos estratos sociais, pelos meios adequados e nas condições constantes de regulamento municipal”, permitindo-lhe o art.º 67.º, celebrar protocolos, no âmbito desta competência, quer com instituições públicas, quer particulares e cooperativas “que desenvolvam a sua actividade na área do município, em termos que protejam cabalmente os direitos e deveres de cada uma das partes e o uso, pela comunidade local, dos equipamentos.”.
Daqui se extrai que a relação jurídica que, com a celebração do supramencionado protocolo, se estabeleceu entre o Município ora Apelante e a Apelada/Exequente é regulada, sob o ponto de vista material, pelo Direito Administrativo.
Assim, estando em causa o incumprimento de um contrato administrativo, crê-se demonstrado que a competência material para a execução pertence aos tribunais administrativos, nos termos do disposto nos art.os 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, alínea e) do ETAF, e 212.º, n.º 3 da Constituição.
Decidiram neste sentido, dentre outros, os Acórdãos do Tribunal de Conflitos: de 16/12/2004 (ut Proc.º 04/04, in www.dgsi.pt), relativo a um protocolo celebrado entre uma Câmara Municipal e uma “Associação de Desenvolvimento”; de 09/09/2010 (ut Proc.º 011/10, in www.dgsi.pt), relativo a um protocolo celebrado entre o município e a “Refer, E.P.” para a realização de obras de reconversão de passagens de nível; de 30/06/2011 (ut Proc.º 01/11,in www.dgsi.pt) referente a um protocolo celebrado entre um município e uma entidade privada, pelo qual esta se comprometeu a construir casas de habitação social; revelando-se com interesse ainda o Acórdão de 12/05/2016 (ut Proc.º 03/16, in www.dgsi.pt) referente a um pedido de desalojamento e entrega de uma habitação.
Termos em que, julgando-se proceder a excepção de incompetência em razão da matéria da Secção de Execução da comarca de Chaves (Tribunal a quo), cumpre absolver da instância executiva o ora Apelante, nos termos do disposto nos já referidos art.os 278.º, n.º 1, alínea a) e 576.º, n.º 2 e 577.º, alínea a), todos do C.P.C..
Merece, pois, provimento esta pretensão recursiva do Apelante, sendo que a procedência daquela excepção dilatória determina o não conhecimento das demais questões que vinham formuladas.
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C) DECISÃO Atendendo a quanto vem de ser exposto acordam os Juízes desta Relação em conceder provimento ao presente recurso de apelação, e, revogando a decisão impugnada, julgam procedente a excepção dilatória de incompetência material da Secção de Execução da comarca de Chaves, absolvendo o Apelante da instância executiva.
Sem custas visto a Apelada/Exequente delas estar isenta.
Guimarães, 27/09/2018
(escrito em computador e revisto)
(escrito em computador e revisto)
(Fernando Fernandes Freitas)
(Alexandra Rolim Mendes)
(Maria Purificação Carvalho)